Scope of the ban on importing soil under Article 50 of the Phytosanitary Protection LawAlcance de la prohibición de importar suelo según artículo 50 de Ley de Protección Fitosanitaria

Legal Opinion: 086 - J of 08/14/2014 OJ-086-2014 August 14, 2014 Sirs Deputy Emilia Molina Cruz Head of the Citizens' Action Party (Partido Acción Ciudadana) Caucus Deputy Juan Luis Jiménez Succar Head of the National Liberation Party (Partido Liberación Nacional) Caucus Deputy Rafael Ortiz Fábrega Head of the Social Christian Unity Party (Partido Unidad Social Cristiana) Caucus Deputy Oscar Andrés López Arias Head of the Accessibility Without Exclusion Party (Partido Accesibilidad Sin Exclusión) Caucus Deputy Fabricio Alvarado Muñoz Head of the National Restoration Party (Partido Restauración Nacional) Caucus Deputy Otto Guevara Guth Head of the Libertarian Movement Party (Partido Movimiento Libertario) Caucus Legislative Assembly Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the note of April 9 of this year, signed by former Deputies Alfonso Pérez Gómez, José Roberto Rodríguez Quesada, Martín Monestel Contreras, Carlos Avendaño Calvo, Adonay Enríquez Guevara, Luis Guillermo Villanueva, Danilo Cubero Corrales, Mireya Zamora Alvarado, Marielos Alfaro Murillo, Manuel Hernández Rivera, Víctor Hernández Cerdas, in which they consulted our opinion on the following questions regarding Article 50 of the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria), No. 7664 of April 8, 1997 (La Gaceta No. 83 of May 2, 1997):

"a. Is the term soil (suelo) contained in that regulation an exclusive synonym for earth (tierra) or would it also be applicable to sand (arena), dust (polvo), stone (piedra), etc.?

b. Does that regulation refer to the prohibition on the importation of soil (suelo) as such (for example: sacks of earth, sand, dust, or stone) or also to the prohibition of the entry of soil residues in the bulk importation of raw products of plant origin whose importation is rather the primary activity, the existence of impurities within the shipments being an accidental consequence of their origin or cultivation for subsequent processing or industrialization on Costa Rican soil?

c. Must the entry into the country through Costa Rican customs of products of plant origin (whatever they may be) containing earth residues be understood as prohibited or not at times when there are no international alerts and/or findings of phytosanitary risk for the country (reason/cause)?

d. In the specific case of beans: is it valid to understand that there is some maximum tolerance percentage for impurities (in the case of earth) despite the provisions of the aforementioned legal regulation and by virtue of the provisions in Articles 1 and 4 of Decree 32149 (Technical Regulation RTCR:384-2004, Quality Standard for Dry Beans), published in La Gaceta number 3 of January 5, 2005? In other words: is that decree, in its indicated articles, contrary to the provisions of Article 50 of Law 7664?

e. Is the application of Article 52, third paragraph, of the same Law 7664 appropriate so that the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE) can permit the entry into the country of imported raw or bulk products of plant origin that contain residues of impurities or earth in the event that there are no international alerts and/or findings of phytosanitary risk for the country (reason/cause)?" As has been noted on similar occasions, in which the Deputies or a Legislative Commission requests our opinion on the scope or content of a regulation, or on a topic consulted in general terms, our analysis does not constitute a binding opinion (dictamen vinculante), typical of the response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (Ley Orgánica), No. 6815 of September 27, 1982; but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), not binding, and issued to collaborate with the delicate legislative function.

Likewise, our ordinary work as the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration is carried out through opinions (dictámenes) and pronouncements on consultations raised by the heads of administrative bodies, for which they must attach the opinion of the respective legal advisory unit, and on "generic" aspects regarding the scope and interpretation of the regulations of interest (our Organic Law, Articles 1, 2, and 4), from which it follows that it is not appropriate to issue pronouncements on specific cases to be resolved by the active Administration (Article 5 ibidem).

Taking into account the foregoing, we proceed to answer the questions posed in generic terms, for which the cited Article 50 of the Phytosanitary Protection Law is transcribed, in order to facilitate the reading of this pronouncement:

"ARTICLE 50.- Prohibition of importation or transit of soil. The importation of soil or its entry in transit into the national territory shall not be permitted. However, the State Phytosanitary Service shall permit the importation of soil samples for physical, biological, or chemical analysis, provided that the importation provisions established in this law, its regulations, and the technical requirements that the Ministry of Agriculture and Livestock dictates for these specific cases are complied with." The Phytosanitary Protection Law does not define what should be understood by "soil" (suelo); however, its Article 3 establishes that the technical definitions in phytosanitary matters shall be included in the regulation of the law.

Said instrument (Regulation to the Phytosanitary Protection Law), Decree No. 26921-MAG of March 20, 1998 (La Gaceta No. 98 of May 22, 1998), defines "soil" (suelo) in the following terms:

"Article 2.- Definitions. For the purposes of this regulation, as well as the terms used in the Phytosanitary Protection Law, it shall be understood as:... -Soil (Suelo): Mineral material which in most cases consists of a mixture of disintegrated rock with a mixture of organic matter and soluble salts." The determination of whether "earth" (tierra), "sand" (arena), "dust" (polvo), "stone" (piedra) or any other material constitutes soil (suelo) or not, under the terms of the reference regulation, falls outside the specialty of the Office of the Attorney General of the Republic as legal advisor to the Public Administration, such technical specification corresponding to professionals of other sciences such as agronomy, to cite one example.

