Addition of a special solidarity contribution to the Judicial Branch pension regimeAdición de contribución especial solidaria al régimen de pensiones del Poder Judicial

Legal Opinion: 082 - J of 03/08/2015 OJ-082-2015 August 3, 2015 Deputies Permanent Committee on Social Affairs Legislative Assembly Dear Sirs/Madams:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication CAS-689-2014, dated November 6, 2014, by which you inform us that this Permanent Committee, in ordinary session No. 32 of November 4, 2014, agreed to consult us on the draft bill called "Addition of two articles to the Organic Law of the Judicial Branch, Law No. 7333 of May 5, 1993 and its amendments," processed under legislative file No. 19.345, which was sent to us.

I.- Preliminary Considerations.

It is appropriate, from now on, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

Firstly, we must indicate that this Office performs its advisory function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph, of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982 and its amendments) provides the following:

"The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office, and must, in each case, attach the opinion of the respective Legal Advisory Department." (The underlining is ours).

From the transcribed rule, it is easily inferred that the Attorney General's Office is only empowered to issue legal opinions at the request of a body that is part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such legal opinions:

"The legal opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory compliance for the Public Administration." However, even though the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimized to request our intervention in matters that specifically concern its exceptional exercise of the administrative function, and that, in such a case, the respective pronouncement will have the commented effects.

Nonetheless, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, through non-binding legal opinions, the Attorney General's Office has been responding to the consultations formulated by the deputies regarding a specific draft bill or regarding aspects that may be considered covered by the political control function. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, is intended to collaborate with the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, through strictly legal advice.

Consequently, in consideration of the investiture of the consulting members of the cited Special Committee and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the aforementioned draft bill, setting forth some general reflections on the regulatory proposal in question, with the warning that such pronouncement lacks – we reiterate – binding effects, its value being that of a mere advisory opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task which in this case falls to the Department of Technical Services of the Assembly.

Prior to referring to your consultation, given the indication that we had to respond to this request within a term of 8 days, since otherwise it would be assumed that there are no objections to the bill, it is important to remind you that facultative consultations such as this one, which are voluntarily submitted to the Attorney General's Office, are not expressly regulated by any regulation regarding the period within which they must be reasonably addressed; which has even led us to reaffirm that the provisions of numeral 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly refer to consultations that, in accordance with Constitutional Law (arts. 88, 97, 167 and 190), must be mandatorily formulated to the State institutions interested in a specific draft bill (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), and not to this other type of facultative consultation (See in this regard, among many others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-049-2004 of April 27, 2004, OJ-060-2011 of September 19, 2011, OJ-037-2012 of July 6, 2012, and OJ-055-2012 of September 20, 2012).

Thus, we will now issue our non-binding opinion on the consulted Draft Bill, regarding those aspects we consider relevant and necessary to comment on.

II.- Consulted Text.

According to the literal wording of the consulted draft bill, it establishes the following:

"ARTICLE 1.- An Article 236 bis is added to the Organic Law of the Judicial Branch, Law No. 7333, of May 5, 1993, and its amendments, whose text shall henceforth read as follows:

"Article 236 bis.- Reference amount for establishing the special solidarity contribution. The reference amount for establishing the special solidarity contribution shall be the equivalent of the sum of the lowest salary paid in the Judicial Branch, corresponding to the salary of a General Services Assistant 1." ARTICLE 2.- An Article 236 ter is added to the Organic Law of the Judicial Branch, Law No. 7333, of May 5, 1993, and its amendments, whose text shall henceforth read as follows:

"Article 236 ter.- Ordinary contribution and special solidarity and redistributive contribution of retirees and pensioners of the Judicial Branch.

In addition to the ordinary contribution referred to in Article 236 of this law, retirees and pensioners of the Pension Regime of the Judicial Branch, whose benefits exceed the amounts set forth in this article, shall contribute in a special, solidarity, and redistributive manner.

Pensions and retirements exceeding the indicated sum shall contribute according to the following proportion:

• a)Pensions and retirements whose pension amount does not exceed the lowest base salary paid by the Judicial Branch shall be exempt from the payment of the special solidarity and redistributive contribution.
• b)Pensions exceeding the sum indicated in the preceding subsection, and up to two base salaries, shall contribute 2% of such excess.
• c)On the excess of the preceding bracket and up to four base salaries, they shall contribute five percent (5%) of such excess.
• d)On the excess of the preceding bracket and up to six base salaries, they shall contribute ten percent (10%) of such excess.
• e)On the excess of the preceding bracket and up to eight base salaries, they shall contribute twenty percent (20%) of such excess.
• f)On the excess of the preceding bracket and up to ten base salaries, they shall contribute thirty percent (30%) of such excess.
• g)On the excess of the preceding bracket, they shall contribute twenty percent (20%).
• h)This contribution shall be allocated in its entirety to the sustainability of the Pension Regime of the Judicial Branch.

It takes effect upon its publication." III.- Non-binding Opinion of the Attorney General's Office.

The legal analysis of the consulted draft bill leads us into extremely complex and vast topics, such as the establishment of pension caps and the solidarity contribution in special contributory regimes; topics that we do not intend to exhaust, much less make an exhaustive analysis thereof, which in itself would greatly exceed the scope of this non-binding legal opinion. Therefore, we will refer only to those aspects we consider relevant and necessary to comment on, according to the content of the consulted draft bill, relying especially on institutional positions expressed in this regard before the Constitutional Chamber, in our capacity as an advisory body, and on constitutional jurisprudence.

• A)Due to the substantive matter concerning judicial pensions, the mandatory consultation to the Judicial Branch is not required, nor is a qualified vote required to depart from the opinion that the Supreme Court may issue in this regard (art. 167 of the Political Constitution).

Before expressing an opinion on the content of the bill, it is pertinent to indicate that we consider it unnecessary for this legislative initiative to be mandatorily submitted to consultation with the Judicial Branch, and that to depart from the eventual opinion the Supreme Court may issue, the affirmative vote of at least 38 deputies would not be imperative.

To address the issue, it is appropriate to bear in mind Article 167 of the Political Constitution, the text of which is as follows:

"Article 167.- For the discussion and approval of draft bills that refer to the organization or functioning (funcionamiento) of the Judicial Branch, the Legislative Assembly must consult the Supreme Court of Justice; to depart from its opinion, the vote of two-thirds of the total members of the Assembly shall be required." (The underlining is ours).

This mandatory duty of consultation, in the cases and terms established by Constitutional Article 167, refers not only to the bill as a whole, but also to the amendments made to it during the course of the legislative process, which refer to the aforementioned aspects of organization and functioning (funcionamiento) of the Judicial Branch (resolution No. 1618-91 of 14:16 hrs. of August 21, 1991). This fundamental aspect of the legislative procedure does not entail a power of "co-legislation," but rather a necessary participation in that procedure, with the aim of ensuring absolute respect for the assigned sphere of inter-organic independence (Resolution No. 13273-01 of eleven forty-four hours on December twenty-first, two thousand one).

However, this Attorney General's Office considers that the proposed reform does not refer to the "organization and functioning (funcionamiento) of the Judicial Branch"; concepts whose meaning and scope encompass not only the regulatory provisions governing the creation of courts of justice or jurisdictional powers, but also those that provide for the manner of exercising said powers; that is, regarding the manner in which the Judicial Branch carries out its jurisdictional function, including procedural rules themselves (Resolutions 5958-98 of 14:54 hrs. of December 19, 1998, and 13273-2001 of 11:44 hrs. of December 21, 2001, of the Constitutional Chamber). Note that the term "funcionamiento" (functioning) has been interpreted as referring not only to the aspects of the internal administrative regime of judicial offices, but also to the procedural issues governing the processing of the various matters submitted to those courts (Resolution 2003-06304 of 10:31 hrs. of July 3, 2003, Constitutional Chamber). Therefore, it is evident that we are not faced with any of the cases in which the legislative process requires a mandatory consultation to said Branch.

