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C-279-2015 · 09/10/2015
OutcomeResultado
The PGR answers the query in the negative: the Maritime Zone fee is due once the concession is approved and communicated, without needing registration. Registration serves as a requirement for enforceability against third parties, not as a condition for fee collection.La PGR responde negativamente a la consulta: el canon de Zona Marítimo Terrestre es exigible una vez aprobada y comunicada la concesión, sin necesidad de inscripción registral. La inscripción opera como requisito de oponibilidad frente a terceros, no como condición de eficacia del cobro.
SummaryResumen
The PGR concludes that the annual fee (canon) for a Maritime Zone concession is due once the concession is approved and communicated, without waiting for registration in the General Concessions Registry. The opinion resolves the antinomy in Article 46 of the Regulation of Law 6043, which suggests contracts have no effect until registered. It interprets this provision systematically with the General Public Administration Law and the Law on Public Registry Document Registration, distinguishing between effectiveness between the parties (which arises with approval) and enforceability against third parties (which requires registration). It notes that approval by the ICT or Legislative Assembly is a requirement for effectiveness, not registration, and that fee collection cannot depend on the concessionaire's will. For non-tourist areas, municipal grant alone suffices.La Procuraduría concluye que el canon de una concesión de Zona Marítimo Terrestre es exigible desde la aprobación y comunicación del contrato, sin necesidad de esperar a la inscripción en el Registro General de Concesiones. El dictamen resuelve la antinomia del artículo 46 del Reglamento a la Ley 6043, que sugiere que los contratos no surten efectos hasta su inscripción. Interpreta esa disposición de forma sistemática con la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público, distinguiendo entre eficacia entre las partes (que surge con la aprobación) y oponibilidad frente a terceros (que requiere el registro). Señala que la aprobación del ICT o la Asamblea Legislativa es un requisito de eficacia, no la inscripción, y que el cobro del canon no puede quedar al arbitrio del concesionario. Para zonas no turísticas, basta el otorgamiento municipal.
Key excerptExtracto clave
In response to the query 'Must the Maritime Zone concession be duly registered in the General Registry of Concessions of the National Registry in order to proceed with the collection of the respective fee?' the answer is negative. For this purpose, the phrase in Article 46 of the Regulation to Law No. 6043: 'Contracts shall have no legal effect until the registration in the General Concessions Registry of the National Registry is obtained', must be interpreted beyond its literal wording, in harmony with Articles 30 of the Law on the Maritime Zone, 1 of the Law on Registration of Documents in the Public Registry, and 145(4) of the General Public Administration Law, in the sense that once the concession is approved, it will be effective upon communication (General Public Administration Law, Article 140), and the fee must be collected as the agreed consideration, while enforceability against third parties requires compliance with the registration procedure. In harmony with Articles 42 of the Law on the Maritime Zone and 145(4) of the General Public Administration Law, higher-ranking norms, it is clear that even though Articles 44, 51 and 51 bis of the Regulation to Law No. 6043 provide that the amount corresponding to the first annual fee must be deposited upon signing the concession contract, and that the fee takes effect as of the definitive determination or fixing, this definitive fixing is what the concession contract must contain, as one of its minimum elements to be submitted to the approval process, in accordance with Article 46(g) of the Regulation, given the contractual bilateral nature of concessions (where both parties express their consent or concurrence of wills by signing); and as a contractual clause, it will be subject to control by the ICT or the Legislative Assembly, and may be collected as of the date the approval act is issued and communicated. In the case of concessions in areas declared non-touristic (formerly approved by ITCO or IDA), the municipal grant and signing of the contract are sufficient for the fee to be collected.Ante la consulta “¿Debe la concesión de Zona Marítimo Terrestre estar debidamente inscrita en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional para proceder al cobro del canon respectivo?” se responde en forma negativa. Para ello, la frase del artículo 46 del Reglamento a la Ley No. 6043: “Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional”, debe interpretarse más allá de su literalidad, en armonía con los numerales 30 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, 1° de la Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, y 145, inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, en el sentido de que al aprobarse la concesión, la misma será eficaz con su comunicación (Ley General de la Administración Pública, artículo 140), debiéndose cobrar el canon como contraprestación pactada, en tanto para la oponibilidad frente terceros, ha de cumplirse el trámite registral. La interpretación armónica con los artículos 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 145.4) de la Ley General de la Administración Pública, normas de rango superior, permite señalar que aun cuando los numerales 44, 51 y 51 bis del Reglamento a la Ley No. 6043 disponen que debe depositarse el importe correspondiente a la primera anualidad del canon con la firma del contrato de concesión, y que el canon rige a partir de la determinación o fijación definitiva, esta fijación definitiva es la que debe contemplar el contrato de concesión, como uno de sus elementos mínimos para ser remitido al trámite aprobatorio, conforme al artículo 46.g) del Reglamento, dada la bilateralidad contractual de las concesiones (donde ambas partes manifiestan su consentimiento o conjunción de voluntades con su firma); y como cláusula contractual que es, será sometida al control del ICT o Asamblea Legislativa, pudiendo cobrarse a partir de que el acto de aprobación se emite y comunica. En relación con las concesiones en zonas declaradas como no turísticas (antes aprobadas por el ITCO o IDA), es suficiente el otorgamiento por la municipalidad respectiva y la firma del contrato para que pueda ejecutarse el cobro del canon.
Pull quotesCitas destacadas
"Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional, debe interpretarse más allá de su literalidad... al aprobarse la concesión, la misma será eficaz con su comunicación... debiéndose cobrar el canon como contraprestación pactada, en tanto para la oponibilidad frente terceros, ha de cumplirse el trámite registral."
"The phrase 'Contracts shall have no legal effect until the registration in the General Concessions Registry of the National Registry is obtained' must be interpreted beyond its literal wording... once the concession is approved, it will be effective upon communication... and the fee must be collected as the agreed consideration, while enforceability against third parties requires compliance with the registration procedure."
IV. Conclusión
"Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional, debe interpretarse más allá de su literalidad... al aprobarse la concesión, la misma será eficaz con su comunicación... debiéndose cobrar el canon como contraprestación pactada, en tanto para la oponibilidad frente terceros, ha de cumplirse el trámite registral."
IV. Conclusión
"A partir de la adopción del acto aprobatorio de la concesión, los diversos repartos administrativos tienen la potestad de ejercer sus mecanismos de control y fiscalización sobre la concesión, sin estar supeditados al trámite transitorio de inscripción en el Registro Nacional."
"From the adoption of the approval act of the concession, the various administrative offices have the power to exercise their control and oversight mechanisms over the concession, without being subject to the transitory registration process in the National Registry."
II. Eficacia de las concesiones
"A partir de la adopción del acto aprobatorio de la concesión, los diversos repartos administrativos tienen la potestad de ejercer sus mecanismos de control y fiscalización sobre la concesión, sin estar supeditados al trámite transitorio de inscripción en el Registro Nacional."
II. Eficacia de las concesiones
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Opinion : 279 of 10/09/2015 October 9, 2015 C-279-2015 Mr. Jorge Alberto Cole de León Mayor Municipalidad de Osa Dear Sir:
With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I respond to official letter No. DAM-ALCAOSA-0785-2013, in which Mrs. Yanina Chaverri Rosales, interim Municipal Mayor, poses the following query: "Must the concession of the Maritime Terrestrial Zone be duly registered in the General Registry of Concessions of the National Registry in order to proceed with the collection of the respective fee (canon)?" I.- BACKGROUND The Department of Legal Services of the municipality, in official letter No. INFORME-MUNOSA-PSJ-33-2013, concludes:
"...the collection of the respective fee (canon) for the Maritime Terrestrial Zone must be carried out after registration in the General Registry of Concessions of the National Registry, since this is the condition that validates the contract as such and causes it to produce legal effects, in such a way that the clauses corresponding to the collection and others indicated in the concession contract will have effectiveness until the pertinent registration of the concession is completed." The municipal legal advisory office bases its criterion on Article 46 of the Regulation to the Law on the Maritime Terrestrial Zone, Decree No. 7841 of December 16, 1977, which indicates:
"The Municipality shall forward the duly signed concession contract to the ICT or to the IDA as applicable, for its reasoned approval...
These shall have a period of thirty calendar days to approve it from the date on which they received the request.
Once the concession is approved, the interested party shall carry out the procedures for its registration in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry. The contracts shall not produce legal effects until registration in the General Registry of Concessions of the National Registry is obtained..." (the underlining does not belong to the original).
To address the query posed, it is pertinent to cite the regulations relating to the effectiveness of concessions granted in the maritime terrestrial zone under municipal administration and to the entry into force of the fees (cánones), the consideration for those concessions.[1] The Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, provides:
"Article 30.- The [Costa Rican Tourism] Institute shall keep the General Registry of concessions of the maritime terrestrial zone. To this effect, the municipalities must forward to it copies of the concessions they grant, of the extensions they agree upon, of the transfers and encumbrances or other operations they authorize, as well as any other records that it may request from them, without prejudice to the interested parties directly presenting to the Institute the corresponding documents of those acts or contracts, or photocopies thereof.
Those titles shall not affect third parties except from the date of their receipt or presentation in said Registry. The Regulation to this law shall establish the registration fee for those documents as well as the rules for the functioning of the Registry.
The indicated Registry shall become part of the National Registry, by executive decree, applying to this effect the provisions of the second paragraph of transitory provision I of the National Registry Law, No. 5695 of May 28, 1975." (The text in brackets does not belong to the original, and the boldface is supplied).
"Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Costa Rican Tourism Institute. In the other areas of the maritime terrestrial zone, the approval shall correspond to the Institute of Lands and Colonization...
If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be necessary." "Article 54.- For each concession, the respective contract must be drawn up with the requirements established by the regulation to this law." Its Regulation has undergone various reforms in relation to the subject, as observed below:
"Article 2.- For the purposes of this regulation, the following shall be understood: ...
"Article 43.- In the case of concession requests over part or the entirety of maritime islands or islets, the original of the concession contract and a copy of the case file, with all the background information of the case, must be forwarded to the Legislative Assembly for its approval." (As reformed by article 1 of Decree No. 29059 of November 3, 2000).
"Article 44.- Once the concession has been approved by the Municipal Council, the interested party shall be notified, and a term of 30 business days shall be set for signing the contract and depositing the amount corresponding to the first annual installment of the fee (canon) in favor of the respective municipality." (The underlining is ours).
"Article 45.- The contract shall include all the data provided in the concession request made, as well as a record of the municipal agreement authorizing the concession, including the amount of the fee (canon) to be paid and the location of the plot." "Article 46.- The Municipality shall forward the duly signed concession contract to the ICT or to the IDA as applicable, for its reasoned approval, accompanying it with a copy of all the documents that served as the basis for the granting.
These shall have a period of thirty calendar days to approve it from the date on which they received the request.
Once the concession is approved, the interested party shall carry out the procedures for its registration in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry. The contracts shall not produce legal effects until registration in the General Registry of Concessions of the National Registry is obtained.
The minimum elements that the concession contract must contain in order to be forwarded to the ICT or the IDA, as applicable, shall be:
a. Identification data of the concessionaire or their legal representative, citing the data of the registry in which their representation is recorded.
b. Identification data of the municipal representative and indication of the municipal agreement by which they are authorized to sign this contract.
c. Brief summary of the incidents occurring in the concession procedure: date of presentation of the concession, existence or not of oppositions in the procedure, date on which the declaration of a suitable tourist zone or non-tourist zone was granted by the ICT, date on which the regulatory plan was adopted and published, date of the appraisal.
d. Identification data of the plot requested in concession and its description.
e. Indication of the use for which the concession was approved.
f. Term of the concession and obligations of the concessionaire.
g. Fee (canon) set for the concession.
h. Literal transcription of the municipal agreement by which the granting of the concession is approved and the Mayor is authorized to sign the contract.
i. Identification of the appraisal carried out on the property and applicable fee (canon)." (As reformed by article 1 of Decree No. 29059 of November 3, 2000. The underlining does not belong to the original).
"Article 48.- The respective municipality shall be responsible for collecting the fees (cánones) for the concessions it grants. Only those concessions destined for joint tourism development projects between the municipality and the ICT, in accordance with Article 28 of the Law, may be released from the payment of fees (cánones)." "Article 49.- The annual fees (cánones) to be paid by the concessionaires and/or permit holders of the maritime terrestrial zone shall be regulated as provided by the respective municipality through a technically substantiated regulation that shall form an integral part of the corresponding Coastal Regulatory Plan and within the ranges of the following table applied to the appraisals prepared in accordance with this regulation:
| Agricultural use up to 2%. | | Residential use up to 3%. | | Hotel, tourist, or recreational use up to 4%. |
| Commercial, industrial, mining, or extractive use up to 5%. |
|---|
No annual fee (canon) to be paid by the concessionaires and/or permit holders of the maritime terrestrial zone may be less than one-quarter of one percent (0.25%) of the amount of the corresponding appraisal.
The foregoing is without prejudice to the provisions of subparagraph c) of Article 6 of Law No. 7509 of May 9, 1995, Real Estate Tax Law, its reforms, and regulations." (As reformed by article 1 of Decree No. 37882 of July 24, 2013).
"Article 50.- For the purposes of determining the fee (canon) referred to in Article 49 above, the Municipality or the respective District Municipal Council must prepare the appraisal of the land..." (As reformed by article 1 of Decree No. 37278 of August 31, 2012).
"Article 51.- Once the Municipality has the respective appraisal in accordance with Article 50 above, it shall communicate it to the concessionaire by resolution, also determining the fee (canon) to be paid. This communication must be made in accordance with Article 147 of the Code of Tax Rules and Procedures and shall be communicated through the procedures established in the Law on Judicial Notifications, No. 8687 of December 4, 2008. In the same resolution, the Municipality or District Municipal Council shall grant the interested party a period of 15 business days, counted from the day following the respective notification, to file the ordinary appeals established from the second paragraph of Article 19 of Law 7509, Real Estate Tax Law.
As long as there is no definitive determination of the corresponding fee (canon), the interested party, by mutual agreement with the respective Municipality, may make deposits on account, to the order of the Municipality, without this signifying acceptance of the fee (canon) or appraisal by the interested party. In no case shall said deposit accrue interest chargeable to the Municipality." (As reformed by article 1 of Decree No. 37278 of August 31, 2012. The underlining is ours).
"Article 51 bis.- The fee (canon) must be calculated in advance annual installments, and may be paid quarterly as provided by the Municipality or District Municipal Council. Said fee (canon), when it concerns the first determination, shall take effect immediately, unless there is opposition from the concessionaire or permit holder; in which case it shall take effect from the date of its final fixing. In subsequent determinations, the fee (canon) shall take effect from the period following the date on which the definitive resolution approving it becomes final. In case of default, the right of the Municipality to enforce the sums owed for the indicated concept shall prescribe after five years as established by Article 73 of the Municipal Code." (Added by article 4 of Decree No. 29818 of August 25, 2001, and reformed by article 1 of Decree No. 37278 of August 31, 2012. The underlining does not belong to the original).
The underlined texts denote a certain antinomy that may generate the doubt referred to in the cited official letter No. DAM-ALCAOSA-0785-2013:
«Normative antinomy refers to the incompatibility of norms. Incompatibility exists when two norms regulate the same fact in a different way. From this, it follows that the legal consequences of one and the other are contradictory, making it impossible for them to coexist in the same space and time. Antinomy implies contradictory regulation and consequences. The problem of the validity and application of one of those norms is then posed, a problem that alludes to the coherence of the legal system and, therefore, to the quality that a factual situation receives a single normative treatment within the legal system (L. PRIETO: Apuntes de Teoría del Derecho, Editorial Trotta, 2005, p. 131). Since it would be incoherent for two mutually exclusive legal consequences to subsist simultaneously, it follows that only one of the legal norms can be applicable.