It is only worth noting that there are also other concepts of soil in regulatory provisions such as those listed below:

- Regulation to the Law on Use, Management, and Conservation of Soils (Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), Decree 29375 of August 8, 2000 (La Gaceta No. 57 of March 21, 2001), Article 6: "Soil (Suelo). It is a natural body located on the surface of the earth, formed from a variable mixture of mineral and organic materials, through the action of weathering, chemical, physical, and biological factors over time, capable of supporting the growth of plants and other living beings, and susceptible to modifications by humans and by natural events." - Regulation to the Mining Code (Reglamento al Código de Minería), Decree 29300 of February 8, 2001 (La Gaceta No. 54 of March 16, 2001), Article 4: "52. Soil (Suelo): Natural or artificial geobiophysical medium that forms the uppermost part of the terrestrial surface, where plants take root. It originates from the alteration or weathering of subsoil rocks, or by the accumulation of material transported from some other place. Its thickness can vary from a few centimeters to many meters. Its main and distinctive physical characteristic is that its components, among which clay minerals are the most conspicuous, can be separated by simple and light mechanical actions (crumbling by hand, immersion in water and agitation, etc.). It may comprise several layers (humus, A, B, C), where the lower layer comprises fragments of healthy rock surrounded by alteration material (clays and other mineral components)." - Regulation on guide values in soils for decontamination of sites affected by environmental emergencies and spills (Reglamento sobre valores guía en suelos para descontaminación de sitios afectados por emergencias ambientales y derrames), Decree 37757 of May 15, 2013 (La Gaceta No. 132 of July 10, 2013), Article 2: "Soil (Suelo): Natural body located on the surface of the earth, formed from a variable mixture of mineral and organic materials, through the action of weathering, chemical, physical, and biological factors over time, capable of supporting the growth of plants and other living beings, and susceptible to modifications by humans and by natural events." Also by way of illustration, the Soil Atlas of Latin America and the Caribbean[1], defines soil as follows:

"Soil is a natural formation found at the intersection of the lithosphere, hydrosphere, biosphere, and atmosphere. It results from the joint action of physical, chemical, and biological processes (weathering) on the original medium (the parent rock). These processes transform the initial material until giving it a characteristic morphology and properties. Soil is composed of mineral and organic elements in solid, liquid, and gaseous states, which interrelate giving rise to different levels of organization with variations both spatial (vertical and lateral) and temporal (hourly, seasonal, centennial, and even millennial). It is a complex system in which chemical, physical, and biological processes continuously occur... From the edaphological point of view, soil is an organized and independent natural entity, with constituents, properties, and genesis that are the result of the action of a series of active factors (climate, living organisms) acting on passive factors (parent rock and relief), regardless of the time elapsed.

Soil is a medium that offers the nutrients needed by plants, in the form of organic matter and minerals, and the substrate that serves as support and in which they develop their roots to grow." Regarding the importation of agricultural products, obtaining prior authorization from the State Phytosanitary Service is required, complying with the phytosanitary import requirements established by decree by the Executive Branch, as stipulated in Articles 51 and 52 of the Phytosanitary Protection Law, and Article 191 of its Regulation:

"ARTICLE 51.- Application for introduction or transit. Whoever intends to import or introduce in transit plants, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use in accordance with the provisions of the previous article, must obtain prior authorization from the State Phytosanitary Service. To resolve, the Service shall have a period of eight business days, counted from the day following the date of receipt of the application. If for technical reasons this term is insufficient, it must inform the interested party and may extend the period for up to four more days." "Article 52.- Requirements for importation or transit. Upon prior recommendation of the State Phytosanitary Service, the Executive Branch shall promulgate the decree that will set the requirements for importation or entry in transit, as well as cases of exception. For the importation, reconsignment, or entry in transit of plants, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use, compliance with the phytosanitary import and transit requirements, respectively, shall be required.

When the product enters in transit using the reconsignment mechanism, the State Phytosanitary Service must take samples of the product, carry out the respective analysis, and record it, so that they can serve as evidence in case that same product enters again through the triangulation mechanism.

To protect the national agricultural sector and when justified for quarantine reasons, the State Phytosanitary Service may modify or eliminate any import or transit requirement it has established based on this Law and its Regulations. (As amended by Article 3 of Law No. 8373 of August 18, 2004)." "Article 191.- Prior authorization for importation or transit. 1. Those interested in importing or introducing in transit plants, biological control agents, and other organisms for agricultural use must obtain prior authorization from the Directorate (Dirección) and comply with the requirements stipulated in the specific technical regulations. The application shall be submitted at the central offices of the Directorate or at authorized locations. 2. For its resolution, the Directorate shall have a period of up to 8 business days from the day following the date of receipt of the application. In the event that these products are not included in the specific technical regulation, the interested party must request prior authorization from the Directorate in accordance with the provisions of the technical regulation 'Minimum requirements applicable to general situations that must be met by plants, biological control agents, and other organisms for agricultural use intended to be imported when these requirements are not established in a specific technical regulation'. 3. If the Directorate has the phytosanitary requirements (without conducting a quarantine pest risk analysis), the phytosanitary permit shall be granted immediately and the product shall be included in the next review and amendment of the specific technical regulation. Otherwise, a quarantine pest risk analysis shall be carried out, if necessary. For this purpose, the Directorate shall request technical information about the product to be imported. The Directorate, within a period not exceeding one hundred twenty calendar days, counted from the submission of the permit application, shall proceed to carry out the risk analysis. Once said analysis is concluded, it shall inform the interested party of the phytosanitary entry requirements or their denial. In such case, the Directorate shall inform the interested party of the technical reasons for the denial. The new requirements shall be incorporated into the respective regulation when its corresponding review and amendment is carried out, or if applicable, a specific technical regulation for the product shall be prepared." Furthermore, Title X of the Regulation to the Phytosanitary Protection Law, titled "Phytosanitary Regulations Related to International Trade," develops general provisions relating to importation, requirements, quarantine measures, and phytosanitary regulations for importation and entry in transit, at ports, airports, and borders.

