Municipal roads on de facto ways and servitudes in billVialidad municipal frente a vías de hecho y servidumbre en proyecto de ley

Legal Opinion: 155 - J of 12/18/2015 December 18, 2015 OJ-155-2015 Mrs. Rosa María Vega Campos Area Chief Permanent Commission of Government and Administration Legislative Assembly Dear Mrs. Vega Campos:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication CG-172-2014, in which you inquire about the bill "Special Law for the subdivision or segregation of real estate located in front of de facto public roads," file 19008 (La Gaceta No. 121 of June 25, 2014).

Without binding effects, we issue a legal opinion to collaborate in the important function of enacting laws. We recall that it is not appropriate to assume our conformity with the bill under the terms of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, as this Office is not included among the bodies and entities provided for therein. From this perspective, we make the following observations.

Article 1, paragraph 1 of the bill seeks to allow municipalities to authorize subdivisions (fraccionamientos) in front of de facto public roads even if they do not have the minimum width established for vehicular traffic, with a validity of six years, a period within which interested parties must submit their applications (Transitory).

The initiative is directed solely at those public roads administered by the municipalities, since the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, articles 1 and 2, distinguishes between the national road network, constituted by highways and administered by the Ministry of Public Works and Transport, and the cantonal road network administered by the municipalities:

"Article 1.- For the purposes of this law, public roads, according to their function—with their corresponding competent administrative body—shall be classified as follows:…

CANTONAL ROAD NETWORK: Its administration corresponds to the municipalities. It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the national road network:

• a)Local roads: Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the national road network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.
• b)Local streets: Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the national road network.
• c)Unclassified roads: Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, footpaths, which provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement." (Emphasis added) Since the declaration of cantonal circulation roads falls within the competencies of local territorial planning, the powers to issue their own regulations and implement a regulatory plan (plan regulador) govern (article 169 of the Constitution; Law 4240, articles 15, 19 and following; constitutional rulings 5097-93, 5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-2006 and 11900-2007), under the perspective that the right to building and urban subdivision must be exercised in compliance with the law, regulations, and said regulatory plan, which binds the inhabitants of the canton and the local authority itself (opinions C-020-2009 and C-001-2013).

Given the obligatory nature of the provisions in the regulatory plan and the official map, it is essential that every urban development project complies with what is stipulated therein for the opening of public roads (Law 4240, article 58), since, in principle, what they establish regarding their layout is binding because "they constitute true legal norms or laws in a material sense, insofar as they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real estate located in the territorial circumscription of the respective canton" (constitutional ruling 13330-2006; opinion C-256-2011), and the municipality does not have the power to discretionally disapply them (opinions C-327-2001, C-093-2004, C-020-2009 and C-070-2011).

Given this, it is important that the regulatory plan and the official map, when generally establishing the location of main public roads (Law 4240, articles 16, 42-43), take into account that the norms and conditions provided for therein are aimed at promoting: "a) Protection of property against the proximity of annoying or dangerous land uses; b) A harmonious relationship among the various land uses; c) Convenient access of properties to public roads; d) Adequate division of land; e) Satisfactory community facilities and public services; f) Reservation of sufficient spaces for public uses; g) Rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; h) Safety, health, comfort, and ornamentation of constructions; and i) In general, any other community interest that is conducive to the good success of the regulatory plan" (article 20 ibidem).

Furthermore, the development of local regulations must comply with national-level guidelines issued by the National Institute of Housing and Urbanism and the Ministry of Planning, since it is the function of the State, the municipalities, and other public entities to define and execute national territorial planning policies, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, in order to achieve harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and the conservation of the environment in the areas of urban, local, regional, and coastal planning (Law 7554, article 28; Law 4240, articles 2, 4, and 7; Law 6043, article 38; pronouncements OJ-4-2014 and C-29-2015).

The INVU, through the Directorate of Urbanism, exercises in a subsidiary manner the function of coordinating local interests with regional and national ones, and when municipalities do not have a regulatory plan, that Directorate exercises the power through the INVU's Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones), No. 3391 of December 13, 1982 (Scope 18 to La Gaceta No. 57 of March 23, 1983) and its amendments, which "shall be applied throughout the national territory and as long as there is no regulatory plan in the locality that indicates a different standard" (article I.10 ibidem; Law 4240, article 21 and Transitory II; opinions C-062-1994, C-155-2009, C-032-2010, C-324-2011 and C-029-2015). Regarding the competencies of the Directorate of Urbanism to authorize the opening of streets in urbanizations, opinions C-116-94 and C-243-2008 state:

"IV.-ATTRIBUTION OF THE DIRECTORATE OF URBANISM TO AUTHORIZE THE OPENING OF STREETS IN URBANIZATIONS Regarding the control of subdivisions and urbanizations, the Directorate of Urbanism holds national competence (articles 7 subsection 4, 10 subsection 2), and 77, Law 4240; 1 and 2 of the Regulations for the National Control of Subdivision and Urbanizations and our opinion C-073-87).- With the duty of control, the Urban Planning Law, articles 7, subsection 4), 10, subsection 2), assigns to said Directorate the duty of:

'Examining and approving, in an unavoidable manner, the plans corresponding to urbanization projects or subdivision for urbanization purposes, prior to their municipal approval.' From this, within the scope of that Law, the Attorney General's Office inferred through opinion C-235-86, that:

• a)the '...opening of a public street necessarily is identified with the defined concepts of urbanization and subdivision for urbanization purposes,' and b) '...in the hypotheses of "urbanization" and "subdivision for urbanization purposes", the corresponding plans must have the approval of the Directorate of Urbanism and subsequently municipal approval, so that whoever authorizes the opening of both streets and services is the National Institute of Housing and Urbanism, through the indicated Directorate, prior to the approval of the respective plan by the Municipal Corporation, which would be denied if it does not have the INVU permit under the provisions of article 36 subsection b) of the indicated Law.'- Note that the Urban Planning Law article 58, subsections 1 and 2, prohibits Municipalities from authorizing works if the building plot originates from a subdivision made without the legal approval or if lands are intended to be used without observing the requirements of an urbanization." Given the possibility that municipalities may issue regulations containing provisions different from those of the INVU, it must be remembered that regulatory plans and their regulations are planning instruments to achieve adequate development of the local territory, so it is not advisable for them to be used to regularize anomalous situations and generate disorderly growth of the canton (opinion C-324-2011).

