Construction of dressing rooms on Isla Venado under maritime-terrestrial zone regimeConstrucción de camerinos en Isla Venado bajo régimen de zona marítimo terrestre

Opinion : 026 of 02/17/2015 February 17, 2015 C-026-2015 Mrs.

Kattia Montero Arce Secretary Municipal District Council of Lepanto Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. SM-434-2014 of November 12, 2014, which transcribes an agreement of that District Municipal Council taken in regular session No. 725-2014 of October 28, 2014, chapter V, article m, regarding the query about the request for viability of construction of dressing rooms on Isla Venado.

In this regard, I must point out that, in accordance with article 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982, "matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable," that is, specific cases that are pending resolution before the active Administration; given that, due to the binding nature of our opinions, the will of that Administration would be substituted, which is the entity responsible for making the corresponding decision.

It should be recalled that "the technical-legal advice that the Attorney General's Office of the Republic provides through its pronouncements to the various bodies and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and precision of the different legal institutes, principles, and rules, abstractly considered" (C-194-94 of December 15, 1994). Previously, it has been stated:

"(...) it is also important to highlight the inadmissibility of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that could eventually become the object of the body's competencies or that could see their particular legal situations modified. This is in open contradiction with our article 5 transcribed above, and with our nature as a consultative administration. The same jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the competencies for their application to the specific cases presented to the active administration body." (C-151-2002 of June 12, 2002)."

In the present matter, we are consulted on a specific case pending resolution by that District Municipal Council for the construction of dressing rooms in the Plaza La Florida of Isla Venado, following a request made by the President of the Association for Integral Development of Isla Venado. Furthermore, with the referred consultation, we received a copy of the administrative file No. 37-3014 related to this specific case.

While this reason is sufficient to declare the consultation inadmissible in accordance with what has been stated so far, we have deemed it appropriate, in order to collaborate with that Council, and in the exercise of our function of legal oversight regarding the correct application of the provisions of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977 (article 4 of that Law); to cite several pronouncements from our administrative jurisprudence that revolve around the posed concern and that will undoubtedly be useful for the resolution of the specific case.

Regarding the public domain regime of maritime islands, it was stated in opinion No. C-108-96 of July 1, 1996:

"Islands, like the terrestrial strip contiguous to the coastline, have for a long time enjoyed legal protection in our country, even from the preceding century. Already in our century, several legal bodies have safeguarded these important areas of the national heritage. Decree Law No. 11 of November 22, 1905, clearly reveals their legal destination:

"Article 1.- The lands of the islands located in both seas, gulfs, and bays within the jurisdiction of the Republic are declared inalienable." This Decree was in turn approved by No. 17 of May 29, 1906, expressly stating that it was issued to establish "special prescriptions in order to keep the islands under the absolute dominion of the State." Law No. 60 of August 13, 1914, for its part, frames the islands within a list of lands in the Gulf of Nicoya sector that under no circumstances may be sold.

In 1939, through the General Law on Vacant Lands, No. 13 of January 10, the inalienability of insular lands is reaffirmed, as established in its article 7 that "neither may the lands of the islands be alienated." Upon the enactment of the new Water Law, No. 276 of August 27, 1942, the legislator again records its will to remove islands from private domain (it had already done so in the previous Water Law, No. 11 of May 25, 1884, article 33):

"Article 3.- The following are likewise national property:

VI.- Islands that form in territorial seas, in the basins of lakes, lagoons, or estuaries, or in channels of state-owned watercourses, provided that they do not proceed from a bifurcation of the river on lands of private property." "Article 75.- Islands already formed or that form in the maritime zone or in the navigable part of rivers and in rias and mouths are property of the State. (...)" It is also worth mentioning as additional information that Decree-Law No. 116 of July 27, 1948, reformed by No. 803 of November 2, 1949, "confirms and proclaims National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it is found, reaffirming the inalienable right of the Nation to all natural riches existing on, in, or under said shelf or platform." In the sixties, the Law of Lands and Colonization, No. 2825 of October 14, 1961, taking up part of the enumeration of public domain assets from the General Law on Vacant Lands, reiterates the public domain protection of islands in article 7, subsection c), by declaring them inalienable and not subject to acquisition by claim or possession.