This thesis has been adopted by the Constitutional Chamber when the unconstitutionality of rules related to pension matters has been challenged for violating the consultation obligation referred to in Article 167 of the Political Constitution. Thus, in its judgment No. 3063-95, of 15:30 hours on June 13, 1995, when ruling on the possible unconstitutionality of the Framework Law on Pensions (Ley Marco de Pensiones), that Chamber resolved the following:

"III. OF THE MANDATORY CONSULTATION TO THE SUPREME COURT OF JUSTICE. It is alleged that the Framework Law on Pensions was processed and approved by the Legislative Assembly without having made the mandatory consultation to the Supreme Court of Justice and the Costa Rican Social Security Fund, in accordance with the provisions of Articles 167 and 190 of the Political Constitution. The alleged violation of procedure for not having consulted the former has already been before this Chamber in judgment number 0846-92, of thirteen hours thirty minutes on March twenty-seventh, nineteen ninety-two; in which the unnecessary nature of the consultation was indicated because the referenced Law does not affect judicial servants at all:

<<In this regard, it is unnecessary to rule on the mandatory consultation to the Court, given that it, on the occasion of the [consultation] rendered on the draft Organic Law of the Judicial Branch, accepted the modification of the retirement age of its servants to sixty years, as indicated in the bill; and with a similar rule and without prejudice to similar reservations to guarantee rights acquired in good faith.>> Furthermore, said consultation is only mandatory in the case of the <<organization and functioning (funcionamiento)>> of the Judicial Branch, a functioning that refers to the jurisdictional function, with the objective of guaranteeing the independence of the Judicial Branch; this proceeding does not refer to the granting of benefits for judicial servants, as is the matter under study, so the consultation is unnecessary." (The text in square brackets is not from the original).

On the other hand, it could be thought that even though the matter of pensions is not directly related to the organization and functioning (funcionamiento) of the Judicial Branch, nor with the exercise of the jurisdictional function, the modification of the rules governing this matter could cause a budgetary impact that indirectly justifies the mandatory nature of the consultation referred to in Article 167 of the Political Constitution. On that point, however, there is also a specific pronouncement from the Constitutional Chamber to the effect that the absence of consultation under such circumstances does not violate the Political Constitution. We refer to judgment No. 4258-2002 of 9:40 hours on May 10, 2002, which ordered the following:

"The National Association of Judicial Employees (ANEJUD) challenges as unconstitutional Article 4 of Law number 7605, of May second, nineteen ninety-six, based on the following considerations: a.- (…) secondly, for not having granted a hearing to the Judicial Branch, in accordance with the provisions of constitutional articles 153, 154, 167, and 177, since they consider that the reforms contained in Law number 7605 affect the organization, functioning (funcionamiento), and autonomy of the Judicial Branch, by implying a violation of budgetary autonomy, given that the reform substantially varies the contribution that the Judicial Branch must make to the retirement and pension fund of that body, thus varying the labor relations prevailing to date, without having been submitted for its consideration, affecting the free development of the administrators of justice and their collaborators, which is constitutionally guaranteed; (…) the Chamber considers that the pension regime of the judicial servants challenged here does not modify the legal regime by which the Supreme Court of Justice administers justice, nor does it reorganize the number or the powers of the existing courts. Nor can an merely indirect effect be alleged against the rule, which would be caused by a change in the general budget of the Judicial Branch, which in turn could affect the jurisdictional function. A second-degree effect such as this is not a criterion of sufficient constitutional importance to invalidate an act of the Legislative Branch." The exposed jurisprudential thesis has been the same one that this Attorney General's Office, in its functions as an objective Advisory Body of the Constitutional Chamber, suggested following in the reports rendered in unconstitutionality actions No. 2340-92 and 96-3631-7-CO, where the respective aforementioned judgments No. 3063-95 and 4258-2002 were issued.

By virtue of the above, we do not consider that in this case we are faced with one of the cases in which the mandatory consultation provided for in Article 167 of the Political Constitution is applicable, so to depart from the opinion issued by the Judicial Branch in the consultation that is facultatively formulated to it, the favorable vote of 38 deputies would not be necessary.

• B)Pension cap in the special contributory regime of the Judicial Branch.

For a better understanding of the consulted draft bill, it is important to contextualize matters concerning the establishment of pension caps – the maximum assignable pension amount – in the special contributory pension fund of the Judicial Branch.

In the case of the pension regime of the Judicial Branch, Article 224 of the Organic Law of that Branch established that "Under no circumstances may the amount of the retirement exceed the equivalent of the income of a deputy, income being understood as the per diem allowances and representation expenses." Upon hearing an unconstitutionality action filed against the recently transcribed provision, that Court, by majority, considered that establishing a cap on the pension amount was constitutionally valid, and that the Legislative Assembly was competent to define it:

"Article 224 of the Organic Law of the Judicial Branch provides that the retirement amount of judicial officials may at no time exceed a sum equal to the base salary of a deputy. Subsequently, the rule was modified, setting the limit at the income of a deputy, clarifying that income should be understood as the per diem allowances and representation expenses of that official. The Chamber has already established that setting a cap on the calculation of the pension right is constitutionally valid. The maximum cap determined by the legislator must conform to the rule of reasonableness, which requires that it respect an acceptable minimum of proportionality that does not make it arbitrary. The selection of a reference parameter to define that maximum is within the discretionary competence of the Assembly. The choice made in this case (the income of the deputy) is, in the opinion of this Chamber, proportionate and therefore fair, without it being relevant that the parameter used is external to the retirement regime in question or even to the Judicial Branch itself, since the only thing that should matter in these situations is the reasonableness of the numerical result caused by the parameter. In this sense, no parameter is or is not reasonable per se, but only based on the amounts it yields and their relationship to the general situation of the country and the different retirement regimes." (Judgment No. 6491-98 of 9:45 hours on September 10, 1998).

In that same resolution, Magistrates Piza Escalante, Molina Quesada, and Arias Gómez, dissented regarding the point of interest here, justifying it – with the drafting of the former – as follows:

"We dissent and declare that the limit imposed on the retirement by Article 224 of the Organic Law of the Judicial Branch is unconstitutional, as we consider that although setting a cap on the calculation of the pension right is not in itself unconstitutional, especially considering it would be a variable amount to the extent that the reference income is variable, it is contrary to the Constitution to include a parameter totally foreign to retirement regimes in general and, in particular, to that of judicial officials. The disconnection of the criterion from the functioning of the system simply denotes its unreasonableness and arbitrariness. In this sense, therefore, the unconstitutionality of the last phrase of Article 224 of the Organic Law of the Judicial Branch must be declared, which reads: 'The amount of the retirement may at no time exceed a sum equal to the base salary of a deputy.' and based on the power conferred on this Court by Article 91 of its Regulatory Law, by connection, that of the phrase of that same article, in the terms in which it was reformed by Law No. 7605 of May 2, 1996: 'Under no circumstances may the amount of the retirement exceed the equivalent of the income of a deputy, income being understood as the per diem allowances and representation expenses'." It is worth noting from these resolutions the declaration as constitutionally valid that the legislator establishes quantitative limits on agreed pensions. A criterion not only of the Full Court. That Constitutional Court has also considered the establishment of caps to be valid (resolution 6491-98 already cited), which must be accepted in order to discuss the specific cap questioned here.

However, subsequently, before a new unconstitutionality action filed against the same Article 224 of the Organic Law of the Judicial Branch, that Chamber, although maintaining the criterion that the imposition of caps is constitutional, "given that in matters of social security, solidarity in the sustainability of the fund that supports the expenditures of those who benefit from it is vital so that all those who contribute to the retirement regime can continue to benefit from that right, since resources are not unlimited," the fact is that it decided to annul the cap provided for in that rule, arguing, basically, that it violated the requirements of suitability and proportionality and that the legislator, when adopting the income of a deputy as a parameter, did not indicate the technical criteria on which that decision was based:

"In the present case, the legislator chose to establish a cap as a social security measure, which can be considered valid and necessary, as stated above, to guarantee the funds of the pension system based on the principle of social solidarity. However, that same decision lacks the requirements of suitability and proportionality in the strict sense. On the one hand, although the subordinate or independent worker contributes a certain percentage that affects all of their income throughout their working life, there is no explanation whatsoever that justifies why it is that cap and not another, or that one in priority over those others, that should be chosen. This justification is even more necessary and indispensable when there are people who, having contributed double, triple, quadruple, or even more times than others, all end up having the same maximum retirement amount imposed on them. In this sense, it is noted that when the legislator set the Deputy's income as the parameter for the cap of Judicial Branch employees, they did not indicate the reasons for choosing it, an explanation that should have been based on technical and, especially, actuarial criteria that would justify the decision adopted and not merely on the need to impose a limit." (Judgment No. 1625-2010 of 9:30 hours on January 27, 2010).

And despite the fact that in Considerando VII, as an additional comment, the Constitutional Court ordered the Superior Council of the Judicial Branch, as soon as possible, to draft a Draft Bill that, based on technical studies, especially actuarial ones, determines the parameters on which the maximum pension cap for judicial employees should be set, to allow the sustainability that that special pension fund requires, currently, the economic benefits granted by the pension regime of the Judicial Branch are not subject to any maximum cap.

• C)The Social Rule of Law and the sustainability of special complementary contributory pension systems of Social Security.

