RECOPE's authority to produce and industrialize biofuelsCompetencia de RECOPE para producir e industrializar biocombustibles

Legal Opinion 063 Opinion: 063 of 04/06/2015 April 6, 2015 C-063-2015 Engineer Sara Salazar Badilla President Refinadora Costarricense de Petróleo S. A.

Dear Madam:

I refer to your official letter No. P-0231-2014 (sic) dated February 26 of this year, submitted the following day, February 27, through which you request that the Office of the Attorney General of the Republic "issue a technical-legal opinion regarding RECOPE's competence to 'venture into the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels'," which – you maintain – does not conflict with the legal competence of this public enterprise as defined in Laws No. 6588 and 7356.

The basis for the consultation lies in the assertion that RECOPE, in exercising the powers granted by the Law Regulating the Costa Rican Petroleum Refinery and by the Law of the State Hydrocarbons Monopoly administered by RECOPE, is empowered to participate in all phases of the biofuel production process, including research, with the purpose of using these components for blending with petroleum derivatives, as a means of environmental conservation. In this regard, it states that it must seek to satisfy national energy needs in a sustainable manner, by reducing dependence on fossil fuels. Therefore, the participation of renewable energies in the energy matrix, including biofuels, must be increased. It adds that RECOPE has marketed an ethanol-gasoline blend to analyze the different aspects of its application in the national market and that between February 2006 and December 2014, it incorporated 12 million liters of ethanol, a program that continues to supply 84 service stations in the Central Pacific and Guanacaste areas. However, this experience cannot be implemented nationally due to problems associated with a fuel quality parameter that is affected when preparing the blends. It adds that it has not been possible to develop the national industry for the production of fuel ethanol that would allow the availability of this blending agent at competitive prices. The same situation occurs with the use of biodiesel: there is a lack of suitable local supply and high international prices for the product. For this reason, it has concentrated on the research and evaluation of possibilities for consolidating a competitive, high-quality local supply. It maintains that the Company's legal competence must be reviewed to venture with greater versatility into the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels, for their use as components of the products sold by the company, and in the field of alternative fuels, according to the global trend in energy matters. RECOPE not only can but must venture into the use of biofuels and alternative fuels to supply national demand under blend specifications that meet environmental standards and identify new options to replace petroleum-derived fuels. It considers that even though, by virtue of the principle of normative hierarchy, RECOPE's substantial competence regulated in Laws 6588 and 7356 has not been modified by a norm with the rank of law, the cited environmental regulation has a clear direction, which is to enable RECOPE to venture into the area of biofuels in pursuit of environmental conservation. It adds that a systematic interpretation of the norms is necessary to delimit RECOPE's competence, considering the legal system as a whole and in light of the current demands in environmental matters. A systematic and harmonious interpretation of the legal and subordinate system that would lead to affirming RECOPE's competence in the planning and development of activities related to biofuels, insofar as these activities are inevitably linked to the exercise of its legal competences under the terms of Article 6 of Law 6588.

You attach official letters DJU-0248-2014 of February 24, 2014, and DJU-0229-2015 of February 18 of this year. In the first of these official letters, the Legal Directorate of RECOPE analyzes RECOPE's competence to carry out the consulted activities. In order to do so, it states that any new activity other than the competences assigned to RECOPE by the legal system, such as engaging in the research and production of pure biofuels, requires an enabling legal norm that empowers it to undertake it, develop it, and allocate resources for its execution. RECOPE may only engage in activities that fall within the legal objectives of the company as defined by the legislator in Article 6 of Law 6588. There is no legal norm with the rank of law that regulates the production of pure biofuels, even though there are norms of lower hierarchy that grant this power to RECOPE. Carrying out projects aimed at making blends of biodiesel and ethanol with fossil-based fuels is viable. Therefore, RECOPE is empowered to conduct an analysis of potential suppliers of raw materials for blends of fossil fuels with alternative fuels. It adds that if the Biofuels Bill were approved, to produce pure alternative fuel, RECOPE could directly enter into inter-institutional collaboration contracts with public sector entities and associative contracts with the private sector, provided it does not involve third parties in the administration of the state monopoly. This includes blends of fossil-based fuels with biofuel. The production of pure biofuels would be outside the state monopoly. For RECOPE to produce them, import them, process them, and distribute them as pure fuel distinct from fossil-based fuel requires a legal norm that authorizes it. A reasoning it considers applicable to the purchase of land for palm cultivation, for industrial plants, cultivation contracts, and the logistics involved in installing a biodiesel production plant.

In legal opinion DJU-0229-2015 of February 18, 2015, the Legal Directorate states that Article 6 of Law 6588 does empower RECOPE to participate in projects related to biofuels as long as the final objective of such projects is to use these substances as blending agents with petroleum-derived fuels. The crude oil refining process consists of several stages and culminates in a product, the petroleum-derived fuel. Part of the refining process is the blending phase with components that improve the quality of the final products for different objectives. The use of biofuels as blending components represents a phase of the refining process. RECOPE may purchase such biofuels as a finished product or produce them itself, as authorized by the Biofuels Regulation. A thesis it considers consistent with what was stated in legal opinion C-137-2009 of May 18, 2009. Insofar as the production of biofuels as inputs for the blending phase of petroleum-derived fuels does not constitute an activity covered by the monopoly regulated in Law 7356, RECOPE may resort to corporate mechanisms for such purposes. It concludes that from the analysis of the environmental regulations applicable to RECOPE and the provisions of Article 6 of Law 6588, the Company is indeed empowered to use biofuels as blending components in the production process of petroleum-derived fuels. To this end, it can acquire them as finished product, in the national or international market, or produce them itself or in association with national or international producers through corporate mechanisms, reserving for itself the blending, distribution, and wholesale sale of the final petroleum-derived products, and may participate in all phases of biofuel production, including research.

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. is a public enterprise that, in accordance with the principle of specificity, operates within the scope of its corporate purpose (II). A purpose that refers to the refining, transportation, bulk marketing of petroleum and its derivatives, maintaining and developing the necessary facilities for this, the regulation and marketing of fuel alcohols, as well as the supply of fuels (III). Although RECOPE may use biofuels as blends with fossil fuels, it is not its responsibility to produce said biofuels (IV). Before referring to these points, the object of the consultation must be delimited (I).

I-. OBJECT OF THE CONSULTATION From the text of the consultation, the interest is evident that the Attorney General's Office rule on RECOPE's competence regarding biofuels, in the planning and execution of research, production, and industrialization activities. No other activity of the Company in relation to other possible energy sources or fuel supply forms part of the object of this consultation. Its concreteness to the matter of biofuels is in relation to the background of the consultation.

The consultation is raised because in Report DFOE-AE-IF-17-2014 of December 15, 2014, from the Operational and Evaluative Audit Division of the Office of the Comptroller General of the Republic, regarding Progress in meeting the goals established in the National Development Plan 2011-2014 referring to adding ethanol and biodiesel to fuels, the following was ordered, as relevant:

"TO THE BOARD OF DIRECTORS OF REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO S. A.

4.3. Request an opinion from the Office of the Attorney General of the Republic to determine if RECOPE possesses competences for the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels such as ethanol and biodiesel, in order to establish whether the actions of this public enterprise in the matter conform to the legality framework that governs it. Send a copy of the opinion request to the Office of the Comptroller General, no later than February 27, 2015. See paragraphs 2.30 to 2.43 of this report." Paragraphs 2.30-2.43 of the Audit Report are titled "LACK OF LEGAL CERTAINTY REGARDING RECOPE'S COMPETENCES TO RESEARCH, PRODUCE AND INDUSTRIALIZE BIOFUELS." The Comptroller determines that RECOPE has executed activities aimed at venturing into the research, production, and industrialization of biofuels (ethanol and biodiesel), without there being legal certainty about the legal capacity to do so. A lack of certainty that derives from the fact that RECOPE's Legal Directorate, since 2006, has issued opinions indicating the company's lack of competence to research and produce pure biofuels, as well as to own palm oil production plants, pointing out the need for a legal reform that empowers the Company to venture into these areas (point 2.30). It adds that RECOPE is in the process of reviewing and formalizing an Integrated Fuels and Asphalts Plan, which includes a green fuel supply project, a biodiesel project, and an ethanol project. This includes contracting services for the development of studies. The Comptroller takes into account that RECOPE is in the process of reviewing and formalizing an Integrated Fuels and Asphalts Plan, which includes a proposal to develop three projects named: Study for identifying the potential of green fuel supply in Costa Rica; Biodiesel Project; and Ethanol Project. This plan includes contracting services for the development of research studies and construction of plants to produce alternative fuels, promoting the development of the biofuel industry in the country, and which it qualifies as congruent with the goals set forth in the National Development Plan 2011-2014, the VI National Energy Plan, the Corporate Strategic Plan, and RECOPE's Environmental Management Plan. The Comptroller notes that bills have been presented in the legislative process to regulate biofuels, providing the legal support framework for the projects of the Integrated Fuels and Asphalts Plan. Faced with what it deems a difference of opinion between the Legal Directorate and the Presidency of RECOPE, it considers that it is "the competence of the Office of the Attorney General of the Republic to resolve this controversy, in order to clarify the scope of action of RECOPE, and thus, ensure that the company's planning and management actions allow the use of public resources in activities congruent with the legal system." Consequently, through this legal opinion, the Attorney General's Office rules exclusively on the competence that the legislator has or has not attributed to the Refinadora Costarricense de Petróleo regarding biofuels, without what is indicated here being automatically applicable to other forms of energy that have not been the object of consultation or pronouncement by this Consultative Body.

II-. THE NECESSARY RESPECT FOR THE LEGAL SYSTEM ACCORDING TO THE SCALE OF ITS SOURCES In order to support the participation of Refinadora Costarricense de Petróleo in the field of biofuels, within the framework of the consultation, emphasis is placed on the need for RECOPE's competence to be analyzed not only based on the law but also taking into account various regulations and national development plans, norms that, it is stated, have expanded this competence. Therefore, reference is made to the need for an integration of the legal system in order to support RECOPE's participation in the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of fuels.

RECOPE is subject to the principle of specificity of its purpose, which is defined by Law. By reason of the principle of normative hierarchy, this purpose can only be modified by norms of legal rank.

A-. RECOPE IS SUBJECT TO THE PRINCIPLE OF SPECIFICITY RECOPE is subject to the principle of specificity that governs public enterprises and is a manifestation of the principle of legality.

The principle of legality establishes that public entities and bodies can only carry out those acts that are previously authorized by the legal system (everything not permitted is prohibited). Indeed, Article 11 of the General Law of Public Administration states that the Public Administration must act subject to the legal system and can only carry out those acts or provide those public services authorized by said system, according to the hierarchical scale of its sources.

Likewise, the principle of specificity prohibits public enterprises, the nature of which RECOPE has, from developing activities not included in its field of competence, and therefore they cannot assume functions or activities not included in the mission entrusted to them. Consequently, it cannot make decisions that lead it outside the scope of specificity. Public enterprises created by law, like RECOPE, are not free to decide to carry out actions, plans, or projects not framed within the corporate purpose defined by the legislator. On the contrary, it can only carry out the activities that fall within its corporate purpose, as established by law. Ergo, the public enterprise can only act to achieve the purpose for which it was created: "any act foreign to the missions for which the establishment has been constituted is, consequently, illegal." S. BRACONNIER: Droit des services publics. PUF, 2007, p. 445. Thus, the principle of specificity guarantees both respect for the competences that have been assigned to other public bodies, as well as freedom of commerce and industry, free competition, and equality, in relation to private companies.

Consequently, the competence of the enterprise is determined by the specificity of its corporate purpose, defined by the legislator. It is worth recalling, to this effect, that the competence of an entity is the measure of the powers and duties that the legal system grants it; it thus comprises the set of powers conferred for the satisfaction of the public purposes that justify the creation and existence of the entity.

Said principle of specificity is contained in Article 6 of the Law that Regulates the Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Law No. 6588 of July 30, 1981, which provides:

"Article 6.- The objectives of Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. are the following: to refine, transport, and bulk market petroleum and its derivatives; to maintain and develop the facilities necessary for this and to exercise, as appropriate, the development plans of the energy sector, in accordance with the national development plan. The Refinery may not grant loans, make donations, grant subsidies or subventions, nor build interoceanic oil pipelines, without prior legal authorization, except in the case of the Hospicio de Huérfanos de San José, to which scrap metal donations may be granted directly.

Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may allocate to the Ministry of Environment and Energy the financial, human, technical, and logistical resources required for the fulfillment of the obligations entrusted to it in the Hydrocarbons Law.

Likewise, Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may participate, individually or in shared ownership, in the tenders promoted by the General Directorate of Hydrocarbons for the exploration and exploitation of hydrocarbons, in accordance with the provisions of the Hydrocarbons Law." Since it is the law that defines the corporate purpose of RECOPE, only a norm with the rank of law can expand the scope of the Company's activity, which cannot, consequently, rely on norms prior to Law 6588, including its bylaws, to decide to take on new activities not included in Article 6 transcribed above. This includes, of course, the financing of activities not deriving from that article. A requirement that explains the reforms that Article 6 has undergone: to finance other public or private activities, authorization is required (cf. legal opinion C-364-2014 of October 29, 2014). However, this does not exclude subsequent norms expanding that corporate purpose. Since these norms modify, expressly or implicitly, what is provided in Article 6, such norms must have the rank of law. This is merely a consequence of the principle of normative hierarchy.

B-. THE PRINCIPLE OF NORMATIVE HIERARCHY GOVERNS RECOPE'S ACTIONS The administrative legal system is a dynamic structural unit in which a series of different sources of Law coexist and are articulated. The relationship between these various sources is organized around the principle of normative hierarchy, according to which a rigorous and prevailing order of application is determined, as provided in Article 6 of the General Law of Public Administration:

"1. The hierarchy of the sources of the administrative legal system shall be subject to the following order:

• a)The Political Constitution; b) International treaties and the norms of the Central American Community; c) Laws and other acts with the force of law; d) Decrees of the Executive Branch that regulate laws, those of the other Supreme Branches in their area of competence; e) Other regulations of the Executive Branch, the statutes, and regulations of decentralized entities; and f) Other norms subordinate to the regulations, central and decentralized.

2. The autonomous regulations of the Executive Branch and those of decentralized entities are subordinate to each other within their respective fields of validity.

3. In matters not expressly provided for, regulations shall be subject to the rules and principles governing administrative acts." Since the legal system is a hierarchical order, it is crucial to know when one source is superior to another, in order to guarantee the strict subjection of the lower source to the provisions of the higher sources, to which the lower norm cannot resist; in case of conflict (normative antinomy), to disapply the lower-ranking one (legal opinion C-107-2004 of April 15, 2004). The principle of normative hierarchy allows, in effect, establishing the order of application of legal norms and constitutes the criterion for resolving contradictions that arise between norms of different rank.

Given that the hierarchical scale implies that some norms are in a relationship of superiority over others and that the latter are subordinate to the superiors, it follows as a logical consequence that the norms of the lower source cannot modify or substitute those of the higher source. Thus, the Constitution prevails over the law and the rest of the norms of the legal system, a situation that presents itself in the superiority of the law over the regulation. In application of the hierarchical principle, the contradiction between a law and a regulation must be resolved by the preeminence of the application of the law. Thus, although regulations are one of the sources of the administrative legal system, they must be subordinate not only to sources higher than the law but also to the law itself:

"The regulatory power is the constitutional attribution granted to the Administration, which constitutes the power to contribute to the formation of the legal system, through the creation of written norms (Article 140 sections 3 and 18 of the Political Constitution). The particularity of the regulation is precisely its being a secondary and complementary norm, at the same time, to the law whose essence is its sovereign character (only limited by the Constitution itself), in the creation of Law. As highlighted by the most qualified doctrine of Administrative Law, the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is produced only in the areas that the law leaves it, it cannot attempt to nullify legal precepts or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated. The administrative legal system has a hierarchical order, to which all State bodies must adhere based on the so-called principle of legality, or what is the same, none of them is allowed to arbitrarily alter this hierarchical scale, which in our case, has been codified by Article 6 of the General Law of Public Administration." (Constitutional Chamber, ruling No. 6689-96 of 3:54 p.m. on December 10, 1996).

The law's resistance to any contradiction by a regulation or other lower norm is a consequence of the force and power of this act, a manifestation of the legislative power. The law repeals or modifies any norm of equal or lower rank and can only be challenged on grounds of unconstitutionality (or, where applicable, conventionality) before the Constitutional Review Chamber.

The primacy of the law over any regulation and over any norm inferior to it has its consequences in relation to the matter at hand. The legal provisions issued in relation to RECOPE cannot be modified by a regulation or a lower norm. These lower norms include development plans. An aspect that must be taken into account, especially when it comes to determining what the competence of the Refinery is according to the Law. This is the parameter that will allow establishing what the powers and duties are that define RECOPE's actions and, therefore, is the criterion for determining whether the Company can carry out a specific activity authorized by a regulation. It must be considered that when the legislator establishes that RECOPE exercises the energy sector development plans, it expressly specifies that it exercises them "as appropriate" and legally, it is the law that defines what is appropriate for it, i.e., what its competence is. Consequently, development plans do not constitute an additional source of competence for the Company, although they can determine how it can exercise the competence that the legislator has attributed to it and, within that legal competence, what goals it must achieve and how to achieve them. It would make no sense for the legislator to specify and set a corporate purpose for RECOPE and at the same time authorize the National Development Plan to "attribute" other competences to it. The only logical meaning of "as appropriate" is that said Plan includes RECOPE in relation to the competence that the legislator has already granted it. Therefore, the projects that can be attributed to it in the cited Plan must be framed within the corporate purpose of RECOPE, defined by the legislator.

Furthermore, the application of the principle of legality and that of normative hierarchy allows us to determine when we are in the presence of a regulatory gap that requires integrating the legal system and, therefore, when the legal operator can validly resort to an integration of the system based on secondary norms. It is clear that this integration is not possible unless a regulatory gap exists. It cannot be affirmed, therefore, that there is a regulatory gap when the legislator has decided to limit the sphere of action of a public body, with which what is unauthorized must be understood as prohibited (cf. in this regard, legal opinion C-255-2009 of September 9, 2009). Although we are not dealing with constitutional provisions, regarding the relationship between higher and lower norms, what was stated in legal opinion C-043-2008 of February 12, 2008, regarding legal gaps, is applicable:

"It is worth highlighting, in the matter under study, that there is an express mandate of the Fundamental Charter, in the sense that water resource use concessions for hydroelectric generation must be granted based on the conditions and stipulations found in a framework law. The legal operator could not, without violating the Fundamental Charter and, therefore, the principle of constitutional supremacy, besides the principles of legal reserve, legality, and separation of functions, resort, to define this legal framework, to infra-legal norms and legal norms that never had the objective of establishing precisely that framework. In these cases, the interpreter acts outside the legal system, which necessarily causes their acts to be absolutely null. Stated affirmatively, the interpretation of the legal system, when there are insufficiencies or gaps, must always be in accordance with the Law of the Constitution, because a thesis to the contrary would imply that, in order to correct a legal pathology, one of greater dimensions would be created, undermining the foundations of the entire legal system and the social and democratic Rule of Law.

What we are stating is also applicable to the second resolution on which you base your request for reconsideration, we refer to vote number 6669-01 of the Constitutional Chamber, inasmuch as it affirms that in this matter of legality, the Advisory Body deploys all its competence. Well, indeed, in these cases, the Office of the Attorney General of the Republic, as the supreme interpreter in the administrative venue and in its competence areas of the administrative legal system, which does not mean it is its only one, given the binding effect of its legal opinions and because these constitute administrative jurisprudence and, therefore, mandatory for the Public Administration (Article 2 of our Organic Law), when it carries out its consultative function, it necessarily must do so in accordance with the Law of the Constitution and, consequently, under the pretext of integrating that system, it is not authorized to do so at the expense of fundamental principles of the system, such as those noted supra. An action in this sense would imply, nothing more and nothing less, substituting the Sovereign and the Parliament, with a clear violation of constitutional article 105 which exclusively attributes to them the power to legislate. Thus, when the Constitutional Court refers us to exercise our competences in the field of legality, it goes without saying that these are exercised in accordance with the Law of the Constitution, never against it." If the legislator, in exercising the power attributed by the Political Constitution, decided that RECOPE would direct its actions towards certain activities, that decision cannot be substituted by a regulatory norm, as this would imply a violation of the principle of normative hierarchy, an excess of regulatory power, and the disregard of the democratic principle.

Thus, if the law defines the corporate purpose of the Company, it cannot be considered that with respect to activities not included within that purpose there is a gap, which authorizes the operator to resolve it by filling the supposed gap with regulatory norms, in such a way that the regulation could expand RECOPE's competence so that it exercises activities not included within the corporate purpose defined by the legislator. The circumstance that the Refinery was organized as a corporation (sociedad anónima) does not allow, we reiterate, ignoring that it is subject to these principles and that it must act in accordance with the specificity of its corporate purpose.

III-. A CORPORATE PURPOSE DEFINED BY THE LEGISLATOR FOR THE SUPPLY OF HYDROCARBON FUELS Starting from the process of making RECOPE public, the Company must concentrate on the refining, transport, and marketing of petroleum and its derivatives, guaranteeing the supply of fuels derived from petroleum. A sphere of action that the legislator has expanded to allow it participation in the area of fuel alcohols. All with the aim of supplying the fuels that the country requires to satisfy its distinct needs.

A-. A COMPETENCE IN THE AREA OF PETROLEUM AND PETROLEUM DERIVATIVES The consultation indicates that RECOPE was constituted as a private company for the refining of fuels in the country. Its purpose was the refining, processing of petroleum, gas, and other hydrocarbons and their derivatives and the manufacture of chemical products.

Legal nature and corporate purpose that have been modified by the legislator. RECOPE becomes a public enterprise as of Law 5508 of April 17, 1974, which transfers its share capital to the State; furthermore, progressively its legal regime becomes mixed, Private Law only results applicable insofar as it does not oppose the regulations of Public Law. Its framework of action, comprehensive of the corporate purpose, derives fundamentally from Law 6588 and its amendments, as well as from Law No. 7356 of August 24, 1993, which establishes the State monopoly in the area of importation, refining, and distribution of petroleum, fuels, asphalts, and naphthas. Strategic role, need for supply for the country, elements that are later taken up by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) to consider that the regulation of petroleum and its derivatives is a matter of public order and that the importance of those elements justifies the State monopolizing the importation, refining, and distribution of petroleum and its derivatives:

"V.-On the other hand, when confronting the questioned norms with the notion of public order that enables the legislator to restrict, among others, the freedom of commerce, supposedly threatened by the creation of the fuel monopoly, the Chamber makes its own the reasoning set forth both by the Attorney General's Office (Procuraduría) and by the Representative of RECOPE, insofar as it notes the enormous importance that petroleum derivatives have in the development of the country's life, not only in its economic aspects where they are practically a fundamental and indispensable part for the development of productive activities, but also in relation to public security, which implies the handling and control of a resource dangerous to the health and lives of citizens, besides the fact that because it is strategic and valuable, it becomes an ideal target to achieve - through its handling and malicious control - the prostration of the country for the benefit of any type of interests. Thus, it is not even necessary to delve further into the concept of public order to conclude that this is undoubtedly involved in the importation, refining, and wholesale distribution of petroleum derivatives; it is enough just to imagine what would happen if problems - provoked or not - arose in some of the monopolized aspects and to realize how disastrous that would be for the country. For the foregoing, the Chamber concludes that there is no transgression of the constitutional limit established for the legislator through the concept of public order, because it is indisputable that fuels derived from petroleum - as economic goods - have a particular characteristic, which is that of being a scarce and vital resource as explained, for which reason they are matters of public order and must be strictly controlled by the State, and in some cases, be the object of a monopoly, if it is considered necessary and opportune for the country.