Let us also remember that municipalities, as decentralized entities that administer local services and interests, must subject urban planning to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the regulations that develop it (articles 50, 168, 169 and 170 paragraph 1 of the Constitution; 1, 15, 74, 87-89 and 96 of Law 833; 15 and 19 of Law 4240; 3, 4 and 13 subsection p) of the Municipal Code; constitutional rulings 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04, 14404-04, 1915-04, 1923-04, 9439-04, 4002-05 and 7516-05; Administrative Litigation Court, Section II, No. 116-08; Section III, Nos. 791-02, 175-09, 416-10, 126-11, 239-11, 47-2013 and 246-2013; opinion C-029-2015).

Regarding the minimum width of local public roads, it is necessary to consider that the right-of-way (derecho de vía) is not only comprised of the running surface (roadway) where vehicles travel, but also by adjacent zones such as sidewalks, gutters, curbs, ditches, shoulders, embankments, and drainage trenches (Law of Transit on Land Public Roads and Road Safety, No. 9078 of October 4, 2012, article 2.43; Regulations for the national control of subdivisions and urbanizations, article I.9; Regulations on the management, standardization, and responsibility for public investment in the cantonal road network, Decree 34624 of March 27, 2008; opinion C-070-2011).

Article 4 of the General Law of Public Roads does not regulate the width of local streets, but it does regulate the width of highways and local roads:

"ARTICLE 4.- The width of highways and local roads shall be that indicated by the Technical Departments of the Ministry of Public Works and Transport, which may not be less than twenty meters for the former and fourteen meters for the latter." For this reason, the width of local streets is that provided by the regulatory plan, approved by the Directorate of Urbanism and published in the Official Gazette (Law 4240, article 17), which must respond to the satisfaction of the general interest, conform to parameters of reasonableness, and adhere to the rules of science and technique, and to elementary principles of logic and convenience (General Law of Public Administration, articles 16 and 160; opinion C-070-2011), and in the absence of regulation of the width of local streets in the regulatory plans, Transitory II of Law 4240 and Chapter III, section III.2.6 of the INVU's Regulations for the national control of subdivisions and urbanizations are applicable:

"III.2.6 Local streets: Regulated by the Municipality: when the respective approved regulation exists; otherwise they shall be governed by the provisions of this Regulation, in accordance with Law No. 5990 of April 19, 1976.

III.2.6.1. Special: Those indicated in regulatory plans or in special or partial projects duly approved by the National Institute of Housing and Urbanism (I.N.V.U.). Their cross-section shall be that indicated in each case and they must be adequately integrated into the existing or proposed road system for the area.

III.2.6.2 Primary: Those that constitute a continuous road network, serve to channel local roads towards sectors of the city or towards connecting highways between the proposed development and other populated centers or that are considered likely to fulfill that function in the future. They require the following dimensions: fourteen meters (14 m) of right-of-way, nine meters (9 m) of roadway, one meter fifty centimeters (1.50 m) of sidewalk, and one meter (1 m) of green strips. They may enable an unlimited number of lots. In industrial zones, the right-of-way shall be 17 m.

III.2.6.3 Secondary: Those collector roads for the internal roads of the urbanization, they shall have a right-of-way of 10 m, the roadway shall be 7 m, and the remainder shall be distributed between sidewalks and green zones.

III.2.6.4 Tertiary: Those serving 100 or fewer housing units or lots. They shall have a right-of-way of 8.50 m, with a roadway of 5.50 m, and the remainder shall be distributed between sidewalks and green zones.

III.2.6.5 Restricted use: These are tertiary roads that, due to their limited continuity characteristics, shall have a right-of-way of 7 m, a roadway of 5 m, and the remainder may be sidewalk or green zone. Their maximum length shall be 120 m.

In the cases defined in Chapter V, a roadway of three meters (3 m) may be admitted, even without pavement.

III.2.6.6 Streets in projects covered by the Condominium Property Law: In these cases, buildings must be located in such a way that, in a possible subsequent segregation, the streets planned as private can be turned over to public use while complying with the above standards. The right-of-way shall be calculated according to the above standards, based on the number of housing units.

III.2.6.7 Pedestrian:

III.2.6.7.1 Alamedas or pedestrian paths: They shall have a minimum right-of-way of 6 m with a 2 m sidewalk in the center and the remainder for green zones. When they have exits onto two vehicular streets, their length may be up to 200 m; if not, the maximum length shall be 135 m.

III.2.6.7.2 When the distance between two vehicular roads is greater than two hundred forty (240) meters, the block must be subdivided by an open space to produce an intermediate pedestrian passage no less than 6.00 m wide. In this case, a front garden shall not be required if there are no lots facing it…

III.2.6.8 General standards Dead-end streets must be finished with a widening that facilitates vehicle turning, which may be done through the design of roundabouts, "T" or "hammer" turnarounds (see geometric design outline).

III.2.6.8.1 The INVU and the Municipality shall review, at the preliminary project level, the type of road that can be used in each urbanization, for which purpose they shall take into account topographic features, the number of housing units served, traffic generation, and road continuity, among others.

III.2.6.8.2 In the case of urbanizations located in areas that do not allow adequate integration with the rest of the zone, the INVU and the corresponding Municipality may accept rights-of-way different from those proposed in this regulation, provided that it is reliably demonstrated to them that with the proposed design, equal or greater advantages are obtained for the community.

III.2.6.8.3 In the case of urbanizations whose design uses more than 20% of the land for public roads, the INVU and the Municipality may demand modifications if the design is not adequate according to a justified resolution. The area required for special municipal or MOPT projects is excepted from this calculation.