Social security systems, of undeniable infra-constitutional configuration (Resolution No. 2002-4881, Constitutional Chamber), in addition to being a response to the existence of a fundamental right to Social Security, also have an instrumental function from the point of view of realizing the purposes of the Social Rule of Law (Constitutional arts. 1, 50, 73, and 74), in the materialization of concrete strategies for the distribution and redistribution of economic and social burdens and benefits, with a view to creating a just social and economic system, in accordance with the principles of material equality and solidarity, and in accordance with the prevailing socio-economic reality at a particular historical moment.

It should be remembered that social security is a public service of a mandatory nature that must be provided under the direction, coordination, and control of the State, subject to the principles of efficiency, universality, and solidarity, in order to offer protection against contingencies such as lack of income due to illness, disability, maternity, work accident, old age, or death of a relative; excessive health care expenses; and insufficient family support, particularly for children and dependent relatives.

To effectively provide protection against the indicated contingencies, the right to social security demands the design of a system that has, at a minimum, rules on (i) institutions responsible for providing the service, (ii) procedures under which the system must operate, and (iii) provision of funds that guarantee its proper functioning. In this last point, the work of the State takes on special importance, which, through allocations of its fiscal resources – always limited – has the constitutional obligation to provide the necessary conditions to ensure the enjoyment of the inalienable right to social security.

Note that regardless of the possibility of seeking new sources of financing or an increase in existing ones, the main objective of the proposed reform is to standardize pension benefits, in the interest of achieving greater equity and sustainability in the pension system of the Judicial Branch, in accordance with the purposes and principles that guide the Social Rule of Law (articles 1, 50, 73, and 74 of the Political Constitution).

It is thus that the principle of sustainability of the pension system of the Judicial Branch acquires legitimate relevance and is validly invoked in this case, where the current financial restrictions of the Costa Rican State are notorious and public.

Note that the imposition of limits on the amount a person can receive as a pension, in the case of those paid with public resources, is legitimately aimed not only at promoting fiscal savings, but also at ensuring the State adopts necessary measures to redistribute resources and increase the coverage of the pension system, ensuring that limited economic resources are sufficient for all and not just for a few.

As a consequence of the above, it is important to point out that the authorities (Congress and the public powers in general – including judges –), within the framework of a Social Rule of Law, have the task of adopting the necessary measures to build a just political, economic, and social order, for which purpose they must inexorably consult the factual reality on which the measures and resolutions they adopt will have effects.

Thus, the administration of any Social Security regime requires flexibility to adequately direct the limited resources available. That flexibility is affected when the legislator or whoever has the competence to make changes to the rules governing the granting of both initial benefits and benefits in progress is inhibited. To sustain the existence of an acquired right in favor of a person (or group of them) to indefinitely enjoy a system or a specific amount is tantamount to petrifying the rules that at some point considered that system convenient, even though in another historical or economic context they no longer are. This could even lead to the collapse of a country's Social Security system, which would harm not only the people who have already reached pensioner status, but also those who have justified expectations of obtaining economic benefits from Social Security in the future – when one of the protected contingencies arises.

• D)With the legal establishment of a maximum pension cap or the imposition of a special solidarity contribution, there is no violation of the principles of non-retroactivity and patrimonial intangibility that are groundlessly alleged; on the contrary, its setting represents a fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirements of protecting individual rights, for the financial sustainability of the State and the special Social Security system provided for the Judicial Branch.

Let us begin by noting that although the principle of non-retroactivity guarantees that, in the face of a new law, patrimonial rights legitimately acquired under the prior law must be respected, this is without prejudice to the possibility of affecting mere expectations of rights when it comes to ongoing legal situations; that is, situations that have not generated consolidated situations or acquired rights at the time the new law enters into force; thus, the new law shall regulate said situation in the state in which it finds itself, without prejudice to respecting what has already been acquired under the old law. That is, when dealing with simple expectations, the new law is of immediate application.

It is of interest, then, to indicate regarding the calculation or determination of the periodic economic benefit in which pensions and retirements materialize, that ILO Convention 102 – the Social Security (Minimum Standards) Convention – in its Articles 65.3 and 67.a expressly establishes that a maximum for its amount may be prescribed (meaning determined by or by virtue of national legislation, in accordance with Article 1.1 Ibid.), according to the rule established by the competent authorities, provided that this maximum respects the minimum established by the Convention itself, which in the case of old-age benefits is 40% of the total wage of an ordinary unskilled worker (Articles 65, 66, 67 Ibid.); this constitutes a parameter of constitutionality (conventionality) for the pension cap.

And it cannot be overlooked that at the Latin American level, according to the judgment of February 28, 2003, in the Case of the Five Pensioners v. Peru, the Inter-American Court of Human Rights admitted that a law in the strict sense, and for public or social purposes (reasonable financial criteria – fiscal savings – which, with a legitimate purpose, tend to preserve general well-being, justified in the financial stability of the State in general, and in particular, of the public sector pension system), may limit or reduce "in the future" the patrimonial effect of Social Security pensions and especially their amount; implying that the restrictions can validly include existing pensions (in the course of payment) and not only future ones accrued after that law's entry into force; thus establishing the bases for a significant economic redistribution that would eliminate exaggerated distortions in pension amounts in a State with very limited resources like ours.

For all these reasons, in our environment it has been recognized as a legitimate manifestation of constitutional powers and as a tool at the service of the principles and purposes of the Social State governed by the rule of law (Estado Social de Derecho), within certain limits, that the legislator has the freedom to determine for the future, based on various variable factors of an economic and social order (generational curves, productive economic system, number of contributions and beneficiaries, etc.), the amount and scope of the available resources in order to achieve the best use thereof, in a public contributory Social Security system (resolution No. 2013006638 of 4:00 p.m. on May 15, 2013, Constitutional Chamber); it is therefore perfectly legitimate for the law to grant a minimum or maximum limit to the pension amount, if thereby, in the undeniable context of a Social State governed by the rule of law, which implies the adequate and necessary measures required so that every person enjoys a vital minimum of dignity, the aim is to rationally administer limited resources to ensure the sustainable realization of fundamental economic and Social Security rights; this as a derivation of the principle of financial sustainability that the State must guarantee in the pension system, with the object of making the fulfillment of the purposes of the Social State governed by the rule of law sustainable over time and promoting transparency and responsibility in the management of public finances.

With a legal regulation such as the one proposed, acquired rights would not be affected, since, as the Inter-American Commission on Human Rights recalled in its report on the Case of the Five Pensioners v. Peru, the European Court of Human Rights has suggested that the right to a pension is not absolute, and indicated that its inclusion in Article 1 of Protocol 1 does not imply the protection of a specific monetary amount (ECHR. Kjartan Ásmundsson v. Iceland. Communication No. 60669/00. Final Decision. March 30, 2005. Para. 44. Citing: Müller v. Austria, Communication No. 5849/72, Commission Report of October 1, 1975. Decisions and Reports 3, p. 25.); a thesis that has been accepted by the Costa Rican Constitutional Chamber itself, by affirming that in our environment there exists a fundamental right to a pension or retirement, but not to a specific amount, which may vary due to the system's requirements, provided that those variations do not affect the essential content of the right.

Indeed, following the same line of reasoning delineated by judgment No. 134/1987, by which the Spanish Constitutional Court "declares the non-existence of a subjective right to a pension of a determined amount," the Constitutional Chamber has reiterated that it does not constitute "... an acquired right to receive a specific amount; the pension or retirement may be varied according to circumstances, whether to reclassify the benefit by increasing or decreasing it, when the contribution from the benefits is not sufficient to cover its quota in the cost of the regime..." (Judgments Nos. 1925-91 of 12:00 p.m. on September 27, 1991, 2379-96 of 11:06 a.m. on May 17, 1996, and 3250-96 of 3:27 p.m. on July 2, 1996). From the foregoing, it has been inferred that, in any case, the adjustments made by the legislator cannot, however, disregard its essential content (resolution No. 1999-05236 of 2:00 p.m. on July 7, 1999).

Whether through the establishment of a pension cap or the application of a special solidarity contribution like the one proposed in the draft law under consultation, we consider that the right to a pension or retirement, derived from the social benefit right of Social Security, is neither disregarded nor violated, since the retirees and pensioners of the special contributory regime of the Judicial Branch, even with the application of those mechanisms, would continue to receive a periodic (monthly) economic benefit in an amount that is by no means negligible quantitatively – right to a pension –, which would even exceed the minimum assignable amount in accordance with Articles 65, 66, and 67 of ILO Convention 102 – the Social Security (Minimum Standards) Convention.