VII.-In the case under study, the monopoly in favor of the State, of the activities of importation, refining, and wholesale distribution of fuels derived from petroleum, asphalts, and naphthas, does not exceed the constitutional limits of what is reasonable, nor is it disproportionate, nor is it presented as totally detached from the pursued end. The foregoing results thus in view of the fact that - by virtue of the importance of the goods that have been monopolized - it is logical and admissible (in a word: reasonable) that the State has and exercises the possibility of assuming their control - just as it has done - without that implying a serious transgression of the freedom of commerce in general, that would render what was done unconstitutional. And this is because, as was well pointed out, it can be dangerous or inadequate in certain situations, to leave certain goods recognized as key for the country to the forces of the market or in the hands of private parties, so that if - because a qualified majority of parliament so considered - it decides to protect such, especially those goods, the decreed monopoly results, (among other possible measures) proportionate and adequate to the pursued end. Note that the Chamber does not go so far as to consider whether it is most convenient and opportune that the regulation of fuels was done through the use of the monopoly figure, because that would clearly be an intrusion into the functions of another Branch of Government; it is limited only to ruling that, from the constitutional perspective, to resolve the problem posed, there are several possible alternatives and that the one chosen, insofar as it is located within those limits, does not transgress the set limits and is constitutionally valid" (Criterion reiterated in vote number 5532-00, which rejected on the merits an action of unconstitutionality against the same Law and in judgments 2238-2005 and 14826-2005, relating to that monopoly)." Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolution 7044-96 of 10:09 a.m. on December 24, nineteen ninety-six.

The text of Law 6588 responds not only to the need to establish limits on RECOPE regarding financial aspects but fundamentally to the interest of the Deputies in defining a legal framework of action for the public Company. So that it would be clear that RECOPE, although organized as a corporation, is not free to undertake any activity within commercial and industrial traffic; therefore, to the need to establish at the legal level a corporate purpose for RECOPE, which would frame its actions. That is fundamentally the content of Article 6 of Law 6588, the text of which we take the liberty of retaking:

"Article 6.- The objectives of the Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. are the following: to refine, transport, and market in bulk petroleum and its derivatives; to maintain and develop the installations necessary for this; and to exercise, in its corresponding sphere, the development plans of the energy sector, in accordance with the national development plan. The Refinery may not grant loans, make donations, grant subsidies or subventions, nor construct interoceanic pipelines, without prior legal authorization, except in the case of the Hospicio de Huérfanos de San José, to which it may directly grant donations of scrap metal.

The Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may assign to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) the financial, human, technical, and logistical resources required for the fulfillment of the obligations entrusted to it in the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos).

Likewise, the Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. may participate, individually or in shared ownership, in the public tenders (licitaciones) promoted by the General Directorate of Hydrocarbons (Dirección General de Hidrocarburos) for the exploration and exploitation of hydrocarbons, in accordance with the provisions of the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos)." (Thus added by Article 56 of the Hydrocarbons Law No.7399 of May 3, 1994). (Thus amended by the sole article of Law No. 9062 of August 8, 2012).

We note that despite RECOPE's competence in the area of petroleum, the legislator considered it necessary to authorize it to explore and exploit said substance, as well as other hydrocarbons, for which it must subject itself like any other person, private or public, to the provisions of the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos).

The scope of this Article 6 was analyzed in legal opinion C-069-99 of April 9, 1999, in which it was stated:

"The principle of functional specialty will guide the future actions of the public company. RECOPE loses the possibility of exercising "in general" "industry and commerce" (clause three of its articles of incorporation (pacto constitutivo)) and there is a restriction of its situation as Refinery: it seems that the "manufacture of petrochemicals and other products related directly or indirectly to petroleum" is no longer within its purview, and it must focus on the refining, transport, and marketing - in bulk - of petroleum and of the substances that are its derivatives. In addition, it imposes the need for legal authorization to make donations, loans, grant subsidies or subventions, or construct interoceanic pipelines. It seems that the purpose of the legislator was for the company to concentrate on the refining, transport, and marketing of petroleum and that its resources not be diverted - except for what was subsequently added in relation to the Directorate of Hydrocarbons (Dirección de Hidrocarburos) - to other objects. Since RECOPE can only dedicate itself to the refining, transport, and marketing in bulk of petroleum and its derivatives, we would have that if it were to participate in other companies or even to constitute strategic alliances, these negotiations would necessarily tend to ensure that the company participates through other companies or with others in the refining, transport, and marketing of the aforementioned hydrocarbon substances. The corporate participation of the Refinery in other companies could not have a different object than that which constitutes its functional specialty…." It is concluded, in what is of interest, that:

"c) By delimiting the corporate purpose of the company, the cited Law restricts the possibilities of action of the Refinery. Consequently, it is authorized to perform the acts authorized by said article. The principle of specialty, then, applies." In legal opinion C-137-2009 of May 18, 2009, the Attorney General's Office (Procuraduría) retook and clarified what was stated in that opinion regarding that corporate purpose.

"It is appropriate to recall that under the terms of the Industrial Protection and Development Contract with RECOPE, approved through Law No. 3126 of June 28, 1963, the Refinery must design, construct, and operate a refinery to supply the Costa Rican market with various fuels. For which purpose it could process crude petroleum, mixed crudes, or any petroleum derivatives, semi-finished or finished, chemical substances, catalysts, and additives. These functions of the Refinery are not modified by the Law that transfers RECOPE's shares to the Government of Costa Rica, Law No. 5508 of April 17, 1974. Indeed, it is clearly derived from the body of this law that RECOPE's corporate purpose is to build the refinery and operate it, producing the fuels indicated. In that sense, Article 3 allows indebtedness "to modernize or expand its installations, so that it can duly meet the demand for fuel and other derivatives of petroleum to satisfy the needs for these products in the country, for the expansion of the company, with the aim of supplying other markets." The creation of installations, their modernization or expansion, and the financing for such purpose constitute necessary activities for the production of the fuels required by the national market. Fuels that originally could be distributed by third persons, but that gradually had to be distributed by RECOPE. This imperative is established in Article 5, by empowering it to take the measures it deems convenient to ensure the efficient and economical distribution of all petroleum derivatives it produces or imports, "being obliged to gradually assume distribution directly each time a distribution contract of any of the companies currently operating in Costa Rica expires." Construction of the refinery, production, importation of the product while necessary, and distribution are the functions that the legislator entrusts to the Company, Article 5.

That scope is reaffirmed by the Law that Regulates the Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Law 6588 of July 30, 1981. Article 6 of the Law indicates as objectives of the Company: (…).

Given the purpose of this law (6588), it constitutes "an essential element in the interpretation of the powers of RECOPE as a public company," as we said in the opinion of merit. This is because the objective is for RECOPE to be regulated essentially by it, in such a way that the rest of the provisions - including the statutory ones - could only be considered applicable insofar as they are in accordance with the provisions of Law No. 6588. Article 1 expressly so provides:

"ARTICLE 1.- The Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A. is subject to the regulations of this law and to those legal, regulatory, and statutory provisions that are not in contradiction with it." It goes without saying that any prior provision, of a legal or statutory nature that defines the legal purpose of the Company in a manner contrary to that provided in Article 6 is included in the assumptions of Article 1, so the legal operator would have to conclude that it is repealed.

This is why the opinion of merit indicates that RECOPE cannot dedicate itself to other industrial and commercial activities distinct from those defined in that Law, as its articles of incorporation (pacto constitutivo) permitted it, but must respect its functional specialty as it results from Article 6 of merit and, therefore, focus on the refining, transport, and marketing - in bulk - of petroleum and the substances that are its derivatives. No reference was made to "maintaining and developing the installations necessary for this," because it was considered a material or instrumental element for the development of the substantive tasks, which are precisely the refining, transport, and marketing.

It is within that framework that the Attorney General's Office (Procuraduría) points out that RECOPE "can only dedicate itself to the refining, transport, and marketing in bulk of petroleum and its derivatives" and that, therefore, any corporate participation would have as its object that refining, transport, marketing, the entity's substantive activities. So when it is indicated that participation in a corporate form would necessarily make a third party participate in RECOPE's corporate purpose, the Attorney General's Office (Procuraduría) is referring to the refining, transport, or marketing in bulk of petroleum and its derivatives. Constitution of companies that is objected to because of the state monopoly.

Indeed, from the activities listed in Article 6 transcribed above, the legislator will retake refining, importation, and wholesale distribution of crude petroleum and its derivatives to constitute the monopoly of the State, which is why the Attorney General's Office (Procuraduría) indicates that:

"Certainly, the constitution of another company or participation as a partner does not entail a transfer of the concession and therefore of the monopoly - which legally could only take place through another law -. But it is evident that that "corporate formation" would implicitly entail - as indicated - the possibility that a new person, a third party, would come to participate directly or indirectly in the activities that have been reserved exclusively for RECOPE: the administration of the monopoly. Participating in another company is giving that company the possibility of intervening in the importation, refining, and distribution of crude petroleum and its derivatives. And RECOPE is no longer free to perform actions different from those of its exclusive purpose, which is the core of the state monopoly it administers. Consequently, any corporate participation of the company would have to have as its object that refining, transport, or marketing. Therefore, a third party would be permitted to intervene in activities that are excluded from other public or private subjects, distinct from the Refinery." The fact that the legislator defines the corporate purpose of the Refinery in relation to petroleum and its derivatives is a consequence of the laws that determined the existence of the Company and, up to that moment, regulated it. Indeed, under the Industrial Protection and Development Contract with RECOPE, approved by Law No. 3126 of June 28, 1963, it had been provided that:

"The basic raw material shall be natural crude petroleum or mixtures of natural crude petroleums, which may be reconstituted or supplemented with other products derived from petroleum, and with chemical substances, according to the needs of the market and the installations of the refinery." By which RECOPE's activity was anchored in crude petroleum, mixtures of this substance and its derivatives, and other substances that will be determined by the needs of the market. For these purposes, a petroleum derivative is considered a product processed in a refinery, using petroleum as raw material, as is the case with gasoline and chemical substances.

In its legal opinions, the Attorney General's Office (Procuraduría) emphasizes that RECOPE's corporate purpose cannot be defined based on norms prior to Law 6588. Now, Law 6588 is a norm of legal rank, consequently can be exercised to expressly or implicitly modify said law. This is how various articles of Law 6588 have been the subject of modifications, an amendment that therefore has not affected the corporate purpose of the Company, as it results from the first paragraph of numeral 6. Thus, it could be said that the distinct reforms to Article 6 reaffirm the corporate purpose referred to the refining, transport, and marketing in bulk of petroleum and its derivatives and the maintenance and development of the installations necessary to fulfill that purpose.

But a legal norm can not only be expressly modified by a regulation that affects its text. To the extent that the legislator subsequently establishes provisions that affect the scope of the previous text, it could well happen that one is facing a tacit or implicit modification. A situation that would arise if, despite not modifying the text of Article 6, the legislator were to subsequently approve a law that expands RECOPE's sphere of action, allowing it to participate in activities that are not directly related to the core of its actions, according to what is provided in the cited Article 6. And, indeed, after Law 6588 the legislator decided to grant competence to the Refinery in the area of fuel alcohols.

B-. A COMPETENCE TO REGULATE, CONTROL, AND MARKET FUEL ALCOHOLS The low prices of sugar at the international level and a national overproduction of sugarcane, coupled with the high prices of petroleum in the international market and the economic and fiscal crisis of the country, motivated a reform to the Fiscal Code, which will result in an expansion of RECOPE's competence.

When establishing the state monopoly in the area of alcohols, the legislator referred it not only to in favor of the Fábrica Nacional de Licores that was maintained until Law No. 6972 of November 26, 1984, which introduces the possibility of alcohol production by private parties and other state organisms. In that sense, private production or production by other public entities of alcohol for fuel purposes is authorized.

The corresponding bill indicated that the world energy crisis had sharpened the economic problems of underdeveloped countries, among them our country, so it was necessary to promote the study and application of new national energy sources, which would become a substitute for imported hydrocarbons. The Executive Branch considered that at the global level, the most suitable substitute was alcohol. The country lacked regulation for the production of alcohol for fuel or industrial purposes, so it was the objective of the Executive Branch that the legislation be readjusted to open the possibility for private enterprise to produce fuel or industrial alcohol (folios 2 and 3 of the Legislative File). Said production would be a point of support for the economic development needs of the country, would enable new lands for the cultivation of sugarcane, and would increase the country's exports. The proposal consisted of removing alcohol from the articles subject to state monopoly (artículos estancados), without providing any specific regulation on its production. That form of legislating was not followed by the legislator, who from the first affirmative majority report of the Commission of Agricultural Affairs and Natural Resources (Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales), leaned toward differentiating the production of alcohol, proposing that fuel alcohol be regulated by the Refinadora Costarricense de Petróleo (folio 45 of the File). Upon returning to the Committee, the new report attributes to RECOPE the powers of production and regulation regarding fuel alcohol for national consumption (folio 113). Having been approved in the first debate, the bill returns again to the Committee, where the Ministry of Industry, Energy and Mines (Ministerio de Industria, Energía y Minas) presents a modification to Article 443 of the Fiscal Code, by which the Ministry of Industries, Energy and Mines is empowered to authorize the production of alcohol for fuel purposes to private or state producers. Adding "However, only the Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. shall have the power to market, regulate, and control it in the entire marketing system through service stations. In the event that service stations are not in a technical condition to market fuel alcohol, the Ministry of Economy and Commerce shall require the corresponding modifications. RECOPE is authorized to finance said modifications" (folios 186-188 of the Legislative File). A proposal that is the basis of a motion presented by several deputies (216-217), authorizing that the production of alcohol for fuel purposes be regulated, controlled by RECOPE, to which its commercialization in the country corresponds. However, unlike the Committee report, it is not attributed the production of this alcohol.

The Fiscal Code currently provides:

"Article 443: The following are articles subject to state monopoly (artículos estancados): aguardiente, alcohol, and any alcoholic beverage prepared in the country, whatever the procedure used to obtain it and the name by which it is designated. Excepted from the foregoing are beer, wines produced by natural fermentation of fruits whose alcoholic content does not exceed twelve percent (12%), and alcoholic preparations mixed with food substances such as egg, milk, sugar, and cornstarch, provided that these products are subject to a special regulation. The Ministry of Economy, Industry, and Commerce shall regulate the production of alcohol and shall be the responsible body for issuing the development policies for this activity, in accordance with the following sectoral scheme:

• a)The production and use of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes and the production of crude rums for national consumption and for export shall correspond to the Fábrica Nacional de Licores, which shall regulate this activity in accordance with the legislation in force.
• b)The Ministry of Economy, Industry, and Commerce may authorize private or state producers to produce alcohol for fuel purposes. However, only the Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A., shall be empowered to regulate, control, and market this product, through gas stations. In the event that these do not have the necessary conditions to market this alcohol, the cited ministry shall require them to make the corresponding modifications. The Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. is authorized to finance these modifications.

The Ministry of Economy, Industry, and Commerce shall set the price of this alcohol.

• c)Methyl, propyl, butyl, amyl, and other alcohols, except ethyl, and polyalcohols, complex function alcohols, and the like, may be produced and exported by private entities, as long as they are not produced by the Fábrica Nacional de Licores.

ch) It is the responsibility of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce to issue the guidelines regarding the production of alcohols of any type. By virtue of the foregoing, it is responsible for regulating the percentage of molasses destined for internal consumption for food and industrial use, as well as the minimum quotas of alcohol for internal consumption and the minimum quotas of molasses necessary for national livestock and for the supply of the industry producing concentrated animal feed.

• d)As an exception to that provided in the first paragraph of subsection a) of this article, sugar mills (ingenios azucareros) and the Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar may produce and export all types of alcohols.

When they are for internal consumption, they must be sold exclusively to the Fábrica Nacional de Licores. The Ministry of Economy, Industry, and Commerce and the Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar must control the quality of the alcohols for export." The scope of RECOPE's participation in the area of fuel alcohol was the subject of a pronouncement by the Attorney General's Office (Procuraduría), through legal opinion C-222-2014 of July 18, 2014, arising from a difference of opinion between FANAL and RECOPE regarding the power of the latter to import fuel alcohol directly. In said opinion, we stressed that the opening to the private and public productive sector regarding fuel alcohols responds to the global energy crisis and to the need to take advantage of sugar surpluses that could not be exported due to low international prices, without the environmental aspect being decisive for the reform introduced. Thus, it was indicated:

"Law 6972 breaks the alcohol production monopoly, allowing the production of alcohol for fuel purposes by private parties and by other public organisms distinct from FANAL. An alcohol regulated, controlled, and marketed through Refinadora Costarricense de Petróleo. The competence to set the price falls to MEIC. Regulation of alcohol for fuel purposes that is distinct from that provided for alcohol for the production of alcoholic beverages and from that destined for export.

The excess production of sugarcane, the interest of sugar cooperatives and of certain mills (ingenios) in participating in the production of alcohols for liquor and industrial purposes, their sale in the national market, and the export of alcohols to the international market, with the consequent search for better prices, are factors that underpin other legislative initiatives, which culminate with the approval of Law No. 7197 of August 24, 1990. The first paragraph of Article 443 regarding the liquor monopoly and alcohol production is maintained in the terms approved by Law 6972. In the same way, the competence of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce regarding the issuance of development policies for this activity is maintained, in accordance with the following scheme of the dictation of development policies for the alcohol activity, in accordance with the sectoral scheme already in force. " (…)

Given that it is one of the few occasions on which a legislator refers to fuel alcohol (the majority of the references to fuel alcohol were expressed by Mr. Julían Mateo Herrera as a representative of LAICA, since it produced it for export to the United States), allow us to transcribe the statements of the then Deputy Rudín Arias:

…it is important for the country what is provided in this reform, due to the fact that it allows greater versatility in the production of alcohols and now that we are talking about the conflict in the Persian Gulf it may be that RECOPE requires that a significant percentage of alcohol be added to gasoline, if prices continue to rise as they are going and if the conflict reaches no solution. I also believe that it is important for the Fábrica Nacional de Licores the fact that the distilleries of the sugar mills can produce the alcohol. To produce one liter of alcohol, 3.6 liters of molasses (miel) are required, this means that the Fábrica Nacional de Licores, by transporting molasses to its plant in Grecia, is transporting 3.6 times more the material required for the production of the liquor. With this law, the Factory will transport nothing more than the alcohol with significant savings in freight costs…”. (cfr. folio 351).

It was not proposed that producers of alcohol for fuel purposes had to sell their product to FANAL so that it in turn would sell it to RECOPE. Which explains why the exception established regarding internal commerce covers only subsection a), without concerning the other subsections of Article 443 and in particular without affecting subsection b) referring to fuel alcohols”.

The production of fuel alcohol is subject to authorization, which may be granted to private subjects or public bodies. Public and private producers that must produce in accordance with technical provisions dictated by the administrative authority. In this case, RECOPE regulates fuel alcohol and the conditions under which it must be produced.

On the other hand, the producer is not free to market that fuel alcohol. On the contrary, as provided in the text of Article 443, that commercialization in the national market corresponds to RECOPE in the terms indicated. Thus, a direct relationship can be established between RECOPE and the producer of fuel alcohol, without FANAL having to intervene in that relationship as an intermediary between the producer of fuel alcohol and RECOPE. In the same way, RECOPE can directly import alcohols for fuel purposes, if commercialization needs so determine.

It is important to highlight that Ley 6972 of November 26, 1984 breaks the alcohol production monopoly, allowing the production of alcohol for fuel purposes by private parties and by other public bodies distinct from FANAL. By providing in the indicated terms, it does not attribute an express competence in favor of RECOPE for said production of fuel alcohol, perhaps because it was considered that in the country there were private and public companies that could not only produce sugar cane, but also industrialize it to produce fuel alcohol according to folios 172 and 173 of the legislative file. A production that had to be regulated and controlled by RECOPE, so that it could market it through service stations. Let us remember that the Committee opinion attributed powers to it regarding the production of fuel alcohol, a production that is not included in the wording presented by the Executive Branch as the basis of the final approved bill.

On the other hand, given that RECOPE must regulate and control this alcohol, we consider that research on said alcohol forms part of its mission, for the purpose of determining its future use. We start from the basis that in the case of RECOPE, research on this biofuel is not constituted as an end in itself, but rather its ultimate purpose is the utilization of alcohol as fuel. Furthermore, this alcohol may be purchased or imported – if applicable – to be used as an independent fuel or as a blend with petroleum and its derivatives.

It is equally necessary to specify that the law refers to the production of fuel alcohol, not to the production of the raw material with which that fuel alcohol will be produced. Certainly, in the processing of the Law, as has been indicated, the production of sugar cane is present. However, the text of the Law allows us two affirmations: the law does not regulate the production of the raw material, the agricultural product with which the fuel alcohol will be manufactured. Consequently, this alcohol can be produced not only from sugar cane but from any raw material that allows it. To produce said alcohol, the raw material is constituted by agricultural products – not only sugar cane, a product considered by the legislator at the time. This is the case of sorghum, corn, yucca, potato, rice, etc. And given that regulating the production of sugar cane or any agricultural product that allows the production of fuel alcohol was not the object of the law, based on that Law RECOPE could not receive an administrative authorization to produce any agricultural raw material, an input for fuel alcohol. And it cannot be considered that it is enabled to produce said material, because that material does not fall within the corporate purpose of the Company. An authorization to produce said inputs would have to be based on another legal norm that expands the sphere of action of the Refinery.

In this regard, we have that fuel alcohol “is denatured anhydrous ethanol, obtained from the mixture of anhydrous ethanol with the denaturing substance in a proportion between 2% and 3%/ Vol. in the case of unleaded motor gasoline”. http://www.petroperu.com.pe/portalweb/Print_Contenido.asp?Seccion=443&Idioma=. The raw material (sugar cane, sorghum, corn, yucca, potato, rice, etc.) is subjected to various processes to produce fuel alcohol (hydrolysis, fermentation, distillation, dehydration, distillation). AGROINDUSTRY OF BIOFUELS. School of Agricultural and Environmental Sciences FESAD, http://virtual.uptc.edu.co/drupal/files/021_agroindustris_biocombustibles.pdf Fuel Alcohol | INCAUCA S.A. www.incauca.com/content/Alcohol-Carburante, reviewed on March 12, 2015).