Among said provisions, Article 190 of the Regulation to Law 7664 reiterates the provision of Article 50 of the cited legal body regarding the prohibition on importing soil (suelo), and in its second paragraph adds that when dealing with soil (suelo) adhered to plants, used agricultural machinery, vehicles, packaging, as well as other non-agricultural goods arriving in the country, these shall also be subject to the application of quarantine measures and procedures.

"Article 190.- Importation of soil samples and adhered soil. The importation of soil (suelo) or its transfer in transit through the national territory shall not be permitted. However, when dealing with soil samples for physical, chemical, or biological analysis, the Directorate shall enforce the importation provisions established in the Phytosanitary Protection Law, its regulations, and administrative provisions. It shall analyze the application of the interested party and, if resolved positively, a memorandum of understanding for biosafety management shall be established with the interested party, if necessary. The laboratory that will process the samples must be duly accredited by the Directorate. When dealing with soil (suelo) adhered to plants, used agricultural machinery, vehicles, packaging, as well as other non-agricultural goods arriving in the country, these shall also be subject to the application of quarantine measures and procedures." The Regulation also contemplates in its Article 182 the treatment or destruction of residues (residuos), leftovers (sobrantes), or waste (desechos) of agricultural products, intended to be unloaded from means of transport arriving in the country, which must be treated or destroyed, using approved methods or processes:

"Article 182.- Residues in means of transport. The residues (residuos), leftovers (sobrantes), or waste (desechos) of agricultural products, intended to be unloaded from means of transport arriving in the country, must be treated or destroyed, using methods or processes approved by the Directorate." On the other hand, regarding the reasons/causes (the question speaks of "international alerts and/or findings of phytosanitary risk for the country") for prohibiting or not the entry into the country of products of plant origin containing earth residues, or any other sanitary measure, we make the following considerations.

Among its functions, the State Phytosanitary Service must ensure the sanitary protection of plants; advise on phytosanitary protection matters and recommend the issuance of the necessary legal norms in this field; order and execute technical, legal, and administrative measures to avoid, prevent, and delay the introduction or establishment of new pests in plants; officially declare the presence of pests and their quarantine importance; evaluate and regulate, in the area of phytoprotection, any production method (Law 7664, Article 5, subsections a, b, e, k, l).

For the adoption of phytosanitary measures, it is provided that the State Phytosanitary Service shall ensure that they are based on an adequate assessment of the existing risks to the life and health of persons or the protection of plants and shall contemplate risk assessment techniques developed by the relevant international organizations, considering for this purpose the existing scientific evidence, the relevant production processes and methods, the relevant inspection, sampling, and testing methods, the prevalence of specific diseases or pests, the existence of pest- or disease-free zones, the relevant ecological and environmental conditions, and quarantine regimes (Law 7664, Article 45). But in addition, the economic factors provided in Article 46 ibidem are taken into account:

"a) The possible damage from loss of production or sales, in the event of entry, establishment, or spread of a pest or disease. b) The costs of control or eradication in the national territory. c) The cost-effectiveness ratio of other possible methods to limit risks. When determining the appropriate level of phytosanitary protection, the Service must consider the objective of minimizing negative effects on trade. When phytosanitary measures are established or maintained to achieve the appropriate level of phytosanitary protection, it shall ensure that such measures, based on their technical and economic feasibility, do not entail a degree of trade restriction greater than that required to achieve such protection. If another less restrictive measure is technically and economically available and useful for achieving the appropriate level of phytosanitary protection, its application must be chosen." Among the technical measures stipulated when intending to introduce into the country, by import, reconsignment, or transit, plants, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use, once the inspection is carried out and the documents supporting the importation or entry in transit are reviewed, the phytosanitary authority may order measures such as sampling, laboratory analysis, retention, treatment, reconditioning, isolation, post-entry quarantine, release for entry, rejection of entry, industrialization, re-exportation, confiscation, and destruction, in accordance with the pest risk analysis. Even, these measures may be applied, where appropriate, to other non-plant materials, whose entry represents a risk of introducing pests to plants (Law 7664, Article 54; and in a similar sense, observe Articles 155, 157, 158, 159, 162, and 175 of its Regulation).

The guidelines for the development, application, and observance of phytosanitary measures are regulated in Title IX of the Regulation to Law 7664 (Articles 135-145); and specifically, through technical regulations, the regulations on phytosanitary requirements for the importation or entry in transit of basic products or others capable of spreading a quarantine pest are developed (Article 145 ibidem).

In that sense, Decree 29473 of January 5, 2001 (La Gaceta No. 93 of May 16, 2001), approved the Technical Regulation called "RTCR 379:2000. Procedures for the application of phytosanitary requirements for the importation of plants, plant products, and other products capable of transporting pests," with the objective of preventing the introduction into the national territory of quarantine plant pests, through the establishment of phytosanitary measures for the importation of plants, plant products, and other products capable of transporting them.

Said Technical Regulation, in its Section 4, provides the following as general requirements for the importation of plants, plant products, and other products capable of transporting pests:

"4.1. Those interested in importing plants, plant products, and other products capable of transporting pests must comply with the requirements established in this technical regulation and in the technical manuals or guides of specific requirements by country and product. 4.2. Any importation of a species or from a country of origin not established in the technical manuals or guides of specific requirements, must be requested from the MAG through the State Phytosanitary Service to determine the phytosanitary requirements for it or to carry out a pest risk analysis according to the established procedures. 4.3. Those interested in importing plants, plant products, and other products capable of transporting pests must obtain prior authorization from the State Phytosanitary Service, where the specific phytosanitary requirements established in the technical manuals or guides of specific requirements will be specified. These requirements shall be requested at the locations determined by the State Phytosanitary Service (central offices of the Directorate of Phytosanitary Protection, PROCOMER Single Window, or at Agricultural Quarantine Stations). For its resolution, the State Phytosanitary Service shall have a period of up to eight business days from the day following the date of receipt of the application, as stipulated in Law No. 7664 of Phytosanitary Protection. 4.4. Any importation of plants, plant products, and other products capable of transporting pests shall be subject to inspection, in which the necessary phytosanitary measures shall be determined, such as sampling and laboratory analysis for pest diagnosis or pesticide residues, for compliance with the regulations established in accordance with Article 54 of Law No. 7664 of Phytosanitary Protection. 4.5. Shipments of canned seeds must bring an attached origin sample to prevent the opening of the cans; otherwise, the cans shall be opened for the respective laboratory analysis if necessary. 4.6. The importation of plants, plant products, and other products capable of transporting pests shall be subject to compliance, when applicable, with the presentation of the Phytosanitary Certificate from the country of origin or any other type of certification, and when specific requirements are required, the importation must be accompanied by an additional declaration in the Phytosanitary Certificate from the country of origin, stating the pests from which the product is free or comes from areas free of them, as well as the required treatments or other requested observations. 4.7. Any importation of plants or plant products not contemplated or with restrictions in the technical manuals or guides of specific requirements and only for research purposes, shall be analyzed individually, for which the interested institution or company shall submit an application to the State Phytosanitary Service for its resolution, and in the event that it is accepted, a memorandum of understanding must be entered into between the Service and the interested party to commit to agreements. 4.8. The importation of samples without commercial value shall have the same requirements as commercial shipments, except for species or countries with restrictions. In this latter case, an application must be made to the State Phytosanitary Service to study each case individually. 4.9 Any importation of genetically modified seeds (or other product), in addition to complying with all the requirements established in the technical manuals or guides of specific requirements, must have the authorization of the Biosafety Commission (Comisión de Bioseguridad) as well as subsequent field oversight by the competent Authority. 4.10 When phytosanitary quality problems are detected, the MAG, through the State Phytosanitary Service, may order, in accordance with the provisions of Article 54 of Law No. 7664 of Phytosanitary Protection, that the interested party carry out the quarantine treatment of the product, which shall be carried out at the available facilities of the Agricultural Quarantine Station or at those of the interested party under the supervision of a Phytosanitary Authority.

4.11 The entry of any material with presence of earth (tierra) is not permitted.

4.12 Only inert substrate (sustrato inerte) is permitted as rooting material." In relation to Article 52 of Law 7664, transcribed above, which provides for the importation or transit of plants, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use, compliance with phytosanitary requirements; and in its third paragraph, empowers the State Phytosanitary Service to modify or eliminate any import or transit requirement it has established based on this law and its regulations, it must be observed that the exception is conditioned on cases where the assumptions provided by the regulation are met, that is, "to protect the national agricultural sector and when justified for quarantine reasons." Regarding quarantine, Article 2 of the Regulation to Law 7664 contains some definitions, namely: "Plant quarantine: All activity intended to prevent the introduction and/or spread of quarantine pests or to ensure their official control," and it defines quarantine pest (plaga cuarentenal) as: "A pest that may have potential economic importance for the area endangered, even if the pest does not exist or, if it exists, is not widespread and is under official control." In turn, Article 67 ibidem establishes the procedure and measures to adopt for internal quarantines.

Finally, and in accordance with what was indicated at the beginning of this legal opinion regarding our legal impossibility to answer consultations on specific cases, we do not answer the question marked with the letter d), given the known existence of a proceeding being processed in administrative headquarters where the matter under discussion is directly related to said question on the importation of beans.

Of the Deputies, sincerely, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes MSc. Silvia Quesada Casares Agrarian Attorney (Procurador Agrario) Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental) VBC/SQC/hga [1] Gardi, C., Angelini, M., Barceló, S., Comerma, J., Cruz Gaistardo, C., Encina Rojas, A., Jones, A., Krasilnikov, P., Mendonça Santos Brefin, M.L., Montanarella, L., Muñiz Ugarte, O., Schad, P., Vara Rodríguez, M.I., Vargas, R. (eds), 2014. Soil Atlas of Latin America and the Caribbean (Atlas de suelos de América Latina y el Caribe), European Commission-Publications Office of the European Union, L-2995 Luxembourg, 176 pp.

Opinión Jurídica : 086 - J del 14/08/2014 OJ-086-2014 14 de agosto de 2014 Señores Diputada Emilia Molina Cruz Jefe de Fracción del Partido Acción Ciudadana Diputado Juan Luis Jiménez Succar Jefe de Fracción del Partido Liberación Nacional Diputado Rafael Ortiz Fábrega Jefe de Fracción del Partido Unidad Social Cristiana Diputado Oscar Andrés López Arias Jefe de Fracción del Partido Accesibilidad Sin Exclusión Diputado Fabricio Alvarado Muñoz Jefe de Fracción del Partido Restauración Nacional Diputado Otto Guevara Guth Jefe de Fracción del Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimados señores:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a la nota de 9 de abril del año en curso, suscrita por los señores exDiputados Alfonso Pérez Gómez, José Roberto Rodríguez Quesada, Martín Monestel Contreras, Carlos Avendaño Calvo, Adonay Enríquez Guevara, Luis Guillermo Villanueva, Danilo Cubero Corrales, Mireya Zamora Alvarado, Marielos Alfaro Murillo, Manuel Hernández Rivera, Víctor Hernández Cerdas, donde consultaron nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes en relación con el artículo 50 de la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997 (La Gaceta No. 83 de 2 de mayo de 1997):

“a. ¿El concepto suelo contenido en esa norma es sinónimo exclusivo de tierra o resultaría aplicable también para arena, polvo, piedra, etc.?

b. ¿Refiere esa norma a la prohibición en la importación de suelo propiamente como tal (por ejemplo: sacos de tierra, arena, polvo o piedra) o también a prohibición de que ingresen residuos de suelo en la importación a granel de productos crudos de origen vegetal cuya importación sea más bien la actividad primaria siendo la existencia de impurezas dentro de los cargamentos una consecuencia accidental de su origen o cultivo para posterior procesamiento o industrialización en suelo costarricense?