It is important to recall that when there are problems of normative antinomy, one is not, strictly speaking, facing a derogatory collision because the subsequent norm is not directed at repealing and, therefore, at determining the loss of validity of the earlier norm. It is a problem of application, called by some "applicative suppletoriness" (J. L. VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional". Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410). Consequently, the application of hermeneutical criteria may lead to a specific norm being applied, but the non-applied norm continues to form part of the legal system, thus maintaining its validity. It simply ceases to have effects for the case it regulates and in very specific cases...» (Opinion No. C-69-2014).
With a view to applying hermeneutical criteria to resolve the normative antinomy, a retrospective analysis of the different normative texts will be carried out below, in two sections: the first relating to the effects of the approval and of the registration, and the second concerning the specific point of the entry into force of the fee (canon).
II.- Effectiveness of the concessions The Law on the Maritime Terrestrial Zone, in force since March 16, 1977, provided that concessions had to be approved by the Costa Rican Tourism Institute and the Institute of Lands and Colonization, as well as by the Legislative Assembly (when applicable), in accordance with Article 42 transcribed above.
Approval is a control act whose purpose is to verify its conformity with the legal system (legality control), as well as its adjustment to criteria of opportunity or convenience in the case of the Legislative Assembly (political control), which constitutes an effectiveness requirement, suspending the effects of the municipal granting act and preventing its execution until it is favorably verified, or depriving it of legal effectiveness in case of disapproval, in accordance with the General Law of Public Administration:
"1. The effects of the administrative act may be subject to effectiveness requirements, set by the act itself or by the legal system. 2. The effectiveness requirements shall produce retroactive effect to the date of the administrative act, unless expressly provided otherwise by the legal system... 4. When the act requires approval from another body, as long as this has not been given, said act shall not be effective, nor may it be communicated, challenged, or executed." (Article 145 of the General Law of Public Administration. The boldface does not belong to the original).
From its original text, Law No. 6043 determined that a registry of concessions would be kept for their enforceability against third parties:
"Article 30.- The Institute shall keep the General Registry of concessions of the maritime terrestrial zone...
Those titles shall not affect third parties except from the date of their receipt or presentation in said Registry. The Regulation to this law shall establish the registration fee for those documents as well as the rules for the functioning of the Registry.
The indicated Registry shall become part of the National Registry, by executive decree, applying to this effect the provisions of the second paragraph of transitory provision I of the National Registry Law, No. 5695 of May 28, 1975." And in concordance, its Regulation also provided so, making explicit the difference between approval as a requirement for the effectiveness of the concession contract, and registration as a requirement for enforceability against third parties of the administrative title enabling the private occupation of the maritime terrestrial zone:
"Article 46.- The Municipality shall forward the duly signed contract to the ICT or to the ITCO, as applicable, for its approval. Without prejudice to the exceptions made in Article 18 of the Law, the ICT and the ITCO shall have a period of ninety calendar days to issue a decision, starting from the date the request is received by the corresponding institution.
In the event the Concession is approved, it shall be processed for registration in the General Registry of Concessions. The contracts shall not acquire legal validity until they have the explicit approval of the ICT or the ITCO, as applicable..." (The underlining does not belong to the original).
"Article 82.- The ICT shall establish the General Registry of Concessions of the maritime terrestrial zone, which shall function under its direction as long as it is not determined to integrate it into the National Registry." "Article 83.- In the Registry shall be recorded the concessions granted, extensions or assignments of the respective contracts, the encumbrances that are constituted, as well as any other act or contract that affects, limits, or modifies the rights derived from the concessions." "Article 84.- For the purpose of carrying out the indicated registrations, the municipalities must forward to the Registry a copy of all the contracts they authorize related to plots in the maritime terrestrial zone, without prejudice to the interested parties requesting them directly by presenting the corresponding documents duly certified by the respective Municipality." "Article 86.- The acts and contracts relating to concessions in the maritime terrestrial zone shall not produce effects with respect to third parties except from the date on which the respective documents are received at the Registry office. A registry must be kept for each municipality that has areas in the maritime terrestrial zone under its jurisdiction. The characteristics of this registry shall be determined by the ICT with the advisory assistance of the National Registry. Complementing the registry shall be a daily journal, with characteristics similar to that existing in the Public Registry, and three indexes; one by concessionaires, kept in alphabetical order; another by Municipalities; and a final one in chronological order. When the respective resources are available, microfilm-based systems may be used." (The underlining is ours).
By Decree No. 21756 of November 24, 1992, in force since January 6, 1993, two important modifications were introduced to the Regulation to the Law on the Maritime Terrestrial Zone: the first, the transformation of the nature of the act, from an approval to an authorization or recommendation prior to the granting of the concessions; the second, the establishment of the General Registry of Concessions as a dependency of the National Registry. Within that framework, the text of the articles of interest was the following:
"Article 46.- The Municipality must forward, prior to the granting of the concession, all the documents supporting the respective concession request, to the ICT[2] or to the IDA, if it concerns a request for an agricultural use concession. These shall have a period of ninety calendar days to issue a decision, starting from the date the request is received by the corresponding Institute.
In both cases, the administrative act must be issued by reasoned resolution, recommending or not that the contract requested be granted by the corresponding municipality. Said resolution must be notified by the respective Institute to the interested party, and the administrative appeals established by law may be filed against it. The corresponding institution shall return the records received to the respective municipality together with the definitively final administrative resolution that has been issued for this purpose." (The underlining is supplied).
"Article 82.- The General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone is established as a dependency of the National Registry." "Article 83.- In the General Registry of Concessions shall be recorded the concessions granted, extensions or assignments of the respective contracts, the encumbrances that are constituted, as well as any other act or contract that affects, limits, modifies, or extinguishes the rights derived from the concessions, applying for this purpose the following provisions and the procedures established in the Civil Code, Regulation of the Public Registry, Executive Decree No. 9885-J of April 16, 1979 and its reforms, Law No. 6145 of November 18, 1977 (Law on the Registration of Documents in the Public Registry) and its reforms, and other related laws." "Article 84.- For the purpose of carrying out the indicated registrations, the municipalities or the interested party must forward to the General Registry of Concessions the respective testimonial of the protocolization of documents carried out before a Notary Public, the cost of which shall be borne by the concessionaire. Said protocolization must include, at a minimum, the literal transcription of the clauses of the concession contract, the Notary having to attest that the respective inspection was carried out on the land, that the legal edict was duly published and whether or not there were oppositions, the result of the authorization granted by the Department of Concessions of the I.C.T. or the Leasing Section of the I.D.A. as applicable, and the final agreement adopted by the Municipal Council granting the requested concession, all without prejudice to the requirements demanded for the registration of documents in that Registry." (The underlining does not belong to the original).
"Article 86.- The Directorate of the Public Registry shall regulate the system by which the reception, qualification, registration, and functioning procedures of this Registry shall be organized and adapted to its internal regulations." With this modification, the Regulation did not require the approval of the concession, and under this approach, the regulatory provision made no reference to approval being necessary to give effectiveness to the contract and that registration made it enforceable against third parties, as the Regulation did in its original version.
However, from a reading of Article 30 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone and of Article 1 of the Law on the Registration of Documents in the Public Registry, No. 3883 of May 30, 1967, reformed by No. 6145 of November 18, 1977 (cited in Article 83 transcribed above), it is inferred that the effects of the registry registration of the contract continue to be giving it publicity against third parties:
"Article 30.- The [Costa Rican Tourism] Institute shall keep the General Registry of concessions of the maritime terrestrial zone...
Those titles shall not affect third parties except from the date of their receipt or presentation in said Registry. The Regulation to this law shall establish the registration fee for those documents as well as the rules for the functioning of the Registry.
The indicated Registry shall become part of the National Registry, by executive decree, applying to this effect the provisions of the second paragraph of transitory provision I of the National Registry Law, No. 5695 of May 28, 1975." (Law on the Maritime Terrestrial Zone. The text in brackets does not belong to the original, and the boldface is supplied).
"ARTICLE 1.- The purpose of the National Registry is to guarantee the security of the registered assets or rights with respect to third parties. The foregoing shall be achieved through the publicity of these assets or rights..." (Law on the Registration of Documents in the Public Registry).
In opinion No. C-11-99 of January 12, 1999, it was recommended to adjust the Regulation to the Law again:
"The complete reform of Article 46 of the Regulation to the Law on the Maritime Terrestrial Zone, introduced by Decree No. 21756-MP-J-TUR of November 24, 1992, and maintained in substance by the subsequent modification of Decree No. 26221-MP-TUR of July 7, 1997, is contrary to Article 42 of Law No. 6043, insofar as it seeks to replace the approval of concessions in the maritime terrestrial zone by the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as applicable, with an authorizing procedure prior to their granting; recommending its amendment and that of Article 84 of the same Regulation, in order to adjust them to the terms of the law." In view of this, Decree No. 29059 of November 3, 2000, in force from the 15th of that month, was issued, rectifying the nature of the approval act and introducing other modifications:
"Article 46.- The Municipality shall forward the duly signed concession contract to the ICT or to the IDA as applicable, for its reasoned approval, accompanying it with a copy of all the documents that served as the basis for the granting.
These shall have a period of thirty calendar days to approve it from the date on which they received the request.
Once the concession is approved, the interested party shall carry out the procedures for its registration in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry. The contracts shall not produce legal effects until registration in the General Registry of Concessions of the National Registry is obtained.
The minimum elements that the concession contract must contain in order to be forwarded to the ICT or the IDA, as applicable, shall be:
a. Identification data of the concessionaire or their legal representative, citing the data of the registry in which their representation is recorded.
b. Identification data of the municipal representative and indication of the municipal agreement by which they are authorized to sign this contract.
c. Brief summary of the incidents occurring in the concession procedure: date of presentation of the concession, existence or not of oppositions in the procedure, date on which the declaration of a suitable tourist zone or non-tourist zone was granted by the ICT, date on which the regulatory plan was adopted and published, date of the appraisal.
d. Identification data of the plot requested in concession and its description.
e. Indication of the use for which the concession was approved.
f. Term of the concession and obligations of the concessionaire.
g. Fee (canon) set for the concession.
h. Literal transcription of the municipal agreement by which the granting of the concession is approved and the Mayor is authorized to sign the contract.
i. Identification of the appraisal carried out on the property and applicable fee (canon)." (The underlining does not belong to the original).
"Article 84.- For the purpose of carrying out the indicated registrations, the ICT or the IDA as applicable, or the interested party, must forward to the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone in the National Registry, the respective testimonial of protocolization of documents carried out before a Notary Public, the cost of which shall be borne by the concessionaire. Said protocolization must include at least the municipal agreement granting the concession, the approval act, and the literal transcription of the contract. The ICT or the IDA shall notify the respective municipality of the contract that has been sent for its registration." Although in this reform the phrase was introduced in Article 46: "The contracts shall not produce legal effects until registration in the General Registry of Concessions of the National Registry is obtained," it must be interpreted, beyond its literal meaning, in harmony with the transcribed texts of Articles 30 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, 1 of the Law on the Registration of Documents in the Public Registry, and 145, subsection 4) of the General Law of Public Administration,[3] in the sense that when the approval occurs, the contract shall be effective between the parties, with the collection of the fee (canon) being executable as one of the agreed considerations, whereas, to be enforceable against third parties, the registration procedure must be completed.
Thus, this advisory body has pointed out the effects of the approval act, and of the subsequent registration, based on legal doctrine:
«We are in the presence of one of the so-called control acts, which consist of acts whose purpose is to ensure the legitimacy or opportunity of other administrative acts.
In the case of approval, it involves a control act subsequent to the issuance of the administrative act. Article 145 of the General Law of Public Administration presupposes this:...
The doctrine expresses the same position: "On the contrary, approval and approval ('visto bueno') are subsequent to the birth of the act; the act is born perfect and valid but will only produce legal effects after approval or approval ('visto bueno')" (Heredia, H.H. cit. By Díez, Manuel María. "El Acto Administrativo". Second edition. Buenos Aires, Tipográfica Argentina, 1961, p. 47).
As approval is an effectiveness requirement, the effects of the administrative act are suspended until such time as the former is favorably verified: "The approval act produces the legal effect of giving effectiveness to a prior valid act. That is to say, the approved act has, from the moment of its issuance, all the characteristics that the law requires for its validity, but it cannot produce effect until the approval act arrives." (Fraga, Gabino. "Derecho Administrativo". Mexico, Editorial Porría, S.A., 1989, p. 236).[4]» (Opinion No. C-011-1999).
"After evaluating its legality and convenience, and admitting it as sound, the approval grants effectiveness to the controlled act, suspended until this occurs (Article 145.4 of the General Law of Public Administration). However, the declaration of will of the approving body is limited to approving or rejecting the act or contract, without reforming it." (Legal Opinion No. OJ-061-2001).
… the approval does not affect the validity of the granting of the concession, but rather its efficacy (eficacia). This begins as of the date on which it is given by the approving body, which may review the legality of the act and its suitability, in order to approve or reject it, without introducing modifications.” (Legal Opinion No. OJ-006-2004).
“… as provided in Article 42, first and second paragraphs of ibid., it is clear that with the approval of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), as applicable, the concession contract takes effect. That is, with the approving act, the reciprocal obligations agreed between the contracting parties come to life in the legal sphere (Civil Code, Articles 632, 1022 and 1023, subsection 1); pronouncement OJ-035-97 of August 5, 1997).
Regarding the approval of the cited institutes in the granting of the concession as a requirement of efficacy (requisito de eficacia), opinion C-011-99 of January 12, 1999, referred to the matter in the following terms of interest:
“Article 42, first paragraph, of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) provides:
"Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Costa Rican Tourism Institute. In the other areas of the maritime terrestrial zone, the approval shall correspond to the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización)." We are in the presence of one of the so-called acts of control, which consist of acts whose purpose is to ensure the legitimacy or timeliness of other administrative acts.
In the case of approval, it is an act of control subsequent to the issuance of the administrative act. Article 145 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) presupposes this…
Since approval is a requirement of efficacy (requisito de eficacia), the effects of the administrative act are suspended until it is favorably verified…
It is therefore evident the legislator's interest that the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as the case may be, review the concessions granted by the Municipalities in the maritime terrestrial zone in order to verify that they conform to the protective legal framework of the matter. Their function would be that of a legality-controlling administration. The second paragraph of Article 42 of Law No. 6043 conceives it as such by indicating that these institutes "may not deny approval, unless it violates the law, which they must indicate expressly, in a reasoned manner." …therefore, the concessions granted will always require the necessary subsequent approval of the corresponding Institute, under penalty of being considered ineffective until this occurs.” In view of this, this Office is of the opinion that upon the adoption of the approving act of the concession, the various administrative divisions have the power to exercise their control and oversight mechanisms over the concession, without being subject to the transitory procedure of registration in the National Registry (Registro Nacional). This is so for reasons of legality and public interest, in order not to make the exercise of those powers highly uncertain due to the indefinite postponement of the agreement's registration.
From the foregoing derives the necessary consideration that the registry act therefore has the purpose of guaranteeing the enforceability against third parties (oponibilidad frente a terceros) of the administrative real right. Those third parties, in principle, would be those individuals who are not part of the “act or contract to which the registration refers” (doctrine of Article 455 of the Civil Code).
Based on the foregoing, it is concluded that the act through which a concession within the maritime terrestrial zone takes effect is the approval contained in Article 42 of Law 6043, including that of the Legislative Branch in the case of maritime islands or islets, and its communication in the terms of Article 140 of the General Law of Public Administration. From it, the term must be counted for the purpose of municipal notification on the merits, timeliness, and analysis of its extension for the purposes of Articles 50 of Law 6043 and 53 of its Regulation.” (Opinion No. C-319-2008).