Fuel alcohol that falls within the purpose of fuel supply.

C-. THE FUEL SUPPLY One last aspect must be pointed out in this paragraph regarding the legal competence of RECOPE.

The existence of the refinery and its regulation has as its ultimate purpose the supply of the country with fuels necessary for its development and functioning. Article 6 of Ley 7356 of August 24, 1993 gives RECOPE the administration of the State monopoly in the matter of distribution of said hydrocarbons while Article 5 of the Law Creating the Regulatory Authority of Public Services (ARESEP) qualifies the fuel supply as a public service. Thus, it is a public service:

“d) Supply of fuels derived from hydrocarbons, within which are included: 1) those derived from petroleum, asphalts, gas and naphthas destined to supply national demand in distribution plants and 2) those derived from petroleum, asphalts, gas and naphthas destined for the final consumer. The Regulatory Authority must set the tariffs for the transportation used for national supply”.

The supply of fuels derived from hydrocarbons (not only from petroleum) in distribution plants is a public service. A distribution in plants that is the competence of RECOPE. According to the legal definition, the supply of hydrocarbon fuels from a RECOPE plant to a plant of a private client is a public service provided directly by the Public Company to a private subject. But the supply of petroleum derivatives to the final consumer is also a public service. In the event that the concession to provide the service to the final consumer expires or is revoked, RECOPE must assume that operation, as ordered by Article 22 of the ARESEP Law:

“Article 22.- Entities in charge of providing services When a concession or a permit is declared expired or is revoked, for the grounds established in Articles 15 and 41 of this law, the entity that granted the concession or the permit or the one provided herein, shall assume the provision of the public service, solely while it is granted anew. The following shall assume these services:

(…)

• c)Refinadora Costarricense de Petróleo, in the cases contemplated in subsection d) of Article 5” According to that provision, there is no doubt that the supply of fuels derived from hydrocarbons is a public service, both when the sale is made in distribution plants and when it is made to the final consumer. Given the legal classification as a public service, it is appropriate to state that the supply of hydrocarbon fuel is an activity directed at satisfying a need considered to be of general interest and which is subject to a special legal regime. The general interest is what determines the declaration of an activity as a public service. Consequently, the provision that the service consists of must be destined to satisfy the needs of the users. RECOPE is, thus, the concessionaire of the service of distribution of hydrocarbon fuels at wholesale. And it may become the concessionaire of the service for its provision to the final consumer when the situation regulated in Article 22 transcribed above arises. And this condition derives from its corporate purpose and from the monopoly it administers.

We note, moreover, that the supply of non-hydrocarbon fuels has not been classified by the legislator as a public service, under the terms of Ley 7593. The legislator has also not defined to whom that supply corresponds in the country.

Having outlined the scope of competence that the legislator has assigned to RECOPE, it is appropriate to determine if the Company is competent to research, produce, and industrialize biofuels and in general to participate in all phases of the biofuel production process.

III-. THE REFINING PROCESS ENCOMPASSES BLENDING WITH BIOFUELS, NOT THEIR PRODUCTION The consultation indicates that over several decades there has been an interest in the utilization of biofuels, enabling new productive chains in which RECOPE is a principal actor and has the duty to seek their utilization in the fuel blends it sells to wholesale clients, through their importation or production of said components. It adds that the legal competence of the Company should be reviewed based on a systematic and evolutionary interpretation of national regulations as a whole, taking into consideration the reality of the market, trends in quality specifications, and increasingly strict environmental requirements regarding fuels. From which RECOPE should be able to venture with greater versatility into the planning and development of activities related to the research, production, and industrialization of biofuels, for their use as components of the products the company sells, and in the field of alternative fuels, according to the global trend in energy matters.

The circumstance that the refining process may involve making blends with different products, including biofuels, does not authorize RECOPE, in the current state of the legal system, to produce either the biofuels or the raw materials from which to produce them. That authorization must come from a norm of legal rank that expands the corporate purpose of the Refinery.

A-. THE USE OF BLENDS IN THE FUEL REFINING PROCESS The consultation affirms that in the fuel elaboration process, additives are added to change their characteristics and improve their properties, such as automotive performance, octane rating, or harmful emissions to the environment. The addition of biofuels to fuels derived from petroleum allows for controlling and modifying deposits in the induction system and the combustion chamber, acting indirectly on the toxicity level of emission gases and the useful life of engines. Therefore, it considers that in the productive process of refining fuels derived from petroleum, the use of biofuels as blend components represents one more phase of the process that results in a fuel with specific properties that contribute to environmental conservation. Hence, it qualifies biofuel as a necessary input for the blending phase, which forms part of the productive process of petroleum-derived fuels that are more environmentally friendly. RECOPE thus expresses its interest in utilizing biofuels as components of the products it sells, blending them with other fuels it sells to wholesale clients, through their importation or production of said components.

Both Ley 6588 and the Monopolies Law grant the Refinery a general competence for the refining, importation, distribution, and bulk marketing of petroleum and its derivatives. Which, as we said previously, derives from the Law Transferring RECOPE Shares to the Government of Costa Rica, No. 5508 of April 17, 1974. In turn, this Law has as its antecedent the Industrial Protection and Development Contract signed by the State with RECOPE, approved by Ley No. 3126 of June 28, 1963, according to which the Company commits “to design, build, and operate a complete, new, and modern refinery, classified as a New Industry, capable of supplying the Costa Rican market during the period of the contract, under the following conditions”.

Conditions referring to the minimum initial capacity, its expansion, the indispensable facilities, and maintenance facilities. It is expressly established that the Refinery may process crude petroleum, blended crudes, or any semi-finished or finished petroleum derivatives, chemical substances, catalysts, and additives that may be necessary in the elaboration or in the blends. Among the conditions is that relating to raw material. It was provided:

• d)“The basic raw material shall be natural crude petroleum or blends of natural crude petroleums, which may be reconstituted or supplemented with other products derived from petroleum, and with chemical substances, according to the needs of the market and the facilities of the refinery. (…)”.

Whereby the Contract between the State and RECOPE foresees that in the processing of petroleum and its derivatives, the Company uses supplements that may be other products derived from petroleum or chemical substances, which are not specified. Given the historical period in which the referred Contract was entered into, a time when the assessment of environmental impacts was not common, or rather was not of interest, and the absence of research on the utilization of new additives in the refining process, it is very likely that the blends referred to in the clause do not qualify as biofuels and it is even probable that the environmentally friendly nature, or lack thereof, of the blend for the environment and health was not questioned. Simply, producing energy and fuels while reducing the impact on the environment did not constitute a concern, much less an imperative, as it is today. Given this, one might ask why cite that clause. The purpose of this transcription is to evidence that the use of blends, the addition of products, is not foreign to the processing of petroleum and its derivatives. Furthermore, that these substances can be added according to the needs of the market. And the truth is that currently the process of supplying fuels to the market cannot abstract from the need for environmental and health protection, which justifies the incorporation of less polluting blends, such as biofuels may be. And, in addition, it allows us to determine whether making blends is part of the corporate purpose of RECOPE.

A corporate purpose that according to Ley 6588 consists of refining, transporting, and distributing petroleum and its derivatives. This is the raw material that is the object of refining, a process by which crude petroleum or its derivatives are subjected to various processes to separate their useful components and adapt their characteristics to the required needs in terms of finished products. Among those processes are atmospheric distillation, vacuum distillation, hydrodesulfurization, thermal cracking, catalytic and thermal cracking, alkylation, and catalytic reformation, among others, chemical reactions, catalytic reactions, which depend on the characteristics of the crude, on factors such as the quantity and quality of products desired. One of the final processes is the addition of oxygenating products to increase the octane rating in gasoline. An oxygenate that will be determined based on environmental criteria and the quality of the gasoline. Thus, for example, this derivative is defined as a “volatile blend of liquid hydrocarbons, with small amounts of additives, suitable for use as fuel in internal combustion engines….” (cf. term REFINING - Ministry of Energy. Government of Mexico, at http://www.energia.gob.mx/res/85/Refinacion_Web.pdf. Reviewed on March 19, 2014).

Consequently, it is appropriate to consider that the making of blends is part of the refining process. Therefore, RECOPE does not need an express authorization from the legislator to make blends, adding additives, because this process is included, it is a stage, in refining. Distinct, however, is what product to use as an additive and, more importantly, whether the circumstance that RECOPE can make blends authorizes it to produce the product used as an additive.

Regarding the first aspect, as derived from the information outlined in the previously used reference, the determination of additives is based on various criteria. It could be considered that the determination of those additives will vary not only based on advances in chemical, technological, and scientific processes but also considering environmental and social imperatives and respect for the right to health of human beings and animals.

Indeed, among the solutions foreseen to reduce the utilization of fossil fuels and the contamination it causes is the use of biofuels. These are considered a clean and renewable energy source, whose utilization contributes to reducing energy dependence on fossil fuels and grants greater security regarding energy supply, which will depend greatly on the resource and the fuel used in the production of the biofuel. From an environmental point of view, its use reduces polluting emissions, combats the negative effects of climate change, and from a socioeconomic point of view, it constitutes an alternative in the use of agricultural lands, since biofuels allow a population to establish itself in the rural sphere and for different industries to be created. The foregoing without ceasing to consider that the intensification of the use of biofuels can imply a displacement of lands with agricultural vocation and an increase in the price of agricultural products necessary for human consumption (José Javier GÓMEZ and others: Consideraciones ambientales en torno a los biocombustibles líquidos, Serie Medio ambiente y desarrollo No 137, CEPAL, Santiago de Chile, July 2008, www.cepal.org/publicaciones/xml/1/34201/LC-L.2915-P.pdf.

Biofuels are, then, liquid fuels of biological origin that can be used to partially or totally substitute gasoline or diesel. Among these fuels are bioethanol and biodiesel. The former results from the fermentation of grains rich in sugars or starches, such as cereals, as well as sugar cane and sugar beet. Ethanol blended with conventional gasoline can be used in gasoline engines, either as a substitute for it or in blends of both products. Biodiesel is obtained from oleaginous plants, such as soybeans, sunflowers, or from frying oils and animal fats, through industrial processes applied to prepare total or partial substitutes for diesel or gasoil.

Given these conditions, both internationally and nationally, the possibility of using those biofuels not only as additives but even as pure fuels has been raised.

At the national level, efforts have been made to incentivize that use since 2003. Decreto Ejecutivo No. 31087 of February 20, 2003 provided that as of January 1, 2005, all gasolines blended with anhydrous ethanol, nationally distilled and produced from local raw materials, must be marketed, in the proportions to be determined by the Executive Branch. A norm that was not executed and on the contrary was repealed, providing in its place that the Comisión Nacional de Biocombustibles must propose to the Ministers of Environment and Energy and of Agriculture and Livestock an action plan for the use of biofuels (Decreto Ejecutivo No. 33.357 of August 22, 2006).

The current Biofuels Regulation, Decreto Ejecutivo No. 35091 of January 9, 2009, promotes the substitution of Methyl Tert-Butyl Ether used as an oxygenate and opts for the octane rating to be increased by biofuels, produced under environmentally sustainable conditions, friendly to the environment and human health. Products that research carried out in other countries shows can be used in blends with fossil fuels. The Regulation provides:

“Article 4.-Scope of application. Fossil-based fuels marketed in Costa Rica must contain oxygenated components such as Bioethanol or Biodiesel, in the quantity and quality established by the Executive Branch. The use of Methyl Tert-Butyl Ether (MTBE) as an oxygenate for fuels marketed in the country is prohibited, unless RECOPE finds itself in the proven impossibility of increasing the octane rating by other means.

The initial addition of biofuels to fossil fuels shall be from 0% to 8% (volume/volume), in the case of Bioethanol, and from 0% to 5% (volume/volume), in the case of Biodiesel.

These blend percentages shall be adjusted by means of a justified Decreto Ejecutivo based on the corresponding technical conditions.

The date of implementation of the blends according to this Decree shall be defined by RECOPE in coordination with the different actors in the value chain in such a way that, at that time, it is guaranteed that the public service providers of the value chain have carried out all the infrastructure preparation work necessary to guarantee the supply of fuels with the quality established by current regulations”.

The making of those blends corresponds to RECOPE. It cannot be left aside that the Company administers the refining process, on the one hand, and that it is responsible for the bulk supply of fuels derived from petroleum and its derivatives, on the other hand. Consequently, it is its responsibility to make those blends to supply petroleum-derived fuels. For this reason, it is understood that the Regulation provides in the fourth paragraph of Article 6:

“RECOPE shall be responsible for the blend of fossil fuels with biofuels that is destined to satisfy the national fuel demand corresponding to it in accordance with the provisions of Ley Nº 7356 "Monopolio en favor del Estado para la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas" and Ley Nº 7593 "Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos".

Adding in numeral 12:

“Article 12.-Blending of Biofuels. The blending of fossil fuels with biofuels for wholesale or bulk marketing shall be carried out solely by Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. (RECOPE).

RECOPE shall be in charge of the sale of blended fossil fuels to authorized distributors for their marketing and to its clients for their self-consumption. Anyone who uses the blends sold by RECOPE exclusively for self-consumption in their own processes may make blends different from those established by this regulation, for which purpose the blend to be used must comply with the quality specifications established for the respective product.

RECOPE shall execute the tasks, activities, and investments necessary to comply with the provisions of this Decree and the National Development Plan as part of its ordinary activity”.

But if the utilization of biofuels as blends can be considered integrated into the refining process, the point is whether RECOPE is authorized to produce those biofuels and, moreover, the raw material from which to produce them.

B-. FROM THE DUTY TO OPERATE WITH ENVIRONMENTAL PROTECTION, NO COMPETENCE IS DERIVED TO PRODUCE BIOFUELS AND RAW MATERIAL RECOPE argues that the Ley de la Regulación del Uso Racional de la Energía, No. 7447 of November 3, 1994, and the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 of October 4, 1995, attribute competences to it to produce biofuels.

The first of those laws emphasizes the need for the State to promote and execute a program for the rational and efficient use of energy. In addition, its Article 1 expressly indicates that mechanisms must be established to substitute energy, as it suits the country and for environmental protection. A program that must have as axes: projects for the rational use of energy in high-consumption companies, control over equipment and installations that affect energy demand, and a labeling system that informs users of their energy consumption. For which it is established that: “scientific, technological, technical, and social research leading to the rational use of energy must be promoted, with the support of the Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología”.

A rational use of energy that is considered of public interest, Article 45 of the Law, and that is not reduced to electric energy, but is general, comprehensive of fuels for transportation. Due to the rational use of energy, measures are adopted that oblige entities of an industrial, commercial, or public nature that use fuels that produce waste gases to comply with the provisions, in energy and environmental matters, dictated by the Ministerio del Ambiente, Article 26. As well as the obligation to comply with the permissible limits for the emission of gases and particles, obliging the Ministerio de Obras Públicas y Transportes to carry out tests of the gases and particles emitted, Article 27. Ultimately, the Executive Branch is authorized to modify the materials and equipment exempt from the payment of selective consumption taxes, ad valorem, and sales taxes that contribute to the saving and rational and efficient use of energy “or promote the development of renewable energy sources that reduce the country's dependence on fossil fuels”, Article 38. But, in addition, specific provisions are established for public companies, including RECOPE. What is provided in Article 3 is of interest:

“ARTICLE 3.- Authorizations.

MIRENEM, Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE), Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Servicio Nacional de Electricidad (SNE), Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), and Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) are authorized to execute programs for the rational use of energy, by themselves or through another entity, public or private; to lease and sell equipment, accessories, and services, technical or professional; to carry out projects aimed at users rationally using energy, in accordance with the legal provisions governing those institutions. They are also authorized to participate, by agreement and jointly with MIRENEM, with human and financial resources, in projects for the rational use of energy. The costs of such projects may be charged to the operating budgets of those entities”.

Like the other public companies in the energy sector, RECOPE becomes empowered to execute programs for the rational use of energy. Programs that it can execute by itself or through another public or private entity. In addition, it has an authorization to participate, by agreement and jointly with MINAE, in projects for the rational use of energy, for which it can contribute human and financial resources.

The point is what should be understood by rational energy use. This aspect is important because the law's emphasis is on consumption. It can therefore be validly interpreted that this rational energy use is fundamentally determined by the adoption of measures leading to lower, more efficient consumption of said resource. The duty to report consumption, the possibility of promoting the sale and use of equipment enabling that efficiency in consumption, the reference to high-consumption companies, support this interpretation. An interpretation that finds its basis in the legislative process of the Law. In the first affirmative majority opinion that the bill received, it reads:

"Rational energy use programs must respect the basic principle of the Costa Rican energy sector, which is to supply the energy necessary for the country's economic development. From this perspective, the efficient use of energy aims to reduce specific energy consumption, without detriment to production, services, or the quality of life of citizens. Therefore, the main goal is not to reduce gross energy demand, but to make the energy growth rate lower than the economic growth rate" (folio 457 of the Expediente Legislativo).

The bill was sent back to Committee, and it is important to note that the new majority opinion rendered on the bill maintains the same criterion as the previous opinion (cf. folio 858). Furthermore, it was also indicated that the regulation of energy demand was aimed at large consumers, for whom improved efficiency should be pursued.

Certainly, a legal operator could try to construct a different interpretation of the term "rational energy use," drawing on Articles 1 and 45 of the Law, in order to broaden the competence of the various entities mentioned in Article 3. Article 1 of the Law also refers to projects aimed at the efficient use of energy and the possibility of substituting those mechanisms, in pursuit of environmental protection. Rational energy use would refer to the possibility of using energy sources that allow not only consumption efficiency but are also more environmentally friendly. The public interest classification of rational energy use lies not only in a reduction of demand but in environmental concern. Indeed, one cannot ignore that Article 45 of the Law emphasizes this concern:

"ARTICLE 45.- Public interest.

The provisions of this Law are declared to be of public interest, given that the rational use of energy reduces the negative environmental impact of energy consumption, by fostering a healthier and ecologically balanced environment." It could therefore be considered that "rational energy use" is a goal that encompasses not only the reduction of consumption but also the use of less polluting and less harmful energies, consequently, to the environment, such as the use of renewable energy sources or alternative energies. If that were the case, RECOPE would be authorized to carry out different energy projects that are environmentally friendly. Under that interpretation, rational energy use could involve blending petroleum and its derivatives with biofuels or other less polluting products. A blend that we consider possible because the concept of refining includes the addition of other substances. But could it be considered that "rational energy use" encompasses projects no longer for the use of additives as fuels but even the production of the base raw material and its processing as biofuels?

It is evident, however, that if an affirmative answer were given, a normative antinomy could arise. Indeed, rational energy use would be the source of new energy projects and, moreover, would allow the Company to undertake projects in cooperation with other public and private entities. It would suffice to state that a project proposes rational energy use for it to be considered that RECOPE is authorized to undertake it. A possibility that does not conform to the provisions of Laws 6588 and 7356. Furthermore, it must be noted that Law 7447 does not constitute a legal regime for RECOPE's participation in the production of alternative energies, especially since Article 3 is not a specific provision for the Refinery but is directed at the various companies in the energy sector. Regarding the specific point of the consultation, it should be noted that the generality of the rule prevents, moreover, determining whether the projects should be aimed at promoting biofuels as additives (which is undisputed), or whether it can also produce those biofuels and agricultural raw materials.

Perhaps because "rational energy use" refers to the reduction of consumption, neither Decreto 31087 nor the Reglamento de Biocombustibles, cited above, are based on Law 7447. On the contrary, they are based on the Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria and the Ley Orgánica del Ambiente, and in the case of the Reglamento de Biocombustibles, it is also based on the law establishing the monopoly on the import, refining, and distribution of petroleum and its derivatives, Law N. 7356. That is, when the Executive Branch has decided that RECOPE should undertake projects related to biofuels, it has not relied on Law 7447, an element which supports the consideration that the "rational energy use" employed by the law refers to consumption and the need for its reduction, particularly by high consumers, a condition inherent to RECOPE.

The Ley Orgánica del Ambiente has also been mentioned as a basis for RECOPE's participation in activities related to the research, production, and industrialization of biofuels.

The country has adopted various regulations for environmental protection, aimed at reducing the effects of pollution. The Ley Orgánica del Ambiente obligates the State to ensure a healthy and ecologically balanced environment for the well-being of all the country's inhabitants, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitución Política. This is also in accordance with commitments the State has undertaken at the international level.

Indeed, the need to stabilize greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that prevents dangerous anthropogenic interference in the climate system, derived from the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), approved by Law N. 7414 of June 13, 1994, which seeks to enable ecosystems to adapt naturally to climate change, "ensure that food production is not threatened and allow economic development to proceed in a sustainable manner," determines the national interest in the search for new energy sources. Thus, according to that Convention, Article 4, Costa Rica as a State Party is obligated to:

"c) Promote and support with its cooperation the development, application and diffusion, including transfer, of technologies, practices and processes that control, reduce or prevent anthropogenic emissions of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol in all relevant sectors, including energy, transport, industry, agriculture, forestry and waste management." An obligation specified by the Kyoto Protocol to the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, approved by Law 8219 of March 8, 2002, by providing:

"Article 2 1. With the purpose of promoting sustainable development, each of the Parties included in Annex I, in fulfilling its quantified emission limitation and reduction commitments under Article 3:

• a)Shall implement and/or further elaborate policies and measures in accordance with its national circumstances, such as:
• i)Enhancement of energy efficiency in relevant sectors of the national economy; ii) (….)
• iv)Research, promotion, development and increased use of new and renewable forms of energy, of carbon dioxide sequestration technologies and of advanced and innovative environmentally sound technologies;" Given that energy resources are considered a factor in the country's development, the State is obligated to play a fundamental role in their preservation, research, exploration, and exploitation for their development, an aspect retained by Article 56 of the Ley Orgánica del Ambiente. The search for alternative energies is part of this duty:

"Article 57.- Utilization of resources. The utilization of energy resources must be carried out rationally and efficiently, in such a way that the environment is conserved and protected.

Article 58.- Alternative energy sources. To foster sustainable economic development, the competent authority shall evaluate and promote the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources." Reaffirmation of the essential nature of energy resources. A strategic nature that must be predicated of all these resources, regardless of whether they derive from national sources (public domain goods) or are found in the country as a result of importation. Planning of energy resources, with essential objectives of efficiency and reasonableness in their use and, above all, respect for the environment, are the imperatives derived from these articles. Content reaffirmed by the Sala Constitucional, in its ruling N. 13461-2006 at 10:20 hrs. of September 8, 2006:

"Likewise, regarding the utilization of energy resources, the Ley Orgánica del Ambiente, Law No. 7554 of October 4, 1996, in Article 56 provides that energy resources are essential factors for the country's sustainable development and orders that the State must maintain a preponderant role and must dictate measures related to the research, exploration, exploitation, and development of these resources. Likewise, and in relation to the utilization of energy resources, it orders that this must be rational and efficient so that the environment is conserved and protected." However, how to achieve these objectives. Referring to these articles, the Procuraduría has emphasized that the Ley Orgánica del Ambiente does not establish a legal regime for alternative energies, nor can it be considered a norm attributing competence. The insufficiencies of our legal system regarding the legal regulation of these forms of energy are highlighted in Legal Opinion N. OJ-047-2008 of July 14, 2008, issued in relation to the bill called "Ley para la Generación de Electricidad a través de Biomasa":

"Notwithstanding the foregoing, it is notorious that the Law in question does not establish the material or legal means through which the State must promote or stimulate the development and exploitation of renewable energies. Indeed, the Law only establishes the obligation to promote the development and exploitation of FERs. That is to say, the Law assigns a goal to the State but does not institute the means to achieve that task. The distinction in national doctrine between norms that assign attributions (Attribution Norms) and those that also establish the means to achieve these ends (Competence Norms) is well known. On this point, consider what was written by ORTIZ ORTIZ: (….).