c. ¿Debe entenderse prohibido o no el ingreso al país por aduana costarricense de productos de origen vegetal (cualesquiera que sean) que contengan residuos de tierra en momentos donde no existen alertas internacionales y/o hallazgos de riesgo fitosanitario para el país (motivo)?

d. En el caso concreto del frijol: ¿es válido entender que existe algún porcentaje máximo de tolerancia en impurezas (caso de la tierra) a pesar de lo dispuesto en la supra citada norma legal y en virtud de lo establecido en los artículo (sic) 1 y 4 del Decreto 32149 (Reglamento Técnico RTCR:384-2004, Norma de Calidad del Frijol en Grano), publicado en La Gaceta número 3 del 05 de enero del año 2005? En otras palabras: ¿es ese decreto en sus artículos indicados contrario a lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 7664?

e. ¿Procede la aplicación del artículo 52 párrafo tercero de la misma Ley 7664 para que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) pueda permitir el ingreso al país de productos importados crudos o a granel de origen vegetal que contengan residuos de impurezas o tierra en caso de no existir alertas internacionales y/o hallazgos de riesgo fitosanitario para el país (motivo)?” Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales los señores Diputados o una Comisión Legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de una norma, o de un tema consultado en términos generales, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; sino más bien una “opinión jurídica”, no vinculante, y emitida para colaborar con la delicada función legislativa.

Asimismo, nuestra labor ordinaria como órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, se cumple a través de los dictámenes y pronunciamientos sobre consultas planteadas por los jerarcas de los órganos administrativos, para lo cual han de acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, y sobre aspectos “genéricos” en cuanto al alcance e interpretación de la normativa objeto de interés (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y 4), de donde se sigue que no procede emitir pronunciamientos sobre casos concretos a resolver por la Administración activa (artículo 5 ibídem).

Tomando en cuenta lo indicado, procedemos a contestar las preguntas formuladas en términos genéricos, para lo que se transcribe el citado artículo 50 de la Ley de Protección Fitosanitaria, a efecto de facilitar la lectura de este pronunciamiento:

“ARTICULO 50.- Prohibición de importación o tránsito de suelo. No se permitirá la importación de suelo ni su ingreso en tránsito al territorio nacional. Sin embargo, el Servicio Fitosanitario del Estado permitirá importar muestras de suelo para análisis físico, biológico o químico, siempre que se cumpla con las disposiciones de importación establecidas en la presente ley, sus reglamentos y con los requisitos técnicos que el Ministerio de Agricultura y Ganadería dicte para estos casos específicos.” La Ley de Protección Fitosanitaria no define lo que debe entenderse por “suelo”; sin embargo su artículo 3° establece que las definiciones técnicas en materia fitosanitaria se incluirán en el reglamento de la ley.

Dicho instrumento (Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria), Decreto No. 26921-MAG de 20 de marzo de 1998 (La Gaceta No. 98 de 22 de mayo de 1998), define “suelo” en los siguientes términos:

“Artículo 2.- De las definiciones. Para los efectos del presente reglamento, así como de los términos empleados en la Ley de Protección Fitosanitaria, se entenderá por:… -Suelo: Material mineral que en la mayoría de los casos consiste de una mezcla de roca desintegrada con una mezcla de materia orgánica y sales solubles.” La determinación de si la “tierra”, “arena”, “polvo”, “piedra” o cualquier otro material constituye suelo o no, en los términos de la norma de referencia, escapa a la especialidad de la Procuraduría General de la República como asesor jurídico de la Administración Pública, correspondiendo tal precisión de índole técnica a profesionales de otras ciencias como las agronómicas, para citar un ejemplo.

Valga nada más acotar que existen también otros conceptos de suelo en normas reglamentarias como los que se enlistan a continuación:

-Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto 29375 de 8 de agosto de 2000 (La Gaceta No. 57 de 21 de marzo de 2001), artículo 6: “Suelo. Es un cuerpo natural localizado en la superficie de la tierra, formado a partir de una mezcla variable de materiales minerales y orgánicos, mediante la acción de factores de meteorización, químicos, físicos y biológicos en el tiempo, capaz de sustentar el crecimiento de las plantas y otros seres vivos, y susceptible de modificaciones por el ser humano y por eventos naturales.” -Reglamento al Código de Minería, Decreto 29300 de 8 de febrero de 2001 (La Gaceta No. 54 de 16 de marzo de 2001), artículo 4: “52. Suelo: Medio geobiofísico natural o artificial que forma la parte más superior de la superficie terrestre, donde se arraigan las plantes. Se origina por la alteración o meteorización de rocas del subsuelo, o bien por el acúmulo de material transportado desde algún otro lugar. Su espesor puede variar desde pocos centímetros hasta muchos metros. Su característica física principal y distintiva es que sus componentes, donde los minerales arcillosos resultan los más conspicuos, pueden ser separados por acciones mecánicas simples y ligeras (deleznar con la mano, inmersión en el agua y agitación, etc.). Puede comprender varias capas (humus, A, B, C), donde la capa inferior comprende fragmentos de roca sana rodeados de material de alteración (arcillas y otros componentes minerales).” -Reglamento sobre valores guía en suelos para descontaminación de sitios afectados por emergencias ambientales y derrames, Decreto 37757 de 15 de mayo de 2013 (La Gaceta No. 132 de 10 de julio de 2013), artículo 2: “Suelo: Cuerpo natural localizado en la superficie de la tierra, formado a partir de una mezcla variable de materiales minerales y orgánicos, mediante la acción de factores de meteorización, químicos, físicos y biológicos en el tiempo, capaz de sustentar el crecimiento de las plantas y otros seres vivos, y susceptible de modificaciones por el ser humano y por eventos naturales.” Igualmente a manera de ilustración, el Atlas de suelos de América Latina y el Caribe[1], define suelo de la siguiente manera:

“El suelo es una formación natural que se halla en la intersección de la litósfera, hidrósfera, biosfera y atmósfera. Resulta de la acción conjunta de procesos físicos, químicos y biológicos (meteorización) sobre el medio original (la roca madre). Dichos procesos transforman el material inicial hasta darle una morfología y propiedades características. El suelo está compuesto por elementos minerales y orgánicos en estado sólido, líquido y gaseoso, los cuales se interrelacionan dando lugar a distintos niveles de organización con variaciones tanto espaciales (verticales y laterales) como temporales (horarias, estacionales, centenarias y hasta milenarias). Es un sistema complejo en el que suceden de manera continua procesos químicos, físicos y biológicos…Desde el punto de vista edafológico, el suelo, es un ente natural organizado e independiente, con constituyentes, propiedades y génesis que son el resultado de la actuación de una serie de factores activos (clima, organismos vivos) que actúan sobre los factores pasivos (la roca madre y el relieve), independientemente del tiempo transcurrido.

El suelo es un medio que ofrece los nutrientes que necesitan las plantas, en forma de materia orgánica y minerales, y el sustrato que les sirve de soporte y en el que desarrollan sus raíces para crecer.” Respecto a la importación de productos agrícolas, se exige obtener la autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado, cumpliendo los requisitos fitosanitarios de importación establecidos vía decreto por el Poder Ejecutivo, según lo estipulado en los numerales 51 y 52 de la Ley de Protección Fitosanitaria, y el 191 de su Reglamento:

“ARTICULO 51.- Solicitud de introducción o tránsito. Quien pretenda importar o introducir en tránsito vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola de acuerdo con lo estipulado en el artículo anterior, deberá obtener autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado. Para resolver el Servicio dispondrá de un plazo de ocho días hábiles, contados a partir del día siguiente a la fecha de recepción de la solicitud. Si por razones técnicas, este término fuere insuficiente, deberá comunicarlo al interesado y podrá ampliarle el plazo hasta por cuatro días más.” “Artículo 52.- Requisitos para importación o tránsito. Previa recomendación del Servicio Fitosanitario del Estado, el Poder Ejecutivo promulgará el decreto qué fijará los requisitos para la importación o el ingreso en tránsito, así como los casos de excepción. Para la importación, el redestino o el ingreso en tránsito de vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, se requerirá cumplir los requisitos fitosanitarios de importación y tránsito, respectivamente.

Cuando el producto ingrese en tránsito utilizándose el mecanismo de redestino, el Servicio Fitosanitario del Estado deberá tomar muestras del producto, efectuar el respectivo análisis y registrarlo, con el fin de que puedan servir como prueba en caso de que ese mismo producto ingrese nuevamente mediante el mecanismo de triangulación.

Para proteger el sector agrícola nacional y cuando se justifique por razones cuarentenales, el Servicio Fitosanitario del Estado podrá modificar o eliminar cualquier requisito de importación o tránsito que haya establecido con base en esta Ley y sus Reglamentos. (Así reformado por artículo 3° de la Ley No. 8373 de 18 de agosto de 2004).” “Artículo 191.- De la autorización previa de importación o tránsito.

1. Los interesados en importar o introducir en tránsito vegetales, agentes de control biológico y otros organismos para uso agrícola, deberán obtener autorización previa de la Dirección y cumplir con los requisitos estipulados en los reglamentos técnicos específicos. La solicitud se presentará en las oficinas centrales de la Dirección o en los lugares autorizados.

2. Para su resolución, la Dirección dispondrá de un plazo de hasta 8 días hábiles a partir del día siguiente de la fecha de recepción de la solicitud. En caso de que estos productos no estén incluidos en el reglamento técnico específico, el interesado deberá solicitar autorización previa a la Dirección de acuerdo con lo estipulado en el reglamento técnico "Requisitos mínimos aplicables a situaciones generales que deberán cumplir los vegetales, agentes de control biológico y otros organismos de uso agrícola que se pretenden importar cuando estos no estén establecidos en un reglamento técnico específico".

3. En caso de que la Dirección cuente con los requisitos fítosanitarios (sin realizar un análisis de riesgo de plagas cuarentenales) se otorgará de inmediato el permiso fitosanitario y se incluirá el producto en la próxima revisión y enmienda del reglamento técnico específico. En caso contrario, se llevará a cabo la elaboración de un análisis de riesgo de plagas cuarentenales, si este fuera necesario. Para tal efecto la Dirección requerirá la información técnica sobre el producto a importar.

La Dirección, en un período que no exceda de ciento veinte días naturales, contados a partir de la presentación de la solicitud de permiso, procederá a realizar el análisis de riesgo, una vez concluido dicho análisis le comunicará al interesado los requisitos fítosanitarios de ingreso o su denegación, en tal caso, la Dirección informará al interesado las razones técnicas de la misma. Los nuevos requisitos serán incorporados al reglamento respectivo cuando se realice su revisión y enmienda correspondiente, o si es del caso se elaborará un reglamento técnico específico para el producto.” Además, el Título X del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, denominado “De las regulaciones fitosanitarias relacionadas con el comercio internacional”, desarrolla disposiciones generales relativas a la importación, requisitos, medidas cuarentenales, y las regulaciones fitosanitarias para la importación y el ingreso en tránsito, en puertos, aeropuertos y fronteras.

Entre dichas disposiciones, el artículo 190 del Reglamento a la Ley 7664 reitera la disposición del numeral 50 del citado cuerpo legal en cuanto a la prohibición de importar suelo, y en su párrafo segundo agrega que cuando se trate de suelo adherido a plantas, maquinaria agrícola usada, vehículos, embalajes, así como, otras mercancías no agrícolas que arriben al país, éstas también quedarán sometidas a la aplicación de las medidas y procedimientos cuarentenales.