III. 2.6.8.4 The maximum grade of roads shall be of the following order: For primary and special streets, 17%; in sections shorter than one hundred fifty meters, grades of up to 21% may be allowed; for secondary, tertiary, and restricted-use streets, 20%, and in sections no greater than one hundred fifty meters (150 m.), grades of up to 22% may be allowed.

III. 2.6.9 Intersections III.2.6.9.1 The minimum distance between two vehicular intersections shall be forty (40) meters, between the center lines of the streets.

III.2.6.9.2 In every road intersection, one of them shall be considered as the main road, and those connecting to it must have a maximum grade of 5% for a minimum distance of fifteen meters (15 m) outside the right-of-way, before the connection. The street and sewer levels when terminating into existing streets must be defined by the Municipality in congruence with the existing situation; if the connection is with an existing or planned highway, the developer must submit the longitudinal profile to the MOPT for its study.

III.2.6.9.3 The start of public parking spaces on roads may not be located less than 100 m from a highway intersection and 40 m in the case of streets.

III.2.6.10 Geometric Design III.2.6.10.1 Public roads must be constructed according to the INVU brochure called Minimum Geometric Design Standards in Urbanizations or as detailed in the tables called "Classification of Highways and Roads" for roads regulated by the Ministry of Public Works and Transport.

III.2.6.10.2 In the case of streets with a central median, this must be interrupted in pedestrian crossing zones, with a free strip, at roadway level, with a minimum width of 120 cm.

III.2.6.10.3 The running surface must be constructed according to the standards on thickness, materials, and construction determined by the Ministry of Public Works and Transport or the Municipality, in accordance with their respective competencies, for which purpose their opinion must be sought at the preliminary project level.

The INVU and the Municipality may reject the construction materials or specifications proposed for the roadways when they are not in accordance with the topography or the planned traffic flow." Likewise, it is paramount that this urban planning matter addresses access to public physical space and the elimination of barriers for the free transit of persons with disabilities (article 33 of the Constitution; Inter-American Convention for the Elimination of All Forms of Discrimination against Persons with Disabilities, Law 7948 of November 22, 1999, articles 1 and 24; Law 7600 of May 2, 1996; constitutional rulings 15751-2005, 10096-2008 and 15413-2010). In this regard, although the construction of sidewalks is the obligation of the property owners, it is the responsibility of the municipalities to supervise compliance with that duty according to technical guidelines, and its neglect could lead to potential clashes with constitutionality. Regarding this, constitutional ruling 15413-2010 states:

"IV.-…there is a generic duty of all entities and bodies that make up the Administration, including municipalities, to guarantee the right to equality of persons with disabilities, through the elimination of any type of barrier that may impede the full entry of these persons into society. In the specific case of municipalities, one of the obligations derived from the above consists of eliminating any type of physical barrier on the streets of their canton that limits the transit of persons with disabilities who live in or simply travel through their jurisdiction. This duty is developed by Law 7600 in its article 41, and by the Regulations to the cited law, in its articles 103, 125 and 126, by providing, in what is relevant:

Article 41.- Regulatory technical specifications New constructions, expansions, or remodeling of buildings, parks, sidewalks, gardens, plazas, roads, sanitary services, and other publicly owned spaces must be carried out in accordance with the regulatory technical specifications of the public and private bodies in charge of the matter...

Article 103.- Supervision The Ministry of Public Works and Transport, the Ministry of Housing and Human Settlements, the Ministry of Public Health, the National Institute of Housing and Urbanism, the Municipalities, and other entities competent to review plans and grant construction and remodeling permits or any other similar authorization must control and supervise that the pertinent provisions contained in this regulation are complied with in all their extremes.

Article 125.- Characteristics of sidewalks Sidewalks must have a minimum width of 1.20 m., a non-slip finish, and must not present steps; in case of a height difference, it shall be overcome with a ramp.

Transverse cuts or ramps made along the property line shall not be larger than 1.20 m., and must comply with the gradient, surface, and free flow of water requirements. These may be done in these cases without needing municipal approval.

If the cuts are larger or the separation distance is less as stated, their maximum distance on the building line shall be that which exists for the entrance or parking area. These areas must comply with the requirements indicated by the regulation in this regard, and the approval of the local municipality must be obtained for their execution.

Sidewalks must have a height (gradient) of between 15 and 25 cms. measured from the curb of the gutter. In case the height of the property line is less than indicated, it shall be overcome by a gradient that must comply with what is established below.

The gradient in the transverse direction shall have a maximum of 3%.

Article 126.- Ramps on sidewalks. On sidewalks, at all corners, there must be a ramp with a maximum gradient of 10% to overcome the existing height difference between the sidewalk and the street. This ramp must have a minimum width of 1.20 m. and be constructed in a non-slip manner.

V.- Furthermore, it is also appropriate to mention that the aforementioned duty is not only based on the provisions of the regulations that specifically protect the rights of persons with disabilities, as is the case with Law 7600, but also on the obligation of municipalities to ensure that the streets within their jurisdiction have the necessary infrastructure to guarantee the safety of the canton's inhabitants, such as sidewalks, curbs, gutters, and ditches, and that there are no obstacles on them that could hinder the transit of persons, especially those who suffer from some type of disability. This duty is developed by articles 75 subsections d) and g) and 76 of the Municipal Code, which in turn grant the Municipality a series of powers in order to guarantee compliance with their provisions..." In addition to the above, the Regulations on the management, standardization, and responsibility for public investment in the cantonal road network, Decree 34624, articles 31-45, contain technical requirements for the development and conservation of the cantonal road network, such as maximum longitudinal grade, minimum curvature radii, minimum visibility, lengths with additional widths for passing, minimum right-of-way, roadway width, shoulders and additional widths, requirements for the drainage system, pavement structure, among others.

