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C-365-2014 · 31/10/2014
OutcomeResultado
The PGR concludes that Article 21 of Law 6043 applies in the public zone of the Papagayo Tourism Hub and that municipal authorization, jointly with that of the ICT, is required before the concession process.La PGR concluye que el artículo 21 de la Ley 6043 se aplica en la zona pública del Polo Turístico Papagayo y que se requiere la autorización municipal, conjunta con la del ICT, antes del trámite de concesión.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes whether the Municipalities of Liberia and Carrillo must authorize developments in the public zone of the Papagayo Tourist Hub under Article 21 of Law 6043, which exceptionally allows private use of the public zone when natural conditions prevent common use. It concludes that this article applies to the Papagayo Project by normative reference, that municipal authorization is a validity requirement prior to the concession, jointly with that of the ICT, and that both must be express, reasoned, and aimed at protecting the environment and public access.La Procuraduría General de la República analiza si las Municipalidades de Liberia y Carrillo deben autorizar desarrollos en la zona pública del Polo Turístico Golfo de Papagayo conforme al artículo 21 de la Ley 6043, que permite excepcionalmente el uso privativo de la zona pública cuando sus condiciones naturales impiden el uso común. Concluye que dicho artículo es aplicable al Proyecto Papagayo por remisión normativa, que la autorización municipal constituye un requisito de validez previo a la concesión, conjuntamente con la del ICT, y que ambas deben ser expresas, motivadas y orientadas a proteger el ambiente y el acceso público.
Key excerptExtracto clave
In summary, Article 21 of Law 6043 is applicable in the public zone of the Papagayo Tourism Project, for which the authorization of the local Municipality is required, coinciding with that of the Costa Rican Tourism Institute, prior to initiating the concession process, under the terms set forth above.Recapitulando, en la zona pública del Proyecto Turístico Papagayo es aplicable el artículo 21 de la Ley 6043, para lo cual se requiere la autorización de la Municipalidad del lugar, coincidente con la del Instituto Costarricense de Turismo, previo al inicio del trámite de concesión, en los términos que han quedado expuestos.
Pull quotesCitas destacadas
"La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre."
"The guarantee of common use is the primary purpose of the public zone and a fundamental pillar of the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial domain."
II. ZONA PÚBLICA: CONCEPTO Y ESPACIO LITORAL DE USO COMÚN
"La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre."
II. ZONA PÚBLICA: CONCEPTO Y ESPACIO LITORAL DE USO COMÚN
"Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al solicitante de tramitar la concesión."
"The reasoned authorizations of both institutions, in unanimous sense, do not exempt the applicant from processing the concession."
IV. ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043: USO EXCEPCIONAL DE LA ZONA PÚBLICA
"Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al solicitante de tramitar la concesión."
IV. ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043: USO EXCEPCIONAL DE LA ZONA PÚBLICA
"Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad."
"Failure to exercise oversight functions in environmental protection matters, entrusted by the Constitution and legislation to public entities, may also entail liability."
PROHIBICIÓN DE DAÑAR A LOS COLINDANTES
"Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad."
PROHIBICIÓN DE DAÑAR A LOS COLINDANTES
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Opinion : 365 of 10/31/2014 October 31, 2014 C-365-2014 Lic. Juan Carlos Borbón Marks General Manager Instituto Costarricense de Turismo Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your Official Letter G-0870-2014, in which, following instructions from the Board of Directors of the Polo Turístico Golfo de Papagayo, regular session No. 07-2014, you inquire whether the Municipalities of Liberia and Carrillo have jurisdiction to authorize developments within the public zone (zona pública) of the Polo Turístico Golfo Papagayo in accordance with Article 21 of Ley 6043.
For the Legal Advisory Office of that Institute, Official Letter AL-0482-2014, the specific planning regulations (ordenamiento) for the Polo Turístico Golfo de Papagayo do not contain a rule enabling the use of the public zone (zona pública). Applying the principle of integration, it is legally possible to grant concessions in that sector by way of Article 21 of Ley 6043. "Since municipal approval is a requirement for effectiveness, the effects of the administrative act are suspended until such approval is favorably verified; conversely, as long as municipal authorization does not exist, concessions granted in the public zone (zona pública) could be considered ineffective." (Ley General de la Administración Pública, art. 145). Developments in the public zone (zona pública) that the Administration permits without the legal authorizations generate the criminal liability typified in Ley 6043, art. 63.
