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C-207-1989 · 04/12/1989
OutcomeResultado
The Attorney General determined that the Executive's veto prevented the compensation for CEMPRO and National Investment Council officials from becoming law, and therefore it cannot be recognized or granted.La Procuraduría determinó que el veto del Ejecutivo impidió que la indemnización prevista para funcionarios de CEMPRO y el Consejo Nacional de Inversiones se convirtiera en ley, por lo que no puede ser reconocida ni otorgada.
SummaryResumen
The Attorney General's Office examines whether officials of the Center for the Promotion of Exports and Investments (CEMPRO) and the National Investment Council are entitled to compensation for a prohibition on performing similar external functions, as established by Article 39 of Law No. 7089. The inquiry stems from Article 23, subsection 26, of Law No. 7108 (Second Extraordinary Budget for 1988), which attempted to add a paragraph to Article 39 to recognize such compensation, referencing Laws No. 6999 and 7015. However, the Executive Branch vetoed this provision on grounds of inappropriateness, arguing it justified paying compensation for the prohibition of professional practice to officials who might not be professionals. The Attorney General concludes that, because the vetoed bill was not resealed by the Legislative Assembly, no law regulates the compensation. Under the principle of legality, the Administration cannot recognize or grant such compensation, not even by analogy, as doing so could give rise to liability for the authorizing official.La Procuraduría General de la República analiza si los funcionarios del Centro para la Promoción de las Exportaciones y las Inversiones (CEMPRO) y del Consejo Nacional de Inversiones tienen derecho a una indemnización por la prohibición de ejercer funciones externas similares, establecida en el artículo 39 de la Ley Nº 7089. La consulta surge porque el artículo 23, inciso 26, de la Ley Nº 7108 (Segundo Presupuesto Extraordinario para 1988) pretendió adicionar un párrafo al artículo 39 para reconocer dicha compensación, remitiéndose a las leyes Nº 6999 y 7015. Sin embargo, el Poder Ejecutivo vetó esa disposición por considerarla inconveniente, ya que justificaba el pago de una retribución por prohibición del ejercicio profesional a funcionarios que podrían no ser profesionales. La Procuraduría concluye que, al no haberse resellado el proyecto vetado por la Asamblea Legislativa, no existe ley que regule la indemnización. En virtud del principio de legalidad, la Administración no puede reconocer ni otorgar dicha compensación, ni siquiera por analogía, pues ello podría generar responsabilidad del funcionario que la autorice.
Key excerptExtracto clave
Since the decision of the Legislative Assembly is not sufficient for a legislative decree to become a Law of the Republic (Article 124 of the Constitution), the Executive's participation through sanction becomes an element of the law's perfection, not its effectiveness. The veto prevents a bill approved by the Legislative Assembly from becoming a Law of the Republic and being applied as such. That is, to the extent that no law exists, the effects proper to that norm cannot arise. As long as the vetoed bill has not been resealed, it must be considered, for all purposes, that the legal order has not been modified. Therefore, the veto interposed by the Executive Branch against Article 23, subsection 26 of Law No. 7108, determines the legal impossibility of recognizing the compensation for CEMPRO and National Investment Council officials that this subsection establishes. Attempting to apply said vetoed norm would, furthermore, contravene constitutional provisions regarding the formation of laws and their effectiveness (Articles 124, 125, 126, 127, and 129 of the Constitution). Moreover, as long as the corresponding regulation has not been issued, and by virtue of the principle of legality that must inform administrative action, it is legally impossible to recognize for CEMPRO and National Investment Council officials the compensation provided for in Laws No. 6999, Article 35, and 7015, Article 46, which modify the provisions of Article 1 of Law No. 5867 of December 15, 1975.En la medida en que la decisión de la Asamblea Legislativa no es suficiente para que un decreto legislativo se convierta en Ley de la República (artículo 124 de la Constitución), la participación del Ejecutivo por medio de la sanción deviene en un elemento de perfección de la ley y no de su eficacia. El veto impide que un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa devenga en Ley de la República, y pueda ser como tal aplicado. Es decir, en la medida en que no existe ley, no pueden producirse los efectos propios de esa norma. En el tanto en que no se produzca el resello del proyecto vetado, debe considerarse, para todo efecto, que no ha sido modificado el orden jurídico. Por ende, el veto interpuesto por el Poder Ejecutivo al artículo 23, inciso 26 de la Ley Nº 7108, determina la imposibilidad jurídica de reconocer la indemnización, a los funcionarios del CEMPRO y del Consejo Nacional de Inversiones, que ese inciso establece. El pretender aplicar dicha norma vetada implicaría, por otra parte, un desconocimiento de la normativa constitucional en orden a la formación de las leyes y de su eficacia (artículos 124, 125, 126, 127 y 129 de la Constitución). Por otra parte, en tanto no se haya emitido la regulación correspondiente, y en virtud del principio de legalidad que debe informar la actuación administrativa, existe imposibilidad jurídica de reconocer a los funcionarios del CEMPRO y del Consejo Nacional de Inversiones, la indemnización prevista en las leyes Nº 6999, artículo 35, y 7015, artículo 46, que modifican lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975.