See, then, that the proposed law would establish a redistributive measure that has a clear protective purpose for the benefit of the generality, or rather, of the great majority of the members for whom the regime was conceived, which involves a solidarity sacrifice from those who receive a higher benefit from the system, in favor of those who receive a lower pension (Judgment No. 1925-91 of 12:00 p.m. on September 27, 1991).

Based on that conceptual premise, according to which there is no acquired right to receive a specific pension amount in contributory Social Security regimes, a premise broadly consolidated in our environment, we believe that the proposed draft law therefore does not involve a disregard of acquired rights or a problem of patrimonial intangibility (intangibilidad patrimonial), as is groundlessly alleged in the present action, since the guarantee of acquired rights requires respecting the right to the pension and the prerogative to access that pension within a special regime, but not a specific assignable amount.

Scholars [1] propose a dynamic meaning of acquired rights, different from the classic definitions, according to which, in the context of the Social State governed by the rule of law, rights can no longer be absolute and must yield to principles of greater value from a constitutional point of view. Therefore, they establish that a differentiation must be made between the emergence of the right and its effects; the right arises from the exhaustion of the hypotheses provided for in the regulations; that is, they correspond to exhausted situations, while the effects are projected into the future and can be varied by virtue of new norms. Thus, the distinction between rights and their effects allows the application of new laws to the successive effects of a right, without this implying that said laws have retroactive effects.

It is concluded that these dynamic theses suggest that acquired rights can have two components: an intangible core represented by the right itself, and some dynamic elements, which can vary over time and are mainly related to the conditions under which the right can be exercised or to the periodic benefits arising from it.

Starting from this conceptual premise, it can be affirmed that the Constitution protects acquired rights against normative retroactivity; that is, situations already formed and not the conditions for exercising the right, which means that whoever is enjoying a right whose effects are consolidated in a staggered manner or in a successive tract – such as, for example, a pension, salary, social benefits, a debt deferred in installments, lease payments, etc. – has their right protected by the Constitution, but the effects that have not yet been consolidated are modifiable by virtue of constitutional purposes and subject to the limits that the Charter itself imposes. Hence, according to this thesis, the guidelines for exercising the acquired right can change, provided that the existence of the right remains unharmed. For example, by virtue of this new understanding, the amount of the next monthly pension payments can vary provided they are not completely eliminated, since if they were eliminated, that would imply that the right to the pension has been revoked in disregard of the protection of acquired rights.

In this vein, regarding fundamental rights, and specifically regarding pensions, the Chamber has recently affirmed that they are not absolute in nature and that they may be limited in their exercise by provisions of a legal nature; thereby there is no violation of the principle of the relative intangibility of patrimony, because in these cases we are not facing situations of property in the strict sense, since in contributory pension systems, developed upon principles of solidarity, the claimed property must be understood as relativized in accordance with the characteristics of the Social State governed by the rule of law (resolution No. 2013006638 of 4:00 p.m. on May 15, 2013, Constitutional Chamber). A thesis that, in matters of pensions, had been previously applied by the Chamber itself in the case of the special contribution that was superveningly applied in the special contributory regime for pensions and retirements of the National Teachers (Magisterio Nacional) (judgment 1925-91 of 12:00 p.m. on September 27, 1991, 1341-93 of 10:30 a.m. on September 29, 1993, and 3250-96 of 3:27 p.m. on July 2, 1996).

• E)Supervening establishment of an additional special contribution, for the future, to be borne by those pensioners with the highest pension amounts.

According to what the Constitutional Chamber determined in its resolution 3250-96 of 3:27 p.m. on July 2, 1996: “The contributions, both general and special, established for pensioners and retirees in Article 12 of Law No. 7268, have constitutional legitimacy, being, in the first place, measures based on the social nature of the retirement right, which fall within the principles that shape the Social State governed by the rule of law enshrined in Article 50 of the Constitution, and in the second place because, due to that indisputable social nature, the retirement right requires active and predominant participation by the State for its effective realization, such that although it could not be entirely eliminated or neglected, it can be limited, conditioned, and restricted to the extent that the State – society – finds itself materially prevented from contributing to its effective realization beyond a certain level, such limitations having to be accepted because their purpose is precisely to ensure the survival and effective exercise of the retirement right for all workers and concretely the materialization of the retirement right for all members of the Regime (…).

And referring specifically to the establishment of an additional special solidarity contribution for those pensioners with the highest pension amounts, it emphasized: “All are obliged to contribute for the same purpose and among them a distinction has been made based on the sums they earn, so that their contribution is unequal, according to the amount they receive. This has full justification because it responds to notions of distributive justice, to keep the level of sacrifice of each of the pensioners and retirees equal, at the moment of cooperating with the Fund from which all benefit. Thus, in relation to those persons, all the conditions legally imposed by the challenged legislation are equal, with the exception of the percentage of the special contribution which creates a distinction in treatment, but precisely to produce the effect of balancing the contributions of each of the pensioners or retirees for the maintenance of the Fund, so that they are proportionally similar for everyone. The foregoing means that, compared with what the other pensioners of the system who are not subject to the special contribution pay, there is no inequality or unconstitutional disproportion because these are charges – progressively higher the higher the sum received – conceived precisely to achieve the equilibrium and proportion in both the benefit and the sacrifice, which is exactly what is protected in Article 33 of the Political Constitution. The same can be said of the scales established for the special contribution which, being progressive, also respect the principle of equality among different income levels of the pensioners subject to them. Furthermore, they respond to the needs of both survival and uniformity which are notions inherent to special pension systems, as explained, and seek to prevent the system from producing social injustice by being obliged to meet acquired obligations in relation to persons who may have a right to retirement or a pension, but which, due to other characteristics, should be borne by systems with their own rules, which in turn prove sustainable, despite the high amount of their obligations” (Resolution 3250-96 op. cit.).

• F)The establishment of new contributions must be supported by technical actuarial studies.

As ordered by the Constitutional Chamber in resolutions 1925-91, 1341-93, and 3250-96 op. cit. “(…) this possibility of modification that the State has been granted finds limits not only arising from the Political Constitution, but from International Law, among which those set out in Convention No. 102 of the International Labour Organization concerning the minimum standard of social security stand out, which indicates, for what is of interest here, that the benefits granted in application of said Convention and the administration expenses must be supported by technical studies and not be implemented or modified by a political, arbitrary, or whimsical decision of the Administration, benefits among which is found the amount of contribution for the pension regime by the employee and the State as such and as employer, and which obliges that these variations be based on actuarial studies related to the solvency of the regime being affected.” Therefore, although the law is a political act, the issuance of which is the exclusive competence of the deputies as representatives of popular sovereignty (Article 105 of the Constitution), who, in the exercise of their legislative power, enjoy broad but not absolute discretion, allowing them to adopt, within the constitutional framework, the decision they deem most appropriate to regulate certain aspects and thus contribute to shaping, through the law, a specific political, social, and economic conception of the phenomena, of different nature, that the Costa Rican State faces, the truth is that it would be more than convenient, necessary, and obligatory to have an actuarial study that justifies the establishment of the additional special solidarity contribution advocated in the draft law under consultation, as well as the proposed quantitative budgets.

• G)Final considerations.

Starting, then, from the infra-constitutional configuration of the social benefit right of Social Security and, specifically, of the Judicial Branch pension regime, we consider that nothing opposes, within the constitutional framework, the Congress of the Republic introducing reforms to the Judicial Branch pension system and regulating or modifying, for the future, the normative elements that legal operators must take into account to recognize the pension amount of the old-age or retirement monthly payment; which it does in exercise of the powers that the Charter has assigned to it and that entail a certain margin of discretion, which allows it to validly introduce the reforms that, according to economic needs and social conveniences, as well as the evolution of the times, it deems indispensable for the effectiveness and guarantee of the right.

Furthermore, we consider that, ultimately, the guarantees that the Constitution contemplates in favor of pensioners cannot be interpreted in the sense of curtailing for the legislator the exercise of the function that the Constitution itself has entrusted to it, as this would be to fossilize the dynamic exercise of legislating on determined groups of individuals, to the clear detriment of the generality (resolutions Nos. 1341-93, 0483-94, 0487-94, and 3063-95, Constitutional Chamber).

Let it be remembered that, as the Chamber itself has admitted: the right to retirement is not absolute and may be subject to conditions and limitations, provided that both are legally provided for and are also reasonably necessary for the exercise of the right itself, in accordance with its nature and purpose (Resolutions Nos. 1147-90, 2379-96, 3250-96, and 2010-04489, Constitutional Chamber), for which purpose it is accepted as valid that the legislator detect inequalities within the system and proceed to correct them, especially when the difference threatens the sustainability or the very existence of the system, all so that it is maintained and, furthermore, its primary objective is not distorted (resolution No. 2379-96 op. cit.).