Given their interest in the decision of the matter, the Municipalities of Liberia and Carrillo were granted a hearing. On October 14, 2014, the response from the Municipal Council of Liberia was received, an agreement adopted in article one, chapter one of Regular Session No. 39-2014, dated September 29 of the previous year, which approves the Report of the Special Commission for the Zona Marítimo Terrestre, Minutes No. 4-2014. It indicates that non-occupation of the public zone (zona pública) is preferable in any case, but, if Article 21 of Ley 6043 is applied, the authorization of the Municipality must be requested.
On October 15, 2014, the original response from the Municipal Council of Carrillo was received, approved by agreement No. 2, section 26, of Regular Session No. 30-2014. It states that the ICT is responsible for the administration and planning, through the Master Plan (Plan Maestro), and the granting of concessions in the Polo Turístico Golfo Papagayo, a geographical delimitation that includes the zona marítimo terrestre of the Pacific coast, from Punta Cabuya to the North, up to one kilometer south of Punta Ballena (Ley 6370, art. 1°; Ley 6758, art. 12). To apply Article 21 of Ley 6043 in the areas of the zona marítimo terrestre administered by the Municipality, territorial planning (ordenamiento territorial) is the responsibility of both institutions, through the regulatory plans (Planes Reguladores) prepared and approved for this purpose, a situation that does not occur in the area of the Polo Turístico Papagayo, since the Municipality exercises no control over the concessions. Hence, "a duality of authorization in the public zone (zona pública) of the Polo Turístico Papagayo would not have the binding force that it does on lands entrusted to municipal administration." The authorizations being consulted upon presuppose in the Proyecto Turístico Papagayo, the common use of the public zone (zona pública), the validity of this concept, and the application of Article 21 of Ley 6043, aspects that are analyzed below.
The Proyecto Turístico Papagayo constitutes a "special case" of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre) (Ley 6043, art. 74). It is governed, in the first instance, by its prevailing regulations. The domain lands (terrenos demaniales) that comprise it, intended for the granting of concessions (Ley 6370, art. 10; Ley 6758, arts. 12 et seq., Decreto 25439, art. 2° subsections i, j and k, etc.), are under the ownership and direct administration of the Instituto Costarricense de Turismo, without prejudice to municipal fees (cánones), for the "usufruct (usufructo)", and the concurrent jurisdictions held by other state bodies or entities regarding certain matters or assets: objects of the National Archaeological Heritage (Patrimonio Nacional Arqueológico), mineral resources, Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (mangroves or wetlands, etc.), public roads, waters, constructions, commercial licenses, etc. Regarding constructions, the jurisdiction retained by the local Municipalities is subject to the regulations of the Proyecto Turístico Papagayo, including the Master Plan (Plan Maestro) and implementing regulations, as well as the concessions legally granted by the ICT. (Ley 6043, art. 74. Ley 6758, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, judgment 444/1999. Opinion C-210-2002. Legal Opinion O. J.-216-2003. Regarding commercial licenses, see SALA CONSTITUCIONAL rulings 6469/1997, 8728/2004, 9885/2004, 609/2006, 15492/2006 and 15760/2008. From SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 797/2005, among many).
CONCEPT AND COASTAL SPACE OF COMMON USE In its original meaning, the public zone (zona pública) of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre), whose demarcation is the responsibility of the Instituto Geográfico Nacional, is the inalienable strip fifty meters wide along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high-tide line or the contour marking a height of 115 centimeters in the Pacific Ocean, and 20 centimeters in the Atlantic, both above mean sea level.
Also considered public zone (zona pública) is the area contiguous to estuaries (rías), through which the coastline extends. An estuary (ría) is the part of the river near its entrance to the sea, up to where the tides reach. Estero (estero), in the terms of coastal legislation, is the land immediately adjacent to the bank of an estuary (ría), over which the tidal waters flow.
Likewise, the public zone (zona pública) comprises the areas uncovered at low tide, islets, crags (peñascos), other small areas and natural formations that protrude from the sea, and that occupied by mangroves (wetlands) of the continental and insular coastlines and esteros of the national territory, whatever their extent. (Ley 6758, art. 18. Ley 6043, arts. 9°, 10 and 11. Its Regulations, article 2°, subsections ch, e, f, and h, and 4°. Ley Forestal, arts. 1° in fine, 13, 18. Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317/1992, arts. 2 and 7, subsection h. Ley Orgánica del Ambiente, art 32 subsection f. Decretos 22550/1993 and 23247/1993. Opinions C-171-93 and C-028-94).
The guarantee of common use is a priority purpose of the public zone (zona pública) and a fundamental pillar of the publicity principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo terrestre). Free access to the coast, under equal conditions, is a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of everyone to enjoy an adequate environment. As regards the public zone (zona pública), utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the nature of the assets and legal provisions.