“Therefore, the concession as an administrative real right takes effect only upon its approval by the competent bodies (First Chamber, No. 771-F-S1-2008; Administrative Litigation Court, Third Section, judgment No. 250-2008) and must be communicated in the terms of Article 140 of the General Law of Public Administration (C-319-2008).” (Opinion No. C-131-2009).
«III. On the final approval of the concession contract in accordance with the Law on the Maritime Terrestrial Zone Finally, the petitioner requests that we refer to the moment from which a concession must be deemed approved, whether from the moment the contract is signed by both parties or from the final approval by the Costa Rican Tourism Institute.
On this point, we must note that the Attorney General's Office has already addressed this on other occasions, one of them being opinion C-319-2008 of September 12, 2008. In that opportunity, it was indicated, to the extent relevant:
“To resolve the point submitted for our consideration, first, it should be observed that concessions and their extensions may under no circumstance exceed the terms of 5 to 20 years (Law 6043, Articles 48 and 50).
Then, as provided in Article 42, first and second paragraphs of ibid., it is clear that with the approval of the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as applicable, the concession contract takes effect. That is, with the approving act, the reciprocal obligations agreed between the contracting parties come to life in the legal sphere (Civil Code, Articles 632, 1022 and 1023, subsection 1); pronouncement OJ-035-97 of August 5, 1997).
Regarding the approval of the cited institutes in the granting of the concession as a requirement of efficacy (requisito de eficacia), opinion C-011-99 of January 12, 1999, referred to the matter in the following terms of interest:
“Article 42, first paragraph, of the Law on the Maritime Terrestrial Zone provides:
"Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Costa Rican Tourism Institute. In the other areas of the maritime terrestrial zone, the approval shall correspond to the Institute of Lands and Colonization." We are in the presence of one of the so-called acts of control, which consist of acts whose purpose is to ensure the legitimacy or timeliness of other administrative acts.
In the case of approval, it is an act of control subsequent to the issuance of the administrative act. Article 145 of the General Law of Public Administration presupposes this…
Since approval is a requirement of efficacy (requisito de eficacia), the effects of the administrative act are suspended until it is favorably verified…
It is therefore evident the legislator's interest that the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as the case may be, review the concessions granted by the Municipalities in the maritime terrestrial zone in order to verify that they conform to the protective legal framework of the matter. Their function would be that of a legality-controlling administration. The second paragraph of Article 42 of Law No. 6043 conceives it as such by indicating that these institutes "may not deny approval, unless it violates the law, which they must indicate expressly, in a reasoned manner." …therefore, the concessions granted will always require the necessary subsequent approval of the corresponding Institute, under penalty of being considered ineffective until this occurs.” In view of this, this Office is of the opinion that upon the adoption of the approving act of the concession, the various administrative divisions have the power to exercise their control and oversight mechanisms over the concession, without being subject to the transitory procedure of registration in the National Registry. This is so for reasons of legality and public interest, in order not to make the exercise of those powers highly uncertain due to the indefinite postponement of the agreement's registration.
From the foregoing derives the necessary consideration that the registry act therefore has the purpose of guaranteeing the enforceability against third parties of the administrative real right. Those third parties, in principle, would be those individuals who are not part of the “act or contract to which the registration refers” (doctrine of Article 455 of the Civil Code).
Based on the foregoing, it is concluded that the act through which a concession within the maritime terrestrial zone takes effect is the approval contained in Article 42 of Law 6043, including that of the Legislative Branch in the case of maritime islands or islets, and its communication in the terms of Article 140 of the General Law of Public Administration. From it, the term must be counted for the purpose of municipal notification on the merits, timeliness, and analysis of its extension for the purposes of Articles 50 of Law 6043 and 53 of its Regulation.” (The bold text is not part of the original) Based on what is indicated in the opinions set forth, it is clear that the approval by the Costa Rican Tourism Institute, in the cases where it corresponds, constitutes a requirement of efficacy (requisito de eficacia) for the administrative act to deploy its effects.» (Opinion No. C-85-2012).
“Regarding the moment from which the term of a concession begins to run, for the purpose of municipal notification on the merits, timeliness, and analysis of its extension (Articles 50 of Law 6043 and 53 of its Regulation), in opinion C-319-2008 we pointed out that under no circumstance may the concession exceed the terms of 5 to 20 years (Law 6043, Articles 48 and 50), and with the approving act and its communication (Law 6043, Articles 42 and 50; General Law of Public Administration, numeral 140) it takes effect (opinion C-011-99), and the agreed reciprocal obligations come to life in the legal sphere (Civil Code, Articles 632, 1022 and 1023, subsection 1); pronouncement OJ-035-97), so that its registration in the Real Estate Registry (Registro Inmobiliario) guarantees enforceability against third parties.” (Opinion No. C-303-2014).
In a similar vein, the following judicial decisions are relevant, referring to the fact that the concession contract is efficacious (eficaz) as of its approval:
“…it is important to note that doctrine has understood that approval represents a declaration based on assessments of the merit, timeliness, usefulness, and legality of the act submitted for its knowledge; from which it is verified that the approving party does not cooperate in the formation of the act submitted for its approval, it only declares that the act submitted for its examination is useful and timely, in order to thus deem the condition upon which the law makes the efficacy of the act depend as fulfilled. That is, the legislative action in this matter acts as a condition of legal efficacy for this type of contract, insofar as the contract is not complete nor does it produce its natural effects until this approval occurs; constituting a control, not only of legality, but also of political order. Thus, in this case, the Legislative Assembly is not authorized to integrate its will into the contract it approves, because this was expressed by the entity that processed and before whom the concession was managed, that is, the respective municipality that formulates the consultation before the Assembly. Thus, the legislative body may approve or disapprove it in its entirety -not partially-, depending on the timeliness, legality, and soundness of the contract itself, but without modifying or transforming it, because the power to subscribe the concession belongs exclusively to the municipalities. So any eventual intervention by the Assembly regarding the content of concessions for islands or islets by the legislators would render the act unconstitutional, to the detriment of municipal autonomy, constitutionally recognized in Article 170.” (Constitutional Chamber, vote No. 454-2006. The bold text belongs to the original).
“Numeral 42 requires, for the administrative act of concession to be efficacious (eficaz), the approval of various decentralized entities as well as Parliament, according to the destination and nature of the property… the plaintiff companies could not have any certainty that the Legislative Branch would approve the concession that the Municipality of the Central Canton of Puntarenas (Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas) had granted them. At most, what they would have would be a mere expectation of right that this would happen. Consequently, they cannot claim any acquired right by virtue of the approval that said Local Government gave to the concession application, since a requirement of efficacy (requisito de eficacia) was missing: the approval by the Legislative Assembly (Article 145, subsection 4 of the LGAP).” (First Chamber of the Supreme Court of Justice, vote No. 771-F-S1-2008).
“It is indeed interesting to point out that with the legislative approval and not before, the granted concessions could achieve their full perfection. The administrative contract that in this case has been signed 'is not complete, nor does it produce its natural effects,' until the legislative approval occurs (Judgment of the Constitutional Chamber 06-454).” (Administrative and Civil Treasury Litigation Court, Section III, judgment No. 250-2008).
“As was analyzed before, the actions taken by the Municipality of Golfito (Municipalidad de Golfito) in the specific case are vitiated by nullity, and since the act of approval by the Costa Rican Tourism Institute is a requirement of efficacy (requisito de eficacia) of the act granting the concession, in this case, the resolution issued at 15:00 hours on May 12, 2003, by Eng. Guillermo Alvarado Herrera, Manager of the defendant Institute, is consequently also null by provision of Articles 145 and 164.1 of the General Law of Public Administration, which provide: "145.1.The effects of the administrative act may be subject to requirements of efficacy (requisitos de eficacia), set by the act itself or by the legal system. (...) 4. When the act requires approval from another body, as long as it has not been given, the former shall not be efficacious (eficaz), nor may it be communicated, challenged, or executed." And the second norm reads: "164.1. The invalidity of an act shall not imply that of the successive acts in the procedure that are independent of the invalid one." It is evident that the act of approval of the concession is not an act independent of the act granting it, since one constitutes a requirement of efficacy (requisito de eficacia) of the other… the responsibility that arises on the part of the defendant Institute in this matter becomes clearer than ever, as a consequence of not having adequately exercised its oversight powers regarding the act granting the concession, by having approved it when it was evident that it suffered from gross procedural defects (unlawful conduct), omitting, as was its duty, to reject said approval as a conditioning requirement of its efficacy (requisito de eficacia)…” (Administrative and Civil Treasury Litigation Court, Section IX, judgment No. 12-2009).
«The approval of concessions granted in tourist areas of the maritime terrestrial zone, by the Costa Rican Tourism Institute, in accordance with the legal and regulatory norms under analysis, constitutes an act of control, which is produced after the approved act, which is valid and perfect from its issuance, but which is subject precisely to that requirement of efficacy (requisito de eficacia), that is, to a verification mechanism "a posteriori" on its legality or timeliness, the issuance of which determines the moment from which the former begins to deploy all its effects.- As the most qualified national doctrine indicates, "Approval is a conditio iuris for the efficacy of the approved administrative act, it is necessary to produce legal effects, but it does not produce them by itself. Approval does not constitute the act but only removes obstacles so that the act, once formed and perfect, deploys its efficacy. Without the approval, the legal effect does not occur, but once granted, the effect of the approved act arises, retroactively to the date of its issuance (...)" (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. 1st. ed. Medellín, 2002, p.451). It is in this line that Article 42 of Law 6043 falls, which reads:
"Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Costa Rican Tourism Institute. In the other areas of the maritime terrestrial zone, the approval shall correspond to the Institute of Lands and Colonization. These institutes may not deny approval, unless it violates the law, which they must indicate expressly in a reasoned manner. If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be necessary"; The same as numeral 46 of the Regulation, cited above, which literally provides, to the extent relevant, that:
"Article 46.— The Municipality shall send the concession contract, duly signed, to the ICT or the IDA as applicable, for their reasoned approval, accompanied by a copy of all the documents that served as the basis for the granting. These shall have a period of thirty calendar days to approve it from the date on which they received the request. Once the concession is approved, the interested party shall carry out the procedures for its registration in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry. The contracts shall not produce legal effects until they have been registered in the General Registry of Concessions of the National Registry (...). Note that the wording of these norms leaves no room for doubt: the Law states that, "Concessions in tourist areas shall require the approval of the Costa Rican Tourism Institute (...) , with which it is clear that the legality control by the Institute is carried out on concessions already granted and not as an act prior to the municipal decision. The same conclusion derives from reading norm 46 of the regulation, when it indicates that the Municipality must send the concession contract duly signed to the ICT, with a copy of all the documents that served as the basis for the granting.- Thus, it is that granting by the Municipality and not the approval of the Institute, that gives rise to the birth of the concession; the latter -approval- only determines the moment from which the former begins to produce its effects, in the terms of numeral 145, subsection 4), of the General Law of Public Administration, to the literal tenor of which, when the act requires approval from another body, as long as it has not been given, the former shall not be efficacious (eficaz), nor may it be communicated, challenged, or executed.” (Administrative and Civil Treasury Litigation Court, Section III, judgment No. 196-2010).
“…the act issued by the Municipality of Aguirre (Municipalidad de Aguirre) required at that moment a subsequent act of approval of the concession act by the Costa Rican Tourism Institute; however, such approving action - which indeed occurred in this case - must be interpreted as a requirement of efficacy (requisito de eficacia) …” (Administrative and Civil Treasury Litigation Court, Section VIII, judgment No. 95-2012).
The cited opinions are consistent with the protection of the public interest, since making the concession subject to its registration in order to acquire efficacy (eficacia) could leave the postponement of that procedure at the discretion of the concessionaire,[5] to the detriment of the municipal public treasury and the destination of the resources generated from the timely and effective collection of the fee (canon) according to Article 59 of Law No. 6043:
“Article 59.- The income received by the municipalities from concessions in the restricted zone shall be distributed as follows:
When the funds indicated in the two preceding subsections are not totally or partially necessary for the development of the tourist zone, in the judgment of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) and the Costa Rican Tourism Institute, the remainder may be allocated to other needs of the respective canton; and c) The remaining forty percent shall be invested in improvement works in the canton.” Subsequently, Article 82 of Law No. 9036, transforming the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER), effective as of November 30, 2012, eliminated the competence attributed in its time to the ITCO or IDA, now INDER, for the approval of concessions in areas declared as non-tourist, so that in this case “its approval by the respective municipality” is sufficient (Opinion No. C-30-2014), and its communication, for the stipulated reciprocal obligations to be executed, among them the collection of the fee (canon).
In summary, we find ourselves before a declarative registry registration (inscripción registral declarativa), and a distinction must be made between the effects produced by the concession (subject to approval, in cases where required) as a constitutive act that creates a public legal relationship, as opposed to the declaratory act that accredits its ownership against third parties (registry registration):
«Declarative registrations only have significance for the Registry to deploy its effects against third parties, and constitutive registrations are necessary for the efficacy of the legal act in question. In the former, the effects between the parties are produced from the moment of the granting of the legal act, while in the latter, the legal transaction is not born between the parties (nor is it efficacious against third parties) until its registration.
In declarative registrations, “…the registration is limited to publicizing against third parties the real change already produced, adding, it is true, greater protection to the extra-registral act or legal transaction…” (José Miguel Espinosa Infante, Manual de Derecho Hipotecario, Madrid, Editorial Dykinson S.L., 2003, p. 121), from which it is deduced that in these, the right exists before the document enters the Registry, making that pre-existing extra-registral right become enforceable against third parties once the document is registered (See in the same sense Cornejo, op.cit., p. 10). On the contrary, in constitutive registrations, the registration “…is an integral part, essential element, and 'sine qua non' requirement of the constitution, transmission, modification, or extinction of the right…” (Espinosa Infante, op.cit., p. 121), so it is deduced that a registration is constitutive when the right or act can only come into being with it (See in the same sense Cornejo, op.cit., p. 11).» (Administrative Registry Court, vote No. 374-2006 of 9 hours 30 minutes on November 27, 2006).[6] Jesús González Pérez refers to the effects of registration in the Public Registry of concessions:
«ÁLVAREZ GENDÍN pronounces against registration. “Really—he says—, I do not believe concessional registration was necessary nor that it could harm a third party, given that this is noted in the public offices of the granting ministerial Department and any act or legal transaction of transfer or constitution of real rights must be intervened or authorized by the granting body…”…
However, the convenience of registration is indisputable, because:
In short, the efficacy that the Registry confers comes to impact the efficacy of the administrative act. If every administrative act is obligatory and executable …
being invested with a presumption of legitimacy …, registration in the Property Registry, in cases where it is appropriate, does nothing more than confirm or reiterate the presumption in which every administrative act participates… when the administrative act is registered, when the registration is of an administrative act, it is logical that the force of the administrative act is reinforced by that conferred by the Registry.»[7] III.- Specific norms on the validity of the fee (canon) In the original version of the Regulation to Law No. 6043, where the difference between approval as a requirement of efficacy (requisito de eficacia) of the concession, and registry registration as a requirement of enforceability against third parties, was made explicit, it was provided:
“Article 44.- Once the concession is approved by the Municipal Council (Concejo Municipal), the interested party shall be notified, and a term of 30 business days shall be set for them to sign the contract and deposit the amount corresponding to the first annuity of the fee (canon) in favor of the respective municipality.” “Article 46.- The Municipality shall send the contract, duly signed, to the ICT or the ITCO, as applicable, for its approval. Without prejudice to the exceptions made in Article 18 of the Law, the ICT and the ITCO shall have a period of ninety calendar days to pronounce, from the date on which the application is received by the corresponding institution.