Conclusion:

The draft law submitted for our consideration presents no major inconvenience on a legal level; except that it must be supported by the respective technical actuarial studies.

Otherwise, it is obvious that its approval or not is a matter of legislative policy that is exclusively the competence of that Branch of the Republic.

Your consultation is thus evacuated in non-binding terms.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Deputy Attorney General Public Function Area [1] Paul Roubier, Yannakopoulus, Zuleta Ángel, and Pierre Teste (Cited by Larroumet, Christian, “Introduction à l’étude du droit privé”, Droit civil, tome 1; 2ème édition, 1995; Cf. Council of State, Third Section, Administrative Litigation Chamber, judgment of April 29, 1983, docket No. 3.413, Reporting Judge Carlos Betancur Jaramillo. In this judgment, Eduardo Zuleta Ángel, Derechos Adquiridos, Editorial Cromos, p. 28, is cited)

Opinión Jurídica : 082 - J del 03/08/2015 OJ-082-2015 03 de agosto 2015 Diputados (as) Comisión Permanente de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio CAS-689-2014, de fecha 6 de noviembre de 2014, mediante el cual nos comunica que esa Comisión Permanente, en sesión ordinaria Nº 32 de 4 de noviembre de 2014, acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado “Adición de dos artículos a la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley Nº 7333 del 5 de mayo de 1993 y sus reformas”, tramitado bajo el expediente Nº 19.345, que nos fue remitido.

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Especial y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Texto consultado.

Conforme al tenor literal del proyecto de ley consultado establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Adiciónase un artículo 236 bis a la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley N.° 7333, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas, cuyo texto en adelante se leerá así:

“Artículo 236 bis.- Monto de referencia para establecer la contribución especial solidaria El monto de referencia para establecer la contribución especial solidaria será el equivalente a la suma de un salario más bajo pagado en el Poder Judicial y que corresponde al salario de un Auxiliar de Servicios Generales 1.” ARTÍCULO 2.- Adiciónase un artículo 236 ter a la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley N.° 7333, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas, cuyo texto en adelante se leerá así:

“Artículo 236 ter.- Contribución ordinaria y contribución especial solidaria y redistributiva de los jubilados y pensionados del Poder Judicial.

Además de la contribución ordinaria a que se refiere el artículo 236 de esta ley, los jubilados y pensionados del Régimen de Pensiones del Poder Judicial, cuyas prestaciones superen los montos que se dirán en este artículo, contribuirán en forma especial, solidaria y redistributiva.

Las pensiones y jubilaciones que sobrepasen la suma indicada deberán contribuir de acuerdo con la siguiente proporción:

• a)Estarán exentas del pago de la contribución especial solidaria y redistributiva las pensiones y jubilaciones cuyo monto de pensión no sean superiores al salario base más bajo pagado por el Poder Judicial.
• b)Las pensiones que excedan la suma indicada en el inciso anterior, y hasta dos salarios base, contribuirán con un 2% de tal exceso.
• c)Sobre el exceso del margen anterior y hasta cuatro salarios base, contribuirán con el cinco por ciento (5%) de tal exceso.
• d)Sobre el exceso del margen anterior y hasta seis salarios base, contribuirán con diez por ciento (10%) de tal exceso.
• e)Sobre el exceso del margen anterior y hasta ocho salarios base, contribuirán con un veinte por ciento (20%) de tal exceso.
• f)Sobre el exceso del margen anterior y hasta diez salarios base, contribuirán con un treinta por ciento (30%) de tal exceso.
• g)Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un veinte por ciento (20%).
• h)Esta contribución se destinará en su totalidad a la sostenibilidad Régimen de pensiones del Poder Judicial.

Rige a partir de su publicación.” III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos, como lo son el establecimiento de topes pensionales y la cotización solidaria en regímenes especiales contributivos; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Por ello, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado, basándonos especialmente en posiciones institucionales vertidas al respecto ante la Sala Constitucional, en nuestra condición de órgano asesor y jurisprudencia constitucional.

• A)Por el tema de fondo concernido a pensiones judiciales, no se requiere la consulta preceptiva al Poder Judicial, ni una votación calificada para poder separarse del criterio que llegue a verter al respecto la Corte Suprema (art. 167 de la Constitución Política).

Antes de externar criterio sobre el contenido del proyecto, conviene indicar que consideramos que no es necesario que esta iniciativa legislativa deba someterse obligatoriamente a consulta del Poder Judicial, y que para apartarse del eventual criterio que llegue a verter la Corte Suprema, resulte imperativo el voto afirmativo de al menos 38 diputados.

Para abordar el tema conviene tener presente el artículo 167 de la Constitución Política, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”. (El subrayado es nuestro).

Deber preceptivo de consulta que, en los casos y términos establecidos por el artículo 167 Constitucional, no se refiere tan solo al proyecto como un todo, sino también a las modificaciones que al mismo sean efectuadas en el transcurso del trámite legislativo, y que se refieran a los ya mencionados aspectos de organización y funcionamiento del Poder Judicial (resolución Nº 1618-91 de la 14:16 hrs. del 21 de agosto de 1991). Aspecto fundamental del procedimiento legislativo, que no entraña un poder de "colegislación", sino de necesaria participación en aquel procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada (Resolución Nº 13273-01de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintiuno de diciembre del dos mil uno).

Ahora bien, considera esta Procuraduría que la reforma que se plantea no se refiere a la “organización y funcionamiento del Poder Judicial”; conceptos cuyo significado y alcance abarcan no sólo las disposiciones normativas que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre el modo de ejercicio de dichas competencias; es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales (Resoluciones 5958-98 de las 14:54 hrs. del 19 de diciembre de 1998 y 13273-2001 de las 11:44 hrs. del 21 de diciembre de 2001, de la Sala Constitucional). Véase que el término “funcionamiento” se ha interpretado que alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados (Resolución 2003-06304 de las 10:31 hrs. del 3 de julio de 2003, Sala Constitucional). Por lo cual, es evidente que no nos encontramos frente a ninguno de los supuestos en los que el trámite legislativo exige una consulta obligatoria a dicho Poder.

Esa tesis ha sido la asumida por la Sala Constitucional cuando se ha acusado la inconstitucionalidad de normas relacionadas con materia de pensiones por infringir la obligación de consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política. Así, en su sentencia n.° 3063-95, de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, esa Sala resolvió lo siguiente:

“III. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 190 de la Constitución Política. La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales:

<<Al respecto, carece de interés pronunciarse sobre la obligada consulta a la Corte, toda vez que ésta, con motivo de la [consulta] evacuada sobre el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, acogió la modificación de la edad de jubilación de sus servidores a los sesenta años, como lo indica el proyecto; y con norma similar y sin perjuicio de reservas similares para garantizar los derechos adquiridos de buena fe.>> Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la <<organización y funcionamiento>> del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesaria”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

Por otra parte, podría pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la organización y el funcionamiento del Poder Judicial, ni con el ejercicio de la función jurisdiccional, la modificación de las normas que rigen esa materia podría causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política. Sobre ese punto, sin embargo, también existe un pronunciamiento específico de la Sala Constitucional en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias, no infringe la Constitución Política. Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, la cual dispuso lo siguiente:

“ La Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artículo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (…) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomía presupuestaria, ya que con la reforma se varía sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando así, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (…) la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquí impugnado, no modifica el régimen jurídico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los tribunales existentes. No puede tampoco alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.

La tesis jurisprudencial expuesta ha sido la misma que esta Procuraduría, en funciones de Órgano Asesor objetivo de la Sala Constitucional, sugirió seguir en los informes rendidos en las acciones de inconstitucionalidad n.° 2340-92 y 96-3631-7-CO, donde se dictaron, respectivamente, las sentencias n.° 3063-95 y 4258-2002 mencionadas.

En virtud de lo anterior, no consideramos que en este caso nos encontremos ante uno de los supuestos en los que resulte aplicable la consulta obligatoria prevista en el artículo 167 de la Constitución Política, por lo que para apartarse del criterio que emita el Poder Judicial en la consulta que facultativamente se le formule, no sería necesario el voto favorable de 38 diputados.

• B)Tope pensional en el régimen especial contributivo del Poder Judicial.

Interesa contextualizar, para una mejor comprensión del proyecto de ley consultado, lo concerniente al establecimiento de topes pensionales –monto máximo de pensión asignable- en el fondo especial contributivo de pensiones del Poder Judicial.