Finally, Law No. 6043 of March 2, 1977, in a novel manner, includes islands within the concept of maritime-terrestrial zone, always safeguarding the public domain regime:

"Article 9.- (...) For all legal effects, the maritime-terrestrial zone comprises islands, maritime islets, and crags, as well as any land or natural formation that protrudes from the level of the ocean within the territorial sea of the Republic. Excepted is Isla del Coco, which shall be under the direct dominion and possession of the State, and those other islands whose dominion or administration is determined in this law or in special laws." "Article 1.- The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. Its use and All these provisions coincide in endowing insular lands with a public domain character, and therefore, they benefit from its special legal tutelage: "As a public domain attribute, consigned belonging to the commerce of men, that is, they cannot be alienated, by any means of public or private law. They are not reducible to private domain under any form. See on this point, Vote No. 7-93 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, of 15 hours 5 minutes of January 20, 1993.

A derivation of the above is the imprescriptibility of these assets. As they are not susceptible to private appropriation, no one can validly claim positive prescription over them in their favor, regardless of the time they have been occupied. No type of possession is valid to claim property rights over them. In addition to article 1, article 7 of Law No. 6043 develops this principle: 'The lands situated in the maritime-terrestrial zone cannot be the object of possessory informations and private individuals may not appropriate them nor legalize them in their name, by this or any other means.' (opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).

And it is that this reinforced protection, although initially had connotations of a strategic nature for defense, construction of ports, favoring fishing development, among others, which still remain, is clear that today it finds its greatest justification in the safeguarding and proper use of the exceptional natural and scenic riches that the islands hold in the face of the accelerated development in tourist matters." In legal opinion OJ-061-2001 of May 29, 2001, the subject of concessions on maritime islands and their necessary legislative approval was developed:

"III.- LEGISLATIVE APPROVAL OF CONCESSIONS ON MARITIME ISLANDS Maritime islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone, with the strip of fifty meters wide contiguous to the ordinary high-tide line being a public or common use zone, and the restricted zone being the remaining insular lands, susceptible to concession by the municipalities, except islands that have a special regime, such as Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco within the Absolute Natural Reserve of the same name, and Islas Guayabo, Negritos, and Pájaros. Mangroves, a type of wetland, constitute a public zone (arts. 5 of the Constitution; 3, 9, 10, 11, 39, 73, and 78 of Law 6043; Law 6215 of 1978, Law 6794 of 1982, Decrees numbers 13632 of May 3, 1982, and 23775 of October 3, 1994).

Due to the singular location of maritime islands and islets and their importance for the country in various areas (exercise of sovereignty, defense and security, value and protection of their natural or cultural resources, scenic beauty and weighting of benefits-costs, migratory controls, drug trafficking, navigation, aid or salvage, etc.), the legislator has reserved the oversight of concessions that involve them.

Concessions for tourist or non-tourist use (O. J. 096-2000) that comprise –in whole or in part– maritime islands need legislative approval, in accordance with the provisions of Law 6043:

"Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In other areas of the maritime-terrestrial zone, approval shall correspond to the Instituto de Desarrollo Agrario.

These Institutes may not deny approval, unless it violates the law, which must be If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be necessary." Tourist development projects on islands and islets declared tourist areas also require "legislative authorization" (article 37 ibid.).

In this particular, it is not a matter of prior authorization, but of subsequent approval; control that, as the First Chamber of the Court has noted— can concern "the legality of the act or its timeliness or convenience" (ruling No. 146 of 14 hours 40 minutes of December 16, 1983). Criterion adopted by the Attorney General's Office for legislative approval in concessions of maritime islands and islets, indicating that it involves a review of the legality of the concession and "above all of its timeliness and convenience for the purposes of national interest" (opinion C-212-98).

After evaluating its legality and convenience, and admitting it as proper, the approval grants efficacy to the controlled act, suspended until it is produced (article 145.4 of the General Law of Public Administration). However, the declaration of will of the approving body is limited to approving or rejecting the act or contract, without reforming it.

Likewise, it has been clarified that legislative approval is indispensable for the concession of maritime islands and islets located in the territorial sea at the time Law 6043 was enacted, measured from the low-tide line along the coast, in accordance with the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Law 5031, article 3, within which the islands of the Gulf of Nicoya are located; but not for those that are on the continent (opinions C-038-97, C-042-97, and C-212-98).