If the Concession is approved, it shall be processed for its registration in the General Registry of Concessions. The contracts shall not acquire legal validity until they have the explicit approval of the ICT or the ITCO, as applicable. If this approval is not obtained, the amount of the fee (canon) must be refunded to the interested party.” “Article 51.- The fee (canon) must be paid in advance annual installments and shall govern from the date on which the resolution approving the application becomes final. In case of default, the right of the municipality to enforce the sums owed shall prescribe within the term of five years, as established in Article 86 of the Municipal Code.” (The underlining is supplied).
According to the foregoing, it can be maintained that the entry into force of the fee (canon) occurred with the act of approval, because even though the granting of the concession became final before, it did not take effect until that act.
With the transformation of the nature of the act of the ICT and the IDA, from an approval to a prior authorization or recommendation before the granting of concessions by the municipalities, effected by Decree No. 21756 of November 24, 1992, Article 46 was reformed, eliminating the refund of the first installment of the fee (canon), which is understandable, since it was no longer necessary to send the contract to the ICT or IDA for approval after signing it, so there was no possibility of being denied that requirement of efficacy (requisito de eficacia):
“Article 44.- Once the concession is approved by the Municipal Council, the interested party shall be notified, and a term of 30 business days shall be set for them to sign the contract and deposit the amount corresponding to the first annuity of the fee (canon) in favor of the respective municipality.” (The underlining is ours).
“Article 46.- The Municipality must send, prior to the granting of the concession, all the documents that support the respective concession application, to the ICT or the IDA, if it involves an application for a concession for agricultural use. These shall have a period of ninety calendar days to pronounce, from the date on which the application is received by the corresponding Institute.
In both cases, the administrative act must be issued by means of a reasoned resolution, recommending or not, that the requested contract be granted by the corresponding municipality. Said resolution must be notified by the respective Institute to the interested party and against it, the administrative remedies established by law shall apply. The corresponding institution shall return the received records to the respective municipality together with the definitively final administrative resolution that has been issued to that effect.” “Article 51.- The fee (canon) must be paid in advance annual installments and shall govern from the date on which the resolution approving the application becomes final. In case of default, the right of the municipality to enforce the sums owed shall prescribe within the term of five years, as established in Article 86 of the Municipal Code.” (The underlining is supplied).
In this context, the entry into force of the fee (canon) did occur with the finality of the granting of the concession, to the literal tenor of Article 51.
When the participation of the ICT and the IDA was rectified, again to that of approval (by means of Decree No. 29059 of November 3, 2000), the provision for the return of the first annual installment of the fee (canon) was not reinstated in the event of disapproval by those entities:
“Article 46.—The Municipality shall forward the duly signed concession contract to the ICT or the IDA, as applicable, for its reasoned approval, accompanied by a copy of all the documents that served as the basis for the granting.
These shall have a period of thirty calendar days to approve it from the date on which they received the request.
Once the concession is approved, the interested party shall carry out the procedures for its registration in the General Registry of Concessions of the Maritime-Terrestrial Zone (Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre) of the National Registry (Registro Nacional). The contracts shall not produce legal effects until registration in the General Registry of Concessions of the National Registry has been obtained.
The minimum elements that the concession contract must contain to be forwarded to the ICT or the IDA, as applicable, shall be:
a. Identification details of the concessionaire or their legal representative, citing the registry data in which their representation is recorded.
b. Identification details of the municipal representative and indication of the municipal agreement by which they are authorized to sign this contract.
c. Brief account of the incidents occurring in the concession procedure: date of submission of the concession, existence or absence of oppositions in the procedure, date on which the declaration of a tourist or non-tourist zone (zona de aptitud turística o no turística) was granted by the ICT, date on which the regulatory plan (plan regulador) was adopted and published, date of the appraisal (avalúo).
d. Identification details of the parcel requested for concession and its description.
e. Indication of the use for which the concession was approved.
f. Term of the concession and obligations of the concessionaire.
g. Fee (canon) set for the concession.
h. Verbatim transcription of the municipal agreement by which the granting of the concession is approved and the Mayor (Alcalde) is authorized to sign the contract.
i. Identification of the appraisal (avalúo) performed on the property and applicable fee (canon).” In 2001, modifications were introduced regarding the setting or determination of the fee (canon) and its effectiveness, by means of Decree No. 29818 of August 25, 2001. In the recitals (considerandos) of that Decree, it was stated that frequent conflicts had arisen between municipalities and concessionaires over the advance annual collection and the parameters used for setting appraisals (avalúos); and that it was in the general interest to issue rules that reconciled the purpose of providing funds to the municipalities with the policy of supporting the tourism industry. The text of the reforms is as follows:
“Article 51.—The Municipality shall request the respective appraisal (avalúo) from the Dirección General de Tributación, which, once completed, shall forward it to the Municipality, which, if it accepts it, shall notify the interested party, also provisionally determining the fee (canon) to be paid. This notification shall be made in accordance with Article 147 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. In the same resolution, the Municipality shall grant the interested party a period of 10 business days, counted from the day following the notification, to file an appeal for revocation (recurso de revocatoria) before the Municipal Council (Concejo Municipal), in case of disagreement, with the warning that if the interested party allows said term to elapse without any opposition, the fee (canon) shall be deemed final.
If the disagreement pertains to aspects inherent to the appraisal (avalúo), the Municipal Council must forward the case file (expediente) to the Technical Standardization Body (Órgano de Normalización Técnica) of the Dirección General de Tributación, for purposes of reconsideration, within a maximum period of ten business days counted from the receipt of the appeal, which shall proceed to assign it in accordance with the procedures established by the Sub-Directorate of Administrative and Tax Valuations (Subdirección de Valoraciones Administrativas y Tributarias). Said case file must contain the arguments that the concessionaire and/or permit holder (permisionario) presents to the municipality. The Dirección General de Tributación shall forward to the Municipality the appraisal report confirming or modifying the original opinion as appropriate. Once received, the Municipality shall proceed to resolve the appeal for revocation (recurso de revocatoria) filed by the interested party and to definitively set the fee (canon) to be paid. This resolution shall be subject to an improper appeal (recurso de apelación impropia) before the Administrative Litigation Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), whose resolution implies the exhaustion of administrative remedies, as a prior step to the Ordinary Administrative Litigation proceeding (Procedimiento Ordinario Contencioso Administrativo).
When the appeal concerns aspects that are not inherent to the appraisal (avalúo), the interested party shall have the same period to file the appeal for revocation (recurso de revocatoria) before the Municipal Council, and the latter's resolution may be appealed before the Administrative Litigation Tribunal, whose resolution exhausts the administrative remedies as a prior step to the Ordinary Administrative Litigation proceeding (Procedimiento Ordinario Contencioso Administrativo).
In the event that the Municipality itself disagrees with aspects inherent to the appraisal (avalúo), it shall forward the case file to the Dirección General de Tributación within a period of 10 days, by way of reconsideration, presenting the corresponding arguments and justifications. And no appeal whatsoever shall lie against that entity’s resolution.
As long as there is no definitive determination of the corresponding fee (canon), the interested party, by mutual agreement with the respective Municipality, may make deposits on account, to the order of the Municipality, without this signifying acceptance of the fee (canon) or appraisal (avalúo) by the interested party. Under no circumstances shall said deposit accrue interest chargeable to the Municipality.” (Thus reformed by Article 3 of Decree No. 29818 of August 25, 2001).
“Article 51 bis.—The fee (canon) must be calculated in advance annual installments (anualidades adelantadas), and may be paid on a quarterly basis as determined by the interested Municipality. Said fee (canon), in the case of the first determination, shall take effect immediately, unless there is opposition from the concessionaire or permit holder (permisionario); in which case it shall take effect from the date of its definitive setting. In subsequent determinations, the fee (canon) shall take effect from the period following the date on which the definitive resolution approving it becomes final. In case of default, the Municipality’s right to enforce the sums owed for the indicated concept shall prescribe within a period of five years as established in Article 73 of the Código Municipal.” (Thus added by Article 4 of Decreto Ejecutivo No. 29818 of August 25, 2001).
In a harmonious interpretation with Articles 42 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and 145.4) of the Ley General de la Administración Pública, higher-ranking norms, it must be concluded that even though Articles 44, 51, and 51 bis of the Regulation to Law No. 6043 provide that the amount corresponding to the first annual installment of the fee (canon) must be deposited upon the signing of the concession contract, and that the fee (canon) takes effect from the definitive determination or setting, this definitive setting is what the concession contract must contain, as one of its minimum elements to be forwarded to the approval procedure, pursuant to Article 46.g) of the Regulation, when it refers to the “set fee” (canon fijado), given the contractual bilaterality of concessions (where both parties express their consent or concurrence of wills with their signature); and as a contractual clause that it is, it will be subject to the control of the ICT or the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa), and may be collected as of the moment the approval act is issued and notified, as previously indicated, as noted in Dictamen No. C-11-1999:
“It is worth noting, in any case, that the setting of fees (cánones) does not obey arbitrary criteria, but rather those normatively established in Articles 48 and following of the Regulation in question, principally Article 49, which stipulates certain percentages over the appraisals (avalúos) of the Dirección de Tributación Directa in relation to the different uses to be developed; therefore, the Instituto de Desarrollo Agrario or the Instituto Costarricense de Turismo may question them, not modify them, when deciding on the approval of the concessions granted, previously suggesting to the Municipalities the adjustments required by law…
3.- It is the responsibility of the respective Municipalities to establish the fee (canon) to be charged for concessions in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which must be established at the time of its granting by the Municipal Council, and must conform to the normative parameters of Article 48 and following of the Regulation to Law No. 6043; this may be reviewed by the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario when the concessions are forwarded to them for approval.” In 2012, by Decree No. 37278 of August 31, the competence to carry out appraisals (avalúos) for determining the fee (canon) was transferred to the municipalities and District Councils (concejos de Distrito), and reforms were introduced regarding challenges (impugnación), but which do not affect what was stated in the three preceding paragraphs:
“Article 49.- The annual fees (cánones) to be paid by the concessionaires and/or permit holders (permisionarios) of the maritime-terrestrial zone, shall be regulated as provided by the respective municipality through a technically grounded regulation that shall form an integral part of the corresponding Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) and within the ranges of the following table applied to the appraisals (avalúos) prepared in accordance with this regulation…”.
“Article 50.- For the purposes of determining the fee (canon) referred to in the preceding Article 49, the respective Municipality or District Municipal Council (Concejo Municipal de Distrito) must prepare the appraisal (avalúo) of the lands…” “Article 51.- Once the Municipality has the respective appraisal (avalúo) in accordance with the preceding Article 50, it shall notify the concessionaire by resolution, also determining the fee (canon) to be paid. This notification must be made in accordance with Article 147 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios and shall be communicated through the procedures established in the Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687 of December 4, 2008. In the same resolution, the Municipality or District Municipal Council shall grant the interested party a period of 15 business days, counted from the day following the respective notification, to file the ordinary appeals (recursos ordinarios) established from the second paragraph of Article 19 of Ley 7509, Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
As long as there is no definitive determination of the corresponding fee (canon), the interested party, by mutual agreement with the respective Municipality, may make deposits on account, to the order of the Municipality, without this signifying acceptance of the fee (canon) or appraisal (avalúo) by the interested party. Under no circumstances shall said deposit accrue interest chargeable to the Municipality.” (Thus reformed by Article 1° of Decree No. 37278 of August 31, 2012).
“Article 51 bis.- The fee (canon) must be calculated in advance annual installments (anualidades adelantadas), and may be paid on a quarterly basis as determined by the Municipality or District Municipal Council. Said fee (canon), in the case of the first determination, shall take effect immediately, unless there is opposition from the concessionaire or permit holder (permisionario); in which case it shall take effect from the date of its definitive setting. In subsequent determinations, the fee (canon) shall take effect from the period following the date on which the definitive resolution approving it becomes final. In case of default, the Municipality’s right to enforce the sums owed for the indicated concept shall prescribe within a period of five years as established in Article 73 of the Código Municipal.” Thus, it could be considered that the procedural sequence (iter procedimental) would be as described in several of our opinions (dictámenes) and pronouncements:
“After the granting of the concession, the notification to the interested party, signing of the contract, approval [when required], deposit of the first annual installment of the fee (canon), and registration proceed.” (OJ-115-2000 and OJ-061-2001 reiterated in: OJ-059-2004, C-351-2006, OJ-051-2007, and C-080-2007. The text in brackets is not part of the original).
In response to the query “Must the Maritime-Terrestrial Zone concession be duly registered in the General Registry of Concessions of the National Registry before proceeding to collect the respective fee (canon)?” the answer is negative.
For this, the phrase in Article 46 of the Regulation to Law No. 6043: “The contracts shall not produce legal effects until registration in the General Registry of Concessions of the National Registry has been obtained”, must be interpreted beyond its literal meaning, in harmony with Articles 30 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, 1° of the Law on the registration of documents in the Public Registry (Registro Público), and 145, subsection 4) of the Ley General de la Administración Pública, in the sense that once the concession is approved, it shall be effective upon its notification (Ley General de la Administración Pública, Article 140), and the fee (canon) must be collected as the agreed consideration, while for enforceability against third parties, the registration procedure must be completed.
The harmonious interpretation with Articles 42 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and 145.4) of the Ley General de la Administración Pública, higher-ranking norms, allows for stating that even though Articles 44, 51, and 51 bis of the Regulation to Law No. 6043 provide that the amount corresponding to the first annual installment of the fee (canon) must be deposited upon the signing of the concession contract, and that the fee (canon) takes effect from the definitive determination or setting, this definitive setting is what the concession contract must contemplate, as one of its minimum elements to be forwarded to the approval procedure, pursuant to Article 46.g) of the Regulation, given the contractual bilaterality of concessions (where both parties express their consent or concurrence of wills with their signature); and as a contractual clause that it is, it will be subject to the control of the ICT or the Legislative Assembly, and may be collected as of the moment the approval act is issued and notified.
In relation to concessions in zones declared as non-tourist (previously approved by the ITCO or IDA), the granting by the respective municipality and the signing of the contract are sufficient for the collection of the fee (canon) to be executed.
Consequently, the concession contract must set the corresponding fee (canon). Said fee (canon) shall be effective as of the approval of the concession, when its approval is necessary.
Respectfully, M. Sc. Susana Fallas Cubero Attorney General’s Office (Procuradora) [1] The nature of the fee (canon) is that of a pecuniary consideration borne by the individual for the special use and enjoyment of the public domain (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Articles 28, 48, and 53, subsection a); constitutional judgments numbers 6869-1996, 4829-1998, and 7813-2011; Report of the Attorney General's Office (Procuraduría) in case file No. 98-8187-007-CO; opinions and pronouncements of this advisory body numbers OJ-35-1997, C-94-2000, OJ-17-2001, C-157-2001, C-155-2003, C-225-2004, C-258-2009, and C-223-2015, among others).
[2] The original phrase “to the Concessions Department of the ICT” was modified to “to the ICT” in Decree No. 26221, effective as of August 13, 1997. In Recital (Considerando) 1° of this Decree, it was indicated that the function of the ICT was “to provide a recommendation for the granting of concessions by the municipalities in the maritime-terrestrial zone.” [3] The general system represented by the legal framework is a corrective to literal interpretation. (Soto Nieto, Francisco. “Estudios Jurídicos Varios”, Vol. I, Madrid, Editorial Montecorvo, 1983, p.106). If it is not possible to harmonize two contradictory provisions, such that it becomes essential to disapply one of the conflicting precepts, resort must be had to related norms, in this case of higher rank, in accordance with Article 10, paragraph 2° of the Ley General de la Administración Pública, according to which the administrative norm “Must be interpreted and integrated taking into account the other related norms…”. “It is necessary to remember that the interpretation of the legal norm must be systematic, so that all the legal precepts regulating a given matter are connected, on the basis that there must be a coherent order among them.” (Dictamen No. C-28-1992).