En el caso del régimen de pensiones del Poder Judicial, el artículo 224 de la Ley Orgánica de ese Poder establecía que “En ningún caso, el monto de la jubilación podrá exceder del equivalente al ingreso de un diputado, entendiéndose por ingreso las dietas y los gastos de representación”.

Al conocer una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la disposición recién transcrita, ese Tribunal, por mayoría, estimó que establecer un tope al monto de la pensión era constitucionalmente válido, y que la Asamblea Legislativa era competente para definirlo:

“El artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que el monto de la jubilación de los funcionarios judiciales en ningún momento podrá exceder una suma igual al salario base de un diputado. Posteriormente, se modificó la regla, fijando el límite en el ingreso de un diputado, aclarando que por ingreso deben entenderse las dietas y los gastos de representación de ese funcionario. La Sala ha establecido ya que fijar un tope al cálculo del derecho de pensión es constitucionalmente válido. El tope máximo que determine el legislador debe sujetarse a la regla de razonabilidad, que exige que respete un mínimo aceptable de proporcionalidad que no lo convierta en arbitrario. La selección de un parámetro de referencia para definir ese máximo es de la competencia discrecional de la Asamblea. La escogencia hecha en el caso (el ingreso del diputado), es en criterio de esta Sala proporcionada y por ende justa, sin que sea relevante el hecho de que el parámetro utilizado sea externo al régimen jubilatorio en cuestión o incluso al mismo Poder Judicial, pues lo único que en estas situaciones debe interesar es la razonabilidad del resultado numérico que causa el parámetro. En este sentido, ningún parámetro es o no razonable per se, sino solo en función de las cantidades que arroje y en la relación de éstas con la situación genérica del país y de los diferentes regímenes jubilatorios”. (Sentencia n.° 6491-98 de las 9:45 horas del 10 de setiembre de 1998).

En esa misma resolución, los Magistrados Piza Escalante, Molina Quesada y Arias Gómez, salvaron su voto en lo referente al punto que aquí interesa, justificándolo −con redacción del primero− de la siguiente forma:

“Salvamos el voto y declaramos que el límite impuesto a la jubilación por el artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es inconstitucional, pues consideramos que aunque fijar un coto al cálculo del derecho de pensión no es por sí mismo inconstitucional, sobre todo, teniendo en cuenta que sería un monto variable en la medida que lo es el ingreso de referencia, sí resulta contrario a la Constitución incluir un parámetro totalmente ajeno a los regímenes jubilatorios en general y, en particular, al de los funcionarios judiciales. La desvinculación del criterio del funcionamiento del sistema sencillamente denota su irrazonabilidad y arbitrariedad. En este sentido debe, por lo tanto, declararse la inconstitucionalidad de la última frase del artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que dice: ‘El monto de la jubilación en ningún momento podrá exceder una suma igual al salario base de un diputado.’ y con base en la potestad que confiere a este Tribunal el artículo 91 de su Ley reguladora, por conexidad, la de la frase de ese mismo artículo, en los términos en que lo reformó la Ley N 7605 del 2 de mayo de 1996: ‘En ningún caso el monto de la jubilación podrá exceder del equivalente al ingreso de un diputado, entendiéndose por ingreso las dietas y los gastos de representación’.” Cabe rescatar de estas resoluciones el que se declare constitucionalmente válido que el legislador establezca límites cuantitativos a las pensiones acordadas. Un criterio no solo de la Corte Plena. También ese Tribunal Constitucional ha considerado válido el establecimiento de los topes (resolución 6491-98 ya citada), lo cual es necesario aceptar para entrar a discutir el tope específico que aquí se cuestiona.

Sin embargo, con posterioridad, ante una nueva acción de inconstitucionalidad planteada contra el mismo artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esa Sala, si bien mantuvo el criterio de que la imposición de topes es constitucional, “dado que en materia de seguridad social la solidaridad en el sostenimiento del fondo que respalda las erogaciones de quienes se benefician del mismo, es vital para que todos los que contribuyen al régimen de jubilación puedan seguir beneficiándose de ese derecho, dado que los recursos no son ilimitados”, lo cierto es que decidió anular el tope previsto en esa norma, argumentando, básicamente, que infringía los requisitos de idoneidad y proporcionalidad y que el legislador al adoptar como parámetro el ingreso de un diputado, no indicó los criterios técnicos en los cuales se fundamentaba esa decisión:

“En el presente caso, el legislador optó por establecer un tope como una medida de previsión social, la cual puede considerarse como válida y necesaria, según lo ya expuesto, para garantizar los fondos del sistema de pensiones sustentado en el principio de solidaridad social. Sin embargo, esa misma decisión carece de los requisitos de idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto. Por un lado, si bien el trabajador subordinado o independiente cotiza durante toda su vida laboral un determinado porcentaje que afecta la totalidad de sus ingresos, no existe explicación alguna que justifique que sea ese tope y no otro distinto, o aquél en prioridad sobre aquellos otros, el que deba escogerse. Esa justificación es aún más necesaria e indispensable, cuando existen personas que habiendo cotizado el doble, tiple, cuádruple o aún más veces que otras, a todas se les termina imponiendo el mismo monto máximo de jubilación. En tal sentido, se advierte que cuando el legislador fijó el ingreso del Diputado como parámetro del tope de los empleados del Poder Judicial, no indicó los motivos para escogerlo, explicación que debió de haber fundamentado en criterios técnicos y especialmente, actuariales que justificaran la decisión adoptada y no solamente en la necesidad de imponer un límite”. (Sentencia n.° 1625-2010 de las 9:30 horas del 27 de enero de 2010).

Y pese a que en el Considerando VII, a modo de comentario adicional, el Tribunal Constitucional ordenó a la mayor brevedad al Consejo Superior del Poder Judicial redactar un Proyecto de Ley que, con fundamento en estudios técnicos, especialmente actuariales, determine los parámetros sobre los cuales debe fijarse el tope máximo de pensión de los empleados judiciales, que permita la sostenibilidad que requiere ese fondo especial de pensiones, actualmente, las prestaciones económicas que otorga el régimen de pensiones del Poder Judicial no están sujetas a tope máximo alguno.

• C)El Estado Social de Derecho y la sostenibilidad de los sistemas pensionales contributivos especiales complementarios de la Seguridad Social.

Los sistemas de seguridad social, de innegable configuración infraconstitucional (Resolución Nº 2002-4881, Sala Constitucional), además de ser respuesta a la existencia de un derecho fundamental a la Seguridad Social, tienen también una función instrumental desde el punto de vista de la realización de las finalidades del Estado Social de Derecho (arts. 1, 50, 73 y 74 Constitucionales), en la materialización de estrategias concretas para la distribución y redistribución de las cargas y beneficios económicos y sociales, con miras a crear un sistema social y económico justo, en concordancia con los principios de igualdad material y solidaridad, y de acuerdo con la realidad socioeconómica imperante en un determinado momento histórico.

Recuérdese que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, con el fin de ofrecer protección frente a contingencias como la falta de ingresos debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; gastos excesivos de atención de salud; y apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.

Para poder brindar efectivamente protección frente a las contingencias señaladas, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de un sistema que cuente con reglas, como mínimo, sobre (i) instituciones encargadas de la prestación del servicio, (ii) procedimientos bajo los cuales el sistema debe discurrir, y (iii) provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este último punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales –siempre limitados−, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social.

Véase que independientemente de la posibilidad de buscar nuevas fuentes de financiación o un aumento en las existentes, el principal objetivo de la reforma propuesta es homogeneizar beneficios pensionales, en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema pensional del Poder Judicial, conforme a los fines y principios que orientan el Estado Social de Derecho (artículos 1, 50, 73 y 74 de la Constitución Política).

Es así como el principio de sostenibilidad del sistema pensional del Poder Judicial adquiere legítima relevancia y es válidamente invocado en este caso, en el que son notorias y públicas las restricciones financieras actuales del Estado costarricense.

Véase que con la imposición de límites en el monto que puede recibir una persona por concepto de la pensión, tratándose de aquellas que se pagan con cargo a recursos de naturaleza pública, se encuentra legítimamente encaminada no sólo a promover un ahorro fiscal, sino también a que el Estado adopte medidas necesarias para redistribuir los recursos y aumentar la cobertura del sistema pensional, logrando que los limitados recursos económicos alcancen para todos y no sólo para unos pocos.

Como consecuencia de lo anterior, es importante señalar que las autoridades (Congreso y los poderes públicos en general –incluidos los jueces−), en el marco de un Estado Social de Derecho, tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para construir un orden político, económico y social justo, para lo cual han de consultar inexorablemente la realidad fáctica sobre la cual han de surtir efectos las medidas y las resoluciones que adopten.