To this is added a valuable precedent from the Constitutional Chamber, resolution No. 7327-97, of 15 hours 12 minutes of October 31, 1997, which we summarize as follows: First, the United Nations Convention on the Law of the Sea (Law 7291 of 1992), upon being incorporated into our legal system by legislative approval, is a "parameter of constitutionality of first hierarchical order for evaluating internal regulations of legal and regulatory rank." Second, there are, and that Convention provides for, two methods for fixing the baseline or inner limit of the territorial sea: the normal baseline, defined by the ordinary low-tide line, and the straight baselines, when there are large openings and indentations in the coasts, or fringes of islands along the coast.

Third, the country adopted both systems, but by way of Executive Decree No. 18581-RE of October 14, 1988. Fourth, the Constitution, in article 6, opted for the first of them, and "it is not possible to use a method different from the measurement of the 'low-tide line along its coasts,' especially if this leads to damaging its own sovereignty." Fifth, for territorial integrity, in the modality of marine zones, there is a statutory reservation. Sixth, the cited Decree is contrary to constitutional article 6 and to the Convention, because it violates the principle of statutory reservation.

Seventh, the Islands of the Gulf of Nicoya and any others that are in the Costa Rican territorial waters are regulated by Law No. 6043, on the Maritime-Terrestrial Zone, without the determination of the straight baselines made by Executive Decree No. 18581-RE being able to modify their regime. Eighth, the maritime islands, islets, and crags, as well as any land or natural formation that protrudes from the ocean level, within the territorial sea of the Republic, to which article 9 of Law 6043 refers, require legislative approval to be granted in concession." The Attorney General's Office of the Republic has also expressed its opinion on the necessary fulfillment of legal requirements, such as the existence of a regulatory plan (plan regulador); and an administrative authorization, in the case of the concession, as a prior step to any erection of permanent constructions in the maritime-terrestrial zone:

"Municipalities, in their capacity as administrators of the maritime-terrestrial zone under their jurisdiction, are responsible for granting concessions with adherence to the provisions of law 6043 and its regulation, decree number 7841-P of December 16, 1977. This is because authorizations for the use and enjoyment of the restricted zone are subject to the terms and conditions established therein. The concession, understood as the act by which the Administration grants a private individual the use and enjoyment of a land in the coastal strip, in exchange for the payment of a consideration (canon), is subject to the prior fulfillment of certain requirements, which involve various entities with powers conferred by law.

In the first place, there must be a regulatory plan (plan regulador) duly approved in the zone, as well as the declaration of tourist or non-tourist suitability, by the Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Furthermore, it is indispensable that the area be demarcated by the Instituto Geográfico Nacional (IGN) (4), and that there be an appraisal by the Dirección General de Tributación, formerly Dirección de Tributación Directa. Once these requirements are met, the municipalities are authorized to initiate the processing study of the submitted applications, contemplated in chapter II of the regulation." (Opinion No. C-155-2003 of June 2, 2003).

"We must agree that it is not possible to allow the development of constructions, much less authorize their execution, without previously demanding the fulfillment of certain requirements that the legal system has established in order to protect an ecologically fragile area:

'it could not be conceived, prior to the regulatory plan (plan regulador), to erect constructions (whether hotels, cabins, restaurants, urbanizations, etc.) with the character of permanent attachment to the land, since such installations would come to hinder the effective implementation of the planned zoning... What role would a regulatory plan (plan regulador) come to play in a zone where buildings are already erected? Let us remember that it is the constructions that must adjust to the plan and not the plan to them.' (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995). (Opinion No. C-230-97 of December 3, 1997).

Although the possibility of allowing the figure of the use permit (permiso de uso) in the maritime-terrestrial zone has been accepted, it must be used in a very restricted manner and for very specific cases:

"The use permit (permiso de uso) is a unilateral act of the Administration, of a precarious nature, which grants a private individual the exclusive use over a public domain asset. As a generic figure, it is also applicable to the maritime-terrestrial zone, provided that it does not harm its natural conditions or the free transit over the public zone, and its exercise does not impair in any way the future planning of the sector. Because of this and because it applies only to simple, easily removable works so as not to damage the public domain asset, all types of building that imply a permanent attachment to the land are excluded.

By its very characteristics, it could never be considered a substitute for the concession in the absence of a regulatory plan (plan regulador) within a zone of tourist suitability. Its granting is purely exceptional and it is also not valid to use it as a vehicle to legitimize the undue occupation of the maritime-terrestrial zone." (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).