“Artículo 190.- De la importación de muestras de suelo y suelo adherido. No se permitirá la importación de suelo o su traslado en tránsito por el territorio nacional. Sin embargo, cuando se trate de muestras de suelo para análisis físico, químico o biológico, la Dirección hará cumplir las disposiciones de importación establecidas en la Ley de Protección Fitosanitaria, sus reglamentos y disposiciones administrativas. Analizará la solicitud del interesado y de resolverse positivamente se establecerá, si fuera necesario, una carta de entendimiento de manejo de bioseguridad con el interesado. El laboratorio que procesará las muestras deberá estar debidamente acreditado por la Dirección.

Cuando se trate de suelo adherido a plantas, maquinaria agrícola usada, vehículos, embalajes, así como, otras mercancías no agrícolas que arriben al país, éstas también quedarán sometidas a la aplicación de las medidas y procedimientos cuarentenales.” El Reglamento también contempla en su artículo 182 el tratamiento o destrucción de los residuos, sobrantes o desechos de productos agrícolas, que se pretenda desembarcar de medios de transporte que arriben al país, los cuales deberán ser tratados o destruidos, mediante métodos o procesos aprobados:

“Artículo 182.- De los residuos en medios de transporte. Los residuos, sobrantes o desechos de productos agrícolas, que se pretenda desembarcar de medios de transporte que arriben al país, deberán ser tratados o destruidos, mediante métodos o procesos aprobados por la Dirección.” Por otra parte, en cuanto a los motivos (la pregunta habla de “alertas internacionales y/o hallazgos de riesgo fitosanitario para el país”) para prohibir o no el ingreso al país de productos de origen vegetal que contengan residuos de tierra, o cualquier otra medida sanitaria, hacemos las siguientes consideraciones.

El Servicio Fitosanitario del Estado entre sus funciones debe velar por la protección sanitaria de los vegetales; asesorar en materia de protección fitosanitaria y recomendar la emisión de las normas jurídicas necesarias en este campo; disponer y ejecutar las medidas técnicas, legales y administrativas para evitar, prevenir y retrasar la introducción o el establecimiento de nuevas plagas en los vegetales; declarar, oficialmente, la presencia de plagas y su importancia cuarentenal; evaluar y regular, en el área de la fitoprotección, cualquier método de producción (Ley 7664, artículo 5 incisos a, b, e, k, l).

Para la adopción de medidas fitosanitarias se prevé que el Servicio Fitosanitario del Estado se asegure de que se basen en una evaluación adecuada de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas o la protección de los vegetales y contemplará las técnicas de evaluación del riesgo, elaboradas por las organizaciones internacionales pertinentes, considerando al efecto los testimonios científicos existentes, los procesos y métodos de producción pertinentes, los métodos pertinentes de inspección, muestreo y prueba, la presencia de enfermedades o plagas concretas, la existencia de zonas libres de plagas o enfermedades, las condiciones ecológicas y ambientales pertinentes, y los regímenes de cuarentena (Ley 7664, artículo 45). Pero además, se toman en cuenta los factores económicos que dispone el numeral 46 ibídem:

“a) El posible perjuicio por pérdida de producción o de ventas, en caso de entrada, radicación o propagación de una plaga o enfermedad.

• b)Los costos de control o erradicación en el territorio nacional.
• c)La relación costo-eficacia de otros posibles métodos para limitar los riesgos. Al determinar el nivel adecuado de protección fitosanitaria, el Servicio deberá considerar el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos sobre el comercio.

Cuando se establezcan o se mantengan medidas fitosanitarias para alcanzar el nivel adecuado de protección fitosanitaria, se asegurará de que tales medidas, con base en su viabilidad técnica y económica, no entrañen un grado de restricción del comercio mayor que el requerido para lograr tal protección.

De existir otra medida menos restrictiva, técnica y económicamente disponible y útil para conseguir el nivel adecuado de protección fitosanitaria, deberá optarse por aplicarla.” Entre las medidas técnicas que se estipulan cuando se pretenda introducir al país, en importación, redestino o tránsito vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, practicada la inspección y revisados los documentos que amparan la importación o el ingreso en tránsito, la autoridad fitosanitaria puede ordenar medidas tales como muestreo, análisis de laboratorio, retención, tratamiento, reacondicionamiento, aislamiento, cuarentena post-entrada, libertad de ingreso, rechazo de entrada, industrialización, reexpedición, decomiso y destrucción, de acuerdo con el análisis de riesgo de plagas. Incluso, esas medidas podrán aplicarse, en lo que proceda, a otros materiales no vegetales, cuyo ingreso represente riesgo de introducir plagas en los vegetales (Ley 7664, artículo 54; y en similar sentido obsérvense los numerales 155, 157, 158, 159, 162 y 175 de su Reglamento).

Los lineamientos para la elaboración, aplicación y observación de las medidas fitosanitarias están regulados en el Título IX del Reglamento a la Ley 7664 (artículos 135-145); y específicamente por medio de reglamentos técnicos se elaboran las regulaciones de los requisitos fitosanitarios para la importación o el ingreso en tránsito de productos básicos u otros capaces de propagar una plaga cuarentenal (artículo 145 ibídem).

En ese sentido, el Decreto 29473 de 5 de enero de 2001 (La Gaceta No. 93 de 16 de mayo de 2001), aprobó el Reglamento Técnico denominado “RTCR 379:2000. Procedimientos para la aplicación de los requisitos fitosanitarios para la importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas”, con el objetivo de prevenir la introducción al territorio nacional de plagas cuarentenarias de plantas, mediante el establecimiento de medidas fitosanitarias para la importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportarlas.