Así, la administración de cualquier régimen de la Seguridad Social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone. Esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador o a quien tenga competencia para realizar cambios en las normas que regulan el otorgamiento, tanto de las prestaciones iniciales, como de las prestaciones en curso. Sostener la existencia de un derecho adquirido a favor de una persona (o grupo de ellas) a disfrutar indefinidamente de un sistema o de un monto determinado, equivale a petrificar las normas que en algún momento consideraron conveniente ese sistema, a pesar de que en otro contexto histórico o económico ya no lo sean. Eso podría llevar incluso al colapso del sistema de la Seguridad Social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro –cuando surja alguna de las contingencias protegidas− prestaciones económicas de la Seguridad Social.

• D)Con el establecimiento legal de un tope máximo de pensión o la imposición de una cotización especial solidaria, no existe violación a los principios de irretroactividad e intangibilidad patrimonial que infundadamente se acusan; al contrario, su fijación supone un justo balance entre las demandas del interés general de la comunidad y los requisitos de la protección de los derechos individuales, por la sostenibilidad financiera del Estado y del sistema especial de la Seguridad Social previsto para el Poder Judicial.

Comencemos por advertir que si bien el principio de la irretroactividad garantiza que frente a la ley nueva deben respetarse los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, ello lo es sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso; es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley; así que ésta entra a regular dicha situación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de que se respete lo ya adquirido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.

Interesa, entonces, indicar en cuanto al cálculo o determinación de la prestación económica periódica en la que se materializan las pensiones y jubilaciones, que el Convenio 102 de la OIT –Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima)−, en sus artículos 65.3 y 67.a establece de la misma, conforme al art. 1.1 Ibíd.), según la regla fijada por las autoridades competentes, un máximo para su monto, a reserva de que ese máximo respete el mínimo establecido por el propio Convenio, que en el caso de prestaciones por vejez es de un 40% del total del salario del trabajador ordinario no calificado (arts. 65, 66, 67 Ibíd.); lo cual se constituye como parámetro de constitucionalidad (convencionalidad) del tope pensional.

Y no puede obviarse que a nivel latinoamericano, conforme a la sentencia de 28 de febrero de 2003, del Caso cinco pensionistas –vs− Perú, la Corte Interamericana de Derechos Humanos admitió que mediante ley en sentido estricto y por fines públicos o sociales (criterios financieros razonables –ahorro fiscal−, que con un fin legítimo, tiendan a preservar el bienestar general, justificado en la estabilidad financiera del Estado en general, y en particular, del sistema pensional del sector público), se puede limitar o reducir “a futuro” el efecto patrimonial de las pensiones de la Seguridad Social y en especial su monto; dándose a entender que las restricciones pueden comprender válidamente a las pensiones existentes (en curso de pago) y no sólo las futuras que se acusen a partir de la vigencia de dicha ley; estableciéndose las bases de una redistribución económica importante que eliminaría distorsiones exageradas en los montos pensionarios en un Estado con recursos muy limitados como el nuestro.

Por todo ello, en nuestro medio se ha reconocido como legítima manifestación de facultades constitucionales y como herramienta al servicio de los principios y fines del Estado Social de Derecho, dentro de ciertos límites, que el legislador tiene libertad para determinar hacia futuro, con base en diversos factores variables de orden económico y social (curvas generacionales, sistema económico productivo, número de aportaciones y de beneficiarios, etc.), el monto y los alcances de los recursos disponibles a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema público contributivo de la Seguridad Social (resolución Nº 2013006638 de las 16:00 hrs. del 15 de mayo de 2013, Sala Constitucional); es entonces perfectamente legítimo que la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello, en el innegable contexto de un Estado Social de Derecho, que implica las medidas adecuadas y necesarias que se requieran para que toda persona goce de un mínimo vital de dignidad, se pretende administrar racionalmente recursos limitados para asegurar la realización sostenible de los derechos fundamentales en materia económica y de la Seguridad Social; esto como derivación del principio de sostenibilidad financiera que el Estado debe garantizar en el sistema pensional, con el objeto de hacer sostenible en el tiempo el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y promover la transparencia y la responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas.

Con una regulación legal como la propuesta no se afectarían derechos adquiridos, pues según recordó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su informe del Caso cinco pensionistas –vs− Perú, la Corte Europea de Derechos Humanos ha sugerido que el derecho a la pensión no es absoluto, e indicó que su inclusión en el artículo 1 del Protocolo 1 no implica la protección de un monto dinerario específico (ECHR. Kjartan Ásmundsson v. Iceland. Comunicación No. 60669/00. Decisión Final. 30 de marzo de 2005. Párr. 44. Citando: Müller v. Austria, Comunicación No. 5849/72, Informe de la Comisión de 1 de octubre de 1975. Decisiones e informes 3, p. 25.); tesis que ha sido acogida por la propia Sala Constitucional costarricense al afirmar que en nuestro medio existe un derecho fundamental a la pensión o jubilación, mas no a un monto específico, el cual podría variar por los requerimientos del sistema, siempre y cuando esas variaciones no afecten el contenido esencial del derecho.

Efectivamente, siguiendo la misma línea decantada por la sentencia n.° 134/1987, por la que el Tribunal Constitucional español “declara la inexistencia de un derecho subjetivo a una pensión de cuantía determinada”, la Sala Constitucional ha reiterado que no constituye "... un derecho adquirido el percibir un determinado monto; la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen..." (sentencias Nºs 1925-91 de las 12:00 hrs. del 27 de setiembre de 1991, 2379-96 de las 11:06 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3250-96 de las 15:27 hrs. del 2 de julio de 1996). De lo anterior se ha inferido que, en todo caso, los ajustes que haga el legislador no pueden, sin embargo, desconocer su contenido esencial (resolución Nº 1999-05236 de las 14:00 hrs. del 7 de julio de 1999).

Sea por el establecimiento de un tope pensional o con la aplicación de una contribución especial solidaria como la propuesta con el proyecto de ley consultado, estimamos que el derecho a la pensión o jubilación, derivado del derecho prestacional de la Seguridad Social, no resulta desconocido ni conculcado, pues los jubilados y pensionados del régimen contributivo especial del Poder Judicial, aún con la aplicación de aquellos mecanismos continuarían percibiendo una prestación económica periódica (mensual) por un monto nada despreciable cuantitativamente −derecho a la pensión−, que superaría incluso el monto mínimo asignable conforme los artículos 65, 66 y 67 del Convenio 102 de la OIT –Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima)−.

Véase entonces que con la ley propuesta se establecería una medida redistributiva que tiene un claro fin protector en beneficio de la generalidad, o bien, de la gran mayoría de los miembros para los cuales se concibió el régimen, que involucra un sacrificio solidario de quienes reciben una mayor prestación del sistema, a favor de quienes reciben menor pensión (Sentencia No. 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991).

Con base en aquella premisa conceptual, según la cual, no existe un derecho adquirido a percibir un determinado monto de pensión en regímenes contributivos de la Seguridad Social, ampliamente consolidada en nuestro medio, creemos que el proyecto de ley propuesto no involucra entonces un desconocimiento de los derechos adquiridos ni un problema de intangibilidad patrimonial, como infundadamente se acusa en la presente acción, pues la garantía de los derechos adquiridos exige respetar el derecho a la pensión y la prerrogativa de acceder a esa pensión dentro de un régimen especial, no así un monto específico asignable.

Doctrinantes [1] proponen una acepción dinámica de derechos adquiridos, distinta de las definiciones clásicas, según la cual, en el contexto del Estado Social de Derecho, los derechos ya no pueden ser absolutos y deben ceder ante principios de mayor valía desde el punto de vista constitucional. Por ello establecen que debe diferenciarse el surgimiento del derecho de sus efectos; el derecho surge del agotamiento de las hipótesis previstas en la normativa; es decir, responden a situaciones agotadas, mientras los efectos se proyectan hacia el futuro y pueden ser variados en virtud de nuevas normas. Así, la distinción entre los derechos y sus efectos permite la aplicación de leyes nuevas a los efectos sucesivos de un derecho, sin que ello traiga aparejado que dichas leyes tengan efectos retroactivos.

Se concluye que estas tesis dinámicas sugieren que los derechos adquiridos pueden tener dos componentes: un núcleo intangible representado en el derecho mismo, y unos elementos dinámicos, que pueden variar con el tiempo y que se relacionan principalmente con las condiciones en las cuales el derecho puede ser ejercido o con las prestaciones periódicas que surgen de él.