In the case at hand, it is manifest that the Ley Orgánica del Ambiente does not establish the legal framework under which the State must either elaborate or execute renewable energy promotion policies, nor does it constitute the instruments with which the Executive will count for the elaboration and implementation of the respective public policy. Thus, despite the existence of a norm that attributes the duty to promote renewable energies to the State, there is no framework provision for the exercise of those competences.

(…)

This brief excursus on European legislative policy allows us to affirm that the absence, in our environment, of a legislative body that establishes the means through which the State must develop its policy in relation to renewable energies, represents a substantial deficiency that, eventually, would prevent the achievement of the public goal: that is, having an effective public policy on renewable energy.

It is imperative that the legal system, besides attributing the duty to develop renewable energy policy, empower the State with sufficient legal instruments to make that policy effective.

It is worth saying that other States have created legal regimes aimed at establishing the framework from which to stimulate the generation of electricity from renewable and alternative sources. At that time, one may cite Chapter II of Title IV of the Spanish General Electricity Law, Law 54/1997, or the Electricity Law of Iceland, of March 15, 2003.

In this same vein, it is necessary to highlight that the bill under opinion seeks to incentivize the generation of electricity from biomass. The legislative initiative does not seek to establish a legal regime for renewable energies, but rather directs its attention solely and exclusively to stimulating the generation of electricity from a particular type of renewable energy.

In general terms, renewable energies are defined as '(…) those primary energy sources that are periodically renewed through natural cycles, and can therefore be considered inexhaustible; that is, they are renewed continuously, in contrast to fossil fuels, of which there are certain exhaustible reserves within a specific timeframe (…)' (DOMINGO LOPEZ, ENRIQUE. The Legal Regime of Renewable Energies and Electrical Cogeneration. Ministry of Public Administrations, Madrid, 2000. P. 29)." The purpose of the legal norm is clear, but this purpose is not complemented by the attribution of legal means for its realization, so that it could be considered a true competence norm for RECOPE or another public operator. Indeed, said Law does not specify what actions, based on Articles 56 to 58 transcribed above, correspond to RECOPE, what is it empowered to do? What instruments can the Company use to participate in the promotion of alternative energies? Note that the specific Article 58 on alternative energy sources refers to the exploration and exploitation of these sources, which must be promoted by the competent authority, without identifying which that authority is.

So even though the Ley Orgánica del Ambiente proposes the utilization of energy resources in a manner that conserves and protects the environment and the promotion of the exploration and exploitation of alternative, renewable, and environmentally sound energy sources "to foster sustainable economic development," Articles 57 and 58, we could not consider that it establishes the legal framework for RECOPE to develop projects in the field of alternative energies that encompass not only making blends but include the production and industrialization of biofuels.

C-. THIS COMPETENCE CANNOT BE ASSIGNED BY THE REGLAMENTO DE BIOCOMBUSTIBLES RECOPE considers itself competent to research, produce, and industrialize biofuels based on regulatory norms.

And, indeed, the Reglamento de Biocombustible provides in Article 6, fifth paragraph, that:

"For the activities that are its own, RECOPE may acquire biofuels or produce the raw material and process them. For this, RECOPE may form strategic alliances with public or private companies that allow it to develop its activities in a competitive manner." It is further provided:

Article 22.- On the designation of RECOPE to implement what is established in the Plan Nacional de Desarrollo regarding biofuel management. RECOPE is tasked with establishing programs, processes, and operations related to the production and blending of biofuels that help implement what is established in the Plan Nacional de Desarrollo, for this component of the national energy matrix.

Article 23.- Empowerment to establish plants and processes to produce biofuels. RECOPE is empowered to establish process plants for the production of biofuels with national or imported raw material, for use in pure form or as a blend with fossil-based fuels.

Article 24.- On the adaptation of RECOPE for biofuel management. For the purposes of the management assigned to RECOPE regarding biofuels, and in its capacity as a public company, it is authorized to make the necessary investments and hire the required personnel, being exempted in relation to these from the usual authorizations, except regarding approved budgets and the application of the provisions of the Ley de Contratación Administrativa and its regulations." The plans, projects, and processes for the production and industrialization of biofuels and not only blends with fossil-based fuels are declared of public interest (Article 25 of the Reglamento de Biocombustibles). For these purposes, the Reglamento defines biofuel as fuel derived from biomass, biological mass, or living matter produced in a determined area of the terrestrial, lacustrine, or maritime surface or by organisms of a specific type of non-fossil origin, which meets the corresponding technical quality indicators. And it considers blended fossil fuel as fuel of fossil origin mixed with biofuels in proportions authorized by the competent authority.

With its Articles 6, 22 through 24, the Reglamento intends to grant competence to RECOPE to produce the raw material and process it. This would imply that the Company can produce any raw material with which to elaborate the biofuel and that it can do so directly or through agreements with other entities. Furthermore, that it can produce biofuels even for use in pure form. These provisions would not be objectionable if they had been issued by the Asamblea Legislativa. But the fact is that they correspond to a regulatory norm. By providing in those terms, the Reglamento overlooks that the corporate purpose defined by the legislator does not allow RECOPE to become a producer of raw material, so that from a refiner and marketer of fuels, it transitions to being an agricultural or agro-industrial producer. We emphasize that producing agricultural products and industrializing them are not technically and commercially complementary activities to refining, such that they can be considered a complement to its corporate purpose. But, furthermore, if this raw material is considered a blend and part of the refining process, the fact is RECOPE could not involve a third party in said process.

Ultimately, in the case of biofuel production, no longer just as inputs for the phase of blending petroleum-derived fuels, but as pure fuels, such production could much less be linked to refining, which reaffirms that the authorization for the Company to engage in this production must emanate from a new law: it involves legislating ad novo regarding the Refinery's corporate purpose, in order to allow it to carry out other economic activities. We recall that Article 1 of Law 6588 has not been repealed by the legislator and, consequently, the Refinery remains subject to said law and to regulations that are not contrary to the law. Therefore, the regulatory norm must respect what is provided there.

Furthermore, it can be considered contradictory that the Reglamento authorizes RECOPE to produce raw material when Article 6 itself establishes in its second paragraph that the Ministerio de Agricultura y Ganadería must ensure the promotion of agro-industrial production of raw materials for the elaboration of biofuels under the scheme of integrating the productive sector into the biofuel production industry. Meanwhile, the first paragraph of that article indicates that the national biofuel program implies a value chain that includes production, transport, storage, distribution, and wholesale and retail marketing, with Article 2 adding that the sustainable development of this value chain must be guaranteed in the elements indicated above. One might question why the production of raw material and its industrialization by third parties is incentivized if the Reglamento intends for RECOPE to produce the agricultural products necessary to obtain biofuels and proceed to industrialize them. Competing with other producers perhaps under conditions not of free competition.

The consultation also refers to research in the field of biofuels.

The Costa Rican State has obligated itself internationally to research, develop, and increase the use of alternative forms of energy. The Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, N. 8149 of November 5, 2001, creates INTA, as an organ of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, dedicated to researching for the improvement and sustainability of the agricultural sector, through the generation, innovation, validation, research, and dissemination of technology, Articles 1 and 2 of the Law. For this purpose, it can sell agricultural research services and promote and develop research related to organic agricultural production and facilitate technology transfer among producers. Based on which, the Reglamento de Biocombustibles, article 15, establishes that the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) is the governing "entity" on bioenergy research and development, which must integrate the different efforts on research and development "around the bioenergy value chain." It is provided that: "INTA shall register and approve initiatives for research and development in bioenergy, considering environmental sustainability, productive efficiency, and biomass diversity." Bioenergy is a type of renewable energy produced from the utilization of organic and industrial matter formed in some biological or mechanical process, generally from the substances that constitute living beings or their remains and waste. The term bioenergy thus also encompasses biofuels. Research on bioenergy would tend to increase the environmental sustainability of biomass resources, biomass productive efficiency: "increase biomass productivity (tons of fuels per total tons of biomaterial used and tons of mass usable for biofuels per hectare), increase energy efficiency (energy content per liter or ton of biofuel relative to the energy required to produce it), reduce the carbon footprint of biofuel production, reduce industrial waste as a result of biofuel production," Article 16 of the Reglamento.

From these articles, it could be considered that biofuel research corresponds to INTA, which will be guided by the principles of environmental sustainability, productive efficiency, and biomass diversity.

Nevertheless, Article 15, in fine, of the Reglamento expressly attributes to RECOPE the task of researching and developing "on raw materials and inputs, industrialization and transformation of biofuels, collection of raw materials, storage, distribution, and sale of biofuels." Likewise, Decreto Ejecutivo N. 37222 of July 24, 2012, authorizes the Refinadora Costarricense de Petróleo to venture into the field of research and development of available and renewable energies. It provides:

"Article 1.- Authorize Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE) so that within the framework of the Plan Nacional de Desarrollo and as a member of the Energy Sector, fuels sub-sector, it may venture into the field of research and development of available and renewable energies such as alcohol, biodiesel, biomass, plasma, hydrogen, natural gas, solar energy, and wind energy, among others, as a form of production of sustainable, alternative, and environmentally friendly energies.

The refining of petroleum and its derivatives, the regulation and control of fuel alcohols for the purpose of supplying the fuels that the country needs may require RECOPE to carry out research related to the development of alternative and renewable energies, such as biofuels. To that extent and in an instrumental manner, it could carry out research to determine what characteristics the biofuels to be used as blends must have. Thus, it can be deemed included within this necessary research the execution of experimentation programs regarding the required blends. This will allow it to determine the inputs it may require to be able to fulfill its obligation to supply the hydrocarbon fuels to supply the country and to ensure that these fuels ensure environmental protection. Therefore, so that in conjunction with the competent authorities (MINAE, Ministerio de Salud), it may establish which are the blend specifications that, by complying with environmental protection standards, can be produced and industrialized to be used as biofuels. In this sense, the research must be framed within the corporate purpose of RECOPE, as already indicated.

The Procuraduría considers it necessary to reiterate that by virtue of the provisions of Law 6588, a regulation or any other lower-ranking norm lacks the necessary validity to constitute a competence norm for RECOPE to participate in the production of raw material for biofuels and in its processing. The integration of the legal system cannot be done against the grain of that same system. Consequently, in the absence of legal-rank provisions allowing RECOPE to participate in the production and industrialization of biofuels, the Procuraduría cannot rule that such participation is possible, except as indicated regarding fuel alcohol (regulation, control). A normative system to determine a competence for RECOPE in this area cannot be constructed from infralegal norms, which in any case must respect the law.

It is important to note that it is not disputed that the use of alternative energies such as biofuels tends to satisfy the general interest and is in accordance with the protection of the environment and human health; but it is necessary to reiterate that this use cannot be implemented by violating the legal system, according to the hierarchical scale of its sources. The Procuraduría recalls, in any case, that the very regulations questioned here assume that biofuels could be produced by other subjects of the legal system. The term "agricultural biomass producer," meaning a person dedicated to the cultivation of plants or any other form of biomass to produce biofuels, and the term "industrial biofuel producer," meaning a person dedicated to the transformation of biomass into biofuels, are not synonyms for RECOPE, so that in the absence of RECOPE's participation, the country cannot have biomass and its industrialization into biofuels. It emphasizes that what is under discussion here is whether RECOPE can dedicate itself to producing raw material (especially agricultural products) and industrializing it to produce biofuels; it is not disputed whether it can buy biofuels in the national or international market to use them as additives to fossil fuels. And given the current state of the legal system, it considers that it is up to the legislator to define whether the Refinadora Costarricense de Petróleo may dedicate itself to the production of raw material necessary for the production of biofuels and the industrialization of that material.

Ultimately, we note that RECOPE, a public company, is a form of State participation in the economy, and therefore cannot be considered authorized to carry out all types of activities related to the energy sector. On the contrary, it is up to the legislator to decide whether to allow it to participate in other areas of production or industrialization activity.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1. RECOPE may only engage in activities that fall within the company's objectives, as defined by the legislator.

2. Given that the law defines RECOPE's corporate purpose, the modification of that purpose, its expansion, is the responsibility of the legislator. Said purpose, therefore, cannot be expanded based on infralegal norms.

3. Included within that corporate purpose is the refining of petroleum and its derivatives in their various processes, as provided by Laws 6588 of 30 July 1981 and No. 7356 of 24 August 1993.

4. The addition of oxygenating substances to fossil fuels is part of the refining processes. Therefore, RECOPE does not need express authorization from the legislator to carry out blending with petroleum and its derivatives, because this process is included in refining.

5. Among the additives that may be incorporated as a blend into fossil fuels are biofuels (biocombustibles).

6. Consequently, the blending of biofuels with fuels of fossil origin forms part of the refining activity that the State has assumed as a monopoly and whose administration it has granted to RECOPE.

7. To carry out those blends, RECOPE may resort to purchasing biofuels on the domestic or international market.

8. However, the production of agricultural raw materials to generate biofuels does not form part of the corporate purpose of RECOPE, as it has been defined by the legislator.

9. Likewise, the production of biofuels to be used as blends with fossil fuels or, as the case may be, to be used as biofuels in a pure state falls outside that corporate purpose.

10. The production of biofuels, whether for use in a pure state or as a blend, does not constitute an activity covered by the monopoly regulated in the Law Establishing a Monopoly in Favor of the State for the Importation, Refining, and Distribution of Petroleum, Fuels, Asphalts, and Naphthas, Law 7356 of 24 August 1993, because that production does not form part of the corporate purpose of RECOPE.

11. The opening of fuel alcohol (alcohol carburante) production by Law 6972 of 26 November 1984, which amends the Fiscal Code (Código Fiscal), is an important instrument of the policy that promotes the use of new energy sources and, in particular, the use of biofuels such as ethanol.

12. In accordance with said Law, the regulation, control, and commercialization of fuel alcohols, and consequently bioethanol, corresponds to RECOPE. Thus, the corporate purpose of the Company has been expanded to include such activities.

13. However, Law 6972 does not grant authority in favor of RECOPE for the production of fuel alcohol; nor to produce the raw material for that alcohol.

14. RECOPE may conduct research in order to determine which biofuel blends allow the country’s needs to be met. In that sense, to establish the quality that the supply of biofuels for blending in the country must meet.

15. Which supply may be provided by companies established in the domestic market or, alternatively, by importation.

16. In summary, in response to the consultation ordered by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), it is answered that although the use of biofuels tends toward the satisfaction of the general interest and is consistent with environmental protection, the legislator has not enacted a law that expands the corporate purpose of Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. for it to venture into the production and industrialization of biofuels and, in particular, to produce the raw material needed to produce those biofuels. It is reaffirmed that it is the responsibility of the legislator, in the exercise of legislative power, to decide that RECOPE may participate in other production, industrialization, or commercialization activities, including the production of raw material necessary for biofuel production and the industrialization of that material.

Sincerely

Dra. Magda Inés Rojas Chaves DEPUTY ATTORNEY GENERAL MIRCH/gap

Texto Dictamen 063 Dictamen : 063 del 06/04/2015 06 de abril, 2015 C-063-2015 Ingeniera Sara Salazar Badilla Presidenta Refinadora Costarricense de Petróleo S. A.

Estimada señora:

Me refiero a su atento oficio N. P-0231-2014 (sic) de 26 de febrero último, presentado el día siguiente, 27 de febrero, mediante el cual solicita de la Procuraduría General de la República “emitir un criterio técnico-jurídico en relación con la competencia de RECOPE para “incursionar en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles”, lo cual –sostiene-no riñe con la competencia legal de esta empresa pública definida en las leyes N. 6588 y 7356.

El fundamento de la consulta radica en la afirmación de que RECOPE en ejercicio de las potestades otorgadas por la Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo y por la Ley del Monopolio Estatal de Hidrocarburos administrado por RECOPE está facultada para participar en todas las fases del proceso productivo de biocombustibles, incluyendo la investigación, con el objeto de utilizar esos componentes de mezcla con derivados del petróleo, como medio de conservación del medio ambiente. En ese sentido, expone que se debe procurar la satisfacción de las necesidades energéticas nacionales de forma sostenible, mediante la reducción de la dependencia de combustibles fósiles. Por lo que se debe incrementar la participación de energías renovables en la matriz energética, entre ellas los biocombustibles. Añade que RECOPE ha comercializado una mezcla de etanol con gasolina, a fin de analizar los diferentes aspectos de la aplicación en el mercado nacional del país y que entre febrero de 2006 y diciembre de 2014 incorporó 12 millones de litros de etanol, programa que continúa abasteciendo 84 estaciones de servicio de las zonas de Pacífico Central y Guanacaste. Sin embargo, esta experiencia no puede llevarse a nivel nacional por problemas asociados con un parámetro de calidad del combustible que se afecta a la hora de preparar las mezclas. Añade que no ha sido posible desarrollar la industria nacional para la producción de etanol carburante que permita la disponibilidad de ese agente de mezcla con precios competitivos. Igual situación se presenta con la utilización del biodiesel: falta oferta local idónea y se presentan altos precios del producto a nivel internacional. Por lo que se ha concentrado en la investigación y evaluación de posibilidades para la consolidación de una oferta local competitiva y de calidad. Sostiene que debe revisarse la competencia legal de la Empresa, para incursionar con mayor versatilidad en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles, para su uso como componentes de los productos que expende la empresa, y en el campo de los combustibles alternativos, según la tendencia mundial en materia energética. RECOPE no solo puede sino que debe incursionar en la utilización de biocombustibles y combustibles alternativos para abastecer la demanda nacional bajo las especificaciones de mezclas que cumplan con estándares medio ambientales e identificar nuevas opciones para sustituir los combustibles derivados del petróleo. Considera que si bien en virtud del principio de jerarquía normativa, la competencia sustancial de RECOPE regulada en las leyes 6588 y 7356 no ha sido modificada por una norma con rango de ley, la citada regulación ambiental tiene un norte claro, que es el habilitar a RECOPE para incursionar en el tema de biocombustibles en procura de la conservación del medio ambiente. Agrega que es necesario realizar una interpretación sistemática de las normas, para delimitar la competencia de RECOPE considerando el ordenamiento jurídico en su totalidad y a la luz de las exigencias actuales en materia de ambiente. Interpretación sistemática y armónica del ordenamiento legal y subordinado que conduciría a afirmar la competencia de RECOPE en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con biocombustibles en tanto dichas actividades están indefectiblemente ligadas con el ejercicio de sus competencias legales en los términos del artículo 6 de la Ley 6588.

Adjunta Ud. los oficios DJU-0248-2014 de 24 de febrero de 2014 y DJU-0229-2015 de 18 de febrero del presente año. En el primero de dichos oficios, la Dirección Jurídica de RECOPE analiza la competencia de RECOPE para realizar las actividades consultadas. En orden a lo cual afirma que cualquier actividad nueva distinta de las competencias señaladas a RECOPE por el ordenamiento jurídico, como sería dedicarse a la investigación y producción de biocombustibles puros requiere de una norma legal habilitante que le faculte para emprenderla, desarrollarla y a destinar recursos para su ejecución. RECOPE solo puede dedicarse a las actividades que se encuentren dentro de los objetivos legales de la empresa tal como fue definido por el legislador en el artículo 6 de la Ley 6588. No existe norma jurídica con rango de ley que regule la producción de biocombustibles en estado puro, a pesar de que existen normas de inferior jerarquía que dan esa facultad a RECOPE. Resulta viable la realización de proyectos tendientes a realizar mezclas de biodiesel y etanol con combustibles de origen fósil. Por lo que RECOPE está facultado para realizar un análisis de potenciales proveedores de materias primas para las mezclas de combustibles fósiles con combustibles alternativos. Agrega que de aprobarse el Proyecto de Ley de Biocombustibles, para producir combustible alternativo en forma pura, RECOPE podría acudir a celebrar en forma directa contratos interadministrativos de colaboración con entidades del sector público y contratos asociativos con el sector privado, siempre que no participe a terceros de la administración del monopolio estatal. Lo que comprende las mezclas de combustibles de origen fósil con biocombustible. Lo que estaría fuera del monopolio estatal es la producción de los biocombustibles en forma pura. Para que RECOPE los produzca, los importe, los procese y distribuya como combustible puro distinto del combustible de origen fósil requiere de norma legal que lo autorice. Razonamiento que considera aplicable para la compra de terrenos para siembra de palma, para las plantas industriales, los contratos de siembra y la logística que involucra la instalación de una planta de producción de biodiesel.

En el dictámen DJU-0229-2015 de 18 de febrero de 2015, la Dirección Jurídica afirma que el artículo 6 de la Ley 6588 sí faculta a RECOPE para participar en proyectos relacionados con biocombustibles en tanto el objetivo final de tales proyectos sea utilizar dichas sustancias como agentes de mezcla con combustibles derivados del petróleo. El proceso de refinación de petróleo crudo consta de varias etapas y culmina con un producto, el combustible derivado de petróleo. Parte del proceso de refinación es la fase de mezcla con componentes que mejoran la calidad de los productos finales con distintos objetivos. El uso de biocombustibles como componentes de la mezcla representa una fase del proceso de refinación. RECOPE puede comprar dichos biocombustibles como producto terminado o producirlos por sí mismo, según lo autoriza el Reglamento de Biocombustibles. Tesis que considera conforme con lo manifestado en el dictamen C-137-2009 de 18 de mayo de 2009. En tanto la producción de biocombustibles como insumos para la fase de mezcla de combustibles derivados del petróleo no constituye una actividad cubierta por el monopolio regulado en la Ley 7356, RECOPE puede recurrir a mecanismos societarios para tales fines. Concluye que del análisis de la normativa ambiental aplicable a RECOPE y de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 6588, la Empresa sí está facultada para utilizar biocombustibles como componentes de mezcla en el proceso productivo de los combustibles derivados del petróleo. Para lo cual puede adquirirlos como materia terminada, en el mercado nacional o internacional o producirlos por sí misma o en asocio con productores nacionales o internacionales a través de mecanismos societarios, reservándose para sí el mezclado, distribución y venta al por mayor de los productos finales derivados del petróleo, pudiendo participar en todas las fases de la producción del biocombustible incluyendo la investigación.

Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. es una empresa pública que, conforme el principio de especificidad, opera en el ámbito de su objeto social (II). Un objeto que está referido a la refinación, transporte, comercialización a granel del petróleo y sus derivados, mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello, la regulación, comercialización de los alcoholes carburantes, así como el suministro de combustibles (III). Si bien RECOPE puede utilizar biocombustibles como mezclas con combustibles fósiles, no le corresponde producir dichos biocombustibles (IV). De previo a referirnos a esos puntos corresponde delimitar el objeto de la consulta (I).

I-. OBJETO DE LA CONSULTA Del texto de la consulta se desprende el interés de que la Procuraduría se pronuncie sobre la competencia de RECOPE en relación con los biocombustibles, en la planificación y ejecución de actividades de investigación, producción e industrialización. No forma parte del objeto de la presente consulta ninguna otra actividad de la Empresa en relación con otras posibles fuentes de energía o suministro de combustibles. Su concreción a la materia de biocombustibles está en relación con el antecedente de la consulta.

La consulta se plantea porque en el Informe DFOE-AE-IF-17-2014 de 15 de diciembre de 2014, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, relativo a Avance en el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 referidas a agregar etanol y biodiesel a los combustibles, se ordenó en lo que interesa:

“A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO S. A.

4.3. Solicitar criterio a la Procuraduría General de la República para que determine si RECOPE posee competencias para la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles como el etanol y biodiesel, a fin de establecer si el accionar de esa empresa pública en la materia se ajusta al marco de legalidad que la rige. Remitir a la Contraloría General copia de la solicitud del criterio, a más tardar el 27 de febrero de 2015. Ver párrafos del 2.30 al 2.43 de este informe” Los párrafos 2.30-2.43. del Informe de Fiscalización se intitulan “FALTA DE SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE LAS COMPETENCIAS DE RECOPE PARA INVESTIGAR, PRODUCIR E INDUSTRIALIZAR BIOCOMBUSTIBLES”. La Contraloría determina que RECOPE ha ejecutado actividades dirigidas a incursionar en la investigación, producción e industrialización de biocombustibles (etanol y biodiesel), sin que se tenga seguridad jurídica sobre la capacidad legal para ello. Falta de seguridad que deriva de que la Dirección Jurídica de RECOPE desde el año de 2006 emitió criterios en donde señala la falta de competencia de la Empresa para investigar y producir biocombustibles puros, así como para tener plantas productoras de aceite de palma, señalando la necesidad de una reforma legal que faculte a la Empresa a incursionar en esos ámbitos (punto 2.30). Agrega que RECOPE se encuentra en proceso de revisión y oficialización de un Plan Integral de Combustibles y Asfaltos, que comprende un proyecto de suministro de combustible verde, proyecto biodiesel y proyecto etanol. Lo que incluye contratación de servicios para el desarrollo de estudios. La Contraloría toma en cuenta que RECOPE se encuentra en proceso de revisión y oficialización de un Plan Integral de Combustibles y Asfaltos, que comprende una propuesta para desarrollar tres proyectos denominados: Estudio de identificación del potencial del suministro de combustible verde en Costa Rica; Proyecto Biodiesel y Proyecto Etanol. Este plan incluye la contratación de servicios para el desarrollo de estudios de investigación y construcción de plantas para producir combustibles alternativos, promoviendo el desarrollo de la industria de los biocombustibles en el país y que califica de congruentes con las metas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, el VI Plan Nacional de Energía, el Plan Estratégico Empresarial y el Plan de Gestión Ambiental de RECOPE. La Contraloría toma nota de que en la corriente legislativa se han presentado proyectos de ley para regular los biocombustibles, dotando del marco legal de respaldo a los proyectos del Plan Integral de Combustibles y Asfaltos. Ante lo que juzga una diferencia de criterio entre la Dirección Jurídica y la Presidencia de RECOPE, considera que es de “la competencia de la Procuraduría General de la República resolver esta controversia, a efecto de aclarar el ámbito de actuación de RECOPE, y así, asegurar que las acciones de planificación y gestión de la empresa permitan utilizar los recursos públicos en actividades congruentes con el ordenamiento jurídico”.

En consecuencia, a través del presente dictamen la Procuraduría se pronuncia exclusivamente sobre la competencia que el legislador ha atribuido o no a la Refinadora Costarricense de Petróleo en materia de biocombustibles, sin que lo aquí indicado pueda ser aplicado en forma automática a otras formas de energía que no han sido objeto de consulta o de pronunciamiento por parte de este Órgano Consultivo.

II-. EL NECESARIO RESPETO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO SEGÚN LA ESCALA DE SUS FUENTES A efecto de fundar la participación de Refinadora Costarricense de Petróleo en el ámbito de los biocombustibles, en el marco de la consulta se enfatiza en la necesidad de que la competencia de RECOPE sea analizada no solo a partir de la ley sino tomando en cuenta distintos reglamentos y planes nacionales de desarrollo, normas que, se afirma, han ampliado dicha competencia. Por lo que se hace alusión a la necesidad de una integración del ordenamiento a efecto de fundamentar la participación de RECOPE en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de combustibles.

RECOPE está sujeta al principio de especialidad de su objeto, que es definido por la Ley. En razón del principio de jerarquía normativa ese objeto solo puede ser modificado por normas de rango legal.

A-. RECOPE SE SUJETA AL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD RECOPE está sujeta al principio de especialidad que rige a las empresas públicas y que es una manifestación del principio de legalidad.

El principio de legalidad establece que los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 de Ley General de la Administración Pública que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

En igual forma, el principio de especialidad prohíbe a las empresas públicas, naturaleza que tiene RECOPE, desarrollar actividades no comprendidas en su campo de competencia, por lo que no pueden asumir funciones o actividades no comprendidas en la misión que le ha sido confiada. Consecuentemente, tampoco puede tomar decisiones que la conduzcan a salir del ámbito de especialidad. Las empresas públicas creadas por ley como RECOPE no son libres para decidir realizar acciones, planes, proyectos no enmarcados en el objeto social definido por el legislador. Por el contrario, solo puede realizar las actividades que se enmarcan dentro de su objeto social, tal como resulta de la ley. Ergo, la empresa pública solo puede actuar para la realización del fin para el cual fue creado: « todo acto extraño a las misiones para las cuales el establecimiento ha sido constituido es, en consecuencia, ilegal. » S. BRACONNIER : Droit des services publics. PUF, 2007, p. 445. Así, el principio de especialidad garantiza tanto el respeto de las competencias que han sido asignadas a otros organismos públicos, como la libertad de comercio e industria, la libre competencia e igualdad, en relación con empresas privadas.

En consecuencia, la competencia de la empresa viene determinada por la especialidad de su objeto social, definido por el legislador. Cabe recordar, al efecto, que la competencia de un ente es la medida de los poderes y deberes que el ordenamiento le otorga; comprende entonces el conjunto de poderes conferidos para la satisfacción de los fines públicos que justifican la creación y existencia del ente.

Dicho principio de especialidad está contenido en el artículo 6 de la Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Ley N. 6588 de 30 de julio de 1981, el cual dispone:

“Artículo 6.- Los objetivos de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. son los siguientes: refinar, transportar, comercializar o granel el petróleo y sus derivados: mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello y ejercer, en lo que le corresponda, los planes de desarrollo del sector energía, conforme al plan nacional de desarrollo. La Refinadora no podrá otorgar préstamos, hacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos interoceánicos, sin la previa autorización legal, salvo el caso del Hospicio de Huérfanos de San José, al cual se le podrán otorgar, en forma directa, donaciones de chatarra.

La Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá asignarle al Ministerio de Ambiente y Energía los recursos financieros, humanos, técnicos y logísticos que se requieran para el cumplimiento de las obligaciones encomendadas a este en la Ley de Hidrocarburos.

Asimismo, la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá participar, individualmente o en titularidad compartida, en las licitaciones que promueva la Dirección General de Hidrocarburos para la exploración y la explotación de los hidrocarburos, de conformidad con las disposiciones de la ley de Hidrocarburos”.

Puesto que es la ley la que define el objeto social de RECOPE, solo una norma con rango de ley puede ampliar el ámbito de actividad de la Empresa, la que no puede, en consecuencia, fundarse en normas anteriores a la Ley 6588, incluidos sus estatutos, para decidir asumir nuevas actividades no comprendidas en el artículo 6 antes transcrito. Lo que comprende, claro está, el financiamiento de actividades que no se deriven de ese numeral. Requisito que explica las reformas que ha sufrido el artículo 6: para financiar otras actividades públicas o privadas requiere autorización (cfr. dictamen C-364-2014 de 29 de octubre de 2014). Lo que no excluye, empero, que normas posteriores amplíen ese objeto social. Puesto que estas normas modifican, expresa o implícitamente, lo dispuesto en ese artículo 6, se requiere que dichas normas tengan rango de ley. Lo cual no es sino una consecuencia del principio de jerarquía normativa.

B-. EL PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA REGULA EL ACCIONAR DE RECOPE El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública:

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

• a)La Constitución Política; b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia; e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”.

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio jerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la aplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).

La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.

La primacía de la ley frente a todo reglamento y ante cualquier norma inferior a este, tiene sus consecuencias en relación con el tema que nos ocupa. Las disposiciones legales emitidas en relación con RECOPE no pueden ser modificadas por un reglamento o norma inferior. Normas inferiores entre las cuales se encuentran los planes de desarrollo. Aspecto que es necesario tomar en cuenta, máxime cuando se trata de determinar cuál es la competencia de la Refinadora de acuerdo con la Ley. Esta es el parámetro que permitirá establecer cuáles son los poderes y deberes que definen el accionar de RECOPE y por ende, es el criterio para determinar si la Empresa puede realizar determinada actividad autorizada por un reglamento. Tómese en cuenta que cuando el legislador establece que RECOPE ejerce los planes de desarrollo del sector energía, expresamente precisa que los ejerce “en lo que le corresponda“ y jurídicamente es la ley la que define que le corresponde, sea cuál es su competencia. Por consiguiente, los planes de desarrollo no se constituyen en una fuente adicional de competencia para la Empresa, aunque sí pueden determinar cómo puede ejercer la competencia que el legislador le ha atribuido y dentro de esa competencia legal, qué metas debe alcanzar y cómo alcanzarlas. Carecería de sentido que el legislador precisara y fijara un objeto social a RECOPE y al mismo tiempo autorizare a que el Plan Nacional de Desarrolle le “atribuyera” otras competencias. El único sentido lógico de “en lo que corresponde” es que dicho Plan comprenda a RECOPE en relación con la competencia que ya el legislador le otorgó. Por lo que los proyectos que pueden serle atribuidos en el citado Plan deben enmarcarse en el objeto social de RECOPE, definido por el legislador.

Por demás, la aplicación del principio de legalidad y el de jerarquía normativa nos permite determinar cuándo se está en presencia de una laguna normativa que requiera integrar el ordenamiento y, por ende, cuándo el operador jurídico puede recurrir válidamente a una integración del ordenamiento a partir de normas secundarias. Queda claro que esa integración no es posible si no se da una laguna normativa. No puede afirmarse, por tanto, que existe una laguna normativa cuando el legislador ha decidido limitar la esfera de actuación de un organismo público, con lo cual debe entenderse prohibido lo no autorizado (cfr. al respecto, dictamen C-255-2009 de 9 de setiembre de 2009). Si bien no estamos ante disposiciones constitucionales, en orden a la relación entre norma superior y norma inferior resulta aplicable lo manifestado en el dictamen C-043-2008 de 12 de febrero de 2008, a propósito de vacíos legales:

“Cabe resaltar, en el asunto de estudio, que sí hay un mandato expreso de la Carta Fundamental, en el sentido de que las concesiones de aprovechamiento del recurso hídrico para generación hidroeléctrica deben otorgarse con base en las condiciones y estipulaciones que se encuentren en una ley marco, no podría el operador jurídico, sin violentar la Carta Fundamental y, por ende, el principio de supremacía constitucional, amén de los principios de reserva de ley, legalidad y el de separación de funciones, recurrir, para definir este marco jurídico, a normas infralegales y normas legales que nunca tuvieron como objetivo el establecer precisamente ese marco. En estos casos, el intérprete actúa al margen el ordenamiento jurídico, lo que necesariamente provoca que sus actos sean absolutamente nulos. Dicho en forma afirmativa, la interpretación del ordenamiento jurídico, cuando hay insuficiencias o lagunas, siempre debe ser conforme con el Derecho de la Constitución, pues una tesis en el sentido contrario implicaría que, en aras de corregir una patología jurídica, se estaría creando una de dimensiones mayores, socavando los fundamentos de todo el sistema jurídico y del Estado social y democrático de Derecho.

Lo que estamos afirmando también resulta de aplicación para la segunda resolución en la que usted basa su solicitud de reconsideración, nos referimos al voto número 6669-01 de la Sala Constitucional, en cuanto afirma que en este asunto de legalidad el Órgano Asesor despliega toda su competencia. Pues bien, efectivamente, en estos casos, la Procuraduría General de la República, como intérprete supremo en sede administrativo y en sus ámbitos competenciales del ordenamiento jurídico administrativo, lo cual no significa que sea su único, dado el efecto vinculante de sus dictámenes y debido a que estos constituyen jurisprudencia administrativa y, por ende, de acatamiento obligatorio para la Administración Pública (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), cuando despliega su función consultiva necesariamente lo debe de hacer conforme al Derecho de la Constitución y, por consiguiente, so pretexto de integrar ese ordenamiento, no está autorizada para hacerlo a costa de principios fundamentales del sistema, como los apuntados supra. Una actuación en tal sentido, implicaría, nada más y nada menos, sustituir al Soberano y al Parlamento, con clara violación del numeral 105 constitucional que les atribuye, en forma exclusiva, la potestad de legislar. Así las cosas, cuando el Tribunal Constitucional nos remite a ejercer nuestras competencias en el ámbito de la legalidad es de suyo suponer que estas se hacen conforme al Derecho de la Constitución, nunca en contra de este”.

Si el legislador, en ejercicio de la potestad que le atribuye la Constitución Política, decidió que RECOPE dirigiría su accionar a determinadas actividades, esa decisión no puede ser sustituida por una norma reglamentaria, ya que ello implicaría una violación al principio de jerarquía normativa, un exceso de la potestad reglamentaria y el desconocimiento del principio democrático.

De modo que si la ley define el objeto social de la Empresa, no puede considerarse que respecto de las acciones no comprendidas dentro de ese objeto existe una laguna, que autorice al operador a solucionarla integrando la supuesta laguna con normas reglamentarias, de manera tal que el reglamento pueda ampliar la competencia de RECOPE para que ejerza actividades no comprendidas dentro del objeto social definido por el legislador. La circunstancia de que la Refinadora haya sido organizada como una sociedad anónima no permite, reiteramos, desconocer que está sujeta a estos principios y que debe actuar de conformidad con la especialidad de su objeto social.

III-. UN OBJETO SOCIAL DEFINIDO POR EL LEGISLADOR PARA EL SUMINISTRO DE COMBUSTIBLES HIDROCARBURADOS A partir del proceso de publicización de RECOPE, la Empresa debe concentrarse en la refinación, transporte y comercialización del petróleo y sus derivados, garantizando el abastecimiento de los combustibles derivados del petróleo. Una esfera de acción que el legislador ha ampliado para permitirle una participación en materia de alcoholes carburantes. Todo con el fin de suministrar los combustibles que el país requiere para satisfacer sus distintas necesidades.

A-. UNA COMPETENCIA EN MATERIA DE PETROLEO Y DERIVADOS DE PETROLEO La consulta señala que RECOPE fue constituida como una compañía privada para la refinación de combustibles del país. Su objeto era la refinación, procesamiento de petróleo, gas y otros hidrocarburos y de sus derivados y la manufactura de productos químicos.

Naturaleza y objeto social que han sido modificados por el legislador. RECOPE pasa a ser empresa pública a partir de la Ley 5508 de 17 de abril de 1974, que traspasa su capital social al Estado; por demás, paulatinamente su régimen jurídico deviene mixto, el Derecho Privado solo resulta aplicable en el tanto no se oponga a las regulaciones de Derecho Público. Su marco de acción, comprensivo del objeto social deriva fundamentalmente de la Ley 6588 y sus reformas, así como de la Ley N. 7356 de 24 de agosto de 1993, que establece el monopolio del Estado en materia de importación, refinación y distribución del petróleo, combustibles, asfaltos y naftas. Rol estratégico, necesidad de abastecimiento del país, elementos que son tomados luego por la Sala Constitucional para considerar que la regulación del petróleo y sus derivados es de orden público y que la importancia de esos elementos justifica que el Estado monopolice la importación, refinación y distribución del petróleo y sus derivados:

“V.-Por otra parte, al confrontar las normas cuestionadas con la noción de orden público que habilita al legislador para restringir, entre otras, la libertad de comercio, supuestamente amenazada por la creación del monopolio de combustibles, la Sala hace suyos los razonamientos enorme importancia que los derivados del petróleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del país, no sólo en sus aspectos económicos en donde son prácticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pública, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amén de que por neurológico y valioso, resulta blanco idóneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postración del país en beneficio de cualquier tipo de intereses. Así pues, no es siquiera necesario profundizar mayormente en el concepto de orden público para concluir que éste se haya indudablemente involucrado en la importación, refinación y distribución al por mayor de derivados del petróleo; basta únicamente imaginarse lo que ocurriría si se presentaran problemas -provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultaría para el país. Por lo dicho, concluye la Sala que no existe transgresión al límite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden público, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petróleo -en tanto que bienes económicos- tienen una particular característica, cual es la de ser recurso escaso y vital según se explicó, por lo cual resultan de orden público y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algún caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el país.

VII.-En el caso en estudio el monopolio a favor del Estado, de las actividades de importación, refinación y distribución al mayoreo de combustibles derivados del petróleo, asfaltos y naftas, no excede los límites constitucionales de lo razonable, ni tampoco resulta desproporcionado, así como tampoco se presenta como totalmente desapegado al fin perseguido. Lo anterior resulta así en vista de que -en virtud de la importancia de los bienes que han sido monopolizados- es lógico y admisible (en una palabra: razonable) que el Estado tenga y ejercite la posibilidad de asumir su control -tal y como lo ha hecho- sin que eso implique una transgresión grave a la libertad de comercio en general, que torne inconstitucional lo actuado. Y ello porque como bien se señaló, puede resultar peligroso o inadecuado en ciertas situaciones, dejar librado a las fuerzas del mercado o en manos de particulares, ciertos bienes reconocidos como claves para el país, de manera que si -porque así lo consideró una mayoría calificada del parlamento- decide proteger tales, especialmente esos bienes, el monopolio decretado resulta, (entre otras medidas posibles) proporcionado y adecuado al fin perseguido. Nótese que no entra la Sala a considerar si lo más conveniente y oportuno es que la regulación de los combustibles se haya hecho mediante el uso de la figura del monopolio, porque eso sería claramente una intrusión en las funciones de otro Poder del Estado; solamente se limita de dictaminar que desde la perspectiva constitucional, para resolver el problema planteado, hay varias alternativas posibles y que la escogida, en tanto se ubica dentro de esos límites no transgrede los fijados y resulta constitucionalmente válida” (Criterio reiterado en el voto número 5532-00, que rechazó por el fondo una acción de inconstitucionalidad contra la misma Ley y en las sentencias 2238-2005 y 14826-2005, relativas a ese monopolio)”. Sala Constitucional, resolución 7044-96 de 10:09 hrs. de 24 de diciembre de mil novecientos noventa y seis.

El texto de la Ley 6588 responde no solo a la necesidad de establecer límites a RECOPE en orden a aspectos financieros sino fundamentalmente al interés de los señores Diputados de definir un marco jurídico de actuación para la Empresa pública. De manera que quedara claro que RECOPE, aunque esté organizada como sociedad anónima, no es libre para desempeñar cualquier actividad que esté dentro del tráfico comercial e industrial; por ende, a la necesidad de fijar a nivel legal un objeto social a RECOPE, que enmarcara su accionar. Ese es el contenido fundamentalmente del artículo 6 de la Ley 6588, cuyo texto nos permitimos retomar:

“Artículo 6.- Los objetivos de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. son los siguientes: refinar, transportar, comercializar a granel el petróleo y sus derivados: mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello y ejercer, en lo que le corresponda, los planes de desarrollo del sector energía, conforme al plan nacional de desarrollo. La Refinadora no podrá otorgar préstamos, hacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos interoceánicos, sin la previa autorización legal, salvo el caso del Hospicio de Huérfanos de San José, al cual se le podrán otorgar, en forma directa, donaciones de chatarra.

La Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá asignarle al Ministerio de Ambiente y Energía los recursos financieros, humanos, técnicos y logísticos que se requieran para el cumplimiento de las obligaciones encomendadas a este en la Ley de Hidrocarburos.

Asimismo, la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. podrá participar, individualmente o en titularidad compartida, en las licitaciones que promueva la Dirección General de Hidrocarburos para la exploración y la explotación de los hidrocarburos, de conformidad con las disposiciones de la Ley de Hidrocarburos”. (Así adicionado por el artículo 56 de la Ley de Hidrocarburos No.7399 del 3 de mayo de 1994). (Así reformado por el artículo único de la ley N° 9062 del 8 de agosto del 2012).

Notamos que a pesar de la competencia de RECOPE en materia de petróleo, el legislador consideró necesario autorizarla para explorar y explotar dicha sustancia, así como otros hidrocarburos, para lo cual debe sujetarse como cualquier otra persona, privada o pública, a las disposiciones de la Ley de Hidrocarburos.

El alcance de este artículo 6 fue analizado en el dictamen C-069-99 de 9 de abril de 1999, en el cual se manifestó:

“El principio de especialidad funcional guiará el accionar futuro de la empresa pública. RECOPE pierde la posibilidad de ejercer "en general" "la industria y el comercio" (cláusula tercera de su pacto constitutivo) y existe una restricción de su situación como Refinadora: pareciera que la "manufactura de los petroquímicos y otros productos relacionados directa o indirectamente con el petróleo" ya no es de su resorte, debiéndose centrar en la refinación, transporte y comercialización -a granel- del petróleo y de las sustancias que sean sus derivados. Además, se le impone la necesidad de una autorización legal para realizar donaciones, préstamos, conceder subsidios o subvenciones o construir oleoductos interoceánicos. Pareciera que el propósito del legislador fuese que la empresa se concentrare en la refinación, transporte y comercialización del petróleo y que sus recursos no se desvíen -salvo lo agregado posteriormente en relación con la Dirección de Hidrocarburos - a otros objetos. Puesto que RECOPE sólo puede dedicarse a la refinación, transporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados, tendríamos que de llegar a participar en otras sociedades o incluso de constituir alianzas estratégicas, estas negociaciones tenderían necesariamente a que la empresa participe por medio de otras empresas o con otras en la refinación, transporte y comercialización de las citadas sustancias hidrocarburadas. La participación societaria de la Refinadora en otras sociedades no podría tener otro objeto diferente al que constituye su especialidad funcional….”.

Se concluye en lo que interesa que:

“c) Al delimitar el objeto social de la sociedad, la citada Ley restringe las posibilidades de acción de la Refinadora. Por consiguiente, ésta está autorizada a realizar los actos autorizados por dicho artículo. Se aplica, entonces, el principio de especialidad”.

