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OJ-010-2015 · 09/02/2015
OutcomeResultado
The PGR recommends a cost-benefit analysis before creating COMPARRITA, considering the existence of similar functions in the Water Directorate and other legislative bills, and suggests a comprehensive legal framework for watersheds instead of individual laws.La PGR recomienda un análisis costo-beneficio antes de crear COMPARRITA, considerando la existencia de funciones similares en la Dirección de Aguas y otros proyectos legislativos, y sugiere un marco legal integral de cuencas en lugar de leyes individuales.
SummaryResumen
The Attorney General's Office, at the request of the Legislative Assembly's Special Permanent Environment Commission, analyzes the bill for the Parrita River Basin Management and Planning Law (file 18695). The bill aims to create the Commission for Parrita River Basin Management and Planning (COMPARRITA), attached to MINAE, to plan and manage the basin's water resources. The PGR warns that another similar bill (file 18760) is already being processed, proposing a different commission for the same basin, which would create regulatory duplication. It recommends a cost-benefit analysis to determine whether a new administrative body is necessary or if existing entities, such as the Water Directorate, can assume the functions. It notes that legislative technique requires weighing whether the bill addresses a real need and whether alternatives exist. It suggests that instead of individual basin laws, a comprehensive legal framework for the country's 34 basins should be considered, aligned with the proposed Integrated Water Resources Management Law. It also notes imprecisions in the basin's delimitation, the legal nature of the management plan, and the commission's effective date.La Procuraduría General de la República, a solicitud de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa, analiza el proyecto de Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita (expediente 18695). El proyecto busca crear la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita (COMPARRITA), adscrita al MINAE, con el fin de planificar y manejar los recursos hídricos de esa cuenca. La PGR advierte que en la corriente legislativa ya existe otro proyecto similar (expediente 18760) que propone la creación de otra comisión para la misma cuenca, lo que generaría duplicidad normativa. Recomienda realizar un análisis de costo-beneficio para determinar si es necesaria una nueva estructura administrativa o si las funciones pueden ser asumidas por entidades existentes, como la Dirección de Aguas. Señala que la técnica legislativa exige ponderar si el proyecto responde a una necesidad real y si existen alternativas. Además, sugiere que, en lugar de leyes individuales por cuenca, se considere un marco legal integral para las 34 cuencas del país, en línea con el proyecto de Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. También observa imprecisiones en la delimitación de la cuenca, la naturaleza jurídica del plan de manejo y la fecha de entrada en vigencia de la comisión.
Key excerptExtracto clave
An analysis such as the one recommended would help determine whether it is advisable to issue a management and planning law for each of the country’s watersheds and to have a new administrative body responsible for each one, or whether it is more beneficial for watershed management and planning to be a broader issue addressed by a single institution, as indicated in the Legislative Assembly’s Integrated Legal Environmental Report, which states: “…that law for the Reventazón basin, as well as the proposal for the Parrita basin, are individual initiatives that do not effectively solve the comprehensive problem of watershed management. There is another proposal in the legislative process for the Colorado River basin, under file No. 18,664, and another for the Térraba River basin, under file No. 18,457. Thus, it seems more necessary to have a comprehensive legal framework that defines watershed management instruments and covers the 34 existing basins in the country, rather than individual texts that are not necessarily harmonious with each other.”Un análisis como el recomendado permitiría determinar si es conveniente que se emita una ley de organización y manejo para cada una de las cuencas hidrográficas del país y que exista un nuevo órgano administrativo encargado de cada una de ellas, o si es más beneficioso que el manejo y planificación de las cuencas sea un tema más amplio, abordado por una sola institución, tal y como se indica en el Informe Integrado Jurídico Ambiental del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, al disponer: “…esa ley para la cuenca del Reventazón, así como la propuesta para la de Parrita resultan ser iniciativas individuales que no vienen a resolver eficazmente el problema integral del manejo de las cuencas. En la corriente legislativa existe otra propuesta para la cuenca del río Colorado, que se tramita bajo el expediente Nº 18.664, y otra para la cuenca del río Térraba, bajo el expediente Nº 18.457. Entonces, más parece que se requiere un marco legal integral que defina los instrumentos de gestión de cuencas y que abarque las 34 cuencas existentes en el país, más que textos individuales y no necesariamente armónicos entre sí.”