CONCLUSION

Since the posed consultation suffers from admissibility problems, in accordance with article 5 of our Organic Law and the considerations set forth herein, it is not feasible for us to provide an answer to it. Nonetheless, administrative jurisprudence relevant to the proposed topic is cited, in order for it to be evaluated in the analysis of the case of interest.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes VBC/hga Agrarian Procurator

Dictamen : 026 del 17/02/2015 17 de febrero de 2015 C-026-2015 Señora Kattia Montero Arce Concejo Municipal del Distrito de Lepanto Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. SM-434-2014 de 12 de noviembre de 2014, donde se transcribe acuerdo de ese Concejo Municipal de Distrito tomado en sesión ordinaria No. 725-2014 de 28 de octubre de 2014, capítulo V, artículo m, en el sentido de consultarnos sobre la solicitud de viabilidad de construcción de camerinos en Isla Venado.

Al respecto me permito indicarle que, de conformidad con el artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”, es decir, de casos concretos que se encuentren pendientes de resolver ante la Administración activa; toda vez que, por el carácter vinculante de nuestros criterios, se estaría sustituyendo la voluntad de esa Administración, que es a quien corresponde la toma de decisión correspondiente.

Cabe recordar que “el asesoramiento técnico-jurídico que a través de sus pronunciamientos brinda la Procuraduría General de la República a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados” (C-194-94 del 15 de diciembre de 1994). Con anterioridad se ha señalado:

“(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio de 2002).” En el presente asunto, se nos consulta sobre un caso concreto pendiente de resolver por ese Concejo Municipal de Distrito para la construcción de camerinos en la Plaza La Florida de la Isla Venado, ante solicitud planteada por el Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Isla Venado. Incluso con la consulta remitida se nos hizo llegar copia del expediente administrativo No. 37-3014 relativo a dicho caso específico.

Si bien esta razón es suficiente para declarar inadmisible la consulta conforme a lo hasta aquí función de control jurídico sobre la correcta aplicación de las disposiciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 (artículo 4° de esa Ley); citarle varios pronunciamientos de nuestra jurisprudencia administrativa que giran en torno a la inquietud planteada y que sin duda serán de utilidad para la resolución del caso particular.

Sobre el régimen de dominio público de las islas marítimas, se indicó en el dictamen No. C-108-96 de 1º de julio de 1996:

"Las islas, al igual que la franja terrestre contigua a la línea costera, han gozado desde hace mucho tiempo en nuestro país de protección jurídica, incluso del siglo precedente. Ya en nuestra centuria, son varios los cuerpos legales que han resguardado estas importantes áreas del patrimonio nacional. El Decreto Ley No. 11 de 22 de noviembre de 1905 revela claramente su destino jurídico:

"Artículo 1º.- Decláranse inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República." Este Decreto fue a su vez aprobado por el No. 17 de 29 de mayo de 1906, manifestándose expresamente que se dictó para establecer "especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado". La Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, por su parte, enmarca las islas dentro de una lista de terrenos en el sector del Golfo de Nicoya que bajo ningún caso podrán ser vendidos.

En 1939, mediante la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero, se reafirma la inalienabilidad de los terrenos insulares, al estatuirse en su artículo 7º que "tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas".

Al dictarse la nueva Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, el legislador nuevamente consigna su voluntad de sustraer a las islas del dominio particular (ya lo había hecho en la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 25 de mayo de 1884, artículo 33):

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

VI.- Las islas que se forman en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular." "Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. (...)" También merece mencionarse como dato adicional que el Decreto-Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949, "confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma".

En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.

Finalmente, la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en forma novedosa, incluye dentro del concepto de zona marítimo terrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de dominio público:

"Artículo 9.- (...) Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes especiales." "Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley." Todas estas disposiciones son coincidentes en revestir de carácter demanial los terrenos insulares, y por ende, los beneficia con su especial tutela jurídica: "Como atributo demanial, consignado pertenencia al comercio de los hombres, es decir, que no pueden ser enajenados, por ningún medio de derecho público o privado. No son reducibles al dominio particular bajo ninguna forma. Véase en este sentido, el Voto No. 7-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993.