En el dictamen C-137-2009 de 18 de mayo de 2009, la Procuraduría retomó y aclaró lo manifestado en ese dictamen en orden a ese objeto social.

“Procede recordar que conforme los términos del Contrato de Protección y Desarrollo Industrial con RECOPE, aprobado mediante Ley N° 3126 de 28 de junio de 1963, la Refinadora debe diseñar, construir y operar una refinería para abastecer el mercado costarricense de diversos combustibles. Para lo cual podía procesar petróleo crudo, crudos mezclados o cualesquiera derivados del petróleo, semiterminados o terminados, sustancias químicas, catalizadores y auditivos. Estas funciones de la Refinadora no son modificadas por la Ley que traspasa las acciones de RECOPE al Gobierno de Costa Rica, Ley N° 5508 de 17 de abril de 1974. En efecto, del cuerpo de esta ley se deriva en forma clara que RECOPE tiene como objeto social construir la refinería y operarla, produciendo los combustibles que se indica. En ese sentido, el artículo 3 permite el endeudamiento “para modernizar o ampliar sus instalaciones, a fin de que pueda atender debidamente la demanda de combustible y otros derivados del petróleo para satisfacer las necesidades de estos productos en el país, para la expansión de la empresa, con el objeto de abastecer otros mercados”.

La creación de instalaciones, su modernización o ampliación y el financiamiento para tal fin se constituyen en actividades necesarias para la producción de los combustibles requeridos por el mercado nacional. Combustibles que en un origen podían ser distribuidos por terceras personas, pero que paulatinamente debían ser distribuidos por RECOPE. Este imperativo es establecido en el artículo 5, al facultarla para tomar las medidas que estime convenientes para asegurar la distribución eficiente y económica de todos los derivados del petróleo que produzca o que importe, “quedando obligada a ir asumiendo directamente la distribución cada vez que se venza un contrato de distribución de cualquiera de las compañías que opere actualmente en Costa Rica”. Construcción de la refinería, producción, importación del producto mientras sea necesario y distribución son las funciones que el legislador encarga a la Empresa, artículo 5.

Ese ámbito es reafirmado por la Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Ley 6588 de 30 de julio de 1981. El artículo 6 de la Ley señala como objetivos de la Empresa: (…).

Dada la finalidad de esta ley (6588) se constituye en “un elemento esencial en la interpretación de las potestades de RECOPE como empresa pública”, como dijimos en el dictamen de mérito. Ello por cuanto el objetivo es que RECOPE se regule esencialmente por ella, de forma tal que el resto de disposiciones - incluidas las estatutarias- sólo podrían considerarse aplicables en el tanto en que fueren conformes con lo dispuesto en la Ley N° 6588. Expresamente así lo dispone el artículo 1:

“ARTICULO 1º.- La Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A. está sujeta a las regulaciones de esta ley y a aquellas disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias que no estén en contradicción con ella”.

Va de suyo que cualquier disposición anterior, de carácter legal o estatutario que defina el objeto legal de la Empresa en forma contraria a lo dispuesto en el artículo 6 queda comprendida en los supuestos del artículo 1, por lo que el operador jurídico tendría que concluir que está derogada.

Es por ello que en el dictamen de mérito se indica que RECOPE no puede dedicarse a otras actividades industriales y comerciales distintas a las definidas en esa Ley, como se lo permitía su pacto constitutivo, sino que debe respetar su especialidad funcional tal como resulta del artículo 6 de mérito y, por ende, centrarse en la refinación, transporte y comercialización -a granel- del petróleo y de las sustancias que sean sus derivados. No se hizo referencia a “mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello”, porque se consideró como un elemento material o instrumental para el desarrollo de las tareas sustanciales, que son precisamente la refinación, transporte y comercialización.

Es en ese marco que la Procuraduría señala que RECOPE “solo puede dedicarse a la refinación, transporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados” y que, por ende, cualquier participación societaria tendría como objeto esa refinación, transporte, comercialización, actividades sustantivas de la entidad. De modo que cuando se indica que la participación en una forma societaria haría necesariamente participar a un tercero en el objeto social de RECOPE, se está refiriendo la Procuraduría a la refinación, transporte o comercialización a granel del petróleo y sus derivados. Constitución de sociedades que se objeta en razón del monopolio estatal.

En efecto, de las actividades enumeradas en el artículo 6 antes transcrito, el legislador va a retomar la refinación, la importación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados para constituir el monopolio del Estado, por lo que la Procuraduría indica que:

“Ciertamente, la constitución de otra sociedad o la participación como socio no conlleva un traslado de la concesión y por ende del monopolio -que jurídicamente sólo podría tener lugar por medio de otra ley-. Mas es evidente que esa "formación societaria" llevaría implícita -como se indicó- la posibilidad de que una nueva persona, un tercero, viniese a participar directa o indirectamente en las actividades que han sido reservadas en forma exclusiva a RECOPE: la administración del monopolio. Participar en otra sociedad, es dar a esa sociedad la posibilidad de que intervenga en la importación, refinación y distribución del petróleo crudo y sus derivados. Y es que RECOPE ya no es libre para realizar acciones diferentes a las de su exclusivo objeto, que es el núcleo del monopolio estatal que administra. Por consiguiente, cualquier participación societaria de la empresa tendría que tener como objeto esa refinación, transporte o comercialización. Por ende, se permitiría a un tercero intervenir en actividades que están excluidas a otros sujetos públicos o privados, distintos de la Refinadora”.

El hecho de que legislador defina el objeto social de la Refinadora en relación con el petróleo y sus derivados es consecuencia de las leyes que determinaron la existencia de la Empresa y hasta ese momento la regulaban. En efecto, bajo el Contrato de Protección y Desarrollo Industrial con RECOPE, aprobado por la Ley N. 3126 de 28 de junio de 1963, se había dispuesto que:

“La materia prima básica será petróleo crudo natural o mezclas de petróleos crudos naturales, las cuales podrán ser reconstituidas o suplementadas con otros productos derivados del petróleo, y con sustancias químicas, según las necesidades del mercado y las instalaciones de la refinería”.

Con lo cual se ancló la actividad de RECOPE en el petróleo crudo, mezclas de esta sustancia y sus derivados y otras sustancias que serán determinadas por las necesidades del mercado. Para estos efectos, se considera un derivado de petróleo un producto procesado en una refinería, usando como materia prima el petróleo, como es el caso de la gasolina y de sustancias químicas.

En sus dictámenes, la Procuraduría enfatiza que el objeto social de RECOPE no puede ser definido a partir de normas anteriores a la Ley 6588. Ahora bien, la Ley 6588 es una norma de rango legal, consecuentemente que puede ser ejercida para modificar expresa o implícitamente dicha ley. Es así como diversos artículos de la Ley 6588 han sido objeto de modificaciones, reforma que por tanto no ha afectado el objeto social de la Empresa, tal como resulta del primer párrafo del numeral 6. Así, podría decirse que las distintas reformas al artículo 6 reafirman el objeto social referido a la refinación, transporte y comercialización a granel del petróleo y sus derivados y el mantenimiento y desarrollo de las instalaciones necesarias para cumplir con dicho objeto.

Pero una norma jurídica no solo puede ser modificada en forma expresa por una regulación que afecte su texto. En la medida en que el legislador establezca posteriormente disposiciones que afecten el alcance del texto anterior, bien podría suceder que se esté ante una modificación tácita o implícita. Situación que se presentaría si a pesar de no modificar el texto del artículo 6, el legislador aprobara posteriormente una ley que amplía la esfera de acción de RECOPE, permitiéndole participar en actividades que no están directamente relacionadas con el núcleo de su accionar, según lo dispuesto en el citado artículo 6. Y, en efecto, con posterioridad a la Ley 6588 el legislador decidió otorgar competencia a la Refinería en materia de alcoholes carburantes.

B-. UNA COMPETENCIA PARA REGULAR, CONTROLAR Y COMERCIALIZAR ALCOHOLES CARBURANTES Los bajos precios del azúcar a nivel internacional y una sobreproducción nacional de la caña de azúcar, unido a los altos precios del petróleo en el mercado internacional y la crisis económica y fiscal del país motivaron una reforma al Código Fiscal, que redundará en una ampliación de la competencia de RECOPE.

Al establecer el monopolio estatal en materia de alcoholes, el legislador lo refirió no solo a las bebidas alcohólicas expresamente mencionadas sino también a los alcoholes en general. Un monopolio en favor de la Fábrica Nacional de Licores que se mantuvo hasta la Ley N. 6972 de 26 de noviembre de 1984, que introduce la posibilidad de una producción de alcohol por parte de particulares y de otros organismos estatales. En ese sentido, se autoriza la producción privada o por otros entes públicos de alcohol para fines carburantes.

El proyecto de ley correspondiente señalaba que la crisis energética mundial había agudizado los problemas económicos de los países subdesarrollados, entre ellos nuestro país, por lo que era necesario que se fomentara el estudio y aplicación de nuevas fuentes de energía nacionales, que llegaran a ser un sustituto de los hidrocarburos importados. Consideró el Ejecutivo que a nivel mundial el sustituto más apto era el alcohol. El país carecía de regulación de la producción de alcohol para fines carburantes o industriales, por lo que era objetivo del Poder Ejecutivo que se readecuara la legislación para abrir la posibilidad a la empresa privada de producir alcohol carburante o industrial (folios 2 y 3 del Expediente Legislativo). Dicha producción sería un punto de apoyo a las necesidades de desarrollo económico del país, habilitaría nuevas tierras para el cultivo de la caña de azúcar y aumentaría las exportaciones del país. La propuesta consistía en eliminar de los artículos estancados el alcohol, sin prever ninguna regulación específica sobre su producción. Esa forma de legislar no fue seguida por el legislador, que desde el primer dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, se inclinó por diferenciar la producción del alcohol, proponiendo que el alcohol carburante fuera regulado por la Refinadora Costarricense de Petróleo (folio 45 del Expediente). Al volver a Comisión, el nuevo dictamen atribuye a RECOPE las facultades de producción y regulación respecto del alcohol carburante para consumo nacional, folio 113). Habiendo sido aprobado en primer debate, el proyecto vuelve de nuevo a Comisión, donde el Ministerio de Industria, Energía y Minas presenta una modificación al artículo 443 del Código Fiscal, por la que se faculta al Ministerio de Industrias, Energía y Minas para autorizar la producción del alcohol para fines carburantes a productores privados o estatales. Agregando “Sin embargo, únicamente la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. tendrá la facultad de comercializarlo, regularlo y controlarlo en todo el sistema de comercialización a través de las estaciones de servicio. En el caso de que las estaciones de servicio no estén en condiciones técnicas de comercializar el alcohol carburante, el Ministerio de Economía y Comercio deberá exigir las modificaciones correspondientes. Se autoriza a RECOPE, la financiación de dichas modificaciones” (folios 186-188 del Expediente Legislativo). Propuesta que es la base de una moción presentada por varios diputados 216-217), autorizando que la producción de alcohol con fines carburantes sea regulada, controlada por RECOPE, a quien corresponde la comercialización en el país. Empero, a diferencia del dictamen de Comisión no se le atribuye la producción de este alcohol.

Dispone en la actualidad el Código Fiscal:

"Artículo 443: Son artículos estancados, el aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica preparada en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerla y el nombre con que se le designe. De lo anterior se exceptúan la cerveza, los vinos elaborados mediante fermentación natural de frutas cuyo contenido alcohólico no exceda de un doce por ciento (12%), y las preparaciones alcohólicas mezcladas con sustancias alimenticias como huevo, leche, azúcar y maicena, siempre que estos productos estén sometidos a una reglamentación especial. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio regulará la elaboración de alcohol y será el organismo responsable de emitir las políticas de desarrollo de esta actividad, de conformidad con el siguiente esquema sectorial:

• a)La producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y para la exportación, corresponderán a la Fábrica Nacional de Licores, la cual regulará esta actividad de acuerdo con la legislación vigente.
• b)El Ministerio de Economía, Industria y Comercio podrá autorizar a productores privados o estatales la producción de alcohol para fines carburantes. Sin embargo, únicamente la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A., estará facultada para regular, controlar y comercializar este producto, por medio de las gasolineras. En el caso de que éstas no cuenten con las condiciones necesarias para comercializar este alcohol, el citado ministerio les exigirá efectuar las modificaciones correspondientes. Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. para que financie estas modificaciones.

El Ministerio de Economía, Industria y Comercio fijará el precio de este alcohol.

• c)El alcohol metílico, propílico, butílico, amílico y otros, excepto el etílico, y los polialcoholes, alcoholes de función compleja y similares, podrán ser producidos y exportados por entidades privadas, siempre y cuando no sean producidos por la Fábrica Nacional de Licores.

ch) Corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio emitir las directrices en materia de producción de alcoholes de cualquier tipo. En virtud de lo anterior, le corresponde regular el porcentaje de mieles destinados al consumo interno para uso alimenticio e industrial, así como las cuotas mínimas de alcohol para consumo interno y las cuotas mínimas de melaza necesarias para la ganadería nacional y para el abastecimiento de la industria productora de alimentos concentrados para animales.

• d)Como excepción a lo dispuesto en el párrafo primero del inciso a) de este artículo, los ingenios azucareros y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar podrán producir y exportar todo tipo de alcoholes.

Cuando sean para consumo interno deberán ser vendidos exclusivamente a la Fábrica Nacional de Licores. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio y la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar deberán controlar la calidad de los alcoholes para exportación." El alcance de la participación de RECOPE en materia de alcohol carburante fue objeto de pronunciamiento por la Procuraduría, mediante dictamen C-222-2014 de 18 de julio de 2014 a raíz de una diferencia de criterio entre FANAL y RECOPE sobre la facultad de esta última para importar directamente alcohol carburante. En dicho dictamen recalcamos que la apertura al sector productivo privado y público en orden a los alcoholes carburantes responde a la crisis energética mundial y a la necesidad de aprovechar excedentes de azúcares no exportables por los bajos precios internacionales, sin que el aspecto ambiental fuera determinante para la reforma que se introduce. Así, se indicó:

“La Ley 6972 rompe el monopolio de producción de alcohol, permitiendo la producción de alcohol con fines carburantes por particulares y por otros organismos públicos distintos de la FANAL. Un alcohol regulado, controlado y comercializado por medio de Refinadora Costarricense de Petróleo. La competencia para fijar el precio deviene al MEIC. Regulación del alcohol para fines carburantes que es distinta de la dispuesta para el alcohol para producción de bebidas alcohólicas y de aquél destinado a la exportación.

El exceso de producción de caña de azúcar, el interés de cooperativas azucareras y de ciertos ingenios de participar en la producción de alcoholes para fines licoreros e industriales, su venta en el mercado nacional y la exportación de alcoholes al mercado internacional, con la consecuente búsqueda de mejores precios, son factores que fundan otras iniciativas legislativas, las que culminan con la aprobación de la Ley N. 7197 de 24 de agosto de 1990. Se mantiene el primer párrafo del artículo 443 en orden al monopolio licorero y producción de alcohol en los términos aprobados por la Ley 6972. En igual forma, se mantiene la competencia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio respecto de la emisión las políticas de desarrollo de esta actividad, de conformidad con el siguiente esquema del dictado de políticas de desarrollo de la actividad alcoholera, conforme el esquema sectorial ya vigente. “ (…)

Dado que es una de las pocas ocasiones en que un legislador se refiere al alcohol carburante (la mayor parte de las referencias al alcohol carburante fueron externadas por el señor Julían Mateo Herrera como representante de LAICA, ya que esta lo producía para exportar a los Estados Unidos), permítasenos transcribir las manifestaciones del entonces Diputado Rudín Arias:

“…es importante para el país lo que se da en esta reforma, por el hecho de que permite una mayor versatilidad en la producción de los alcoholes y ahora que estamos hablando del conflicto en el Golfo Pérsico puede ser que RECOPE requiera de que se agregue a la gasolina un porcentaje importante de alcohol, si los precios siguen subiendo a cómo van y si el conflicto no llega a ninguna solución. También creo que es importante para la Fábrica Nacional de Licores el hecho de que las destilerías de los ingenios pueden producir el alcohol. Para producir un litro de alcohol se requieren 3.6 litros de miel, esto significa que la Fábrica Nacional de Licores al transportar mieles hasta su planta de Grecia, está transportando 3,6 veces más el material que requiere para la producción del licor. Con esta ley, la Fábrica va a transportar nada más que el alcohol con un ahorro importante en el costo de los fletes…”. (cfr. folio 351).

No se planteó que los productores de alcohol para fines carburantes tuvieran que vender su producto a la FANAL para que esta a su vez lo vendiera a RECOPE. Lo que explica que la excepción que se establece respecto del comercio interno abarque únicamente el inciso a), sin que concierna los otros incisos del artículo 443 y en particular sin afectar el inciso b) referido a los alcoholes carburantes”.

La producción del alcohol carburante se sujeta a autorización, que puede ser otorgada a sujetos privados u organismos públicos. Productores públicos y privados que deben producir en conformidad con disposiciones técnicas dictadas por la autoridad administrativa. En este caso, RECOPE regula el alcohol carburante y las condiciones bajo las que debe producirse.

Por otra parte, el productor no es libre para comercializar ese alcohol carburante. Por el contrario, conforme lo dispone el texto del artículo 443, esa comercialización en el mercado nacional corresponde a RECOPE en los términos que se indica. Así, puede establecerse una relación directa entre RECOPE y el productor de alcohol carburante, sin que en esa relación deba intervenir FANAL como intermediario entre productor de alcohol carburante y RECOPE. De la misma forma, RECOPE puede directamente importar alcoholes para fines carburantes, si las necesidades de comercialización lo determinan.

Importa destacar que la Ley 6972 de 26 de noviembre de 1984 rompe el monopolio de producción de alcohol, permitiendo la producción de alcohol con fines carburantes por particulares y por otros organismos públicos distintos de la FANAL. Al disponer en los términos indicados no atribuye una competencia expresa en favor de RECOPE para dicha producción del alcohol carburante, quizás porque se consideró que en el país había empresas privadas y públicas que no solo podían producir la caña de azúcar, sino industrializarla para producir alcohol carburante conforme folios 172 y 173 del expediente legislativo. Una producción que debía ser regulada y controlada por RECOPE, de manera que pudiera comercializarla a través de las estaciones de servicio. Recordemos que el dictamen de Comisión le atribuía facultades en torno a la producción del alcohol carburante, producción que no está comprendida en la redacción presentada por el Poder Ejecutivo base del proyecto final aprobado.

Por otra parte, dado que RECOPE debe regular y controlar este alcohol, consideramos que forma parte de su cometido la investigación sobre dicho alcohol, para efectos de determinar su utilización futura. Partimos de que en el caso de RECOPE la investigación sobre este biocombustible no se constituye en un fin en sí misma, sino que tiene como objeto último la utilización del alcohol como combustible. Por demás, este alcohol podrá comprarlo o importarlo –si fuere del caso- para ser utilizado como combustible independiente o como mezcla con petróleo y sus derivados.

Es igualmente necesario precisar que la ley se refiere a la producción de alcohol carburante, no a la producción de la materia prima con la cual se va a producir ese alcohol carburante. Ciertamente, en la tramitación de la Ley, tal como se ha indicado, está presente la producción de caña de azúcar. Sin embargo, el texto de la Ley nos permite dos afirmaciones: la ley no regula la producción de la materia prima, el producto agrícola con el cual se va a fabricar el alcohol carburante. En consecuencia, este alcohol puede producirse no solo a través de la caña de azúcar sino de cualquier materia prima que lo permita. Para producir dicho alcohol, la materia prima está constituida por productos agrícolas –no solo de la caña de azúcar producto considerado por el legislador en su momento-. Es el caso del sorgo, maíz, yuca, papa, arroz, etc. Y dado que no fue objeto de la ley regular la producción de caña de azúcar ni de ningún producto agrícola que permita producir alcohol carburante, con base en esa Ley RECOPE no podría recibir una autorización administrativa para producir cualquier materia agrícola, insumo del alcohol carburante. Y no puede considerarse que esté habilitado para producir dicha materia, porque esa materia no entra dentro del objeto social de la Empresa. Una autorización para producir dichos insumos tendría que tener fundamento en otra norma legal que amplíe la esfera de acción de la Refinadora.

Al efecto, tenemos que el alcohol carburante ”es el etanol anhidro desnaturalizado, obtenido de la mezcla de etanol anhidro con la sustancia desnaturalizante en una proporción entre 2% y 3%/ Vol. en el caso de ser gasolina motor sin contenido de plomo”. http://www.petroperu.com.pe/portalweb/Print_Contenido.asp?Seccion=443&Idioma=. La materia prima (caña, sorgo, maíz, yuca, papa, arroz, etc.) se somete a diversos procesos para producir el alcohol carburante (hidrolisis, fermentación, destilación, deshidratación, destilación). LA AGROINDUTRIA DE BIOCOMBUSTIBLES. Escuela de Ciencias Agropecuarias y ambientales FESAD,http://virtual.uptc.edu.co/drupal/files/021_agroindustris_biocombustibles.pdf Alcohol Carburante | INCAUCA S.A. www.incauca.com/content/Alcohol-Carburante, revisados el 12 de marzo 2015).

Alcohol carburante que se enmarca dentro de la finalidad de suministro de combustibles.

C-. EL SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE Un último aspecto debe ser señalado en este parágrafo sobre la competencia legal de RECOPE.

La existencia de la refinadora y su regulación tiene como finalidad última el abastecimiento del país de combustibles necesario para su desarrollo y funcionamiento. El artículo 6 de la Ley 7356 de 24 de agosto de 1993 da a RECOPE la administración del monopolio del Estado en materia de distribución de dichos hidrocarburos en tanto que el artículo 5 de la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) califica de servicio público el suministro de combustible. Así, es servicio público:

“d) Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen : 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional”.

El suministro de combustibles derivados de hidrocarburos (no solo del petróleo) en planteles de distribución es servicio público. Una distribución en planteles que es competencia de RECOPE. De acuerdo con la definición legal, el suministro de combustibles hidrocarburados de un plantel de RECOPE a un plantel de un cliente particular es un servicio público brindado directamente por la Empresa Pública a un sujeto privado. Pero también es servicio público el suministro de los derivados de petróleo al consumidor final. En caso de que caduque o revoque la concesión para prestar el servicio al consumidor final, RECOPE debe asumir esa operación, según lo ordena el artículo 22 de la Ley de la ARESEP:

“Artículo 22.- Entes encargados de prestar servicios Cuando una concesión o un permiso se declare caduco o se revoque, por las causales establecidas en los artículos 15 y 41 de esta ley, el ente que otorgó la concesión o el permiso o el que aquí se disponga, asumirá la prestación del servicio público, únicamente mientras se otorga de nuevo. Asumirán estos servicios:

(…)

• c)La Refinadora Costarricense de Petróleo, en los casos contemplados en el inciso d) del artículo 5” De acuerdo con esa disposición, no cabe duda de que el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos es un servicio público y ello tanto cuando el expendio se realiza en los planteles de distribución como cuando se realiza al consumidor final. Dada la calificación legal de servicio público, cabe afirmar que el suministro de combustible hidrocarburados es una actividad que se dirige a la satisfacción de una necesidad que se considera de interés general y que está sujeta a un régimen jurídico especial. El interés general es el que determina la declaratoria de una actividad como servicio público. Por consiguiente, la prestación en qué consiste el servicio debe estar destinada a satisfacer necesidades de los usuarios. RECOPE es, así, la concesionaria del servicio de distribución de combustibles hidrocarburados al mayoreo. Y podrá devenir concesionaria del servicio para su prestación al consumidor final cuando se presente la situación regulada en el artículo 22 antes transcrita. Y esta condición deriva de su objeto social y del monopolio que administra.