In accordance with the foregoing, it is not advisable to allow the declaration of public roads that do not meet the essential technical characteristics to ensure the optimal free transit of the inhabitants. That declaration must respond to adequate urban planning and development projects previously studied and approved by the competent public entities (opinion C-256-2011), and the municipalities must regulate their use under safety and health parameters (constitutional ruling 846-95; opinion C-288-2009).

Article 1, paragraph 2 of the bill, by defining de facto public roads as those that are being used as public roads, without passage restrictions, but not recognized by the administrative authority nor integrated into its records, omits to consider that for their declaration, our legal system requires that they be on public domain property (bienes de dominio público). Let us see.

The Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, provides that public roads are of public domain and common use by provision of law or de facto:

"Article 4.- Definition. A public road is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is intended for free transit in accordance with planning laws and regulations and which, de facto, is already destined for that public use. According to their class, public roads shall also be intended to ensure the aeration and lighting conditions of the buildings that border them; to facilitate access to adjoining properties; for the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or intended for a public service." The General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, reiterates that public domain nature, where the powers of articles 32, 33, and 34 apply in case they have been closed or fenced without authorization.

We have, therefore, that public roads are those that are necessarily established on public domain land, intended for free transit, whether by express legal provision or de facto, when they have been in public service as a passable road by custom, and for more than one year. Their appropriation by private individuals is not possible (Civil Code, article 261; Law 833, article 4; Law 5060, articles 2, 32-33). In the event of being a property registered in the name of a private individual, the declaration of need and public utility and expropriation procedures must be carried out in case of opposition by the owner (constitutional rulings 3145-1996 and 3820-2009; legal opinion OJ-121-2001), since a road that crosses private property cannot be considered de facto delivered to public use, for not complying with public domain status (dictámenes C-055-2010, C-256-2011, C-172-2012 and C-209-2013).

Given this, it is the responsibility of the Municipal Council to declare a public road under the following assumptions: "a) that the land is of public domain; b) that the street within its jurisdiction is delivered by law or de facto to the public service; c) that there is a transfer, purchase, or expropriation of private land; d) or upon receiving urbanization and subdivision projects, without prejudice to the competencies attributed to other bodies in this matter" (Municipal Code, article 13 subsection p); opinion C-172-2012).

Article 2 of the bill authorizes municipalities to approve the cadastral plans referring to segregations of properties containing undivided rights, even if they do not face existing public roads, through passage easements (servidumbres de paso), with a minimum area to segregate of 160 m² and a minimum frontage to the easement of 6 m. It states that these easements have their foundation in article 400 of the Civil Code. The minimum width of the easements would be 3 m and their length that necessary to enable the new properties.

It is worth considering that according to our jurisprudence, "easements must be interpreted restrictively, considering that in the discipline of the Civil Code they constitute an abnormal or pathological state of real property, which must cause the least possible inconvenience to the owner of the servient tenement (fundo sirviente)" (First Chamber, ruling 57-1988; Agrarian Court, vote 995-F-04).

Chapter II of the INVU's Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, which defines the urbanistic and technical conditions essential for Municipalities to allow subdivisions, in its section relating to lot access via easements, for subdivisions of lots for single-family housing requires a maximum length of the easement of 60 m. The width of the easement may vary from 3 m to 6 m depending on the number of lots to be segregated, 1 m for each additional lot, without exceeding 6 lots:

"II.2 Access:

II.2.1 Lots facing an easement: All parcels resulting from a subdivision shall have direct access to a public road. In qualified cases, the INVU and the Municipalities may admit the subdivision of lots by means of passage easements, provided that the following rules are met:

The easement shall be accepted on special lands where, due to their location or dimension, it is demonstrated that it is impossible to subdivide with adequate access to existing public roads, preferably used for cases where housing already exists on the lot.

II.2.1.1 In subdivisions of up to three (3) lots for single-family housing, an easement of three meters (3.00 m.) wide shall be provided. Of this, ninety centimeters (0.90 m.) shall correspond to the sidewalk. The length of an access easement to interior lots shall not exceed 60 meters.

II.2.1.2 For each additional lot for single-family housing, an additional meter (1.00 m.) is required in the width of the easement, up to a maximum width of six meters (6.00 m.).

II.2.1.3 Facing easements, a maximum of only six (6) lots may be segregated." II.2.1.4 All lots resulting from the subdivisions must have the regulatory dimensions. The area of the easement (servidumbre) shall not be countable for purposes of calculating the minimum lot area, and no constructions may be built on it, except for boundary walls.

II.2.1.5 The authorized segregation facing an easement, under the terms of the preceding articles, implies that the entrance to the lots will be considered a common right-of-way easement (servidumbre de paso común) at all times for any authority or officials of the entities responsible for providing public services of any kind, as well as for those responsible for urban planning control, municipal control, public safety, health, fire departments, and any other similar entity.

Notwithstanding the provisions of the preceding paragraph regarding easements, neither the municipality nor any public institution has the obligation to maintain them or to provide services to the interior lots." II.2.1.6 For agricultural, livestock, and forestry purposes, segregations of parcels may be permitted with frontage onto special easements, hereinafter referred to as agricultural and forestry easements; the resulting portions must be equal to or greater than 5,000 m². In these cases, the individual plans must indicate "agricultural use," "livestock use," or "forestry use," as applicable. Housing constructions and other installations and structures are subject to a maximum of 15% in coverage area.

The easements regulated in this article shall have a minimum width of 7 meters and must be located entirely within the parcels or in proportional parts." The project disregards such technical guidelines and the parameters of Article 20 of Law 4240 cited above, by attempting to extend the length of the easements indefinitely to enable the new properties.