Pull quotesCitas destacadas
"El veto impide que un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa devenga en Ley de la República, y pueda ser como tal aplicado."
"The veto prevents a bill approved by the Legislative Assembly from becoming a Law of the Republic and being applied as such."
Considerando B
"El veto impide que un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa devenga en Ley de la República, y pueda ser como tal aplicado."
Considerando B
"En el tanto en que no se produzca el resello del proyecto vetado, debe considerarse, para todo efecto, que no ha sido modificado el orden jurídico."
"As long as the vetoed bill has not been resealed, it must be considered, for all purposes, that the legal order has not been modified."
Considerando B
"En el tanto en que no se produzca el resello del proyecto vetado, debe considerarse, para todo efecto, que no ha sido modificado el orden jurídico."
Considerando B
"Por ende, dicha indemnización no puede ser otorgada, No le es factible a la Administración, indemnizar a esos funcionarios utilizando. por analogía, normativa referida a otro funcionario, situados en situaciones jurídicas diferentes."
"Therefore, said compensation cannot be granted. It is not feasible for the Administration to compensate those officials by using, by analogy, regulations referring to other officials in different legal situations."
Conclusión
"Por ende, dicha indemnización no puede ser otorgada, No le es factible a la Administración, indemnizar a esos funcionarios utilizando. por analogía, normativa referida a otro funcionario, situados en situaciones jurídicas diferentes."
Conclusión
Full documentDocumento completo
Legal Opinion 207 Opinion: 207 of 04/12/1989 OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC SAN JOSE, COSTA RICA C-207-89 December 4, 1989 Licenciado Julio Zelaya Lücke Director General, Civil Service S. O.
Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication DG-895-89 of November 13 last, by which you consult the opinion of the Attorney General's Office regarding the prohibition established by Article 39 of Law No. 7089 of December 4, 1978, in favor of CEMPRO officials. The issue is to determine whether the corresponding compensation (indemnización) is applicable or not. This aspect is determined by the effects of the veto interposed by the Executive Branch.
A.- The Prohibition Regarding the functions performed by officials of the Ministry of Foreign Trade and the Center for the Promotion of Exports and Investments, the legislator considered these to be extremely important and highly confidential, to the point of qualifying these functions as of "utmost trust and dedication" (Article 39 of Law No. 7089 of December 4, 1978). Therefore, a prohibition was established against performing equal functions outside the Technical Secretariat and CEMPRO.
Without analyzing whether, in the indicated cases, a situation truly exists that justifies the prohibition against performing equal functions outside the agency in which one works, or whether that prohibition is appropriate even for non-professional personnel, it is certain that the establishment of a prohibition against exercising an activity—which a person has the right to exercise by virtue of their training—implies, in those cases, a limitation on personal liberty. A limitation that can only be imposed by law.
By virtue of that limitation, and in order to maintain the principle of equality before the law, the prohibition must always be accompanied by compensation (indemnización). Otherwise, the cited principle of equality would be infringed, since only certain subjects—those affected by the prohibition—are prevented from exercising their right to freely apply the training received. However, in the case under review, Law No. 7089 cited omitted to establish said compensation. This regulatory gap was intended to be filled by a provision included in the Budget Law. Indeed, Article 23, subsection 26, of Law No. 7108 of November 8, 1988, Second Extraordinary Budget for 1988, established:
"The following paragraph is added to Article 39 of Law No. 7089 of December 18, 1987, the National Budget Law for 1988:
'Consequently, the officials holding "Technical and Professional" and "Professional" positions at the National Investment Council and at CEMPRO shall be entitled to what is established in numeral 2 of Article 35 of Law No. 6999, and Article 46 of Law No. 7015, which amend Article 1 of Law No. 5867 of December 15, 1975.