Pull quotesCitas destacadas
"sería un contrasentido aprobar dos leyes distintas, con órganos y regulaciones diferentes para un mismo objetivo."
"it would be nonsensical to pass two different laws, with different bodies and regulations for the same objective."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"sería un contrasentido aprobar dos leyes distintas, con órganos y regulaciones diferentes para un mismo objetivo."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"resulta importante realizar un análisis de costo beneficio para determinar si realmente es necesario crear una nueva dependencia administrativa para los fines que se persiguen o si éstos podrían ser conseguidos por otros órganos administrativos existentes con competencias en el manejo y planificación del recurso hídrico."
"it is important to carry out a cost-benefit analysis to determine whether it is truly necessary to create a new administrative unit for the intended purposes or whether they could be achieved by other existing administrative bodies with competences in water resources management and planning."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"resulta importante realizar un análisis de costo beneficio para determinar si realmente es necesario crear una nueva dependencia administrativa para los fines que se persiguen o si éstos podrían ser conseguidos por otros órganos administrativos existentes con competencias en el manejo y planificación del recurso hídrico."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"la técnica legislativa exige que se pondere adecuadamente, en el momento de su elaboración, si un determinado proyecto de ley responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas."
"legislative technique requires that it be properly assessed, at the time of its drafting, whether a given bill responds to a real need of our legal system and whether there are other alternatives."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"la técnica legislativa exige que se pondere adecuadamente, en el momento de su elaboración, si un determinado proyecto de ley responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"más parece que se requiere un marco legal integral que defina los instrumentos de gestión de cuencas y que abarque las 34 cuencas existentes en el país, más que textos individuales y no necesariamente armónicos entre sí."
"it seems more necessary to have a comprehensive legal framework that defines watershed management instruments and covers the 34 existing basins in the country, rather than individual texts that are not necessarily harmonious with each other."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"más parece que se requiere un marco legal integral que defina los instrumentos de gestión de cuencas y que abarque las 34 cuencas existentes en el país, más que textos individuales y no necesariamente armónicos entre sí."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
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Legal Opinion : 010 - J of 02/09/2015 February 9, 2015 OJ-10-2015 Mrs. Hannia Durán Barquero Area Head Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your Official Letter No. AGRO-68-2013 of July 4, 2013, by means of which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file No. 18695, entitled “Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita”, published in Supplement No. 111 to La Gaceta No. 116 of June 18, 2013.
By virtue of what is regulated by our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and for that reason, this criterion is rendered through a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.
Furthermore, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.
The bill under consultation has as its main purpose the planning and orderly and rational management of the water resources of the Parrita River basin. To that end, it creates the Commission for the Ordering and Management of the Parrita River Basin (Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita, COMPARRITA) as a body with maximum deconcentration, attached to the Ministry of Environment and Energy (MINAE) and with instrumental legal personality, whose general objective is to define, execute, and control the basin plan.
In the first place, it must be taken into account that in the legislative stream is file No. 18760, entitled Ley para el Manejo y Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Parrita, with purposes very similar to those of the consulted bill and which proposes the creation of the Commission for the Integrated Management and Development of the Parrita River Basin (Comisión de Manejo y Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Parrita, COMCUPA), and therefore, it would be a contradiction to approve two different laws, with different bodies and regulations for the same objective.
Next, considering that the consulted initiative would be creating a new administrative body that would imply the growth of the state apparatus and with it, new line items would be generated in the national budget, it is important to carry out a cost-benefit analysis to determine if it is really necessary to create a new administrative dependency for the intended purposes or if these could be achieved by other existing administrative bodies with competencies in the management and planning of the water resource.
Given that this bill reproduces provisions very similar to those of the Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón (No. 8023 of September 27, 2000) and that it seeks the creation of a commission very similar to the Commission for the Ordering and Management of the Reventazón River Basin (Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón, COMCURE), it would be valuable to analyze what the practical functioning of that organization has been, in order to carry out the cost-benefit evaluation previously ordered.