[4] "Approval is an act, through which an administrative authority, exercising a control function, expresses a favorable judgment about the legality and timeliness of a legal act already performed by another authority, thus enabling the act to deploy its effects, which had been conditioned on the positive result of the control." (Cassarino, Sebastiano cited by Woodbridge, Paul. "El Contrato Ley". San José, Editorial Costa Rica, 1972, p. 94).
[5] According to Articles 46 and 84 of the Regulation, the registration (inscripción registral) can be processed by the concessionaire, an assumption under which the collection of the fee (canon) could be deferred at their will, if it were interpreted that such collection depends on registration.
[6] As an example of a registry of constitutive inscriptions, the Registry of Associations (Registro de Asociaciones) is cited (Tribunal Registral Administrativo, vote No. 374-2006 and Sala Constitucional, vote No. 2023-2005).
[7] González Pérez, Jesús. Los efectos de la inscripción de los actos administrativos. In Revista de Administración Pública (May-August, 1974) No. 74, pp. 19 and 23.
Dictamen : 279 del 09/10/2015 09 de octubre de 2015 C-279-2015 Señor Jorge Alberto Cole de León Alcalde Municipalidad de Osa Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta al oficio No. DAM-ALCAOSA-0785-2013, en el que la señora Yanina Chaverri Rosales, Alcaldesa Municipal interina, nos formula la siguiente consulta: “¿Debe la concesión de Zona Marítimo Terrestre estar debidamente inscrita en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional para proceder al cobro del canon respectivo?” I.- ANTECEDENTES El Departamento de Servicios Jurídicos de la municipalidad, en el oficio No. INFORME-MUNOSA- PSJ-33-2013, concluye:
“…el cobro del canon respectivo de Zona Marítimo Terrestre se debe efectuar posterior a la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional, pues esta es la condición que avala el contrato como tal y hace producir efectos legales, de manera tal, que las cláusulas correspondientes al cobro y demás indicadas en el contrato de concesión tendrán eficacia hasta que se cumpla con la inscripción pertinente de la concesión.” La asesoría jurídica municipal basa su criterio en el artículo 46 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841 del 16 de diciembre de 1977, que indica:
“La Municipalidad remitirá, el contrato de concesión debidamente firmado al ICT o al IDA según corresponda, para su aprobación razonada...
Estos dispondrán de un plazo de treinta días naturales para aprobarlo a partir de la fecha en que recibieron la solicitud.
Aprobada la concesión, el interesado realizará los trámites para su inscripción en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional. Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional…” (el subrayado no pertenece al original).
Para atender la consulta planteada, cabe citar las normas relativas a la eficacia de las concesiones que se otorguen en la zona marítimo terrestre de administración municipal y a la entrada en vigencia de los cánones, contraprestación de aquellas.[1] La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, dispone:
“Artículo 30.- El Instituto [Costarricense de Turismo] llevará el Registro General de concesiones de la zona marítimo terrestre. A tal efecto las municipalidades deberán remitirle copia de las concesiones que otorguen, de las prórrogas que acuerden, de los traspasos y gravámenes u otras operaciones que autoricen, así como de los demás atestados que aquél les solicitare, sin perjuicio de que los interesados presenten directamente al Instituto los documentos correspondientes a esos actos o contratos o fotocopias de los mismos.
Esos títulos no perjudicarán a terceros sino desde la fecha de su recibo o presentación en dicho Registro. El Reglamento de esta ley señalará la tasa de inscripción de esos documentos así como las normas para el funcionamiento del Registro.
El Registro indicado pasará a formar parte del Registro Nacional, mediante decreto ejecutivo, aplicándose al efecto lo dispuesto en el párrafo segundo del transitorio I de la Ley del Registro Nacional, Nº 5695 de 28 de mayo de 1975.” (Lo indicado en corchetes no pertenece al original, y la negrita es suplida).
“Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización…
Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa.” “Artículo 54.- De cada concesión deberá extenderse el respectivo contrato con los requisitos que señale el reglamento de esta ley.” Su Reglamento ha tenido diversas reformas en relación con el tema, como se observa seguidamente:
“Artículo 2º.- Para los efectos del presente reglamento, se entenderá por: …
“Artículo 43.- En el caso de solicitudes de concesión sobre parte o el total de islas o islotes marítimos, deberá remitirse a la Asamblea Legislativa, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con todos los antecedentes del caso para su aprobación.” (Así reformado por el artículo 1 del Decreto No. 29059 del 3 de noviembre del 2000).
“Artículo 44.- Una vez aprobada la concesión por el Concejo Municipal se le comunicará al interesado, y se le fijará un término de 30 días hábiles para firmar el contrato y depositar el importe correspondiente a la primera anualidad del canon a favor de la municipalidad respectiva.” (El subrayado es nuestro).
“Artículo 45.- El contrato incluirá todos los datos aportados en la solicitud de concesión formulada, así como también constancia del acuerdo municipal que autoriza la concesión, incluyendo el monto del canon a pagarse y la ubicación de la parcela.” “Artículo 46.- La Municipalidad remitirá, el contrato de concesión debidamente firmado al ICT o al IDA según corresponda, para su aprobación razonada, acompañándolo de copia de todos los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento.
Estos dispondrán de un plazo de treinta días naturales para aprobarlo a partir de la fecha en que recibieron la solicitud.
Aprobada la concesión, el interesado realizará los trámites para su inscripción en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional. Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional.
Los elementos mínimos que debe contener el contrato de concesión para ser remitido al ICT o el IDA, según corresponda, serán:
a. Datos de identificación del concesionario o su representante legal, citando los datos del registro en que consta su representación.
b. Datos de identificación del representante municipal e indicación del acuerdo municipal mediante el cual se le autoriza a firmar en este contrato.
c. Breve reseña de las incidencias ocurridas en el procedimiento de concesión: fecha de presentación de la concesión, existencia o no de oposiciones en el procedimiento, fecha en que se otorgó la declaratoria de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT, fecha en que se adoptó y publicó el plan regulador, fecha del avalúo.
d. Datos de identificación de la parcela solicitada en concesión y descripción de ésta.
e. Indicación del uso para el cual fue aprobada la concesión.
f. Plazo de la concesión y obligaciones del concesionario.
g. Canon fijado para la concesión.
h. Transcripción literal del acuerdo municipal mediante el cual se aprueba otorgar la concesión y se autoriza al Alcalde a firmar el contrato.
i. Identificación del avalúo realizado sobre la propiedad y canon aplicable” (Así reformado por el artículo 1 del Decreto No. 29059 del 3 de noviembre del 2000. El subrayado no pertenece al original).
“Artículo 48.- Corresponderá a la respectiva municipalidad percibir los cánones por concepto de las concesiones que otorgue. Sólo podrán liberarse del pago del cánones aquellas concesiones destinadas a proyectos conjuntos de desarrollo turístico entre la municipalidad y el ICT, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley.” “Artículo 49.- Los cánones anuales a pagar por parte de los concesionarios y/o permisionarios de la zona marítimo terrestre, se regularán conforme lo disponga la municipalidad respectiva mediante reglamento técnicamente fundamentado que formará parte integral del Plan Regulador Costero correspondiente y dentro de los rangos de la siguiente tabla aplicada a los avalúos elaborados conforme a este reglamento:
Uso agropecuario hasta un 2%.
Uso habitacional hasta un 3%.
Uso hotelero turístico o recreativo hasta un 4%.
Uso comercial industrial, minero o extractivo hasta un 5%.
Ningún canon anual a pagar por parte de los concesionarios y/o permisionarios de la zona marítimo terrestre, podrá ser menor al cuarto por ciento (0.25%) del monto del avalúo correspondiente.
Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el inciso c) del artículo 6° de la Ley N° 7509 del nueve de mayo de 1995, Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sus reformas y reglamento.” (Así reformado por el artículo 1 del Decreto No. 37882 del 24 de julio del 2013).
“Artículo 50.-Para los efectos de la determinación del canon a que se refiere el artículo 49 anterior, la Municipalidad o el Concejo Municipal de Distrito respectivo, deberá elaborar el avalúo de los terrenos…” (Así reformado por el artículo 1 del Decreto No. 37278 del 31 de agosto de 2012).
“Artículo 51. -Una vez que la Municipalidad cuente con el respectivo avalúo de acuerdo con el artículo 50 anterior, lo comunicará mediante resolución al concesionario determinando además el canon a pagar. Esta comunicación deberá hacerse con arreglo al artículo 147 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y será comunicada mediante los procedimientos establecidos en la Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687 del 04 de diciembre de 2008. En la misma resolución la Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito otorgará al interesado el plazo de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación respectiva para presentar los recursos ordinarios que se establecen a partir del párrafo segundo del artículo 19 de la Ley 7509, Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
En tanto no exista determinación definitiva del canon correspondiente el interesado de común acuerdo con la Municipalidad respectiva podrá hacer depósitos a cuenta, a la orden de la Municipalidad sin que signifique aceptación del canon o avalúo por parte del interesado. En ningún caso dicho depósito devengará intereses a cargo de la Municipalidad.“ (Así reformado por el artículo 1 del Decreto No. 37278 del 31 de agosto de 2012. El subrayado es nuestro).
“Artículo 51 bis. -El canon deberá ser calculado por anualidades adelantadas, pudiendo ser cancelado en forma trimestral conforme lo disponga la Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito. Dicho canon, cuando se trate de la primera determinación regirá de inmediato, salvo que exista oposición del concesionario o permisionario; en cuyo caso entrará a regir a partir de la fecha de su fijación definitiva. En las posteriores determinaciones el canon regirá a partir del periodo siguiente a la fecha en que quede firme la resolución definitiva que lo apruebe. En caso de mora, el derecho de la Municipalidad para hacer efectivas las sumas que se le adeudan por el indicado concepto, prescribirá en el plazo de cinco años conforme lo establece el artículo 73 del Código Municipal.” (Adicionado por el artículo 4 del Decreto No. 29818 del 25 de agosto del 2001 y reformado por el artículo 1 del Decreto No. 37278 del 31 de agosto de 2012. El subrayado no pertenece al original).
Los textos subrayados denotan cierta antinomia que puede generar la duda a que alude el citado oficio No. DAM-ALCAOSA-0785-2013:
«La antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de una de esas normas, problema que alude a la coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una situación de hecho recibe un único tratamiento normativo dentro del sistema jurídico (L. PRIETO: Apuntes de Teoría del Derecho, Editorial Trotta, 2005, p. 131). Puesto que resultaría incoherente que subsistan simultáneamente dos consecuencias jurídicas que se excluyen, se sigue que solo una de las normas jurídicas puede ser aplicable.
Resulta importante recordar que cuando existen problemas de antinomia normativa no se está, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria porque la norma posterior no va dirigida a derogar y, por ende, a determinar la pérdida de vigencia de la norma anterior. Se trata de una problema de aplicación, llamado por algunos "supletoriedad aplicativa" (J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional".Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410). En consecuencia, la aplicación de los criterios hermenéuticos puede conducir a que se aplique una determinada norma, pero la no aplicada continúa formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo entonces su vigencia. Simplemente deja de tener efectos para el caso que regula y en supuestos muy concretos…» (Dictamen No. C-69-2014).
Con miras a la aplicación de criterios hermenéuticos para resolver la antinomia normativa, a continuación se hará un análisis retrospectivo de los diferentes textos normativos, en dos acápites: el primero relativo a los efectos de la aprobación y de la inscripción registral, y el segundo atinente al punto específico de la vigencia del canon.
II.-Eficacia de las concesiones La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, vigente desde el 16 de marzo de 1977, dispuso que las concesiones debía aprobarlas el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto de Tierras y Colonización, así como la Asamblea Legislativa (cuando correspondiera), conforme al artículo 42 antes transcrito.
La aprobación es un acto de control cuya finalidad es la de constatar su conformidad con el ordenamiento (control de legalidad), así como su ajuste a criterios de oportunidad o conveniencia en el caso de la Asamblea Legislativa (control político), el cual constituye un requisito de eficacia, suspendiendo los efectos del acto municipal de otorgamiento e impidiendo su ejecución hasta tanto no se verifique favorablemente, o privándolo de eficacia jurídica en caso de desaprobación, conforme a la Ley General de la Administración Pública:
“1. Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento.
2. Los requisitos de eficacia producirán efecto retroactivo a la fecha del acto administrativo, salvo disposición expresa en contrario del ordenamiento…
4. Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse.” (Artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública. La negrita no pertenece al original).
Desde su texto original, la Ley No. 6043 determinó que se llevaría un registro de las concesiones para su oponibilidad frente a terceros:
“Artículo 30.- El Instituto llevará el Registro General de concesiones de la zona marítimo terrestre...
Esos títulos no perjudicarán a terceros sino desde la fecha de su recibo o presentación en dicho Registro. El Reglamento de esta ley señalará la tasa de inscripción de esos documentos así como las normas para el funcionamiento del Registro.
El Registro indicado pasará a formar parte del Registro Nacional, mediante decreto ejecutivo, aplicándose al efecto lo dispuesto en el párrafo segundo del transitorio I de la Ley del Registro Nacional, Nº 5695 de 28 de mayo de 1975.” Y en concordancia, así también lo dispuso su Reglamento, explicitando la diferencia entre la aprobación como requisito de eficacia del contrato de concesión, y la inscripción registral como requisito de oponibilidad frente a terceros del título administrativo habilitante para la ocupación privativa de la zona marítimo terrestre:
“Artículo 46.- La Municipalidad remitirá el contrato debidamente firmado al ICT o al ITCO, según corresponda para su aprobación. Sin perjuicio de las excepciones hechas en el artículo 18 de la Ley, el ICT y el ITCO dispondrán de un plazo de noventa días naturales para pronunciarse, a partir de la fecha en que la solicitud sea recibida por la institución correspondiente.
En caso de aprobarse la Concesión se le dará trámite para su inscripción en el Registro General de Concesiones. Los contratos no cobrarán vigencia legal hasta tanto no cuenten con la aprobación “Artículo 82.- El ICT establecerá el Registro General de Concesiones de la zona marítimo terrestre, que funcionará bajo su dirección mientras no se determine integrarlo al Registro Nacional.” “Artículo 83.- En el Registro se inscribirán las concesiones otorgadas, prórrogas o cesiones de los respectivos contratos, los gravámenes que se constituyan, así como cualquier otro acto o contrato que afecte, límite o modifique los derechos derivados de las concesiones.” “Artículo 84.- Para el efecto de practicar las inscripciones indicadas, las municipalidades deberán remitir al Registro copia de todos los contratos que autoricen relacionados con parcelas en la zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados las requieran directamente presentando los documentos correspondientes debidamente certificados por la Municipalidad respectiva.” "Artículo 86.- Los actos y contratos relativos a concesiones en la zona marítimo terrestre no producirán efectos respecto de terceros sino a partir de la fecha en que los documentos respectivos sean recibidos en la oficina del Registro. Deberá llevarse un registro por cada municipalidad que tenga áreas en la zona marítimo terrestre bajo su jurisdicción. Las características de este registro las determinará el ICT con la asesoría del Registro Nacional. Complementarán al registro un libro diario, con características semejantes al existente en el Registro Público y tres índices; uno por concesionarios que se llevará en orden alfabético; otro por Municipalidades y un último en orden cronológico. Cuando se disponga de los recursos respectivos, se podrán emplear sistemas a base de microfilm.” (El subrayado es nuestro).
Por Decreto No. 21756 de 24 de noviembre de 1992, vigente desde el 6 de enero de 1993, se introdujeron dos modificaciones importantes al Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre: la primera, la transformación de la naturaleza del acto, de una aprobación a una autorización o recomendación previa al otorgamiento de las concesiones; la segunda, el establecimiento del Registro General de Concesiones como una dependencia del Registro Nacional. En ese marco, el texto de los artículos de interés fue el siguiente:
“Artículo 46.- La Municipalidad deberá remitir, previo al otorgamiento de la concesión, todos los documentos que respaldan la solicitud de concesión respectiva, al ICT[2] o al IDA, si se tratare de una solicitud de concesión de uso agropecuario. Estos dispondrán de un plazo de noventa días naturales para pronunciarse, a partir de la fecha en que la solicitud sea recibida por el Instituto correspondiente.