In all cases, said compensation shall be granted subject to the primary requirement of the class of position held.'" B.- The Veto and its Consequences The legal regulation was indispensable to establish the conditions for that compensation. It was intended, then, to remedy said omission. Article 23, subsection 26, required the sanction of the Executive Branch for its perfection and subsequent effectiveness. However, that sanction did not occur. On the contrary, the Executive vetoed it, considering that:
"Its inconvenience is highlighted because it justifies the payment of 'compensation for the prohibition of professional practice,' regardless of said academic degree. This is a contradiction because it would mean paying a prohibition for the non-exercise of a liberal profession to someone who is not a professional." To the extent that the decision of the Legislative Assembly is not sufficient for a legislative decree to become a Law of the Republic (Article 124 of the Constitution), the participation of the Executive through sanction becomes an element of the perfection of the law, not of its effectiveness. The veto prevents a bill approved by the Legislative Assembly from becoming a Law of the Republic and being applied as such. That is, to the extent that no law exists, the effects proper to that rule cannot be produced. As long as the resealing of the vetoed bill does not occur, it must be considered, for all purposes, that the legal order has not been modified.
Therefore, the veto interposed by the Executive Branch on Article 23, subsection 26 of Law No. 7108, determines the legal impossibility of recognizing the compensation, for officials of CEMPRO and the National Investment Council, that this subsection establishes. Attempting to apply said vetoed rule would imply, on the other hand, a disregard of the constitutional regulations concerning the formation of laws and their effectiveness (Articles 124, 125, 126, 127, and 129 of the Constitution).
Thus, in order to determine how the prohibition established in Law No. 7089 will be economically compensated, it will be indispensable that the corresponding legal regulation be dictated; a regulation that, we repeat, does not currently exist.
Moreover, as long as the corresponding regulation has not been issued, and by virtue of the principle of legality that must inform administrative action, there exists a legal impossibility of recognizing, for officials of CEMPRO and the National Investment Council, the compensation provided for in Law No. 6999, Article 35, and Law No. 7015, Article 46, which amend the provisions of Article 1 of Law No. 5867 of December 15, 1975. The recognition of said compensation, under these conditions, could even generate the liability of the official who authorizes it, in accordance with the provisions of Articles 6, 7, and 8 of the Financial Administration Law of the Republic.
CONCLUSION:
Based on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that:
Very respectfully, Licda. Magda Inés Rojas Cháves PROSECUTING ATTORNEY eli
Texto Dictamen 207 Dictamen : 207 del 04/12/1989 PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA SAN JOSE, COSTA RICA C-207-89 4 de diciembre de 1989 Licenciado Julio Zelaya Lücke Director General Servicio Civil S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DG-895-89 de 13 de noviembre último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General, en relación con la prohibición establecida por el artículo 39 de la Ley Nº 7089 de 4 de diciembre de 1978, en favor de funcionarios de CEMPRO. Se trata de determinar si la indemnización correspondiente es o no aplicable. Aspecto que está determinado por los efectos del veto interpuesto por el Poder Ejecutivo.
A.- La prohibición Respecto de las funciones realizadas por funcionarios del Ministerio de Comercio Exterior y del Centro para la Promoción de las Exportaciones y las Inversiones, el legislador consideró que éstas eran sumamente importantes, de alta confidencialidad, al punto de calificar esas funciones de "suma confianza y dedicación" (artículo 39 de la Ley Nº 7089 de 4 de diciembre de 1978). Por lo que estableció una prohibición de ejercer funciones iguales fuera de la Secretaría Técnica y de CEMPRO.
Sin entrar a analizar, si en los supuestos indicados existe verdaderamente una situación que determine la prohibición de realizar funciones iguales, fuera del organismo en que se labora y de si esa prohibición procede tratándose incluso de personal no profesional, es lo cierto que el establecimiento de una prohibición para ejercer una actividad, respecto de la cual la persona tiene derecho a ejercerla en virtud de su formación , implica -en esos supuestos- una limitación a la libertad personal. Limitación que sólo puede ser impuesta por ley.