Moreover, since budgetary matters are involved, for that analysis it is advisable to have the criterion of the Comptroller General of the Republic and the Ministry of Finance. And because it concerns the management of the water resource, and even, as it is provided that part of the water use fee regulated by the Ley de Aguas must be allocated to COMPARRITA, the criterion of MINAE, and specifically, of the Water Directorate, must be obtained.
And it is because, as we have done on other occasions (Legal Opinions No. 111-2014 of September 18, 2014 and OJ-121-2014 of October 1, 2014), legislative technique requires that it be adequately weighed, at the time of its preparation, whether a specific bill responds to a real need of our legal system or not, and whether other alternatives exist. In fact, this is the first element that the so-called German legislative technique questionnaire suggests be considered in the preparation of a bill. (In this regard, see Muñoz, Hugo Alfonso. “La Situación de la Técnica Legislativa en Costa Rica.” In La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2001, pp. 121-122).
Consequently, it is important to determine whether the functions that would be entrusted to the administrative body intended to be created are new competencies that can be assumed by other already existing organizations, or even, if they are competencies that are currently already exercised by another public institution, and therefore, whether the approval of this bill would produce duplication of functions.
Indeed, it must be taken into account that Article 17 of the Ley de Aguas (No. 276 of August 27, 1942) entrusts the State, through MINAE, with the administration of the water resource and the obligation to provide for, resolve on its domain, use, utilization, governance, and surveillance. And those general functions fall to the Water Directorate, according to the provisions of Article 177 of that same Law and the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo No. 35669-MINAE of December 4, 2009), which confers upon it as specific competencies: to formulate, propose, and follow up on water resource management policies; to prepare the National Water Balance; to draw up the National Plan for Integrated Management of Water Resources and follow up on its implementation; to carry out the National Classification of Aquifers and Aquifer Recharge Areas of the country and the inventory of all aquifers, recharge areas, and springs (nacientes) of the country; to prepare and keep updated the inventory of pollution sources and water quality monitoring system; to coordinate with other institutions the preparation of technical studies for the determination and establishment of hydraulic reserves, regulation zones for the use and protection of groundwater and surface water, water reserve zones, aquifer recharge and discharge zones, as well as to formulate and propose to the Minister the executive decree for the declaration and water resource management policies in these zones; among others.
An analysis such as the one recommended would make it possible to determine whether it is advisable that an organization and management law be issued for each of the country's watersheds and that a new administrative body exist in charge of each one, or if it is more beneficial that the management and planning of watersheds be a broader topic, addressed by a single institution, as indicated in the Integrated Environmental Legal Report of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, when it provides:
"…that law for the Reventazón watershed, as well as the proposal for the Parrita one, turn out to be individual initiatives that do not come to effectively resolve the integral problem of watershed management. In the legislative stream exists another proposal for the Colorado River watershed, which is processed under file No. 18,664, and another for the Térraba River watershed, under file No. 18,457. Therefore, it seems more that a comprehensive legal framework is required that defines the watershed management instruments and that encompasses the 34 existing watersheds in the country, rather than individual texts that are not necessarily harmonious with each other." (Integrated Environmental Legal Report of September 30, 2013, p. 14).
In that sense, the assessment must also include the bill for the Integrated Management of the Water Resource that is in the legislative stream (file No. 17742), since one of its objectives is to reorganize the competent administrative structure for the management and planning of said resource, and therefore, eventual approval of said bill and of the legislative initiative known here could generate regulatory and administrative conflicts.
Now, in the event that it is assessed and considered that this bill responds to a real need, it is advisable that the location and delimitation of the watershed made in Article 1 be established in a more precise manner, as Article 1 of the Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón previously cited does.
The foregoing is relevant since the spatial delimitation of the watershed defines the territorial scope over which COMPARRITA has competence and over which the management plan must be developed. And in turn, the amount of the use fees that the Water Directorate must transfer to the Commission depends on that delimitation, according to the provisions of Article 25 of the bill, in which it should be clarified that it refers to the fees charged for the water use made within the Parrita River watershed.