In exercising the right to the common use of the public zone (zona pública), the general interest must always be considered, guaranteeing at all times access to it, for collective enjoyment (of the sea, beaches, crags (riscos), etc.), free transit, the practice of sports, activities for healthy physical and cultural recreation, the protection and surveillance of the maritime-terrestrial domain (demanio marítimo), etc. (Decreto 7841-P, arts. 2°, subsection l, and 9°). (Opinions C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004, Legal Opinions O.J.-253-2003 and O.J-216-2003).
For the SALA CONSTITUCIONAL, the public domain status (demanialidad) of the public zone (zona pública) is the "immovable core of the law regulating the zona marítimo terrestre" and, due to its sustained and longstanding legal recognition, "is intangible for the legislator" (judgment 5210-97. Regarding the principle of intangibility of the Public Zone (Zona Pública), see from the Sala Constitucional judgments numbers 8596/2013 and 10158/2013).
Various legal instruments expressly or implicitly provide for the validity of the public zone (zona pública) concept within the Proyecto Turístico Papagayo:
In reality, the concept of public zone (zona pública) is found in articles 10 and 11 of Ley 6043. Article 20 ibid establishes the nature of common use, with the prohibition, as a principle, of exclusive occupation and use by private individuals, within the statement it makes. Dispensing with the deficiency in the legislative technique employed, a harmonious interpretation of these articles must be made.
"Domain Asset (Bien Demanial): Each of the real estate assets and their attributes, declared of public utility, that make up the development area of the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, affected by Laws No. 6370 and 6758 for tourism use and over whose legal destination the ICT exercises a power of administration, surveillance, and control, the tourism purpose being the criterion of affectation of such properties, which may be granted in concession to private individuals by the ICT. Also included within this concept is the area of the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre and the adjacent area permanently covered by the sea destined for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docks (marinas y atracaderos turísticos), located within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, in accordance with the provisions of Ley No. 7744 Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas, of December 19, 1997, and its Regulations." 3) The Regulations to the General Master Plan (Plan Maestro General) of the Polo Turístico Golfo Papagayo, with the amendment approved by the ICT Board of Directors in session 3765/2011 (La Gaceta 84 of 5/2/2012), emphasizes, among its guiding principles, respect for protected wilderness areas and free access to the beaches, among others:
Article 3.2 f: (….) "It is the obligation of the ICT and the concessionaires to guarantee free access to the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre, which must be dedicated to public use and the free transit of tourists. Only in cases of exception expressly provided for by law is it authorized for spaces of the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre to be concessioned." Article 3.4 ibid: Guiding principles on tourism space. "a) Free use of beaches and access to panoramic views: In accordance with the current legal framework (Ordenamiento jurídico), the fifty-meter-wide public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre on the beaches must be dedicated to public use and the free transit of tourists. It is primarily the responsibility of the Executive Office (Oficina Ejecutora) to issue regulations and enforce existing ones that guarantee respect for this legal regulation. Only in cases of exception expressly provided for by law is it authorized for spaces of the public zone (zona pública) of the zona marítimo terrestre to be concessioned." "b) Respect for protected areas: (…)" 4) The Technical Regulations of the Master Plan (Plan Maestro) of the Polo Turístico Golfo de Papagayo for access roads within the concessions (La Gaceta No. 53 of 03/16/2005) provides for the duty to "guarantee access to the public zone (zona pública) of the Zona Marítimo Terrestre" in recitals (considerandos) 5 and 8 and in articles 1°, 3°, and 6°.
IV.- ARTICLE 21 OF LEY 6043: EXCEPTIONAL USE OF THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA) Concessions on sections of the public zone (zona pública), in principle, are prohibited, with the exceptions provided by law, which are due to certain objective reasons.
In Opinion C-026-2001, reiterated in C-077-2001 and in Legal Opinion O J-253-2003, the issue of Article 21 of Ley 6043 was addressed in areas administered by the Municipality, applicable to the case as relevant. Emphasis is placed on some relevant aspects expressed therein:
"The exception introduced by that article applies to sectors whose natural conditions prevent the common use of the public zone (zona pública), its priority purpose; an aspect that must be sufficiently substantiated, including with technical criteria, and is subject to the prudent assessment of the local Municipality and the ICT regarding the advisability of the proposed development.
The reasoned authorizations of both institutions, in a unanimous sense, do not exempt the applicant from processing the concession, the normal means of exclusive use and enjoyment (uso y aprovechamiento privativo) of dependencies of the zona marítimo terrestre, which is required to carry out works or constructions with permanent adherence to the ground.