A partir de esa premisa conceptual puede afirmarse que la Constitución protege los derechos adquiridos ante la retroactividad normativa; es decir, las situaciones ya formadas y no las condiciones de ejercicio del derecho, lo cual significa que quien esté disfrutando de un derecho cuyos efectos se consolidan de manera escalonada o en un tracto sucesivo −como por ejemplo la pensión, el salario, las prestaciones sociales, una deuda diferida en plazos, los cánones de arrendamiento, etc.−, tiene su derecho amparado por la Constitución, pero los efectos que aún no se han consolidado son modificables en virtud de finalidades constitucionales y con sujeción a los límites que la propia Carta impone. De allí que, según esa tesis, las pautas para ejercer el derecho adquirido pueden cambiar, siempre y cuando la existencia del derecho permanezca indemne. Por ejemplo, en virtud de este nuevo entendimiento, el monto de las próximas mesadas pensionales puede variar siempre que no se supriman del todo, puesto que si se suprimen, ello implicaría que el derecho a la pensión ha sido revocado en desconocimiento de la protección de los derechos adquiridos.

En este orden de ideas, en materia de derechos fundamentales, y en concreto sobre pensiones, la Sala ha afirmado recientemente que no tienen el carácter de absolutos y que pueden ser limitadas en su ejercicio por disposiciones de carácter legal; con lo cual no hay vulneración del principio de intangibilidad relativa del patrimonio, porque no se está en estos casos frente a supuestos de propiedad en sentido estricto, ya que en sistemas contributivos de pensión, desarrollados sobre principios solidarios, la pretendida propiedad debe entenderse relativizada de conformidad con las características del Estado Social de Derecho (resolución Nº 2013006638 de las 16:00 hrs. del 15 de mayo de 2013, Sala Constitucional). Tesis que en materia de pensiones había sido aplicada anteriormente por la propia Sala en el caso de la contribución especial que se aplicó sobrevinientemente en el régimen contributivo especial de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional (sentencia 1925-91 de las 12:00 hrs. del 27 de setiembre de 1991, 1341-93 de las 10:30 hrs. del 29 de setiembre de 1993 y 3250-96 de las 15:27 hrs. del 2 de julio de 1996.

• E)Establecimiento sobrevenido de una contribución especial adicional, a futuro, a cargo de aquellos pensionados con montos de pensión más altos.

Según lo determinó la Sala Constitucional en su resolución 3250-96 de las 15:27 hrs. del 2 de julio de 1996: “Las contribuciones, tanto la general como la especial, establecidas a cargo de los pensionados y jubilados en el artículo 12 de la Ley número 7268, tienen legitimación constitucional, al tratarse en primer lugar de medidas fundadas en la naturaleza social del derecho de jubilación, que se inscriben dentro de los principios que conforman el Estado Social de Derecho recogidos por el artículo 50 Constitucional, y en segundo lugar porque, debido a esa indiscutible naturaleza social, el derecho de jubilación requiere una activa y predominante participación del Estado para su efectiva realización, por lo que aunque no podría ser eliminado o desatendido del todo, sí puede ser limitado, condicionado y restringido en la medida en que el Estado -la sociedad- se vea materialmente impedido de aportar a su efectiva concreción más allá de cierto nivel, debiendo aceptarse tales limitaciones por cuanto su fin es justamente asegurar la supervivencia y el efectivo ejercicio del derecho de jubilación a todos los trabajadores y en concreto la materialización del derecho de jubilación a todos los miembros del Régimen (…).

Y refiriéndose en concreto, al establecimiento de una contribución especial solidaria adicional a aquellos pensionados con montos de pensión más altos, enfatizó: “A todas se les obliga a contribuir con el mismo fin y entre ellas se ha hecho una distinción basada en las sumas que devengan, de manera que su contribución es desigual, según la cantidad que perciban. Esto tiene plena justificación porque responde a nociones de justicia distributiva, para mantener equiparado el nivel de sacrificio de cada uno de los pensionados y jubilados, al momento de cooperar con el Fondo del cual todos se benefician. Así, con relación a esas personas, todas las condiciones impuestas legalmente por la legislación cuestionada son iguales, con excepción del porcentaje de la contribución especial que origina una distinción en el trato, pero para producir justamente el efecto de equilibrar los aportes de cada uno de los pensionados o jubilados para el sostenimiento del Fondo, de manera que ellos sean proporcionalmente similares para todos. Lo anterior significa que, en comparación con lo que cotizan los demás pensionados del sistema no sujetos a la contribución especial, no hay desigualdad ni desproporción inconstitucional porque se trata de afectaciones -progresivamente más altas según sea más alta la suma recibida- concebidas precisamente para lograr el equilibrio y proporción tanto en el beneficio como en el sacrificio, que es justamente lo que se protege en el artículo 33 de la Constitución Política. Lo mismo cabe decir de las escalas establecidas para la contribución especial que, al ser progresivas, también respetan el principio de igualdad entre distintos niveles de ingreso de los pensionados sujetos a ellas. Además responden a las necesidades tanto de supervivencia como de uniformidad que son nociones inherentes a los sistemas especiales de pensiones, según se explicó, y buscan evitar que el sistema llegue a producir injusticia social al verse obligado a cumplir con obligaciones adquiridas en relación con personas que pueden tener derecho a una jubilación o pensión, pero que, obedeciendo a otras características, debería estar a cargo de sistemas con reglas propias, que a su vez resulten sustentables, no obstante el alto monto de sus obligaciones” (Resolución 3250-96 op. cit.).

• F)El establecimiento de nuevas cotizaciones debe estar respaldado en estudios técnicos actuariales.

Conforme lo dispuso la Sala Constitucional en las resoluciones1925-91, 1341-93 y 3250-96 op. cit. “(…) esa posibilidad de modificación que tiene acordada a su favor el Estado, encuentra límites no sólo provenientes de la Constitución Política, sino del Derecho Internacional, entre los que se destacan los fijados en el Convenio número 102 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la norma mínima de seguridad social, que señala, en lo que aquí interesa, que las prestaciones concedidas en aplicación del citado Convenio y los gastos de administración se encuentren respaldados en estudios técnicos y no que sean implantados o modificados por una decisión política, arbitraria o antojadiza de la Administración, prestaciones entre las cuales se encuentra el monto de cotización para el régimen de pensiones por parte del empleado y el Estado como tal y como patrono y que obliga a fundamentar esas variaciones en estudios actuariales relacionados con la solvencia del régimen por afectar”.

Por ello, si bien la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional), quienes en el ejercicio de su potestad legislativa, gozan de una discrecionalidad amplia pero no absoluta, que les permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense, lo cierto es que sería más que conveniente, necesario y obligatorio, contar con un estudio actuarial que justifique el establecimiento de la cotización especial solidaria adicional que se propugna en el proyecto de Ley consultado, así como los presupuestos cuantitativos propuestos.

• G)Consideraciones finales.

Partiendo entonces de la configuración infraconstitucional del derecho prestacional de la Seguridad Social y, en concreto, del régimen de pensiones del Poder Judicial, estimamos que nada se opone, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República introduzca reformas al sistema de pensiones del Poder Judicial y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto pensional de la mesada de vejez o jubilación; lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Carta le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad, que le permite introducir válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue indispensables para la efectividad y garantía del derecho.

Además estimamos que, en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia Constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la generalidad (resoluciones Nºs 1341-93, 0483-94, 0487-94 y 3063-95, Sala Constitucional).

Recuérdese que según lo ha admitido la propia Sala: el derecho a la jubilación no es absoluto y puede ser objeto de condiciones y limitaciones, siempre y cuando una y otras se encuentren previstas legalmente y resulten además razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin (Resoluciones Nºs 1147-90, 2379-96, 3250-96 y 2010-04489, Sala Constitucional), para lo cual se admite como válido que el legislador detecte desigualdades dentro del sistema y proceda a corregirlas, especialmente cuando la diferencia sea amenazadora de la sustentabilidad o la existencia misma del sistema, todo con el fin de que se mantenga y además no se desnaturalice en su objetivo primordial (resolución Nº 2379-96 op. cit.).

Conclusión:

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico; salvo que deberá sustentarse en estudios técnicos actuariales respectivos.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Área de la Función Pública [1] Paul Roubier, Yannakopoulus, Zuleta Ángel y Pierre Teste (Citados por Larroumet, Christian, “Introduction à l’étude du droit privé”, Droit civil, tome 1; 2ème édition, 1995; Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de abril de 1983, radicación n.° 3.413, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. En esta sentencia se cita a Eduardo Zuleta Ángel, Derechos Adquiridos, Editorial Cromos, p. 28)