Finally, it is worth highlighting the observations made by the University Council of the University of Costa Rica, in official communication R-13-2015, which sets forth the points noted by the Sustainable Urban Development Research Program (ProDUS), according to which the project should not be approved because it causes greater problems for vehicular traffic; makes the construction of sidewalks, the enabling of sewerage, and the provisions for providing public services impossible; hinders entry to properties; encourages parking on part of the public road, subdivision (fraccionamiento) in rural areas, streets with steep slopes whose development brings serious environmental problems, disorderly development, conflicts with current regulations, creation of right-of-way easements which has generated planning conflicts; eliminates restrictions on subdivisions and incentivizes linear developments that translate into higher costs as they involve providing services in inappropriate or dispersed areas, and greater difficulties in having quality public transportation (legislative file 19008, pages 330-333).

Conclusion

For the reasons set forth above, we consider that the initiative presents potential problems of unconstitutionality, substance, and technique; therefore, we recommend not adopting it in the terms proposed, noting that its approval or rejection falls within the scope of legislative policy, where the Law of the Constitution, reasonableness, and proportionality of the measure must be observed.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares Attorney General

Opinión Jurídica : 155 - J del 18/12/2015 18 de diciembre de 2015 OJ-155-2015 Sra. Rosa María Vega Campos Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio CG-172-2014, donde consulta el proyecto “Ley especial para el fraccionamiento o segregación de bienes inmuebles ubicados frente a vías públicas de hecho”, expediente 19008 (La Gaceta No. 121 de 25 de junio de 2014).

Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica para colaborar en la importante función de promulgar las leyes. Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues este Despacho no está comprendido entre los órganos y entidades en él previstas. Dentro de esta óptica, hacemos las siguientes observaciones.

El artículo 1 párafo 1 del proyecto busca que los municipios puedan autorizar fraccionamientos frente a vías públicas de hecho pese a que no tengan el ancho mínimo establecido para el tránsito vehicular, con una vigencia de seis años, plazo dentro del cual los interesados deberán presentar las solicitudes (Transitorio).

La iniciativa se dirige únicamente hacia aquellas vías públicas que son administradas por los municipios, pues la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, artículos 1 y 2, distingue entre la red vial nacional, constituida por carreteras y administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la red vial cantonal administrada por las municipalidades:

“Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:…

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

• a)Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” (Se añade la negrita) Como la declaratoria de vías de circulación cantonales está dentro de las competencias del ordenamiento territorial local, rigen las potestades para dictar sus propios reglamentos e implementar un plan regulador (artículo 169 Constitucional; Ley 4240, artículos 15, 19 y siguientes; sentencias constitucionales 5097-93, 5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-2006 y 11900-2007), bajo la óptica de que el derecho de edificación y fraccionamiento urbano debe ser ejercido con apego a la ley, los reglamentos y dicho plan regulador, lo cual vincula a los habitantes del cantón y a la propia autoridad local (dictámenes C-020-2009 y C-001-2013).

Dada la obligatoriedad de lo dispuesto en el plan regulador y el mapa oficial, es indispensable que todo proyecto urbanístico cumpla con lo ahí dispuesto para la apertura de vías públicas (Ley 4240, artículo 58), pues en principio, lo que establezcan en cuanto a su disposición es vinculante en razón de que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón” (sentencia constitucional 13330-2006; dictamen C-256-2011), y la municipalidad no tiene potestad para desaplicarlos discrecionalmente (dictámenes C-327-2001, C-093-2004, C-020-2009 y C-070-2011).

Ante ello, es importante que el plan regulador y el mapa oficial al establecer en forma general la localización de las vías públicas principales (Ley 4240, artículos 16, 42-43), tomen en cuenta que las normas y condiciones en ellos previstas están afectas a promover: “a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; d) División adecuada de los terrenos; e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos; g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador” (artículo 20 ibídem).

Además, el desarrollo de la normativa local debe acatar los lineamientos de carácter nacional emitidos por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación, pues es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente en los ámbitos de planificación urbana, local, regional y costero (Ley 7554, artículo 28; Ley 4240, artículos 2, 4, y 7; Ley 6043, artículo 38; pronunciamientos OJ-4-2014 y C-29-2015).

El INVU, a través de la Dirección de Urbanismo, ejerce en forma subsidiaria la función de coordinar los intereses locales con los regionales y nacionales, y cuando los municipios no tengan plan regulador, esa Dirección ejerce la potestad mediante el Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU, No. 3391 de 13 de diciembre de 1982 (Alcance 18 a La Gaceta No. 57 de 23 de marzo de 1983) y sus reformas, el cual “será aplicado en todo el territorio nacional y en tanto no exista en la localidad un plan regulador que indique una norma diferente” (artículo I.10 ibídem; Ley 4240, artículo 21 y Transitorio II; dictámenes C-062-1994, C-155-2009, C-032-2010, C-324-2011 y C-029-2015). Sobre las competencias de la Dirección de Urbanismo para autorizar la apertura de calles en urbanizaciones, los dictámenes C-116-94 y C-243-2008 señalan:

“IV.-ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una competencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87).- Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le asigna a dicha Dirección el de:

"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

De ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:

• a)la "...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos de urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización", y b) "...en las hipótesis de "urbanización" y de "fraccionamiento para efectos de urbanización", los planos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la aprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al visado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el permiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada".- Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.” Ante la posibilidad de que las municipalidades emitan reglamentación que contenga disposiciones distintas a las del INVU, debe recordarse que los planes reguladores y sus reglamentos son instrumentos de planificación para lograr un adecuado desarrollo del territorio local, por lo que no conviene que los mismos sean utilizados para regularizar situaciones anómalas y generar un crecimiento desordenado del cantón (dictamen C-324-2011).

Recordemos también que las municipalidades como entes descentralizados que administran los servicios e intereses locales han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la normativa que lo desarrolla (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1° Constitucionales; 1, 15, 74, 87-89 y 96 de la Ley 833; 15 y 19 de la Ley 4240; 3, 4 y 13 inciso p) del Código Municipal; sentencias constitucionales 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04, 14404-04, 1915-04, 1923-04, 9439-04, 4002-05 y 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, No. 116-08; Sección III, Nos. 791-02, 175-09, 416-10, 126-11, 239-11, 47-2013 y 246-2013; dictamen C-029-2015).