Notamos, por demás, que el suministro de combustibles no hidrocarburados no ha sido calificado por el legislador como servicio público, en los términos de la Ley 7593. El legislador tampoco ha definido a quién corresponde ese suministro en el país.

Reseñado el ámbito de competencia que el legislador ha asignado a RECOPE, corresponde determinar si la Empresa es competente para investigar, producir e industrializar biocombustibles y en general para participar en todas las fases del proceso productivo de biocombustibles.

III-. EL PROCESO DE REFINACION ABARCA LA MEZCLA CON BIOCOMBUSTIBLES, NO SU PRODUCCION Señala la consulta que a lo largo de varias décadas se ha presentado un interés por la utilización de los biocombustibles, posibilitando nuevos encadenamientos productivos en los cuales RECOPE es un actor principal y tiene el deber de procurar su utilización en las mezclas de combustibles que vende a los clientes mayoristas, mediante su importación o producción de dichos componentes. Agrega que la competencia legal de la Empresa debería ser revisada a partir de una interpretación sistemática y evolutiva de la normativa nacional en su conjunto que toma en consideración la realidad del mercado, las tendencias de especificaciones de calidad y las exigencias ambientales cada vez más estrictas en materia de combustibles. A partir de lo cual RECOPE debería poder incursionar con mayor versatilidad en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles, para su uso como componentes de los productos que expende la empresa, y en el campo de los combustibles alternativos, según la tendencia mundial en materia energética.

La circunstancia de que el proceso de refinación pueda implicar realizar mezclas con distintos productos, incluidos los biocombustibles, no autoriza a RECOPE, en el estado actual del ordenamiento, para producir ni los biocombustibles ni las materias primas a partir de las cuales producirlos. Esa autorización debe provenir de una norma de rango legal que amplíe el objeto social de la Refinadora.

A-. LA UTILIZACION DE MEZCLAS EN EL PROCESO DE REFINACION DE COMBUSTIBLES En la consulta se afirma que en el proceso de elaboración de los combustibles se añaden aditivos para cambiar sus características y mejorar sus propiedades como pueden ser el rendimiento automotriz, el octanaje o las emisiones nocivas para el ambiente. La adición de biocombustibles a los combustibles derivados del petróleo permite controlar y modificar los depósitos en el sistema de inducción y la cámara de combustión, actuando en forma indirecta sobre el nivel de toxicidad de los gases de emisión y la vida útil de los motores. Por lo que considera que en el proceso productivo de refinación de los combustibles derivados del petróleo, el uso de biocombustibles como componentes de la mezcla representa una fase más del proceso que da como resultado un combustible con propiedades específicas que coadyuvan en la conservación del medio ambiente. De allí que califique al biocombustible como un insumo necesario para la fase de mezcla, la cual forma parte del proceso productivo de combustibles derivados del petróleo más amigables con el ambiente. RECOPE manifiesta así su interés en utilizar biocombustibles como componentes de los productos que expende, mezclándolos con otros combustibles que vende a los clientes mayoristas, mediante su importación o producción de dichos componentes.

Tanto la Ley 6588 como la Ley de monopolios otorgan a la Refinadora una competencia general en orden a la refinación, importación, distribución y comercialización a granel del petróleo y sus derivados. Lo cual, como dijimos anteriormente, deriva de la Ley que Traspasa Acciones de RECOPE al Gobierno de Costa Rica, N. 5508 de 17 de abril de 1974. A su vez esta Ley tiene como antecedente el Contrato de Protección y Desarrollo Industrial suscrito por el Estado con RECOPE, aprobado por la Ley N. 3126 de 28 de junio de 1963, según el cual la Empresa se compromete “a diseñar, construir y operar una refinería completa, nueva y moderna, clasificada como Industria Nueva, capaz de abastecer el mercado de Costa Rica durante el período del contrato, en las siguientes condiciones”.

Condiciones referidas a la capacidad inicial mínima, su ampliación, las instalaciones indispensables y facilidades de mantenimiento. Se establece expresamente que la Refinadora puede procesar petróleo crudo, crudos mezclados o cualesquiera derivados del petróleo, semiterminados o terminados, sustancias químicas, catalizadores y aditivos que puedan necesitarse en la elaboración o en las mezclas. Entre las condiciones se encuentra lo relativo a la materia prima. Se dispuso:

d)“La materia prima básica será petróleo crudo natural o mezclas de petróleos crudos naturales, las cuales podrán ser reconstituidas o suplementadas con otros productos derivados del petróleo, y con sustancias químicas, según las necesidades del mercado y las instalaciones de la refinería. (…)”.

Con lo cual el Contrato entre el Estado y RECOPE prevé que en el procesamiento del petróleo y sus derivados, la Empresa utilice suplementos que pueden ser otros productos derivados del petróleo o sustancias químicas, las cuales no se precisan. Dado el período histórico en que se celebra el referido Contrato, momento en el cual la valoración de los impactos ambientales no era habitual o mejor dicho no interesaba, y la ausencia de investigación sobre la utilización de nuevos aditivos en el proceso de refinación, es muy probable que las mezclas a que se refiere la cláusula no califiquen como biocombustibles e incluso es probable que no se cuestionara el carácter amigable o no de la mezcla con el ambiente y la salud. Simplemente, producir energía y carburantes reduciendo el impacto sobre el ambiente no constituía una preocupación y menos un imperativo, como lo es hoy día. Ante lo cual podría plantearse por qué citar esa cláusula. Esta transcripción tiene como propósito evidenciar que la utilización de mezclas, el agregado de productos no es extraño al procesamiento del petróleo y sus derivados. Además, que esas sustancias pueden ser adicionadas según las necesidades del mercado. Y lo cierto es que en la actualidad el proceso de suministrar combustibles al mercado no puede hacer abstracción de la necesidad de protección del ambiente y de la salud, lo que justifica la incorporación de mezclas menos contaminantes, como pueden ser los biocombustibles. Y, además, nos permite determinar si realizar mezclas es parte del objeto social de RECOPE.

Un objeto social que según la Ley 6588 consiste en refinar, transportar y distribuir petróleo y sus derivados. Esta es la materia prima que es objeto de refinación, proceso por el cual el petróleo crudo o sus derivados se someten a diversos procesos para separar sus componentes útiles y adecuar sus características a las necesidades requeridas en cuanto a productos terminados. Entre esos procesos se encuentra la destilación atmosférica, destilación al vacío, hidrodesulfuración, desintegración térmica, desintegración catalítica y térmica, alquilación y reformación catalítica entre otros, reacciones químicas, reacciones catalíticas, que están en función de las características del crudo, de factores como la cantidad y calidad de productos que se desee obtener. Uno de los procesos finales es la adición de productos oxigenantes para incrementar el octanaje en la gasolina. Oxigenante que será determinado en función de criterios ambientales y la calidad de la gasolina. Así, por ejemplo, este derivado se define como una “mezcla volátil de hidrocarburos líquidos, con pequeñas cantidades de aditivos, apropiada para usarse como combustibles en motores de combustión interna….” (cf.voz REFINACIÓN - Secretaría de Energía. Gobierno de México, en http://www.energia.gob.mx/res/85/Refinacion_Web.pdf. Revisado el 19 de marzo 2014).

Consecuentemente, cabe considerar que la realización de mezclas es parte del proceso de refinación. Por ende, RECOPE no necesita una autorización expresa del legislador para realizar mezclas, agregando aditivos, porque este proceso va incluido, es una etapa, en la refinación. Distinto es, sin embargo, qué producto utilizar como aditivo y más importante aún, si la circunstancia de que RECOPE puede realizar mezclas, le autoriza a producir el producto utilizado como aditivo.

Sobre el primer aspecto, tal como se deriva de la información reseñada en la referencia anteriormente utilizada, la determinación de los aditivos está en función de diversos criterios. Cabría considerar que la determinación de esos aditivos va a variar en razón no solo del avance en los procesos químicos, tecnológicos, científicos sino también en consideración de imperativos ambientales, sociales y del respeto al derecho a la salud de los seres humanos y de los animales.

En efecto, entre las soluciones previstas para reducir la utilización de combustibles fósiles y la contaminación que origina se encuentra el empleo de biocombustibles. Estos son considerados una fuente energética limpia y renovable, cuya utilización contribuye a reducir la dependencia energética de los combustibles fósiles y otorga una mayor seguridad en cuanto al abastecimiento energético, lo cual va a depender en mucho del recurso y del combustible utilizados en la producción del biocombustible. Desde el punto de vista ambiental, su utilización reduce las emisiones contaminantes, combate los efectos negativos del cambio climático y desde el punto de vista socioeconómico, constituye una alternativa en el uso de las tierras agrícolas, ya que los biocombustibles permiten que una población se afiance en el ámbito rural y que se creen diferentes industrias. Lo anterior sin dejar de considerar que la intensificación del uso de biocarburantes puede implicar un desplazamiento de las tierras de vocación agrícola y el incremento del precio de productos agrícolas necesarios para la alimentación humana (José Javier GÓMEZ y otros: Consideraciones ambientales en torno a los biocombustibles líquidos, Serie Medio ambiente y desarrollo No 137, CEPAL, Santiago de Chile, julio de 2008, www.cepal.org/publicaciones/xml/1/34201/LC-L.2915-P.pdf.

Los biocarburantes son, entonces, combustibles líquidos de origen biológico que pueden ser utilizados para sustituir, parcial o totalmente, la gasolina o el gasóleo. Entre estos carburantes se encuentran el bioetanol y el biodiesel. El primero resulta de la fermentación de granos ricos en azúcares o almidones, como los cereales, así como de la caña de azúcar y de la remolacha azucarera. El etanol mezclado con gasolina convencional puede utilizarse en motores de gasolina, sea como sustituto de esta o en mezclas de ambos productos. El biodiesel se obtiene de plantas oleaginosas, como la soja, el girasol o de aceites de frituras y grasas animales, por medio de procesos industriales que se aplican para preparar sustitutos totales o parciales de diésel o gasóleo.

Dadas esas condiciones tanto a nivel internacional como nacional se ha planteado la posibilidad de utilizar esos biocombustibles no solo como aditivos, sino incluso como combustibles puros.

A nivel nacional se ha pretendido incentivar dicho uso desde el año 2003. El Decreto Ejecutivo N. 31087 de 20 de febrero de 2003 dispuso que a partir del 1° de enero de 2005 se deben comercializar todas las gasolinas mezcladas con etanol anhidro, destilado nacionalmente y producido mediante materias primas locales, en las proporciones que determinara el Poder Ejecutivo. Norma que no se ejecutó y al contrario fue derogada, disponiéndose en su lugar que la Comisión Nacional de Biocombustibles debía proponer a los Ministros de Ambiente y Energía y de Agricultura y Ganadería un plan de acción para el uso de biocombustibles (Decreto Ejecutivo N. 33.357 de 22 de agosto de 2006).

El Reglamento de Biocombustibles vigente, Decreto Ejecutivo N. 35091 de 9 de enero de 2009, propicia la substitución de Metil Ter-Butil Eter utilizado como oxigenante y opta porque el octanaje se incremente por biocombustibles, producidos en condiciones ambientalmente sostenibles, amigables con el ambiente y la salud humana. Productos que investigaciones realizadas en otros países demuestran que pueden ser utilizados en mezclas con combustibles fósiles. Dispone el Reglamento:

“Artículo 4º-Ámbito de aplicación. Los combustibles de origen fósil que se comercialicen en Costa Rica, deberán contener componentes oxigenados tales como Bioetanol o Biodiesel, en la cantidad y calidad que se establezca por el Poder Ejecutivo. Se prohíbe la utilización del Metil Terbutil Eter (MTBE), como oxigenante de los combustibles que se comercialicen en el país, a menos de que RECOPE se vea en la imposibilidad comprobada de aumentar el octanaje por otros medios.

La adición inicial de biocombustibles a los combustibles fósiles, será de 0% a 8% (volumen/volumen), tratándose del Bioetanol y de 0% a 5% (volumen/volumen), en el caso del Biodiesel.

Estos porcentajes de mezcla serán ajustados mediante Decreto Ejecutivo justificado sobre la base de las condiciones técnicas correspondientes.

La fecha de implementación de las mezclas según este Decreto la definirá RECOPE en coordinación con los diferentes actores de la cadena de valor de forma tal que a ese momento se garantice que los prestarios de servicio público de la cadena de valor hayan realizado todas las labores de preparación de su infraestructura necesarias para garantizar el suministro de los combustibles con la calidad establecida por la reglamentación vigente”.

La realización de esas mezclas corresponde a RECOPE. No puede dejarse de lado que la Empresa administra el proceso de refinación, por una parte y que le corresponde el suministro a granel de los combustibles derivados del petróleo y sus derivados, por otra parte. Por consiguiente, le compete realizar esas mezclas para suministrar combustibles derivados de petróleo. Por ello se comprende que el Reglamento disponga en el párrafo cuarto del artículo 6:

“A RECOPE le corresponderá la mezcla de combustibles fósiles con biocombustibles que esté destinada para satisfacer la demanda nacional de combustibles que le corresponde de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 7356 "Monopolio en favor del Estado para la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas" y la Ley Nº 7593 "Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos".

Agregando en el numeral 12:

“Artículo 12.-Mezcla de los Biocombustibles. La mezcla de los combustibles fósiles con los biocombustibles para su comercialización mayorista o a granel será realizada únicamente por la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. (RECOPE).

RECOPE será la encargada de la venta de los combustibles fósiles mezclados a los distribuidores autorizados para su comercialización y a sus clientes para su autoconsumo. Quien utilice exclusivamente para autoconsumo en sus propios procesos las mezclas vendidas por RECOPE, podrá realizar mezclas diferentes a las establecidas por el presente reglamento, para lo cual la mezcla a utilizar debe cumplir con las especificaciones de calidad establecidas para el respectivo producto.

RECOPE ejecutará las tareas, actividades e inversiones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este Decreto y en el Plan Nacional de Desarrollo como parte de su actividad ordinaria”.

Pero si la utilización de biocombustibles como mezclas puede considerarse como integrado en el proceso de refinación, el punto es si RECOPE está autorizado para producir esos biocombustibles y más aún, la materia prima a partir de la cual producirlos.

B-. DEL DEBER DE OPERAR CON PROTECCION AL AMBIENTE NO SE DERIVA UNA COMPETENCIA PARA PRODUCIR BIOCOMBUSTIBLES Y MATERIA PRIMA RECOPE argumenta que la Ley de la Regulación del Uso Racional de la Energía, N. 7447 de 3 de noviembre de 1994 y la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N. 7554 de 4 de octubre de 1995 le atribuyen competencias para producir biocombustibles.

La primera de esas leyes enfatiza en la necesidad de que el Estado promocione y ejecute un programa de uso racional y eficiente de la energía. Además, su artículo 1 expresamente señala que se deben establecer mecanismos para sustituir la energía, según convenga al país y por protección del ambiente. Un programa que debe tener como ejes: los proyectos de uso racional de la energía en empresas de alto consumo, el control sobre equipos e instalaciones que incidan en la demanda energética y un sistema de plaqueo que informe a los usuarios de su consumo energético. Para lo cual se establece que: “deben promoverse, con el apoyo del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, investigaciones científicas, tecnológicas, técnicas y sociales que conduzcan al uso racional de la energía”.

Un uso racional de la energía que se considera de interés público, artículo 45 de la Ley, y que no está reducido a la energía eléctrica, sino que es general, comprensivo de los combustibles para el transporte. En razón del uso racional de la energía se adoptan medidas que obligan a las entidades de carácter industrial, comercial o público que utilicen combustibles que produzcan gases de desecho a cumplir con las disposiciones, en materia energética y ambiental, que dicte el Ministerio del Ambiente, artículo 26. Así como la obligación de sujetarse a los límites permisibles de emisión de gases y partículas, obligando al Ministerio de Obras Públicas y Transportes a realizar pruebas de los gases y las particulares emitidas, artículo 27. En último término, se autoriza al Poder Ejecutivo para modificar los materiales y equipos exentos del pago de los impuestos selectivo de consumo, ad valórem, de ventas que contribuyan al ahorro y uso racional y eficiente de la energía “o promuevan el desarrollo de fuentes de energía renovables que reduzcan la dependencia del país de los combustibles fósiles”, artículo 38. Pero, además, se establecen disposiciones específicas para las empresas públicas, incluida RECOPE. Interesa lo dispuesto en el artículo 3:

“ARTICULO 3.- Autorizaciones.

Se autoriza al MIRENEM, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE), al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), al Servicio Nacional de Electricidad (SNE), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), para ejecutar programas de uso racional de la energía, por sí mismos o por medio de otro ente, público o privado; para dar en arriendo y vender equipos, accesorios y servicios, técnicos o profesionales; para llevar a la práctica proyectos tendientes a que los usuarios empleen racionalmente la energía, de conformidad con las disposiciones legales que rigen esas instituciones. Se les autoriza, además, para participar, mediante convenio y en conjunto con el MIRENEM, con recursos humanos y financieros, en proyectos para el uso racional de la energía. Los costos de tales proyectos podrán cargarse a los presupuestos de operación de esas entidades”.

Al igual que las otras empresas públicas del sector de la energía, RECOPE deviene facultada para ejecutar programas de uso racional de la energía. Programas que puede ejecutar por sí misma o por medio de otro ente público o privado. Además, cuenta con una autorización para participar, mediante convenio y en conjunto con el MINAE, en proyectos para uso racional de la energía, para lo cual puede aportar recursos humanos y financieros.

El punto es qué debe entenderse por uso racional de la energía. Aspecto que es importante porque el énfasis de la ley está referido a consumo. Por lo que puede interpretarse válidamente que ese uso racional de la energía está determinado fundamentalmente por la adopción de medidas que conduzcan a un consumo menor, más eficiente de dicho recurso. El deber de informar del consumo, la posibilidad de propiciar la venta y uso de equipos que permitan esa eficiencia en el consumo, la referencia a las empresas de alto consumo, apoya esa interpretación. Una interpretación que encuentra fundamento en el proceso de elaboración de la Ley. En el primer dictamen afirmativo de mayoría que recibió el proyecto de ley se lee:

“Los programas de uso racional de energía deben respetar el principio básico del sector energía costarricense, que es el suministrar la energía necesaria para el desarrollo económico del país. Bajo esta perspectiva el uso eficiente de la energía pretende reducir el consumo específico de energía, sin detrimento de la producción, los servicios o la calidad de vida de los ciudadanos. Por lo tanto el fin principal no es reducir la demanda bruta de energía, sino hacer que la tasa de crecimiento energético sea menor a la tasa de crecimiento económico” (folio 457 del Expediente Legislativo).

El proyecto de ley fue reenviado a Comisión e interesa destacar que el nuevo Dictamen de mayoría rendido sobre el proyecto mantiene el mismo criterio que el anterior dictamen (cfr. folio 858). Por demás, también se indicó que la regulación de la demanda de la energía estaba dirigida hacia los grandes consumidores, respecto de los cuales debía procurarse un mejoramiento de la eficiencia.

Ciertamente, el operador jurídico podría tratar de construir una interpretación diferente del término “uso racional de la energía”, haciendo acopio de los artículos 1 y 45 de la Ley, a efecto de ampliar la competencia de los distintos entes mencionados en el artículo 3. El artículo 1 de la Ley se refiere también a proyectos que tiendan al uso eficiente de la energía y a la posibilidad de sustituir esos mecanismos, en procura de la protección del ambiente. Uso racional de la energía estaría en referencia a la posibilidad de utilizar fuentes de energía que permitan no solo la eficiencia del consumo, sino que se muestren más amigables con el ambiente. El calificativo de interés público del uso racional de la energía no radica solo en una disminución de la demanda, sino en la preocupación ambiental. En efecto, no puede dejar de tomar en cuenta que el artículo 45 de la Ley enfatiza en dicha preocupación:

“ARTICULO 45.- Interés público.

Se declaran de interés público las disposiciones de la presente Ley, dado que el uso racional de la energía reduce el impacto ambiental negativo del consumo energético, al propiciar un medio más sano y ecológicamente equilibrado”.

Por lo que podría considerarse que “uso racional de la energía” es un fin que comprende no solo la reducción del consumo sino también un uso de energías menos contaminantes y menos dañinas, consecuentemente, al ambiente, como puede ser el uso de las fuentes de energía renovables o energías alternativas. Si eso fuera así, RECOPE estaría autorizada para realizar distintos proyectos de energía que sean amigables del ambiente. Bajo esa interpretación, un uso racional de la energía podría ser el realizar las mezclas de petróleo y sus derivados a partir de biocombustibles u otros productos menos contaminantes. Una mezcla que consideramos es posible porque el concepto de refinación comprende la adición de otras sustancias. Pero, ¿podría considerarse que “uso racional de la energía” engloba proyectos ya no de uso de aditivos como combustibles sino incluso la producción de la materia prima base y su elaboración como biocombustibles?

Es evidente, sin embargo, que de darse una respuesta positiva, podría estarse ante una antinomia normativa. En efecto, el uso racional de la energía sería la fuente de proyectos de energía nuevos y más aún permitiría a la Empresa emprender proyectos en cooperación con otros entes públicos y privados. Bastaría afirmar que un proyecto plantea un uso racional de la energía para que se considerare que RECOPE está autorizada para emprenderlo. Una posibilidad que no se conforma con lo dispuesto en las Leyes 6588 y 7356. Además, hay que señalar que la Ley 7447 no se constituye en un régimen jurídico para una participación de RECOPE en la producción de energías alternas, máxime que el artículo 3 no es una disposición específica para la Refinadora sino que está dirigida a las distintas empresas del sector energía. En torno al punto específico de la consulta, cabe señalar que la generalidad de la norma impide, por demás, determinar si los proyectos deben dirigirse a propiciar los biocombustibles como aditivos (respecto a lo cual no se discute), o si también puede producir esos biocombustibles y materias primas agrícolas.