Dicho Reglamento Técnico, en su apartado 4, dispone como requisitos generales para la importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas, los siguientes:

“4.1. Los interesados en importar plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas deben cumplir con los requisitos establecidos en el presente reglamento técnico y en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos por país y producto.

4.2. Toda importación de una especie o de un país de origen no establecidos en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos, deberá ser solicitada al MAG por medio del Servicio Fitosanitario del Estado para determinar los requisitos fitosanitarios para la misma o la realización de un análisis de riesgo de plagas según los procedimientos establecidos.

4.3. Los interesados en importar plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas deberán obtener autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado, donde se especificarán los requisitos fitosanitarios específicos establecidos en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos. Estos requisitos se solicitarán en los lugares determinados por el Servicio Fitosanitario del Estado (oficinas centrales de la Dirección de Protección Fitosanitaria, Ventanilla Unica de PROCOMER o en las Estaciones de Cuarentena Agropecuaria). Para su resolución, el Servicio Fitosanitario del Estado dispondrá de un plazo de hasta ocho días hábiles a partir del día siguiente a la fecha de recepción de la solicitud, según lo estipulado en la Ley Nº 7664 de Protección Fitosanitaria.

4.4. Toda importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas será objeto de inspección, en la cual se determinarán las medidas fitosanitarias que fueran necesarias tales como, muestreo y análisis de laboratorio para diagnóstico de plagas o residuos de plaguicidas para el cumplimiento de la reglamentación establecida de acuerdo al artículo 54 de la Ley Nº 7664 de Protección Fitosanitaria.

4.5. Los embarques de semillas enlatadas, deberán traer una muestra de origen adjunta para evitar la apertura de las latas, de lo contrario se procederá a la apertura de las mismas para el respectivo análisis de laboratorio si este fuera necesario.

4.6. La importación de plantas, productos vegetales y otros productos capaces de transportar plagas estará sujeta a cumplir cuando así corresponda a la presentación del Certificado Fitosanitario del país de origen o cualquier otro tipo de certificación y cuando sean requeridos requisitos específicos, la importación debe acompañarse de una declaración adicional en el Certificado Fitosanitario del país de origen, en la cual se indique las plagas de las cuales el producto está libre o proviene de áreas libres de las mismas así como de los tratamientos exigidos u otras observaciones solicitadas.

4.7. Toda importación de plantas o productos vegetales no contemplados o con restricciones en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos y solo para fines de investigación, será analizada individualmente, para lo cual la institución o empresa interesada presentará solicitud ante el Servicio Fitosanitario del Estado para su resolución y en caso de que esta sea aceptada se deberá realizar una carta de entendimiento entre este y el interesado para compromiso de acuerdos.

4.8. La importación de muestras sin valor comercial tendrá los mismos requisitos que los embarques comerciales, a excepción de las especies o países con restricciones. En este último caso se deberá hacer una solicitud ante el Servicio Fitosanitario del Estado para estudiar cada caso individualmente.

4.9 Toda importación de semillas (u otro producto) genéticamente modificadas, además de cumplir con todos los requisitos establecidos en los manuales o guías técnicas de requisitos específicos, deberá tener la autorización de la Comisión de Bioseguridad además de una posterior fiscalización de campo de parte de la Autoridad competente.

4.10 Cuando se detecten problemas de calidad fitosanitaria, el MAG, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado, podrá ordenar, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 54 de la Ley Nº 7664 de Protección Fitosanitaria, que el interesado realice el tratamiento cuarentenario del producto, el cual se llevará a cabo en las instalaciones disponibles de la Estación de Cuarentena Agropecuaria o en las del interesado bajo la supervisión de una Autoridad Fitosanitaria.

4.11 No se permite el ingreso de ningún material con presencia de tierra.

4.12 Solamente se permite sustrato inerte como material de enraíce.” En relación con el artículo 52 de la Ley 7664, transcrito supra, que dispone para la importación o tránsito de vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos para uso agrícola, el cumplimiento de los requisitos fitosanitarios; y en su párrafo tercero, faculta al Servicio Fitosanitario del Estado para modificar o eliminar cualquier requisito de importación o tránsito que haya establecido con base en esta ley y sus reglamentos, debe observarse que se condiciona la excepción a los casos donde se cumplan los supuestos previstos por la norma, es decir, “proteger el sector agrícola nacional y cuando se justifique por razones cuarentenales”.

En cuanto a la cuarentena, el artículo 2 del Reglamento a la Ley 7664 contiene algunas definiciones, a saber: “Cuarentena vegetal: Toda actividad destinada a prevenir la introducción y/o propagación de plagas de cuarentena o para asegurar su control oficial”, y define plaga cuarentenal como: “Aquella que puede tener importancia económica potencial para el área en peligro, aún cuando la plaga no existe o, si existe, no está extendida y se encuentra bajo control oficial.” A su vez, el artículo 67 ibídem establece el procedimiento y medidas a adoptar para las cuarentenas internas.

Finalmente, y conforme a lo indicado al principio de esta opinión jurídica sobre nuestra imposibilidad legal de responder consultas sobre casos concretos, no se entra a contestar la pregunta marcada con la letra d), al conocerse de la existencia de un procedimiento que se tramita en sede administrativa donde el asunto discutido guarda relación directa con la interrogante dicha sobre la importación de frijol.

De los señores Diputados, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes MSc. Silvia Quesada Casares Procurador Agrario Área Agraria y Ambiental VBC/SQC/hga [1] Gardi, C., Angelini, M., Barceló, S., Comerma, J., Cruz Gaistardo, C., Encina Rojas, A., Jones, A., Krasilnikov, P., Mendonça Santos Brefin, M.L., Montanarella, L., Muñiz Ugarte, O., Schad, P., Vara Rodríguez, M.I., Vargas, R. (eds), 2014. Atlas de suelos de América Latina y el Caribe, Comisión Europea-Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, L-2995 Luxembourg, 176 pp.