En cuanto al ancho mínimo de las vías públicas locales hay que tomar en cuenta que el derecho de vía no sólo está conformado por la superficie de rodamiento (calzada) donde transitan los vehículos, sino también por zonas adyacentes tales como aceras, caños, cordones, cunetas, espaldones, taludes y zanjas de drenaje (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, No. 9078 de 4 de octubre de 2012, artículo 2.43; Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, artículo I.9; Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, Decreto 34624 de 27 de marzo del 2008; dictamen C-070-2011).

El artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos no regula el ancho de las calles locales, pero sí el de las carreteras y los caminos vecinales:

“ARTÍCULO 4.- El ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos.” En razón de lo anterior, el ancho de las calles locales es el que disponga el plan regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el Diario Oficial (Ley 4240, artículo 17), el cual debe responder a la satisfacción del interés general, ajustarse a parámetros de razonabilidad, y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (Ley General de la Administración Pública, artículos 16 y 160; dictamen C-070-2011), y ante la falta de regulación del ancho de las calles locales en los planes reguladores, resulta aplicable el Transitorio II de la Ley 4240 y el Capítulo III, apartado III.2.6 del Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU:

“III.2.6 Calles locales: Reglamentadas por la Municipalidad: cuando exista el respectivo reglamento aprobado; de lo contrario se regirán por lo dispuesto en este Reglamento, de acuerdo con la ley N° 5990 de 19 de abril de 1976.

III.2.6.1. Especiales: Aquellas que se indican en los planes reguladores o en proyectos especiales o parciales debidamente aprobados, por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (I.N.V.U.).Su sección será la indicada en cada caso y deberán integrarse adecuadamente a la vialidad existente o propuesta para la zona.

III.2.6.2 Primarias: Aquellas que constituyen una red vial continua, sirven para canalizar las vías locales hacia sectores de la ciudad o bien, hacia carreteras de enlace entre el desarrollo propuesto y otros núcleos poblados o que se considere que puedan llegar a tener esa función. Requieren de las siguientes dimensiones: de catorce metros (14 m) de derecho de vía, nueve metros (9 m) de calzada, un metro con cincuenta centímetros (1,50 m) de acera y un metro (1 m) de franjas verdes. Podrán habilitar un número ilimitado de lotes. En zonas industriales el derecho de vía será de 17 m.

III.2.6.3 Secundarias: Aquellas vías colectoras de las vías internas de la urbanización, tendrán un derecho de vía de 10 m, la calzada será de 7 m y el resto se repartirá entre aceras y zonas verdes.

III.2.6.4 Terciarias: Aquellas que sirvan a 100 o menos unidades de vivienda o lotes. Tendrán un derecho de vía de 8,50 m, con una calzada de 5,50 m y el resto se repartirá entre aceras y zonas verdes.

III.2.6.5 De uso restringido: Son las terciarias que por sus características de continuidad limitada tendrán un derecho de vía de 7 m, una calzada de 5 m y el resto podrá ser acera o zona verde. Su longitud máxima será 120 m.

En los casos definidos en el Capítulo V se podrá admitir una calzada de tres metros (3 m) inclusive sin pavimento.

III.2.6.6 Calles en proyectos acogidos a la Ley de Propiedad Horizontal: En estos casos los edificios deberán ubicarse de tal forma que, en una posible segregación posterior, las calles previstas como privadas puedan entregarse al uso público cumpliendo con las normas anteriores. El derecho de vía se calculará conforme a las normas anteriores, según número de viviendas.

III.2.6.7 Peatonales:

III.2.6.7.1 Alamedas o senderos peatonales: Tendrán un derecho de vía mínimo de 6 m con acera de 2 m al centro y el resto para zonas verdes. Cuando tengan salida a dos calles vehiculares su longitud podrá ser de 200 m; si no, la longitud máxima será de 135 m.

III.2.6.7.2 Cuando la distancia entre dos vías vehiculares sea mayor de doscientos cuarenta (240) metros, deberá subdividirse el bloque mediante un espacio abierto para producir un paso peatonal intermedio no menor de 6,00 m de ancho. En este caso no se exigirá el antejardín si no hay lotes que enfrenten a él…

III.2.6.8 Normas generales Las calles sin salida deberán rematarse con un ensanchamiento que facilite el viraje de los vehículos, pudiendo hacerlo mediante el diseño de rotondas, "te" o "martillo" (ver esquema de diseño geométrico).

III.2.6.8.1 El INVU y la Municipalidad revisarán, a nivel de anteproyecto, el tipo de vía que se puede utilizar en cada urbanización, para lo cual tomarán en cuenta los accidentes topográficos, el número de viviendas servidas, la generación de tránsito y continuidad vial, entre otras.

III.2.6.8.2 En el caso de urbanizaciones ubicadas en áreas que no permitan una integración adecuada con el resto de la zona, el INVU y la Municipalidad correspondiente podrán aceptar derechos de vía distintos a los que se proponen en este reglamento, siempre y cuando se les demuestre fehacientemente que con el diseño propuesto se obtienen iguales o mayores ventajas para la comunidad.

III.2.6.8.3 En el caso de urbanizaciones en cuyo diseño se utilice más de un 20 °/o del terreno para vías públicas, el INVU y la Municipalidad podrán exigir modificaciones si el diseño no fuere adecuado según resolución justificada. Se exceptúa de este cómputo el área requerida para proyectos municipales especiales o del MOPT.

III. 2.6.8.4 La pendiente máxima de las vías será del siguiente orden: Para calles primarias y especiales un 17% en tramos menores a ciento cincuenta metros se podrán tener pendientes hasta de un 21%, para calles secundarias, terciarias y de uso restringido un 20% y en tramos no mayores a ciento cincuenta metros (150 mts.) se podrán tener pendientes hasta de un 22%.

III. 2.6.9 Intersecciones ÍII.2.6.9.1 La distancia mínima entre dos intersecciones vehiculares será de cuarenta (40) metros, entre las líneas de centro de las calles.