Derivación del anterior es la imprescriptibilidad de estos bienes. Al no ser susceptibles de apropiación privada, nadie puede alegar válidamente prescripción positiva sobre los mismos a su favor, no importa el tiempo que se hubieren ocupado. Ningún tipo de posesión es válida para reclamar derechos de propiedad en ellos. Además del artículo 1º, el artículo 7º de la Ley No. 6043 desarrolla este principio: "Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio." (dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

Y es que este reforzado amparo, si bien al inicio tuvo connotaciones de índole estratégico para defensa, edificación de puertos, favorecimiento del desarrollo pesquero, entre otros, que aún se mantienen, es claro que hoy en día halla su mayor justificación en el resguardo y debido uso de las excepcionales riquezas naturales y escénicas que las islas encierran frente al acelerado desarrollo en materia turística." En la opinión jurídica OJ-061-2001 de 29 de mayo de 2001 se desarrolló el tema de las concesiones en las islas marítimas y su necesaria aprobación legislativa:

“III.- APROBACIÓN LEGISLATIVA DE LAS CONCESIONES EN ISLAS MARÍTIMAS Las islas e islotes marítimos forman parte de la zona marítimo-terrestre, siendo zona pública o de uso común la franja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, y zona restringida los demás terrenos insulares, susceptibles de concesión por las municipalidades, excepto las islas que tienen un régimen especial, como la Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y Pájaros. Los manglares, especie de humedal, constituyen zona pública (arts. 5° de la Constitución; 3, 9, 10, 11, 39, 73 y 78 de la Ley 6043; Ley 6215 de 1978, Ley 6794 de 1982, Decretos números 13632 de 3 de mayo de 1982 y 23775 de 3 de octubre de 1994).

Por la singular ubicación de las islas e islotes marítimos y su importancia para el país en diversas áreas (ejercicio de la soberanía, defensa y seguridad, valía y protección de sus recursos naturales o culturales, belleza escénica y ponderación de beneficios-costos, controles migratorios, de tráfico de drogas, navegación, socorro o salvamento, etc.), el legislador se ha reservado la fiscalización de las concesiones que las involucren.

Las concesiones para uso turístico o no turístico (O. J. 096-2000) que comprendan –en forma total o parcial- islas marítimas necesitan aprobación legislativa, a tenor de lo dispuesto en la Ley 6043:

"Artículo 42.- Las concesiones en áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Desarrollo Agrario.

Estos Institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar expresamente, en forma razonada.

Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa".

Los proyectos de desarrollo turístico en islas e islotes declarados turísticas, también requieren "autorización legislativa" (artículo 37 ibid.).

En la especie, no se trata de una autorización previa, sino de una aprobación posterior; control que, como ha hecho ver la Sala Primera de la Corte- puede versar sobre "la legalidad del acto o sobre la oportunidad o conveniencia" (sentencia N° 146 de 14 horas 40 minutos del 16 de diciembre de 1983). Criterio adoptado por la Procuraduría para la aprobación legislativa en concesiones de islas e islotes marítimos indicando que envuelve una revisión de la legalidad de concesión y "sobre todo de su oportunidad y conveniencia a los fines del interés nacional" (dictamen C-212-98).

Tras valorar su legalidad y conveniencia, y admitirlo como bueno, la aprobación le otorga eficacia al acto controlado, suspendida hasta que ésta se produzca (artículo 145.4 de la Ley General de la Administración Pública). Sin embargo, la declaración de voluntad del órgano aprobante se circunscribe a aprobar o rechazar el acto o contrato, sin reformarlo.

Asimismo, se ha aclarado que la aprobación legislativa es indispensable para la concesión de islas e islotes marítimos situados en el mar territorial al momento de promulgarse la Ley 6043, medido éste desde la línea de bajamar a lo largo de la costa, de acuerdo con el Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, Ley 5031, artículo 3°, dentro del que están las islas del Golfo de Nicoya; no así para las que se encuentran en el continente (dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98).

A esto se agrega, un valioso precedente de la Sala Constitucional, la resolución N° 7327-97, de las 15 horas 12 minutos del 31 de octubre de 1997, que resumimos así: Primero, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Ley 7291de 1992), al incorporarse a nuestro ordenamiento por aprobación legislativa, es un "parámetro de constitucionalidad de primer orden jerárquico para valorar la normativa interna de rango legal y reglamentario". Segundo, hay, y ese Convenio los prevé, dos métodos para fijar la línea de base o límite interior del mar territorial: la línea de base normal, definida por la línea de bajamar ordinaria, y las líneas de base rectas, cuando existan grandes aberturas y escotaduras en las costas, o franjas de islas a lo largo de la costa.