Another relevant aspect is that the legal nature that the approved basin management plan will possess, the manner in which it will be applied, and the effects it will have on the functions of other public institutions with competence in the planned territory are not clear from the consulted text.
On the other hand, the sole transitional provision of the bill contemplates the period in which the functions of the first members of COMPARRITA will come into effect, establishing a date that has already been passed, and which therefore, should be readjusted. In any case, it is not advisable to establish a specific date to determine that period, given that the precise moment in which the bill is approved and comes into effect cannot be determined with certainty.
Based on the foregoing, the consultation on bill No. 18695, entitled “Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita” is hereby completed.
Sincerely yours, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Attorney-at-Law Lawyer of the Attorney General's Office
Opinión Jurídica : 010 - J del 09/02/2015 09 de febrero de 2015 OJ-10-2015 Señora Hannia Durán Barquero Jefe de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con aprobación de la Procuradora General de la República, nos referimos a su Oficio N° AGRO-68-2013 de 04 de julio de 2013, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 18695, denominado “Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita”, publicado en el Alcance No. 111 a La Gaceta No. 116 del 18 de junio de 2013.
En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
El proyecto de ley que se consulta tiene como fin principal la planificación y manejo ordenado y racional de los recursos hídricos de la cuenca del río Parrita. Para ello, crea la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita (COMPARRITA) como un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y con personalidad jurídica instrumental, cuyo objetivo general es definir, ejecutar y controlar el plan de la cuenca.
En primer término, debe tomarse en cuenta que en la corriente legislativa se encuentra el expediente No. 18760, denominado Ley para el Manejo y Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Parrita, con fines muy similares a los del proyecto consultado y que propone la creación de la Comisión de Manejo y Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Parrita (COMCUPA), y por tanto, sería un contrasentido aprobar dos leyes distintas, con órganos y regulaciones diferentes para un mismo objetivo.
Luego, considerando que con la iniciativa consultada se estaría creando un nuevo órgano administrativo que implicaría el crecimiento del aparato estatal y con ello, se generarían nuevas partidas en el presupuesto nacional, resulta importante realizar un análisis de costo beneficio para determinar si realmente es necesario crear una nueva dependencia administrativa para los fines que se persiguen o si éstos podrían ser conseguidos por otros órganos administrativos existentes con competencias en el manejo y planificación del recurso hídrico.
Dado que en este proyecto se reproducen disposiciones muy semejantes a las de la Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón (N° 8023 del 27 de setiembre de 2000) y que se pretende la creación de una comisión muy similar a la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón (COMCURE), resultaría valioso que se analice cuál ha sido el funcionamiento práctico de dicho organismo, en aras de realizar la evaluación de costo beneficio antes dispuesta.
A su vez, al existir de por medio temas presupuestarios, para ese análisis es recomendable contar con el criterio de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Hacienda. Y por tratarse del manejo del recurso hídrico, e incluso, al disponerse que parte del canon de aprovechamiento de aguas que regula la Ley de Aguas debe destinarse a la COMPARRITA, debe contarse con el criterio del MINAE, y específicamente, de la Dirección de Aguas.
Y es que, como lo hemos hecho en otras ocasiones (Opiniones Jurídicas N° 111-2014 del 18 de setiembre de 2014 y OJ-121-2014 del 1° de octubre de 2014) la técnica legislativa exige que se pondere adecuadamente, en el momento de su elaboración, si un determinado proyecto de ley responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas. De hecho, éste es el primer elemento que el denominado cuestionario alemán de técnica legislativa sugiere que se considere en la elaboración de un proyecto de Ley. (Al respecto, véase Muñoz, Hugo Alfonso. “La Situación de la Técnica Legislativa en Costa Rica.” En La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2001, págs. 121-122).
Entonces, es importante determinar si las funciones que se encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear, son competencias nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes o incluso, si se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por otra institución pública y por tanto, si la aprobación de este proyecto produciría duplicidad de funciones.
En efecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 17 de la Ley de Aguas (N° 276 del 27 de agosto de 1942) le encarga al Estado, a través del MINAE, la administración del recurso hídrico y la obligación de disponer, resolver sobre su dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia. Y esas funciones generales recaen en la Dirección de Aguas, según lo establecido en el artículo 177 de esa misma Ley y en el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo N° 35669-MINAE del 4 de diciembre de 2009), que le confiere como competencias específicas: formular, proponer y dar seguimiento a las políticas de gestión de los recursos hídricos; elaborar el Balance Hídrico Nacional; confeccionar el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y el seguimiento a su implementación; realizar la Clasificación Nacional de Acuíferos y Áreas de Recarga Acuífera del país y el inventario de todos los acuíferos, áreas de recarga y nacientes del país; elaborar y mantener actualizado el inventario de fuentes de contaminación y sistema de monitoreo de la calidad de agua; coordinar con otras instituciones la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas; entre otras.
Un análisis como el recomendado permitiría determinar si es conveniente que se emita una ley de organización y manejo para cada una de las cuencas hidrográficas del país y que exista un nuevo órgano administrativo encargado de cada una de ellas, o si es más beneficioso que el manejo y planificación de las cuencas sea un tema más amplio, abordado por una sola institución, tal y como se indica en el Informe Integrado Jurídico Ambiental del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, al disponer:
“…esa ley para la cuenca del Reventazón, así como la propuesta para la de Parrita resultan ser iniciativas individuales que no vienen a resolver eficazmente el problema integral del manejo de las cuencas. En la corriente legislativa existe otra propuesta para la cuenca del río Colorado, que se tramita bajo el expediente Nº 18.664, y otra para la cuenca del río Térraba, bajo el expediente Nº 18.457. Entonces, más parece que se requiere un marco legal integral que defina los instrumentos de gestión de cuencas y que abarque las 34 cuencas existentes en el país, más que textos individuales y no necesariamente armónicos entre sí.” (Informe Integrado Jurídico Ambiental del 30 de setiembre de 2013, pág. 14).
En ese sentido, en la valoración también debe incluirse el proyecto de Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico que se encuentra en la corriente legislativa (expediente No. 17742) ya que uno de sus objetivos es reorganizar la estructura administrativa competente para el manejo y planificación de dicho recurso y por tanto, una eventual aprobación de dicho proyecto y de la iniciativa de ley que aquí se conoce, podría generar conflictos normativos y administrativos.
Ahora bien, en caso de que se valore y considere que este proyecto de ley responde a una necesidad real, es recomendable que la ubicación y delimitación de la cuenca que se hace en el artículo 1° se establezca de una manera más precisa, tal y como lo hace el artículo 1° de la Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón antes citada.
Lo anterior tiene relevancia puesto que la delimitación espacial de la cuenca define el ámbito territorial sobre el cual tiene competencia COMPARRITA y sobre el cual se debe desarrollar el plan de manejo. Y a su vez, de esa delimitación depende el monto de los cánones de aprovechamiento que la Dirección de Aguas deberá girar a la Comisión según lo dispone el artículo 25 del proyecto, en el cual debería aclararse que se refiere a los cánones cobrados por el aprovechamiento de agua que se haga dentro de la cuenca del río Parrita.
Otro aspecto relevante es que del texto consultado no queda clara la naturaleza jurídica que poseerá el plan de manejo de la cuenca que debe ser aprobado, la forma en que éste será aplicado, ni los efectos que tendrá en las funciones de otras instituciones públicas con competencia en el territorio planificado.
Por otra parte, la única disposición transitoria del proyecto contempla el periodo en que entrarán en vigencia las funciones de los primeros integrantes de la COMPARRITA, estableciendo una fecha que ya ha sido superada, y que por tanto, debería readecuarse. En todo caso, no es conveniente establecer una fecha concreta para determinar ese periodo, dado que no se puede determinar con certeza el momento preciso en que el proyecto de ley se apruebe y entre en vigencia.
Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley No. 18695, denominado “Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita”.
De Usted, atentamente, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría
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