III.2.6.9.2 En toda intersección de vías, una de ellas se considerará como principal y las que empaten con estas deberán tener como máximo una pendiente del 5% en una distancia mínima de quince metros (15 m) fuera del derecho de vía, antes del empate. Los niveles de calle y alcantarillado al desembocar en calles existentes, deberán ser definidos por la Municipalidad en congruencia con lo existente, si el empate es con carretera existente o proyectada, el urbanizador deberá presentar al MOPT, el perfil longitudinal para su estudio.

III.2.6.9.3 El inicio de los espacios de estacionamiento público sobre las vías no podrá quedar a menos de 100 m de una intersección de carreteras y de 40 m en el caso de calles.

III.2.6.10 Diseño Geométrico III.2.6.10.1 Las vías públicas deberán construirse según el folleto del INVU denominado Normas Mínimas de Diseño Geométrico en Urbanizaciones o según se detalla en los cuadros denominados "Clasificación de Carreteras y Caminos" para vías reguladas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

III.2.6.10.2 En el caso de calles con jardinera central, ésta deberá interrumpirse en las zonas de paso para peatones, con una franja libre, a nivel de la calzada, de un ancho mínimo de 120cm.

III.2.6.10.3 La capa de rodamiento deberá construirse según las normas sobre espesor, materiales y construcción que determine e] Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad, de acuerdo con sus respectivas competencias, para lo cual se debe recabar su opinión a nivel de anteproyecto.

El INVU y la Municipalidad podrán rechazar los materiales o especificaciones de construcción propuestos para las calzadas cuando estos no estén acordes con la topografía o con el flujo de tránsito previsto.” Asimismo, es primordial que esta materia urbanística atienda el acceso al espacio físico público y eliminación de barreras para el libre tránsito de las personas con discapacidad (artículo 33 Constitucional; Convención Americana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, Ley 7948 de 22 de noviembre de 1999, artículos 1 y 24; Ley 7600 de 2 de mayo de 1996; sentencias constitucionales 15751-2005, 10096-2008 y 15413-2010). En este sentido, si bien la construcción de las aceras es obligación de los propietarios de los inmuebles, corresponde a las municipalidades fiscalizar que se cumpla ese deber conforme a los lineamientos técnicos, y su desatención podría conllevar eventuales roces de inconstitucionalidad. Al respecto, la sentencia constitucional 15413-2010 dispone:

“IV.-…existe un deber genérico de todos los entes y órganos que conforman la Administración, incluidas las municipalidades, de garantizar el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad, mediante la eliminación de cualquier tipo de barreras, que puedan impedir el ingreso total de estas personas a la sociedad. En el caso específico de las municipalidades una de las obligaciones que se derivan de lo dicho anteriormente, consiste en eliminar cualquier tipo de barrera física en las calles de su cantón, que limite el tránsito de las personas con discapacidad que habiten o simplemente transiten por su jurisdicción. Este deber, es desarrollado por la Ley 7600 en su artículo 41, y por el Reglamento a la citada ley, en sus artículos 103, 125 y 126, al disponer en lo que interesa:

Artículo 41.- Especificaciones técnicas reglamentarias Las construcciones nuevas, ampliaciones o remodelaciones de edificios, parques, aceras, jardines, plazas, vías, servicios sanitarios y otros espacios de propiedad pública, deberán efectuarse conforme a las especificaciones técnicas reglamentarias de los organismos públicos y privados encargados de la materia…

Artículo 103.- Fiscalización El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, el Ministerio de Salud Pública, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, las Municipalidades y demás entidades competentes de revisar planos y conceder permisos de construcción y remodelación o cualquier otra autorización similar, deberán controlar y fiscalizar que las disposiciones pertinentes contenidas en el presente reglamento se cumplan en todos sus extremos.

Artículo 125.- Características de las aceras Las aceras deberán tener un ancho mínimo de 1.20 mts., un acabado antiderrapante y sin presentar escalones; en caso de desnivel éste será salvado con rampa.

Los cortes transversales o rampas que se hagan a lo largo de la línea de propiedad, no será de un tamaño mayor a 1,20 mts., deberán cumplir con los requisitos de gradiente, superficie y libre paso de aguas. Podrán hacerse en estos casos sin necesidad de visto bueno municipal.

En caso de ser mayores los cortes o menor la distancia de separación según dicho, su distancia máxima sobre la línea de construcción será la que exista de área de entrada o de estacionamiento. Estas áreas deberán cumplir con los requisitos que indique el reglamento al respecto y deberá contarse en este caso con el visto bueno de la municipalidad del lugar para su ejecución.

Las aceras deberán tener una altura (gradiente) de entre 15 y 25 cms. medida desde el cordón del caño. En caso de que la altura de la línea de propiedad sea menor a la señalada, se salvará por gradiente que deberá cumplir con lo establecido a continuación.

La gradiente en sentido transversal, tendrá como máximo el 3%.

Artículo 126.- Rampas en las aceras. En las aceras, en todas las esquinas deberá haber una rampa con gradiente máxima de 10% para salvar el desnivel existente entre la acera y la calle. Esta rampa deberá tener un ancho mínimo de 1.20 mts. y construidas en forma antiderrapante.

V.- Por otra parte, también conviene mencionar que el deber antes mencionado, no sólo tiene asidero en lo dispuesto por la normativa que tutela específicamente los derechos de las personas con discapacidad, tal y como es el caso de la Ley 7600, sino además en la obligación de las municipalidades de velar por que las calles de su jurisdicción cuenten con la infraestructura necesaria para garantizar la seguridad de los habitantes del cantón, tales como acercas, cordones, caños y cunetas, y que además no existan sobre ellas obstáculos que puedan dificultar el tránsito de las personas, especialmente de aquellas que sufran algún tipo de discapacidad. Este deber es desarrollado por los artículos 75 incisos d) y g) y 76 del Código Municipal, los cuales a su vez otorgan a la Municipalidad una serie de potestades con el fin de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto por ellos…” Aunado a lo anterior, el Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, Decreto 34624, artículos 31-45, contiene requisitos técnicos para el desarrollo y la conservación de la red vial cantonal, como pendiente longitudinal máxima, radios mínimos de curvatura, visibilidad mínima, longitudes con sobre anchos para adelantar, derecho de vía mínimo, ancho de calzada, espaldones y sobreanchos, requisitos para el sistema de drenaje, estructura del pavimento, entre otros.