Tercero, el país adoptó ambos sistemas, pero por vía del Decreto Ejecutivo N° 18581-RE de 14 de octubre de 1988. Cuarto, la Constitución, en el artículo 6°, optó por el primero de ellos, y "no es posible utilizar método distinto a la medición de la ‘línea de bajamar a lo largo de sus costas’, sobre todo si ello conduce a lesionar su propia soberanía". Quinto, para la integridad territorial, en la modalidad de las zonas marinas, existe reserva de ley. Sexto, el citado Decreto es contrario al artículo 6° constitucional y a la Convención, porque viola el principio de reserva de ley.

Séptimo, las Islas del Golfo de Nicoya y cualesquiera otras que se encuentren en las aguas territoriales costarricenses están reguladas por la Ley N° 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, sin que la determinación de las líneas de bases rectas que hace el Decreto Ejecutivo N° 18581-RE pueda modificar su régimen. Octavo, las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano, dentro del mar territorial de la República, a que se refiere el artículo 9 de la Ley 6043, precisan de aprobación legislativa para ser otorgadas en concesión.” También la Procuraduría General de la República se ha manifestado sobre el necesario cumplimiento de requisitos legales, como la existencia de un plan regulador; y de una autorización administrativa, caso de la concesión, como paso previo a cualquier levantamiento de construcciones permanentes en la zona marítimo terrestre:

“Las municipalidades, en su condición de administradoras de la zona marítimo terrestre bajo su jurisdicción, son las encargadas de otorgar concesiones con apego en lo dispuesto en la ley 6043 y su reglamento, decreto número 7841-P de 16 de diciembre de 1977. Ello, por cuanto las autorizaciones para el uso y disfrute de la zona restringida están sujetas a los plazos y condiciones allí establecidas. La concesión, entendida como el acto mediante el cual la Administración da a un particular el uso y disfrute de un terreno de la franja costera, a cambio del pago de una contraprestación (canon), está sujeto al cumplimiento previo de ciertos requisitos, que involucran a varias entidades con atribuciones conferidas por la ley.

En primer lugar, debe existir un plan regulador debidamente aprobado en la zona, así como la declaratoria de aptitud turística o no turística, por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Además, es indispensable que el área se encuentre demarcada por el Instituto Geográfico Nacional (IGN) (4), y que exista un avalúo de la Dirección General de Tributación, antes Dirección de Tributación Directa. Una vez que se cumpla con dichos requisitos, las municipalidades están autorizadas a iniciar el trámite de estudio de las solicitudes presentadas, contemplado en el capítulo II del reglamento.” (Dictamen No. C-155-2003 de 2 de junio de 2003).

“Debemos coincidir en que no es posible permitir el desarrollo de construcciones y mucho menos autorizar su realización, sin exigir previamente el cumplimiento de determinados requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido a fin de proteger un área ecológicamente frágil:

"no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado... ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." (Dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995). (Dictamen No. C-230-97 de 3 de diciembre de 1997).

Aunque se ha aceptado la posibilidad de permitir la figura del permiso de uso en la zona marítimo terrestre, la misma debe usarse de forma muy restringida y para supuestos muy específicos:

“El permiso de uso es un acto unilateral de la Administración, de carácter precario, que concede a un particular el uso privativo sobre un bien de dominio público. Como figura genérica es también aplicable a la zona marítimo terrestre, siempre y cuando no perjudique sus condiciones naturales ni el libre tránsito sobre la zona pública, y su ejercicio no menoscabe de manera alguna la futura planificación del sector. Con motivo de ello y a que se aplica sólo a obras sencillas de fácil remoción para no lesionar el bien demanial, se excluye todo tipo de edificación que implique una adherencia permanente a la tierra.

Por sus mismas características, nunca podría considerársele como un sustituto de la concesión en ausencia de plan regulador dentro de una zona de aptitud turística. Su otorgamiento es puramente excepcional y tampoco es válido usarlo como vehículo para legitimar la indebida ocupación de la zona marítimo terrestre.” (Dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

CONCLUSIÓN

Adoleciendo la consulta planteada de problemas de admisibilidad, de conformidad con el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica y consideraciones aquí expuestas, no nos es factible dar contestación a la misma. No obstante, se hace cita de jurisprudencia administrativa atinente al tema propuesto, a fin de que sea valorada en el análisis del caso de interés.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes VBC/hga Procurador Agrario