En ambos casos, el acto administrativo deberá emitirse mediante resolución razonada, recomendando o no, que se otorgue el contrato solicitado por parte de la municipalidad correspondiente. Dicha resolución deberá ser notificada por el Instituto respectivo al interesado y contra ésta cabrán los recursos administrativos que establezca la ley. La institución correspondiente devolverá los atestados recibidos a la municipalidad respectiva junto con la resolución administrativa definitivamente firme que se haya dictado al efecto.” (El subrayado es suplido) “Artículo 82.- Establécese el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre como dependencia del Registro Nacional.” “Artículo 83.- En el Registro General de Concesiones se inscribirán las concesiones otorgadas, prórrogas o cesiones de los respectivos contratos, los gravámenes que se constituyan, así como cualquier otro acto o contrato que afecte, límite, modifique o extinga los derechos derivados de las concesiones, aplicando para este efecto las disposiciones siguientes y los procedimientos establecidos en el Código Civil, Reglamento del Registro Público, Decreto Ejecutivo Nº 9885-J de 16 de abril de 1979 y sus reformas, Ley Nº 6145 de 18 de noviembre de 1977 (Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público) y sus reformas y demás leyes conexas.” “Artículo 84.- Para efecto de practicar las inscripciones indicadas, las municipalidades o el interesado deberán remitir al Registro General de Concesiones el respectivo testimonio de la protocolización de piezas efectuado ante Notario Público, cuyo costo correrá a cargo del concesionario. Dicha protocolización deberá incluir, al menos, la transcripción literal de las cláusulas del contrato de concesión, debiendo dar fe el Notario que se realizó la inspección respectiva en el terreno, que el edicto de ley fue debidamente publicado y si hubo o no oposiciones, del resultado de la autorización otorgada por el Departamento de Concesiones del IC.T. o la Sección de Arrendamiento del I.D.A. según corresponda, y del acuerdo en firme adoptado por el Consejo Municipal otorgando la concesión solicitada, todo sin perjuicio de los requisitos exigidos para la inscripción de documentos en ese Registro.” (El subrayado no pertenece al original).
“Artículo 86.- La Dirección del Registro Público regulará el sistema por el cual se organizará y adecuará a su normativa interna, los trámites de recepción, calificación, inscripción y funcionamiento de este Registro.” Con esta modificación, en el Reglamento no se requería la aprobación de la concesión, y bajo esa tesitura, no hizo referencia la norma reglamentaria a que la aprobación fuese necesaria para dar eficacia al contrato y que la inscripción lo hacía oponible a terceros, como lo hacía el Reglamento en su versión original.
Sin embargo, de la lectura del artículo 30 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y del numeral 1° de la Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, No. 3883 de 30 de mayo de 1967, reformada por la No. 6145 de 18 de noviembre de 1977 (citada en el artículo 83 antes transcrito), se infiere que los efectos de la inscripción registral del contrato siguen siendo darle publicidad frente a terceros:
“Artículo 30.- El Instituto [Costarricense de Turismo] llevará el Registro General de concesiones de la zona marítimo terrestre…
Esos títulos no perjudicarán a terceros sino desde la fecha de su recibo o presentación en dicho Registro. El Reglamento de esta ley señalará la tasa de inscripción de esos documentos así como las normas para el funcionamiento del Registro.
El Registro indicado pasará a formar parte del Registro Nacional, mediante decreto ejecutivo, aplicándose al efecto lo dispuesto en el párrafo segundo del transitorio I de la Ley del Registro Nacional, Nº 5695 de 28 de mayo de 1975.” (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Lo indicado en corchetes no pertenece al original, y la negrita es suplida).
“ARTICULO 1º.- El propósito del Registro Nacional es garantizar la seguridad de los bienes o derechos inscritos con respecto a terceros. Lo anterior se logrará mediante la publicidad de estos bienes o derechos…” (Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público).
En el dictamen No. C-11-99 de 12 de enero de 1999 se recomendó ajustar nuevamente el Reglamento a la Ley:
“La reforma íntegra al artículo 46 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, introducida por el Decreto No. 21756-MP-J- TUR de 24 de noviembre de 1992, y mantenida en lo sustancial por la modificación posterior del Decreto No. 26221-MP-TUR de 7 de julio de 1997, es contraria al artículo 42 de la Ley No. 6043, en tanto persigue sustituir la aprobación de las concesiones en zona marítimo terrestre por parte del Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda, por un trámite autorizatorio previo al otorgamiento de las mismas; recomendándose su enmienda y la del numeral 84 del mismo Reglamento, a fin de ajustarlos a los términos de ley.” Ante ello, se emitió el Decreto No. 29059 del 3 de noviembre del 2000, vigente a partir del 15 de ese mes, rectificando la naturaleza del acto aprobatorio, e introduciendo otras modificaciones:
“Artículo 46.-La Municipalidad remitirá, el contrato de concesión debidamente firmado al ICT o al IDA según corresponda, para su aprobación razonada, acompañándolo de copia de todos los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento.
Estos dispondrán de un plazo de treinta días naturales para aprobarlo a partir de la fecha en que recibieron la solicitud.
Aprobada la concesión, el interesado realizará los trámites para su inscripción en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional. Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional.
Los elementos mínimos que debe contener el contrato de concesión para ser remitido al ICT o el IDA, según corresponda, serán:
a. Datos de identificación del concesionario o su representante legal, citando los datos del registro en que consta su representación.
b. Datos de identificación del representante municipal e indicación del acuerdo municipal mediante el cual se le autoriza a firmar en este contrato.
c. Breve reseña de las incidencias ocurridas en el procedimiento de concesión: fecha de presentación de la concesión, existencia o no de oposiciones en el procedimiento, fecha en que se otorgó la declaratoria de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT, fecha en que se adoptó y publicó el plan regulador, fecha del avalúo.
d. Datos de identificación de la parcela solicitada en concesión y descripción de ésta.
e. Indicación del uso para el cual fue aprobada la concesión.
f. Plazo de la concesión y obligaciones del concesionario.
g. Canon fijado para la concesión.
h. Transcripción literal del acuerdo municipal mediante el cual se aprueba otorgar la concesión y se autoriza al Alcalde a firmar el contrato.
i. Identificación del avalúo realizado sobre la propiedad y canon aplicable.” (El subrayado no pertenece al original).
“Artículo 84.-Para los efectos de practicar las inscripciones indicadas, el ICT o el IDA según corresponda, o el interesado, deberá remitir al Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre en el Registro Nacional, el respectivo testimonio de protocolización de piezas efectuado ante Notario Público, cuyo costo correrá a cargo del concesionario. Dicha protocolización deberá incluir al menos el acuerdo municipal que otorga la concesión, el acto de aprobación y la transcripción literal del contrato. El ICT o el IDA, notificará a la municipalidad respectiva, el contrato que ha enviado para su registro." Si bien en esta reforma se introdujo en el artículo 46 la frase: “Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional”, debe interpretarse, más allá de su literalidad, en armonía con los textos transcritos de los artículos 30 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, 1° de la Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, y 145, inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública,[3] en el sentido de que cuando la aprobación acontezca, el contrato será eficaz entre las partes, pudiendo ejecutarse el cobro del canon como una de las contraprestaciones pactadas, mientras que, para ser oponible a terceros, ha de cumplirse el trámite registral.
Así ha señalado este órgano asesor los efectos del acto de aprobación, y de la ulterior inscripción registral, con sustento en la doctrina:
«Nos encontramos en presencia de uno de los llamados actos de control, que consisten en actos cuya finalidad es la de asegurar la legitimidad u oportunidad de otros actos administrativos.
En el caso de la aprobación se trata de un acto de control posterior a la emisión del acto administrativo. El artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública así lo presupone:…
La doctrina se manifiesta en idéntico sentido:
"Por lo contrario la aprobación y el visto bueno son posteriores al nacimiento del acto; éste nace perfecto y válido pero sólo producirá efectos jurídicos después de la aprobación o el visto bueno" (Heredia, H.H. cit. Por Díez, Manuel María. "El Acto Administrativo". Segunda edición. Buenos Aires, Tipográfica Argentina, 1961, p. 47).
Al ser la aprobación un requisito de eficacia, los efectos del acto administrativo se suspenden hasta tanto no se verifique favorablemente aquella:
"El acto de aprobación produce el efecto jurídico de dar eficacia a un acto válido anterior. Es decir, que el acto aprobado tiene desde el momento de su emisión todos los caracteres que la ley exige para su validez, pero no puede producir efecto hasta que viene el acto de aprobación". (Fraga, Gabino. "Derecho Administrativo". México, Editorial Porría, S.A., 1989, p. 236).[4]» (Dictamen No. C-011-1999).
“Tras valorar su legalidad y conveniencia, y admitirlo como bueno, la aprobación le otorga eficacia al acto controlado, suspendida hasta que ésta se produzca (artículo 145.4 de la Ley General de la Administración Pública). Sin embargo, la declaración de voluntad del órgano aprobante se circunscribe a aprobar o rechazar el acto o contrato, sin reformarlo.” (Opinión Jurídica No. OJ-061-2001).
“… la aprobación no incide en la validez del otorgamiento de la concesión, sino en su eficacia. Esta comienza a partir de la fecha en que aquella se imparte por el órgano aprobante, el cual puede controlar la legalidad del acto y su conveniencia, para aprobarlo o rechazarlo, sin introducirle modificaciones.” (Opinión Jurídica No. OJ-006-2004).
«… conforme a lo previsto en el artículo 42 párrafos primero y segundo de ibídem, es claro que con la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda, el contrato de concesión surte efectos. Es decir, con el acto aprobatorio nacen a la vida jurídica las contraprestaciones pactadas entre los contratantes (Código Civil, artículos 632, 1022 y 1023 inciso 1); pronunciamiento OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).
Sobre la aprobación de los citados institutos en el otorgamiento de la concesión como requisito de eficacia, se refirió el dictamen C-011-99 del 12 de enero de 1999, en los siguientes términos de interés:
“Dispone el artículo 42, párrafo primero, de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:
"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización." Nos encontramos en presencia de uno de los llamados actos de control, que consisten en actos cuya finalidad es la de asegurar la legitimidad u oportunidad de otros actos administrativos.
En el caso de la aprobación se trata de un acto de control posterior a la emisión del acto administrativo. El artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública así lo presupone…
Al ser la aprobación un requisito de eficacia, los efectos del acto administrativo se suspenden hasta tanto no se verifique favorablemente aquella…
Es manifiesto entonces el interés del legislador de que el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según el caso, revisasen las concesiones otorgadas por las Municipalidades en zona marítimo terrestre a fin de constatar que se encontrasen conformes al ordenamiento tutelar de la materia. Su función sería la de una administración contralora de legalidad. El párrafo segundo del artículo 42 de la Ley No. 6043 así lo concibe al señalar que esos institutos "no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar …por tanto, las concesiones que se otorguen siempre requerirán de la necesaria aprobación posterior del Instituto que corresponda, so pena de tenérseles como ineficaces hasta tanto ello no ocurra.” Ante ello, este Despacho es del criterio que a partir de la adopción del acto aprobatorio de la concesión, los diversos repartos administrativos tienen la potestad de ejercer sus mecanismos de control y fiscalización sobre la concesión, sin estar supeditados al trámite transitorio de inscripción en el Registro Nacional. Ello es así por razones de legalidad e interés público, a fin de no tornar altamente incierto el ejercicio de esas potestades con la postergación indefinida de la inscripción del convenio.
De lo anterior deriva la necesaria consideración que el acto registral tiene entonces como propósito garantizar la oponibilidad del derecho real administrativo frente a terceros. Esos terceros, en tesis de principio, serían aquellos particulares que no formen parte del “acto o contrato a que se refiere la inscripción” (doctrina del artículo 455 del Código Civil).
Con base en lo expuesto, se concluye que el acto conforme al cual una concesión dentro de la zona marítimo terrestre surte efectos lo constituye la aprobación contenida en el artículo 42 de la Ley 6043, incluida la del Poder Legislativo en caso de islas o islotes marítimos, y su comunicación en los términos del artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública. A partir de ella ha de contabilizarse el plazo para efecto de la notificación municipal en el mérito, oportunidad y análisis de su prórroga para los efectos de los artículos 50 de la Ley 6043 y 53 de su Reglamento.» (Dictamen No. C-319-2008).
“Entonces, la concesión como derecho real administrativo surte efectos hasta su aprobación por parte de los órganos competentes (Sala Primera, N° 771-F-S1-2008; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia N° 250-2008) y ha de comunicarse en los términos del artículo 140 de la Ley General de Administración Pública (C-319-2008).” (Dictamen No. C-131-2009).
«III. Sobre la aprobación definitiva del contrato de concesión de conformidad con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Finalmente, el consultante solicita que nos refiramos al momento a partir del cual debe tenerse por aprobada una concesión, sea a partir del momento de la firma del contrato por ambas partes o a partir de la aprobación definitiva por parte del Instituto Costarricense de Turismo.
Sobre este punto debemos señalar que la Procuraduría ya se ha referido en otras oportunidades, siendo una de ellas el dictamen C-319-2008 del 12 de setiembre de 2008. En dicha oportunidad se indicó en lo que interesa:
“Para resolver el punto sometido a nuestro conocimiento, primeramente cabe observar que las concesiones y sus prórrogas bajo ninguna circunstancia pueden superar los plazos de 5 a 20 años (Ley 6043, artículos 48 y 50).
Luego, conforme a lo previsto en el artículo 42 párrafos primero y segundo de ibídem, es claro que con la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda, el contrato de concesión surte efectos. Es decir, con el acto aprobatorio nacen a la vida jurídica las contraprestaciones pactadas entre los contratantes (Código Civil, artículos 632, 1022 y 1023 inciso 1); pronunciamiento OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).
Sobre la aprobación de los citados institutos en el otorgamiento de la concesión como requisito de eficacia, se refirió el dictamen C-011-99 del 12 de enero de 1999, en los siguientes términos de interés:
“Dispone el artículo 42, párrafo primero, de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:
"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización." Nos encontramos en presencia de uno de los llamados actos de control, que consisten en actos cuya finalidad es la de asegurar la legitimidad u oportunidad de otros actos administrativos.
En el caso de la aprobación se trata de un acto de control posterior a la emisión del acto administrativo. El artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública así lo presupone…
Al ser la aprobación un requisito de eficacia, los efectos del acto administrativo se suspenden hasta tanto no se verifique favorablemente aquella…
Es manifiesto entonces el interés del legislador de que el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según el caso, revisasen las concesiones otorgadas por las Municipalidades en zona marítimo terrestre a fin de constatar que se encontrasen conformes al ordenamiento tutelar de la materia. Su función sería la de una administración contralora de legalidad. El párrafo segundo del artículo 42 de la Ley No. 6043 así lo concibe al señalar que esos institutos "no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar …por tanto, las concesiones que se otorguen siempre requerirán de la necesaria aprobación posterior del Instituto que corresponda, so pena de tenérseles como ineficaces hasta tanto ello no ocurra.” Ante ello, este Despacho es del criterio que a partir de la adopción del acto aprobatorio de la concesión, los diversos repartos administrativos tienen la potestad de ejercer sus mecanismos de control y fiscalización sobre la concesión, sin estar supeditados al trámite transitorio de inscripción en el Registro Nacional. Ello es así por razones de legalidad e interés público, a fin de no tornar altamente incierto el ejercicio de esas potestades con la postergación indefinida de la inscripción del convenio.