En virtud de esa limitación y a fin de mantener el principio de igualdad ante la ley, la prohibición debe ir acompañada siempre de un indemnización. De lo contrario se infringiría el citado principio de igualdad, puesto que sólo ciertos sujetos –los afectados por la prohibición- se ven impedidos a ejercer su derecho de aplicar en forma liberal la formación recibida. No obstante, en el caso en examen, la Ley Nº 7089 de cita omitió establecer dicha compensación. Ese vacío de regulación pretendió ser llenado mediante una disposición incluída en la Ley de Presupuesto. En efecto, el artículo 23, inciso 26, de la Ley Nº 7108 de 8 de noviembre de 1988, Segundo Presupuesto Extraordinario para 1988, estableció:
" Adiciónase el siguiente párrafo al artículo 39 a la Ley de Presupuesto Nacional para 1988, Nº 7089 del 18 de diciembre de 1987:
" En consecuencia, tendrán derecho a lo que establecen el numeral 2 del artículo 35, de la Ley Nº 6999, y el artículo 46 de la Ley Nº 7015, que modifican el artículo 1º de la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975, los funcionarios que ocupen puestos de "Técnicos y Profesionales" y de "Profesionales" del Consejo Nacional de Inversiones y en el CEMPRO.
En todos los casos dicha compensación se concederá al requisito primario de la clase de puesto que se desempeña".
B.- El veto y sus consecuencias La regulación legal era indispensable a fin de establecer las condiciones de esa indemnización. Se pretendió, entonces, subsanar dicha omisión. El artículo 23, inciso 26, requería de la sanción del Poder Ejecutivo para su perfección y posterior eficacia. Empero, esa sanción no se produjo. Por el contrario, el Ejecutivo la vetó, por considerar que:
"Se destaca su inconveniencia porque justifica el pago de "retribución por la prohibición del ejercicio profesional ", con independencia de dicho grado académico. Ello es un contrasentido pues se estaría pagando una prohibición por el no ejercicio de una profesional liberal a quien no es profesional".
En la medida en que la decisión de la Asamblea Legislativa no es suficiente para que un decreto legislativo se convierta en Ley de la República (artículo 124 de la Constitución), la participación del Ejecutivo por medio de la sanción deviene en un elemento de perfección de la ley y no de su eficacia. El veto impide que un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa devenga en Ley de la República, y pueda ser como tal aplicado. Es decir, en la medida en que no existe ley, no pueden producirse los efectos propios de esa norma. En el tanto en que no se produzca el resello del proyecto vetado, debe considerarse, para todo efecto, que no ha sido modificado el orden jurídico.
Por ende, el veto interpuesto por el Poder Ejecutivo al artículo 23, inciso 26 de la Ley Nº 7108, determina la imposibilidad jurídica de reconocer la indemnización, a los funcionarios del CEMPRO y del Consejo Nacional de Inversiones, que ese inciso establece. El pretender aplicar dicha norma vetada implicaría, por otra parte, un desconocimiento de la normativa constitucional en orden a la formación de las leyes y de su eficacia (artículos 124, 125, 126, 127 y 129 de la Constitución).
De modo que para determinar cómo se compensará económicamente la prohibición establecida en la Ley Nº 7089 será indispensable que se dicte la regulación legal correspondiente; regulación que no existe, repetimos, en la actualidad.
Por otra parte, en tanto no se haya emitido la regulación correspondiente, y en virtud del principio de legalidad que debe informar la actuación administrativa, existe imposibilidad jurídica de reconocer a los funcionarios del CEMPRO y del Consejo Nacional de Inversiones, la indemnización prevista en las leyes Nº 6999, artículo 35, y 7015, artículo 46, que modifican lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975. El reconocimiento de dicha indemnización, en estas condiciones, podría incluso generar la responsabilidad del funcionario que la autorice, conforme lo establecido en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley de la Administración Financiera de la República.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General que:
Del señor Director General, muy atentamente, Licda. Magda Inés Rojas Cháves PROCURADORA FISCAL eli
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