Conforme a lo expuesto, no es conveniente permitir la declaratoria de vías públicas que no cumplan las características técnicas indispensables para asegurar el óptimo libre tránsito de los habitantes. Esa declaratoria debe responder a una adecuada planificación urbana y a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas competentes (dictamen C-256-2011), y los municipios deben regular su uso bajo parámetros de seguridad y sanidad (sentencia constitucional 846-95; dictamen C-288-2009).

El artículo 1 párrafo 2 del proyecto al definir las vías públicas de hecho como aquéllas que se estén usando como vías públicas, sin restricciones de paso, pero no reconocidas por la autoridad administrativa ni integradas a sus registros, omite atender que para su declaratoria nuestro ordenamiento jurídico exige que sean sobre bienes de dominio público. Veamos.

La Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949, dispone que las vías públicas son de dominio público y de uso común por disposición de ley o de hecho:

“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.” La Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, reitera esa naturaleza demanial, donde proceden las potestades de los artículos 32, 33 y 34 en caso de que hayan sido cerrados o cercados sin autorización.

Tenemos entonces que las vías públicas son aquéllas que se establecen necesariamente sobre terrenos demaniales, destinadas al libre tránsito, sea por disposición de norma expresa o de hecho, cuando han estado al servicio público como vía transitable por la costumbre, y por más de un año. No es posible su apropiación por particulares (Código Civil, artículo 261; Ley 833, artículo 4; Ley 5060, artículos 2, 32-33). En caso de tratarse de un inmueble inscrito a nombre de un particular, deben realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario (sentencias constitucionales 3145-1996 y 3820-2009; opinión jurídica OJ-121-2001), pues una vía que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado de hecho al uso público, por no cumplir con la demanialidad (dictámenes C-055-2010, C-256-2011, C-172-2012 y C-209-2013).

Ante ello, corresponde al Concejo Municipal realizar la declaratoria de una vía pública bajo los siguientes supuestos: “a) que el terreno sea de dominio público; b) que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho al servicio público; c) que haya cesión, compra o expropiación de un terreno particular; d) o al recibir proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros órganos en esta materia” (Código Municipal, artículo 13 inciso p); dictamen C-172-2012).

El artículo 2 del proyecto autoriza a las municipalidades para que visen los planos catastrados que se refieran a segregaciones de propiedades que contengan derechos indivisos, aunque éstos no enfrenten vías públicas existentes, mediante servidumbres de paso, con un área mínima a segregar de 160 m² y un frente mínimo a servidumbre de 6 m. Refiere que estas servidumbres tienen el sustento en el artículo 400 del Código Civil. El ancho mínimo de las servidumbres sería de 3 m y su longitud la necesaria para habilitar los nuevos predios.

Valga tomar en cuenta que conforme a nuestra jurisprudencia “las servidumbres deben interpretarse restrictivamente, atendiendo a que en la disciplina del Código Civil constituyen un estado anormal o patológico de la propiedad inmueble, que debe causar las menores molestias posibles al propietario del fundo sirviente” (Sala Primera, sentencia 57-1988; Tribunal Agrario, voto 995-F-04).

El capítulo II del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, que define las condiciones urbanísticas y técnicas indispensables para que las Municipalidades permitan fraccionamientos, en su apartado relativo a los accesos de lotes por medio de servidumbres, para fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar exige una longitud máxima de la servidumbre de 60 m. El ancho de la servidumbre sí puede variar de 3 y hasta 6 m según el número de lotes a segregar, 1 m por cada lote adicional, sin que pueda pasar de 6 lotes:

“II.2 Accesos:

II.2.1 Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el 1NVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.

II.2.1.1 En subdivisiones hasta dé tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00 m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 m.) corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2 Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3 Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4 Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las de tapias.

II.2.1.5 La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores." II.2.1.6 Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5 000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar "uso agrícola", "uso pecuario"; o "uso forestal", según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales." El proyecto desatiende tales lineamientos técnicos y los parámetros del artículo 20 de la Ley 4240 citados anteriormente, al pretender extender la longitud de las servidumbres de manera indefinida para habilitar los nuevos predios.

Finalmente, valga destacar las observaciones hechas por el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica, oficio R-13-2015, donde se expone lo anotado por el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS), según el cual el proyecto no debe aprobarse por ocasionar mayores problemas para el tránsito vehicular; imposibilitar la construcción de aceras, habilitación del alcantarillado y las previstas para brindar los servicios públicos; dificultar la entrada a las propiedades; propiciar el estacionamiento en parte de la vía pública, el fraccionamiento en zonas rurales, calles con altas pendientes cuyo desarrollo trae serios problemas ambientales, desarrollo desordenado, conflictos con la normativa vigente, creación de servidumbres de paso lo cual ha generado conflictos de planificación; eliminar restricciones a los fraccionamientos e incentivar los desarrollos lineales que se traducen en mayores costos pues implican brindar servicios en zonas inapropiadas o dispersas, y mayores dificultades para contar con transporte público de calidad (expediente legislativo 19008, folios 330-333).

Conclusión

En razón de lo anterior, estimamos que la iniciativa presenta eventuales problemas de inconstitucionalidad, fondo y de técnica, por lo que recomendamos no adoptarla en los términos propuestos, observando que su aprobación o no se enmarca dentro del ámbito de la política legislativa, donde ha de observarse el Derecho de la Constitución, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida.

Cordialmente, Silvia Quesada Casares