De lo anterior deriva la necesaria consideración que el acto registral tiene entonces como propósito garantizar la oponibilidad del derecho real administrativo frente a terceros. Esos terceros, en tesis de principio, serían aquellos particulares que no formen parte del “acto o contrato a que se refiere la inscripción” (doctrina del artículo 455 del Código Civil).
Con base en lo expuesto, se concluye que el acto conforme al cual una concesión dentro de la zona marítimo terrestre surte efectos lo constituye la aprobación contenida en el artículo 42 de la Ley 6043, incluida la del Poder Legislativo en caso de islas o islotes marítimos, y su comunicación en los términos del artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública. A partir de ella ha de contabilizarse el plazo para efecto de la notificación municipal en el mérito, oportunidad y análisis de su prórroga para los efectos de los artículos 50 de la Ley 6043 y 53 de su Reglamento.” (La negrita no forma parte del original) A partir de lo indicado en los criterios expuestos, es claro que la aprobación por parte del Instituto Costarricense de Turismo en los casos que corresponde, constituye un requisito de eficacia para que el acto administrativo despliegue sus efectos.» (Dictamen No. C-85-2012).
“Respecto al momento a partir del cual comienza a correr el plazo de una concesión, a efecto de la notificación municipal en el mérito, oportunidad y análisis de su prórroga (artículos 50 de la Ley 6043 y 53 de su Reglamento), en el dictamen C-319-2008 señalamos que bajo ninguna circunstancia la concesión puede superar los plazos de 5 a 20 años (Ley 6043, artículos 48 y 50), y con el acto aprobatorio y su comunicación (Ley 6043, artículos 42 y 50; Ley General de la Administración Pública, numeral 140) surte efectos (dictamen C-011-99), y nacen a la vida jurídica las contraprestaciones acordadas (Código Civil, artículos 632, 1022 y 1023 inciso 1); pronunciamiento OJ-035-97), de manera que su inscripción en el Registro Inmobiliario lo que garantiza es la oponibilidad frente a terceros.” (Dictamen No. C-303-2014).
En análoga dirección, cabe tomar en cuenta las siguientes resoluciones judiciales, referidas a que el contrato de concesión es eficaz a partir de su aprobación:
“…es importante advertir que la doctrina ha entendido que la aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento; de donde se constata que el sujeto que aprueba no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto. Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de legalidad, sino también de orden político. De manera que, en este caso, la Asamblea Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la consulta ante la Asamblea. Así, el órgano legislativo, puede aprobarlo o improbarlo en su totalidad -no parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del contrato, pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las municipalidades. De manera que una eventual intervención de la Asamblea en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170.” (Sala Constitucional, voto No. 454-2006. La negrita pertenece al original).
“El numeral 42 exige, para que el acto administrativo de concesión resulte eficaz, la aprobación de varios entes descentralizados así como del Parlamento, según el destino y naturaleza del bien… a las empresas actoras no les podía asistir certeza de que el Poder Legislativo aprobaría la concesión que la Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas les había otorgado. A lo sumo, lo que tendrían sería una simple expectativa de derecho de que ello sucedería. En consecuencia, no pueden alegar ningún derecho adquirido en virtud de la aprobación que el indicado Gobierno Local dio a la solicitud de concesión, pues faltaba un requisito de eficacia: la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa (artículo 145 inciso 4 de la LGAP).” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto No. 771-F-S1-2008).
«…con la aprobación legislativa y no antes, es que las concesiones otorgadas podrían alcanzar su plena perfección. El contrato administrativo que en este caso se ha suscrito "no queda completo, ni produce efectos naturales", hasta tanto no sobrevenga la aprobación legislativa (Sentencia de Sala Constitucional 06-454).» (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección III, sentencia No. 250-2008).
“Tal y como fuera analizado antes, lo actuado por la Municipalidad de Golfito en el caso concreto se encuentra viciado de nulidad, y al ser el acto de aprobación del Instituto Costarricense de Turismo un requisito de eficacia del acto de otorgamiento de la concesión, en la especie, la resolución de las 15:00 horas del 12 de mayo del 2003, dictada por el Ing. Guillermo Alvarado Herrera, Gerente del Instituto demandado, deviene igualmente nulo por disposición de los artículos 145 y 164.1 de la Ley General de la Administración Pública, que al efecto disponen: "145.1.Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento. (...) 4. Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse." Y la segunda norma dice así: "164.1. La invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del inválido." Es evidente que el acto de aprobación de la concesión no es un acto independiente del acto de otorgamiento de aquella, pues uno constituye un requisito de eficacia del otro… resulta más que diáfana la responsabilidad que surge a cargo del Instituto demandado en este asunto, como consecuencia de no haber ejercido adecuadamente sus potestades de fiscalización respecto del acto de otorgamiento de la concesión, al haberla aprobado cuando era evidente que ésta padecía de vicios groseros de procedimiento (conducta antijurídica), omitiendo, como era su deber, rechazar dicha aprobación como requisito condicionante de su eficacia…” (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, sentencia No. 12-2009).
«La aprobación de las concesiones que se otorgan en áreas turísticas de la zona marítimo terrestre, por parte del Instituto Costarricense de Turismo, de acuerdo con la normativa legal y reglamentaria en análisis, constituye un acto de control, que se produce con posterioridad al acto aprobado, el cual es válido y perfecto desde su emisión, pero que queda sujeto justamente a ese requisito de eficacia, es decir, a un mecanismo de verificación "a posteriori" sobre su legalidad u oportunidad, cuyo dictado determina el momento a partir del cual, aquél empieza a desplegar todos sus efectos.- Como lo indica la más calificada doctrina nacional, "La aprobación es una conditio iuris para la eficacia del acto administrativo aprobado, es necesaria para producir efectos jurídicos, pero no los produce por si misma. La aprobación no constituye el acto sino que sólo remueve obstáculos para que éste, una vez formado y perfecto, despliegue su eficacia. Sin la aprobación el efecto jurídico no se da, pero una vez otorgada nace el efecto del acto aprobado, de forma retroactiva a la fecha de su dictado (...)" (Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. 1a. ed. Medellín, 2002, pág.451). Es en esa línea, que se inscribe el artículo 42 de la Ley 6043, que reza:
“Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización.
Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente en forma razonada.
Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa"; Lo mismo que el numeral 46 del Reglamento, antes citado, que a la letra dispone, en lo que interesa, que:
"Artículo 46.— La Municipalidad remitirá, el contrato de concesión debidamente firmado al ICT o al IDA según corresponda, para su aprobación razonada, acompañándolo de copia de todos los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento.
Estos dispondrán de un plazo de treinta días naturales para aprobarlo a partir de la fecha en que recibieron la solicitud.
Aprobada la concesión, el interesado realizará los trámites para su inscripción en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional. Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional (...).
Nótese que la redacción de esas normas no deja lugar para dudas: la Ley señala que, "Las concesiones en las áreas turísticas requerirán la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo (...) , con lo cual queda claro que el control de legalidad del Instituto, se realiza sobre concesiones ya otorgadas y no como un acto previo a la decisión municipal. Igual conclusión deriva de la lectura de la norma 46 del reglamento, cuando señala que la Municipalidad, debe remitir el contrato de concesión debidamente firmado al ICT, con copia de todos los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento.- Así las cosas, es ese otorgamiento por parte de la Municipalidad y no la aprobación del Instituto, el acto que da lugar al nacimiento de la concesión; este último -aprobación- lo que determina es tan sólo el momento a partir del cual aquélla empieza a surtir sus efectos, en los términos del numeral 145 inciso 4), de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor literal, cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse.” (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección III, sentencia No. 196-2010).
“…el acto emanado por la Municipalidad de Aguirre, requería en ese momento de un acto posterior de aprobación del acto de concesión por parte del Instituto Costarricense de Turismo, sin embargo tal actuación aprobatoria - que en efecto se dio en la especie- debe interpretarse como un requisito de eficacia …” (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección VIII, sentencia No. 95-2012).
Los criterios citados son acordes con la tutela del interés público, pues sujetar la concesión a su registro para que adquiera eficacia, podría dejar al arbitrio del concesionario la postergación de ese trámite,[5] con quebranto a la hacienda pública municipal y al destino de los recursos generados del cobro oportuno y efectivo del canon de acuerdo al artículo 59 de la Ley No. 6043:
“Artículo 59.- Los ingresos que perciban las municipalidades por concepto de concesiones en la zona restringida se distribuirán en la forma siguiente:
Cuando los fondos indicados en los dos incisos anteriores, no fueren total o parcialmente necesarios para el desarrollo de la zona turística, a juicio del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y del Instituto Costarricense de Turismo, el remanente podrá destinarse a otras necesidades del respectivo cantón; y c) El cuarenta por ciento restante será invertido en obras de mejoramiento del cantón.” Posteriormente, el artículo 82 de la Ley No. 9036, de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), vigente desde el 30 de noviembre del 2012, eliminó la competencia atribuida en su momento al ITCO o IDA, hoy INDER, para la aprobación de las concesiones en zonas declaradas como no turísticas, por lo que en ese supuesto basta “su aprobación por la municipalidad respectiva” (Dictamen No. C-30-2014), y su comunicación, para que se ejecuten las contraprestaciones estipuladas, entre ellas el cobro del canon.
En resumen, nos encontramos ante una inscripción registral declarativa, debiendo distinguirse los efectos que produce la concesión (supeditados a la aprobación, en los casos que se requiera) como acto constitutivo que crea una relación jurídica pública, frente al acto declarativo que acredita la titularidad de la misma frente a terceros (inscripción registral):
«Las inscripciones declarativas sólo tienen trascendencia para que el Registro despliegue sus efectos ante terceros, y las inscripciones constitutivas son necesarias para la eficacia del acto jurídico de que se trate. En las primeras los efectos entre las partes se producen desde el momento del otorgamiento del acto jurídico, mientras que en las segundas el negocio jurídico no nace entre las partes (ni es eficaz frente a terceros), sino desde la inscripción.
En las inscripciones declarativas, “…la inscripción se limita a publicar frente a terceros el cambio real ya producido, añadiendo, eso sí, al acto o negocio jurídico extrarregistral, una mayor protección…” (José Miguel Espinosa Infante, Manual de Derecho Hipotecario, Madrid, Editorial Dykinson S.L., 2003, p. 121), de lo que se deduce que en éstas el derecho existe antes de que ingrese el documento al Registro, haciendo que ese derecho preexistente extrarregistralmente pase a ser oponible ante terceros una vez inscrito el documento (Ver en igual sentido a Cornejo, op.cit., p. 10). Por el contrario, en la inscripciones constitutivas, la inscripción “…es parte integrante, elemento esencial y requisito 'sine qua non' de la constitución, transmisión, modificación o extinción del derecho…” (Espinosa Infante, op.cit., p. 121), por lo que se deduce que una inscripción es constitutiva cuando el derecho o acto sólo puede llegar a nacer con ella (Ver en igual sentido a Cornejo, op.cit., p. 11).» (Tribunal Registral Administrativo, voto No. 374-2006 de 9 horas 30 minutos del 27 de noviembre del 2006).[6] Jesús González Pérez se refiere a los efectos de la inscripción en el Registro Público de las concesiones:
«ALVAREZ GENDÍN se pronuncia en contra de la inscripción. “Realmente—dice—, la inscripción concesionaria no creo fuera necesaria ni que pudiera perjudicar a tercero, dado que figura ello anotado en las oficinas públicas del Departamento ministerial concedente y cualquier acto o negocio jurídico de transmisión o de constitución de derechos reales deben ser intervenidos o autorizados por el órgano concedente…”…
Sin embargo, la conveniencia de la inscripción es indiscutible, porque:
En definitiva, la eficacia que el Registro confiere viene a incidir sobre la eficacia del acto administrativo. Si todo acto administrativo es obligatorio y ejecutivo …
estando investido de una presunción de legitimidad …, la inscripción en el Registro de la Propiedad, en los supuestos en que proceda, no hace más que confirmar o reiterar aquella presunción de que participa todo acto administrativo… cuando el acto administrativo está registrado, cuando la inscripción lo es de un acto administrativo, es lógico que la fuerza del acto administrativo se vea reforzada por la que le confiere el Registro.»[7] III.- Normas específicas sobre vigencia del canon En la versión original del Reglamento a la Ley No. 6043, donde se explicitaba la diferencia entre la aprobación como requisito de eficacia de la concesión, y la inscripción registral como requisito de oponibilidad frente a terceros, se disponía:
“Artículo 44.- Una vez aprobada la concesión por el Concejo Municipal se le comunicará al interesado, y se le fijará un término de 30 días hábiles para firmar el contrato y depositar el importe correspondiente a la primera anualidad del canon a favor de la municipalidad respectiva.” “Artículo 46.- La Municipalidad remitirá el contrato debidamente firmado al ICT o al ITCO, según corresponda, para su aprobación. Sin perjuicio de las excepciones hechas en el artículo 18 de la Ley, el ICT y el ITCO dispondrán de un plazo de noventa días naturales para pronunciarse, a partir de la fecha en que la solicitud se recibida por la institución correspondiente.
En caso de aprobarse la Concesión se le dará trámite para su inscripción en el Registro General de Concesiones. Los contratos no cobrarán vigencia legal hasta tanto no cuenten con la aprobación canon deberá reintegrarse al interesado.” “Artículo 51.- El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe la solicitud. En caso de mora, el derecho de la municipalidad para hacer efectivas las sumas que se le adeudan prescribirá en el plazo de cinco años, conforme lo establece el artículo 86 del Código Municipal.” (El subrayado es suplido).
Según lo expuesto antes, puede sostenerse que la entrada en vigencia del canon se daba con el acto de aprobación, pues aunque el otorgamiento de la concesión quedara firme antes, no surtía efectos sino a partir de aquel.
Con la transformación de la naturaleza del acto del ICT y del IDA, de una aprobación a una autorización o recomendación previa al otorgamiento de las concesiones por parte de las municipalidades, efectuada por Decreto No. 21756 de 24 de noviembre de 1992, se reformó el artículo 46, eliminando la devolución de la primera cuota del canon, lo cual es entendible, pues ya no había que remitir el contrato al ICT o IDA para su aprobación después de firmarlo, de manera que no cabía la posibilidad de que se le negara ese requisito de eficacia:
“Artículo 44.- Una vez aprobada la concesión por el Concejo Municipal se le comunicará al interesado, y se le fijará un término de 30 días hábiles para firmar el contrato y depositar el importe correspondiente a la primera anualidad del canon a favor de la municipalidad respectiva.” (El subrayado es nuestro).
“Artículo 46.- La Municipalidad deberá remitir, previo al otorgamiento de la concesión, todos los documentos que respaldan la solicitud de concesión respectiva, al ICT o al IDA, si se tratare de una solicitud de concesión de uso agropecuario. Estos dispondrán de un plazo de noventa días naturales para pronunciarse, a partir de la fecha en que la solicitud sea recibida por el Instituto correspondiente.
En ambos casos, el acto administrativo deberá emitirse mediante resolución razonada, recomendando o no, que se otorgue el contrato solicitado por parte de la municipalidad correspondiente. Dicha resolución deberá ser notificada por el Instituto respectivo al interesado y contra ésta cabrán los recursos administrativos que establezca la ley. La institución correspondiente devolverá los atestados recibidos a la municipalidad respectiva junto con la resolución administrativa definitivamente firme que se haya dictado al efecto.” “Artículo 51.- El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe la solicitud. En caso de mora, el derecho de la municipalidad para hacer efectivas las sumas que se le adeudan prescribirá en el plazo de cinco años, conforme lo establece el artículo 86 del Código Municipal.” (El subrayado es suplido).