Quizás porque “uso racional de la energía” está referido a la reducción del consumo, ni el Decreto 31087 ni el Reglamento de Biocombustibles, antes citados, se fundan en la Ley 7447. Por el contrario, se basan en la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria y en la Ley Orgánica del Ambiente y en el caso del Reglamento de Biocombustibles, se funda también en la ley que establece el monopolio de la importación, refinación y distribución del petróleo y sus derivados, Ley N.7356. Es decir, cuando el Poder Ejecutivo ha decidido que RECOPE asuma proyectos relacionados con biocombustibles no se ha fundado en la Ley 7447, elemento que redunda a considerar que el “uso racional de la energía” empleado por la ley refiere a consumo y a la necesidad de su reducción particularmente por los altos consumidores, condición propia de RECOPE.

Se ha mencionado también la Ley Orgánica del Ambiente como fundamento de la participación de RECOPE en actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles.

El país ha adoptado diversas regulaciones en protección del ambiente, dirigidas a disminuir los efectos de la contaminación. La Ley Orgánica del Ambiente obliga al Estado a procurar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para bienestar de todos los habitantes del país, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Lo cual es también conforme con compromisos que el Estado ha asumido a nivel internacional.

En efecto, la necesidad de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático, derivada de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), aprobada por la Ley N. 7414 de 13 de junio de 1994, que procura que los ecosistemas puedan adaptarse naturalmente al cambio climático, “asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible”, determina el interés nacional por la búsqueda de nuevas fuentes de energía. Así, de acuerdo con esa Convención, artículo 4, Costa Rica como Estado Parte está obligado a:

“c) Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo, la aplicación y la difusión, incluida la transferencia, de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en todos los sectores pertinentes, entre ellos la energía, el transporte, la industria, la agricultura, la silvicultura y la gestión de desechos”.

Obligación que precisa el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, aprobado por la Ley 8219 de 8 de marzo de 2002, al disponer:

“Artículo 2 1.-Con el fin de promover el desarrollo sostenible, cada una de las Partes incluidas en el anexo I, al cumplir los compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del artículo 3:

• a)Aplicará y/o seguirá elaborando políticas y medidas de conformidad con sus circunstancias nacionales, por ejemplo las siguientes:
• i)Fomento de la eficiencia energética en los sectores pertinentes de la economía nacional; ii) (….)
• iv)Investigación, promoción, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía, de tecnologías de secuestro del dióxido de carbono y de tecnologías avanzadas y novedosas que sean ecológicamente racionales;”.

Dado que los recursos energéticos se consideran un factor de desarrollo del país, el Estado está obligado a ejercer un papel fundamental en su preservación, en la investigación, la exploración y Forma parte de ese deber la búsqueda de energías alternas:

“Artículo 57.- Aprovechamiento de recursos. El aprovechamiento de los recursos energéticos deberá realizarse en forma racional y eficiente, de tal forma que se conserve y proteja el ambiente.

Artículo 58.- Fuentes energéticas alternas. Para propiciar un desarrollo económico sostenible, la autoridad competente evaluará y promoverá la exploración y la explotación de fuentes alternas de energía, renovables y ambientalmente sanas”.

Reafirmación del carácter esencial de los recursos energéticos. Carácter estratégico que debe predicarse de todos esos recursos, con prescindencia de que deriven de fuentes nacionales (bienes demaniales) o que se encuentren en el país producto de una importación. Planificación de los recursos energéticos, con objetivos esenciales de eficiencia y razonabilidad en su empleo y, sobre todo, de respeto al ambiente, son los imperativos que de dichos numerales se deriva. Contenido reafirmado por la Sala Constitucional, en su resolución N. 13461-2006 de 10:20 hrs. del 8 de setiembre del 2006:

“Asimismo, respecto al aprovechamiento de los recursos energéticos, la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1996, en el artículo 56 dispone que los recursos energéticos son factores esenciales para el desarrollo sostenible del país y ordena que el Estado debe mantener un papel preponderante y debe dictar las medidas relacionadas con la investigación, exploración, recursos energéticos, ordena que el mismo deba ser racional y eficiente de manera que se conserve y proteja el ambiente”.

Empero, cómo lograr estos objetivos. Refiriéndonos a estos numerales, la Procuraduría ha remarcado que la Ley Orgánica del Ambiente no establece un régimen jurídico de las energías alternativas ni puede ser considerada una norma atributiva de competencia. Las insuficiencias de nuestro ordenamiento en materia de regulación legal de estas formas de energía son remarcadas en la Opinión Legal N. OJ-047-2008 de 14 de julio de 2008, emitida en relación con el proyecto de Ley denominado “Ley para la Generación de Electricidad a través de Biomasa”:

“No obstante lo anterior, es notorio que la Ley en cuestión no establece los medios materiales ni jurídicos a través de los cuales, el Estado debe promover o estimular el desarrollo y la explotación de las energías renovables. Efectivamente, la Ley solamente establece la obligación de promover el desarrollo y la explotación de las FER. Es decir que la Ley le asigna un fin al Estado, pero no instituye los medios para lograr ese cometido. Es conocida en la doctrina nacional, la distinción entre las normas que asignan atribuciones (Normas de atribución), y aquellas que además establecen los medios para alcanzar estos fines (Normas de competencia). Sobre el punto, tómese en consideración lo escrito por ORTIZ ORTIZ: (….).

En el caso que nos ocupa, es manifiesto que la Ley Orgánica del Ambiente, no establece el marco legal bajo el cual el Estado debe ni elaborar ni ejecutar las políticas de promoción de la energía renovable, ni constituye los instrumentos con que contará el Ejecutivo para la elaboración e implementación de la respectiva política pública. Así, a pesar de que exista una norma que atribuya al Estado el deber de promover las energías renovables, no existe una disposición marco para el ejercicio de esas competencias.

(…)

Este breve excurso sobre la política legislativa europea, nos permite afirmar que la ausencia, en nuestro medio, de un cuerpo legislativo que establezca los medios a través de los cuales el Estado debe desarrollar su política, en relación con las energías renovables, supone una deficiencia de entidad que, eventualmente, impediría la consecución del fin público: sea contar con una política pública eficaz en materia de energía renovable.

Es imperativo que el ordenamiento jurídico amén de atribuir el deber de desarrollar la política en energía renovable, empodere al Estado con los instrumentos legales suficientes para hacer efectiva dicha política.

Valga decir que otros Estados han creado regímenes legales tendientes a establecer el marco desde el cual estimular la generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables y alternativas. A la sazón, puede citarse el capítulo II del Título IV de la Ley General de Electricidad española, Ley 54/1997, o la Ley de Electricidad de Islandia, de 15 de marzo de 2003.

En este mismo orden de cosas, es menester destacar que el proyecto de Ley que se dictamina, procura incentivar la generación de electricidad a partir de la biomasa. La iniciativa legislativa no busca establecer un régimen legal de las energías renovables, sino que dirige su atención única y exclusivamente a estimular la generación de electricidad a partir de un particular tipo de energía renovable.

En términos generales, las energías renovables se definen como “(…) aquellas fuentes primarias de energía que, de forma periódica, se renuevan a través de ciclos naturales, por lo que se pueden considerar inagotables; es decir, se renuevan de forma continua, en contraposición con los combustibles fósiles de los que existen unas determinadas reservas agotables en un plazo de tiempo determinado (…)” (DOMINGO LOPEZ, ENRIQUE. El régimen jurídico de las energías renovables y la cogeneración eléctrica. Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 2000. P. 29)”.

El fin de la norma legal es claro, pero ese fin no se complementa con la atribución de los medios jurídicos para su concreción, de manera que pueda considerarse una verdadera norma de competencia para RECOPE u otro operador público. En efecto, dicha Ley no precisa cuáles son las acciones que, con base en los artículos 56 a 58 antes transcritos corresponden a RECOPE, a qué está facultada? Con qué instrumentos puede contar la Empresa para participar en la promoción de las energías alternativas? Nótese que el artículo 58 específico sobre fuentes de energía alterna se refiere a que se identifique cuál es esa autoridad.

De modo que aún cuando la Ley Orgánica del Ambiente plantee un aprovechamiento de los recursos energéticos de manera que se conserve y proteja el ambiente y a promover la exploración y desarrollo económico sostenible”, artículos 57 y 58, no podríamos considerar que establece el marco jurídico para que RECOPE desarrolle proyectos en el ámbito de las energías alternativas que abarquen no solo realizar mezclas, sino que incluyan la producción e industrialización de biocombustibles.

C-. ESA COMPETENCIA NO PUEDE SER ASIGNADA POR EL REGLAMENTO DE BIOCOMBUSTIBLES RECOPE se considera competente para investigar, producir e industrializar biocombustibles a partir de normas reglamentarias.

Y, en efecto, el Reglamento de Biocombustible dispone en el artículo 6, párrafo quinto que:

“Para las actividades que le son propias, RECOPE, podrá adquirir los biocombustibles o producir la materia prima y procesarlos. Para ello RECOPE podrá hacer alianzas estratégicas con empresas públicas o privadas que le permitan desarrollar sus actividades en una forma competitiva”.

Se dispone además:

Artículo 22.-De la designación de RECOPE para implementar lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo en lo relativo a la gestión de biocombustibles. Se encarga a RECOPE el establecer programas, procesos y operaciones relativas a producción y mezcla de biocombustibles que coadyuven a implementar lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, para ese componente de la matriz energética nacional.

Artículo 23.-Habilitación para establecer plantas y procesos para producir biocombustibles. RECOPE queda facultada para establecer plantas de proceso para la producción de biocombustibles con materia prima nacional o importada, para su uso en estado puro o como mezcla con combustibles de origen fósil.

Artículo 24.-De la adecuación de RECOPE para la gestión de biocombustibles. Para efectos de la gestión asignada a RECOPE en lo relativo a biocombustibles, y en su condición de empresa pública, queda autorizada para realizar las inversiones necesarias y contratar el personal requerido, exceptuándosele en relación a ellas de las autorizaciones habituales, salvo lo relativo a presupuesto aprobado y la aplicación de las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento”.

Los planes, proyectos y procesos de producción e industrialización de biocombustibles y no solo las mezclas con combustibles de origen fósil son declaradas de interés público (artículo 25 del Reglamento de Biocombustibles). Para estos efectos el Reglamento define biocombustible como el combustible derivado de la biomasa, masa biológica o materia viva producida en un área determinada de la superficie terrestre, lacustre o marítima o por organismos de un tipo específico de origen no fósil, el cual cumple con los indicadores técnicos de calidad correspondientes. Y considera como combustible fósil mezclado al combustible de origen fósil mezclado con biocombustibles en las proporciones autorizadas por la autoridad competente.

Con sus artículos 6, 22 a 24, el Reglamento pretende otorgar competencia a RECOPE para producir la materia prima y procesarla. Lo cual implicaría que la Empresa puede producir cualquier materia prima con la cual elaborar el biocombustible y que lo puede hacer directamente o bien, por medio de convenios con otras entidades. Además, que puede producir biocombustibles incluso para su uso en estado puro. Estas disposiciones no serían objetables si hubiesen sido emitidas por la Asamblea Legislativa. Pero lo cierto es que corresponden a una norma reglamentaria. Al disponer en esos términos, el Reglamento deja de lado que el objeto social definido por el legislador no permite que RECOPE se convierta en productor de materia prima, de manera que de refinadora y comercializadora de combustibles, pase a ser productor agrícola o agroindustrial. Enfatizamos, producir productos agrícolas, industrializarlos no son actividades técnica y comercialmente complementarias de la refinación, de manera que puedan considerarse complemento de su objeto social. Pero, además, si esta materia prima se considera una mezcla parte del proceso de refinación, lo cierto es RECOPE no podría participar a un tercero en el citado proceso.

En último término, en tratándose de la producción de biocombustibles, ya no solo como insumos para la fase de mezcla de combustibles derivados del petróleo, sino como combustibles puros, mucho menos esa producción podría ligarse a la refinación, lo que reafirma que la autorización para que la Empresa se dedique a esa producción debe emanar de una nueva ley: se trata de legislar ad innovo en orden del objeto social de la Refinadora, a efecto de permitirle realizar otras actividades económicas. Recordamos que el artículo 1 de la Ley 6588 no ha sido derogado por el legislador y, en consecuencia, la Refinadora continúa sujeta a dicha ley y a las reglamentaciones que no sean contrarias a la ley. Por lo que la norma reglamentaria debe respetar lo allí dispuesto.

Por demás, puede considerarse contradictorio que el Reglamento autorice a RECOPE a producir materia prima cuando el propio artículo 6 establece en su párrafo segundo que el Ministerio de Agricultura y Ganadería deberá velar por la promoción de la producción agroindustrial de materias primas para la elaboración de biocombustibles bajo el esquema de integración del sector productivo a la industria de obtención de biocarburantes. En tanto que el párrafo primero de ese artículo señala que el programa nacional de biocombustible implica una cadena de valor que incluye producción, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización mayorista y al detalle, agregando el artículo 2 que debe garantizarse el desarrollo sostenible de esa cadena de valor en los elementos antes indicados. Cabría cuestionarse para qué se incentiva la producción de materia prima y su industrialización por terceros, si el Reglamento pretende que RECOPE produzca los productos agrícolas necesarios para obtener los biocombustibles y proceder a industrializarlos. Compitiendo con otros productores quizás en condiciones no de libre competencia.

La consulta se refiere también a la investigación en materia de biocombustibles.

El Estado costarricense se ha obligado internacionalmente a investigar, desarrollar y aumentar el uso de formas alternas de energías. La Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, N. 8149 de 5 de noviembre de 2001, crea el INTA, como un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dedicado para investigar para el mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario, por medio de la generación, innovación, validación, investigación y difusión de tecnología, artículos 1 y 2 de la Ley. Para lo cual puede vender servicios de investigación agropecuaria y promover y desarrollar investigaciones relacionadas con la producción agropecuaria orgánica y facilitar la transferencia de tecnología entre las personas productoras. A partir de lo cual, el Reglamento de Biocombustibles, numeral 15, establece que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) es el “ente” rector en materia de investigación y desarrollo de bioenergía, que debe integrar los distintos esfuerzos sobre investigación y desarrollo “en torno a la cadena de valor de la bioenergía”. Se dispone que: “El INTA registrará y aprobará las iniciativas para la investigación y el desarrollo en bioenergía, considerando la sostenibilidad ambiental, la eficiencia productiva y la diversidad de biomasa”.

La bioenergía es un tipo de energía renovable que se produce a partir del aprovechamiento de la materia orgánica e industrial formada en algún proceso biológico o mecánico, generalmente de las sustancias que constituyen los seres vivos o sus restos y residuos. Por lo que el término bioenergía comprende también los biocombustibles. Una investigación sobre bioenergía tendería a aumentar la sostenibilidad ambiental de los recursos biomásicos, la eficiencia productiva biomásica: “aumentar la productividad biomásica (toneladas de combustibles por toneladas totales de biomaterial utilizado y toneladas de masa aprovechable para biocombustibles por hectárea), aumentar la eficiencia energética (contenido de energía por litro o tonelada de biocombustibles en relación a la energía requerida para producirlo), reducir huella de carbono de la producción de biocombustible, reducir desechos industriales como resultado de la producción de biocombustibles”, artículo 16 del Reglamento.

De dichos numerales cabría considerar que la investigación en biocombustibles corresponde al INTA, que se guiará por los principios de sostenibilidad ambiental, eficiencia productiva y diversidad de la biomasa.

No obstante, el artículo 15, in fine, del Reglamento atribuye expresamente a RECOPE investigar y desarrollar “sobre materias primas e insumos, industrialización y transformación de biocombustibles, acopio de materias primas, almacenamiento, distribución y venta de biocombustibles”. Asimismo, el Decreto Ejecutivo N. 37222 de 24 de julio de 2012, autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo para que incursione en el campo de la investigación y el desarrollo de las energías disponibles y renovables. Dispone:

“Artículo 1.- Autorizar a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE) para que en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y como integrante del Sector Energía, sub sector combustibles incursione en el campo de la investigación y el desarrollo de las energías disponibles y renovables como son el alcohol, el biodiesel, la biomasa, el plasma, el hidrógeno, el gas natural, la energía solar y la eólica entre otras, como forma de producción de energías sostenibles, alternativas y amigables con el ambiente.

La refinación del petróleo y sus derivados, la regulación y el control de los alcoholes carburantes con el objeto de suministrar los combustibles que el país necesita puede requerir que RECOPE realice investigaciones relativas al desarrollo de energías alternativas y renovables, como los biocombustibles. En esa medida y de forma instrumental, podría realizar investigación a efecto de determinar qué características deben tener los biocombustibles que se utilizarán como mezclas. Así, puede estimarse comprendida dentro de esa necesaria investigación la realización de programas de puede requerir para poder cumplir con su obligación de suministrar los combustibles hidrocarburados para abastecer el país y que esos combustibles aseguren la protección del ambiente. Por ende, para que en conjunto con las autoridades competentes (MINAE, Ministerio de Salud) establezca cuáles son las especificaciones de mezcla que, por cumplir con estándares de protección al ambiente, pueden ser producidos e industrializados para ser utilizados como biocombustibles. En ese sentido, la investigación debe estar enmarcada dentro del objeto social de RECOPE, según lo ya indicado.

Considera la Procuraduría necesario reiterar que en virtud de lo dispuesto en la Ley 6588, un reglamento o cualquier otra norma de rango inferior carece de la validez necesaria para constituirse en norma de competencia para que RECOPE participe en la producción de materia prima para biocombustibles y en el procesamiento de esta. La integración del ordenamiento no puede hacerse en contrapelo de ese mismo ordenamiento. Por consiguiente, en ausencia de disposiciones de rango legal que permitan a RECOPE participar en la producción e industrialización de biocombustibles, no puede la Procuraduría dictaminar que esa participación es posible, salvo lo indicado en materia de alcohol carburante (regulación, control). Un sistema normativo para determinar una competencia de RECOPE en este ámbito no puede construirse a partir de normas de rango infralegal, las que en todo caso deben respetar la ley.

Importa señalar que no se discute que la utilización de energías alternas como los biocombustibles tiende a la satisfacción del interés general y es conforme con la protección del ambiente y de la salud humana; pero sí es necesario reiterar que esa utilización no puede hacerse violentando el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Recuerda la Procuraduría, en todo caso, que los propios reglamentos que aquí cuestionamos parten de que los biocombustibles podrían ser producidos por otros sujetos del ordenamiento. El término “productor agrícola de biomasa”, sea persona dedicada al cultivo de plantas o cualquier otra forma biomásica para producir biocombustibles y el término “productor industrial de biocombustible”, sea persona dedicada a la transformación de biomasa en biocombustibles, no son sinónimos de RECOPE, de manera que en ausencia de participación de RECOPE el país no pueda contar con biomasa y su industrialización en biocombustibles. Enfatiza que lo que aquí está en discusión es si RECOPE puede destinarse a producir materia prima (en especial productos agrícolas) e industrializarla para producir biocombustibles, no se discute si puede comprar los biocombustibles en el mercado nacional o internacional para utilizarlos como aditivos a combustibles fósiles. Y dado el estado actual del ordenamiento, considera que corresponde al legislador definir si Refinadora Costarricense de Petróleo podrá dedicarse a la producción de materia prima necesaria para la producción de biocombustibles y a la industrialización de esa materia.

En último término, anotamos que RECOPE, empresa pública, es una forma de participación del Estado en la economía, por lo que no puede considerarse autorizada para realizar todo tipo de actividades relacionadas con el sector de la energía. Por el contrario, corresponde al legislador decidir si le permite participar en otros ámbitos de la actividad de producción o industrialización.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. RECOPE solo puede dedicarse a las actividades que se encuentran dentro de los objetivos de la empresa, tal como han sido definidos por el legislador.

2. Dado que la ley define el objeto social de RECOPE, la modificación de ese objeto, su ampliación corresponde al legislador. Dicho objeto, entonces, no puede ser ampliado a partir de normas de rango infralegal.

3. Forma parte de ese objeto social la refinación del petróleo y sus derivados en sus diversos procesos, según lo dispuesto por las Leyes 6588 de 30 de julio de 1981 y N° 7356 de 24 de agosto de 1993.

4. Es parte de los procesos de refinación la adición de sustancias oxigenantes a los combustibles fósiles. Por ende, RECOPE no necesita una autorización expresa del legislador para realizar mezclas con el petróleo y sus derivados, porque este proceso va incluido en la refinación.

5. Entre los aditivos que pueden ser incorporados como mezcla a los combustibles fósiles se encuentran los biocombustibles.

6. En consecuencia, la mezcla de biocombustibles con los combustibles de origen fósil forma parte de la actividad de refinación que el Estado ha asumido como monopolio y cuya administración ha otorgado a RECOPE.

7. Para realizar esas mezclas, RECOPE puede recurrir a la compra de biocombustibles en el mercado nacional o internacional.

8. No obstante, la producción de materias primas agrícolas para generar biocombustibles no forma parte del objeto social de RECOPE, tal como ha sido definido por el legislador.

9. En igual forma, escapa a ese objeto la producción de biocombustibles para ser usados como mezclas con combustibles fósiles o, en su caso, para ser usados como biocombustibles en estado puro.

10. La producción de biocombustibles, sea para utilizar como estado puro o como mezcla, no constituye una actividad cubierta por el monopolio regulado en la Ley que Establece Monopolio a favor del Estado para la Importación, Refinación y Distribución de Petróleo, Combustibles, Asfaltos y Naftas, Ley 7356 de 24 de agosto de 1993, porque esa producción no forma parte del objeto social de RECOPE.

11. La apertura de la producción de alcohol carburante por la Ley 6972 de 26 de noviembre de 1984, que es reforma al Código Fiscal, es un instrumento importante de la política que propicia el uso de nuevas fuentes de energía y, en particular el uso de biocarburantes como el etanol.

12. De acuerdo con dicha Ley, a RECOPE corresponde la regulación, control y comercialización de los alcoholes carburantes, en consecuencia el bioetanol. Por lo que se ha ampliado el objeto social de la Empresa para comprender tales actividades.

13. Sin embargo, la ley 6972 no atribuye competencia en favor de RECOPE para dicha producción del alcohol carburante; así como tampoco para producir la materia prima de ese alcohol.

14. RECOPE puede realizar investigaciones a efecto de determinar cuáles mezclas de biocombustibles permiten satisfacer las necesidades del país. En ese sentido, para fijar cuál es la calidad que debe reunir la oferta de biocombustibles para mezcla en el país.

15. Oferta que puede ser suplida por empresas establecidas en el mercado nacional o bien, por la importación.

16. En resumen, a la consulta ordenada por la Contraloría General de la República se responde que si bien la utilización de biocombustibles tiende a la satisfacción del interés general y es conforme con la protección del ambiente, el legislador no ha dictado una ley que amplíe el objeto social de la Refinadora Costarricense de Petróleo S. A. para que incursione en la producción e industrialización de biocombustibles y, en particular, para que produzca la materia prima para producir esos biocombustibles. Se reafirma que corresponde al legislador, en ejercicio de la potestad legislativa, decidir que RECOPE puede participar en otras actividades de producción, industrialización o comercialización, incluida la producción de materia prima necesaria para la producción de biocombustibles y la industrialización de esa materia.

Atentamente

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA GENERAL ADJUNTA MIRCH/gap