En este contexto, la entrada en vigencia del canon sí se daba con la firmeza del otorgamiento de la concesión, al tenor literal del artículo 51.
Cuando se rectificó la participación del ICT y del IDA, nuevamente a la de aprobación (mediante Decreto No. 29059 del 3 de noviembre del 2000), no se retomó la prevención de devolución de la primera anualidad del canon, en caso de improbación de esos entes:
“Artículo 46.-La Municipalidad remitirá, el contrato de concesión debidamente firmado al ICT o al IDA según corresponda, para su aprobación razonada, acompañándolo de copia de todos los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento.
Estos dispondrán de un plazo de treinta días naturales para aprobarlo a partir de la fecha en que recibieron la solicitud.
Aprobada la concesión, el interesado realizará los trámites para su inscripción en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional. Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional.
Los elementos mínimos que debe contener el contrato de concesión para ser remitido al ICT o el IDA, según corresponda, serán:
a. Datos de identificación del concesionario o su representante legal, citando los datos del registro en que consta su representación.
b. Datos de identificación del representante municipal e indicación del acuerdo municipal mediante el cual se le autoriza a firmar en este contrato.
c. Breve reseña de las incidencias ocurridas en el procedimiento de concesión: fecha de presentación de la concesión, existencia o no de oposiciones en el procedimiento, fecha en que se otorgó la declaratoria de zona de aptitud turística o no turística por parte del ICT, fecha en que se adoptó y publicó el plan regulador, fecha del avalúo.
d. Datos de identificación de la parcela solicitada en concesión y descripción de ésta.
e. Indicación del uso para el cual fue aprobada la concesión.
f. Plazo de la concesión y obligaciones del concesionario.
g. Canon fijado para la concesión.
h. Transcripción literal del acuerdo municipal mediante el cual se aprueba otorgar la concesión y se autoriza al Alcalde a firmar el contrato.
i. Identificación del avalúo realizado sobre la propiedad y canon aplicable.” En el año 2001 se introdujeron modificaciones relativas a la fijación o determinación del canon y su vigencia, mediante Decreto No. 29818 de 25 de agosto del 2001. En los considerandos de ese Decreto se indicó que se habían suscitado conflictos frecuentes entre las municipalidades y los concesionarios por el cobro anual adelantado y los parámetros usados para la fijación de los avalúos; y que convenía a los intereses generales dictar normas que conciliaran el propósito de allegar fondos a las municipalidades con la política de apoyo a la industria turística. El texto de las reformas es el siguiente:
“Artículo 51.—La Municipalidad solicitará a la Dirección General de Tributación el avalúo respectivo, la cual una vez realizado lo remitirá a la Municipalidad, quien si lo aceptare lo comunicará al interesado determinando además en forma provisional el canon a pagar. Esta comunicación deberá hacerse con arreglo al artículo 147 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En la misma resolución la Municipalidad otorgará al interesado el plazo de 10 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la comunicación para presentar recurso de revocatoria ante el Concejo Municipal, en caso de inconformidad, con el apercibimiento de que si el interesado dejase transcurrir dicho término sin oposición alguna, se tendrá en firme el canon.
Si la inconformidad se refiriera a aspectos propios del avalúo, el Concejo Municipal deberá remitir el expediente al Órgano de Normalización Técnica de la Dirección General de Tributación, para efectos de reconsideración, dentro de un plazo máximo de diez días hábiles contados a partir de la recepción del recurso, quien procederá a asignarlo conforme a los procedimientos establecidos por la Subdirección de Valoraciones Administrativas y Tributarias. Dicho expediente deberá contener los alegatos que el concesionario y/o permisionario presente ante la municipalidad. La Dirección General de Tributación remitirá a la Municipalidad el informe del avalúo confirmando o modificando el dictamen original según proceda. Una vez recibido, la Municipalidad procederá a resolver el recurso de revocatoria planteado por el interesado y a fijar en forma definitiva el canon a pagar. Contra esta resolución cabrá el recurso de apelación impropia ante el Tribunal Contencioso Administrativo cuya resolución implica el agotamiento de la vía administrativa, como paso previo al procedimiento Ordinario Contencioso Administrativo.
Cuando el recurso verse sobre aspectos que no sean propios del avalúo, el interesado contará con el mismo plazo para presentar el recurso de revocatoria ante el Concejo Municipal y contra lo que éste resuelva podrá recurrir en apelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo cuya resolución agota la vía administrativa como paso previo al Procedimiento Ordinario Contencioso Administrativo.
En el caso de que fuere la Municipalidad la que no estuviera de acuerdo con aspectos propios del avalúo, remitirá el expediente a la Dirección General de Tributación dentro del término de 10 días, por vía de reconsideración, presentando los alegatos y justificaciones del caso. Y contra lo que resuelva aquella no cabrá recurso alguno.
En tanto no exista determinación definitiva del canon correspondiente el interesado de común acuerdo con la Municipalidad respectiva podrá hacer depósitos a cuenta, a la orden de la Municipalidad sin que signifique aceptación del canon o avalúo por parte del interesado. En ningún caso dicho depósito devengará intereses a cargo de la Municipalidad.” (Así reformado por el artículo 3 del Decreto No. 29818 de 25 de agosto del 2001).
“Artículo 51 bis.—El canon deberá ser calculado por anualidades adelantadas, pudiendo ser cancelado en forma trimestral conforme lo disponga la Municipalidad interesada. Dicho canon, cuando se trate de la primera determinación regirá de inmediato, salvo que exista oposición del concesionario o permisionario; en cuyo caso entrará a regir a partir de la fecha de su fijación definitiva. En las posteriores determinaciones el canon regirá a partir del periodo siguiente a la fecha en que quede firme la resolución definitiva que lo apruebe. En caso de mora, el derecho de la Municipalidad para hacer efectivas las sumas que se le adeudan por el indicado concepto, prescribirá en el plazo de cinco años conforme lo establece el artículo 73 del Código Municipal.” (Así adicionado por el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N° 29818 de 25 de agosto del 2001).
En una interpretación armónica con los artículos 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 145.4) de la Ley General de la Administración Pública, normas de rango superior, debe concluirse que a pesar de que los artículos 44, 51 y 51 bis del Reglamento a la Ley No. 6043 disponen que debe depositarse el importe correspondiente a la primera anualidad del canon con la firma del contrato de concesión, y que el canon rige a partir de la determinación o fijación definitiva, esta fijación definitiva es la que debe contener el contrato de concesión, como uno de sus elementos mínimos para ser remitido al trámite aprobatorio, conforme al artículo 46.g) del Reglamento, cuando se refiere al “canon fijado”, dada la bilateralidad contractual de las concesiones (donde ambas partes manifiestan su consentimiento o conjunción de voluntades con su firma); y como cláusula contractual que es, será sometida al control del ICT o Asamblea Legislativa, pudiendo cobrarse a partir de que el acto de aprobación sea emitido y comunicado, como se indicó antes, conforme se apuntó en el Dictamen No. C-11-1999:
“Vale apuntar, en todo caso, que la fijación de cánones no obedece a criterios antojadizos, sino establecidos normativamente en los artículos 48 y siguientes del Reglamento de mérito, principalmente el 49, que estipula determinados porcentajes sobre los avalúos de Tributación Directa en relación con los diferentes usos a desarrollar; por lo que el Instituto de Desarrollo Agrario o el Instituto Costarricense de Turismo pueden cuestionarlos, no modificarlos, al momento de decidir sobre la aprobación de las concesiones otorgadas, sugiriendo de previo a las Municipalidades los ajusten a derecho…
3.- Corresponde a las Municipalidades respectivas establecer el canon a cobrar por concepto de concesiones en la zona marítimo terrestre, debiendo establecerse a la hora de su otorgamiento por el Concejo Municipal, y encontrarse adecuado a los presupuestos normativos del artículo 48 y siguientes del Reglamento a la Ley No. 6043; lo que puede ser revisado por el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario al momento de remitírseles las concesiones para ser aprobadas.” En el año 2012, por Decreto No. 37278 del 31 de agosto, se trasladó la competencia para llevar a cabo los avalúos para la determinación del canon a las municipalidades y concejos de Distrito, y se introdujeron reformas relativas a la impugnación, pero que no afectan lo indicado en los tres párrafos anteriores:
“Artículo 49.- Los cánones anuales a pagar por parte de los concesionarios y/o permisionarios de la zona marítimo terrestre, se regularán conforme lo disponga la municipalidad respectiva mediante reglamento técnicamente fundamentado que formará parte integral del Plan Regulador Costero correspondiente y dentro de los rangos de la siguiente tabla aplicada a los avalúos elaborados conforme a este reglamento…”.
“Artículo 50.-Para los efectos de la determinación del canon a que se refiere el artículo 49 anterior, la Municipalidad o el Concejo Municipal de Distrito respectivo, deberá elaborar el avalúo de los terrenos…” “Artículo 51. -Una vez que la Municipalidad cuente con el respectivo avalúo de acuerdo con el artículo 50 anterior, lo comunicará mediante resolución al concesionario determinando además el canon a pagar. Esta comunicación deberá hacerse con arreglo al artículo 147 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y será comunicada mediante los procedimientos establecidos en la Ley de Notificaciones Judiciales, No. 8687 del 04 de diciembre de 2008. En la misma resolución la Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito otorgará al interesado el plazo de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación respectiva para presentar los recursos ordinarios que se establecen a partir del párrafo segundo del artículo 19 de la Ley 7509, Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
En tanto no exista determinación definitiva del canon correspondiente el interesado de común acuerdo con la Municipalidad respectiva podrá hacer depósitos a cuenta, a la orden de la Municipalidad sin que signifique aceptación del canon o avalúo por parte del interesado. En ningún caso dicho depósito devengará intereses a cargo de la Municipalidad.” (Así reformado por el artículo 1° del Decreto No. 37278 del 31 de agosto de 2012).
“Artículo 51 bis. -El canon deberá ser calculado por anualidades adelantadas, pudiendo ser cancelado en forma trimestral conforme lo disponga la Municipalidad o Concejo Municipal de Distrito. Dicho canon, cuando se trate de la primera determinación regirá de inmediato, salvo que exista oposición del concesionario o permisionario; en cuyo caso entrará a regir a partir de la fecha de su fijación definitiva. En las posteriores determinaciones el canon regirá a partir del periodo siguiente a la fecha en que quede firme la resolución definitiva que lo apruebe. En caso de mora, el derecho de la Municipalidad para hacer efectivas las sumas que se le adeudan por el indicado concepto, prescribirá en el plazo de cinco años conforme lo establece el artículo 73 del Código Municipal.” Así las cosas, podría considerarse que el iter procedimental sería tal y como se ha descrito en varios de nuestros dictámenes y pronunciamientos:
“Al otorgamiento de la concesión, suceden la comunicación al interesado, firma del contrato, aprobación [cuando se requiera], depósito de la primera anualidad del canon y la inscripción registral.” (OJ-115-2000 y OJ-061-2001 reiterada en: OJ-059-2004, C-351-2006, OJ-051-2007 y C-080-2007. Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).
Ante la consulta “¿Debe la concesión de Zona Marítimo Terrestre estar debidamente inscrita en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional para proceder al cobro del canon respectivo?” se responde en forma negativa.
Para ello, la frase del artículo 46 del Reglamento a la Ley No. 6043: “Los contratos no surtirán efectos legales hasta tanto no se cuente con la inscripción en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional”, debe interpretarse más allá de su literalidad, en armonía con los numerales 30 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, 1° de la Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, y 145, inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, en el sentido de que al aprobarse la concesión, la misma será eficaz con su comunicación (Ley General de la Administración Pública, artículo 140), debiéndose cobrar el canon como contraprestación pactada, en tanto para la oponibilidad frente terceros, ha de cumplirse el trámite registral.
La interpretación armónica con los artículos 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 145.4) de la Ley General de la Administración Pública, normas de rango superior, permite señalar que aun cuando los numerales 44, 51 y 51 bis del Reglamento a la Ley No. 6043 disponen que debe depositarse el importe correspondiente a la primera anualidad del canon con la firma del contrato de concesión, y que el canon rige a partir de la determinación o fijación definitiva, esta fijación definitiva es la que debe contemplar el contrato de concesión, como uno de sus elementos mínimos para ser remitido al trámite aprobatorio, conforme al artículo 46.g) del Reglamento, dada la bilateralidad contractual de las concesiones (donde ambas partes manifiestan su consentimiento o conjunción de voluntades con su firma); y como cláusula contractual que es, será sometida al control del ICT o Asamblea Legislativa, pudiendo cobrarse a partir de que el acto de aprobación se emite y comunica.
En relación con las concesiones en zonas declaradas como no turísticas (antes aprobadas por el ITCO o IDA), es suficiente el otorgamiento por la municipalidad respectiva y la firma del contrato para que pueda ejecutarse el cobro del canon.
En consecuencia, el contrato de concesión debe fijar el canon correspondiente. Dicho canon será eficaz a partir de la aprobación de la concesión, cuando su aprobación sea necesaria.
Atentamente,
M. Sc. Susana Fallas Cubero [1] La naturaleza del canon es la de contraprestación pecuniaria a cargo del particular por el uso y disfrute especial del dominio público (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, numerales 28, 48 y 53, inciso a); sentencias constitucionales números 6869-1996, 4829-1998 y 7813-2011; Informe de la Procuraduría en el expediente No. 98-8187-007-CO; dictámenes y pronunciamientos de este órgano asesor números OJ-35-1997, C-94-2000, OJ-17-2001, C-157-2001, C-155-2003, C-225-2004, C-258-2009 y C-223-2015, entre otros).
[2] La frase original “al Departamento de Concesiones del ICT” se modificó por “al ICT” en Decreto No. 26221, vigente a partir del 13 de agosto de 1997. En el considerando 1° de este Decreto, se indicó que la función del ICT era “brindar la recomendación para el otorgamiento de las concesiones por parte de las municipalidades en la zona marítimo terrestre.” [3] El sistema general que el ordenamiento representa es un correctivo de la interpretación literal. (Soto Nieto, Francisco. “Estudios Jurídicos Varios”, Vol. I, Madrid, Editorial Montecorvo, 1983, p.106). Si no es posible armonizar dos disposiciones que se contradicen, de modo que resulte indispensable desaplicar uno de los preceptos contrapuestos, habrá de recurrirse a las normas conexas, en este caso de rango superior, conforme al artículo 10, párrafo 2° de la Ley General de la Administración Pública, según el cual la norma administrativa “Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas…”. “Es preciso recordar que la interpretación de la norma jurídica debe ser sistemática, de modo que se conecten todos los preceptos legales que regulen una determinada materia, partiendo de que entre ellos debe haber un orden coherente.” (Dictamen No. C-28-1992).
[4] "La aprobación es un acto, mediante el cual una autoridad administrativa, manifiesta en el ejercicio de una función contralora, un juicio favorable acerca de la legitimidad y oportunidad de un acto jurídico, ya realizado por otra autoridad, haciendo posible así que el acto pueda desplegar sus efectos, los cuales habían quedado condicionados al resultado positivo de control." (Cassarino, Sebastiano cit. por Woodbridge, Paul. "El Contrato Ley". San José, Editorial Costa Rica, 1972, p. 94).
[5] Según los artículos 46 y 84 del Reglamento, la inscripción registral la puede tramitar el concesionario, supuesto en el cual, el cobro del canon podría diferirse a su voluntad, si se interpretara que ese cobro pende de la inscripción.
[6][6] Como ejemplo de registro de inscripciones constitutivas se cita el Registro de Asociaciones (Tribunal Registral Administrativo, voto No. 374-2006 y Sala Constitucional, voto No. 2023-2005).
[7] González Pérez, Jesús. Los efectos de la inscripción de los actos administrativos. En Revista de Administración Pública (mayo-agosto, 1974) No. 74, pp. 19 y 23.
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