The extraordinary exclusive use (uso privativo) authorized by the aforementioned Article 21 must be rational, sustainable, and protect the coastal environment. Activities to be carried out in areas of tourism suitability require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Furthermore, it must not create situations that result in de facto privatization of the areas, nor cause harm to concessionaires or private owners of adjacent lands, who must be notified in the terms of article 13 of the Regulations to Ley 6043.
The establishment of an adequate zone for free transit, for public use and enjoyment of the beaches, esteros, and crags (riscos), if any, and guaranteeing pedestrian safety, constitute unavoidable and collateral obligations to the express authorization and concession." (...)
"Legislative background From the review of legislative background, it is observed that the rule on which the inquiry is based originated in the proposal made by the Instituto Costarricense de Turismo on the occasion of the bill that served as the initial basis for the parliamentary debate of what would become Ley 6043, legislative file 7371 (Alcance No. 196 to La Gaceta No. 196 of October 16, 1975).
If topographical or geographical reasons existed that prevented the public use of the inalienable fifty-meter zone adjacent to the ordinary high-tide line, the ICT recommended the possibility of authorizing a special use, safeguarding public access and pedestrian safety. It argued that when this occurred, it was more reasonable to oblige private initiative to condition areas to dedicate them to public service than to keep the site inert, wasting the singular beauty that some offer or encouraging its clandestine exploitation (fs. 4 and 5). The reasoning must be complemented by the ecological relevance of the assets.
Within the Asamblea Legislativa, the proposal faced various objections expressed in favor of preserving the public zone (zona pública) solely for the use and enjoyment of all generations of Costa Ricans, or of subjecting the special use to strict controls, such as, for example, authorization by a reasoned vote of no less than two-thirds of the total members of the Municipal Council (Concejo Municipal) and the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo; a motion that was ultimately rejected (fs. 482, 483 and 818).
As objections, it was pointed out that the exception distorted the absolute nature of the public use to which the public zone (zona pública) should be dedicated, and that administrative discretion could lead to abuses, excesses, or irregularities in the use of that zone, due to the pressure it is under for development purposes. It was also argued that buildings on crags (riscos) would be of high value and inaccessible to the majority of the population and would evidence inconvenient social differences, etc. (fs. 173, 177, 178, 291 689).
Other deputies pronounced in favor of allowing the exploitation of crags or cliffs (riscos o acantilados) and crags (peñascos), with authorization from the Municipality and the ICT (fs. 215, 216, 245, 246, 292, 485), of curbing the abuses that could be committed with the public zone (zona pública), and, in short, of ensuring that the exceptions were truly that; not a loophole that would ruin "the guarantee that Costa Ricans of future generations could enjoy the benefits of these resources that undoubtedly belong to the people" (fs. 171 and 172).
Text and regulatory development:
These are, in summary, the background that informs Article 21 of Ley 6043, whose approved text provides:
"Those sections are exempted from the foregoing if, due to their geographical configuration, their topography, or their special conditions, they cannot be used for public use, in which case their development shall be authorized by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo, provided they are not alienated and a free transit zone is established that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, crags (riscos), and esteros, and pedestrian safety is guaranteed." The exception it makes is from the common use purpose of the inalienable fifty-meter zone established by article 20 ibidem, with the prohibition of constituting private rights over it or occupying it in an exclusive manner, and the obligation of the competent institutions to monitor compliance with this affectation.
The aforementioned Article 21 is related to articles 12 and 13 of the Regulations for the development and execution of Ley 6043. (…)
Allusion to beaches, crags (riscos), and esteros We addressed the concept of beach, its regime, and possible marine materials or deposits that comprise it in Opinion C-002-99.
Risco (risco), according to the usual definition, is a high, steep crag, difficult to access and dangerous to traverse. It is an apocope of "riesgo" (risk), originating from Old Castilian and highlights the contingency of accidents that transit or movement over it can produce.
It is sometimes interchanged with that of cliff (acantilado) (see legislative file 7371, of Ley 6043, fs. 245, 246, 292 494, 495 and 689). Thus, during the debate on the bill it was expressed: "Another lamentable aspect is construction on the cliffs, construction on the cliff is allowed and they do not leave any access zone; that is, the cliff can fall to the water's edge, in a perpendicular line, and the bill contemplates absolutely nothing of what could be free access to that zone" (sic, f. 292).
The cliff (acantilado) forms a rocky shore. It is defined as "rock escarpment, on a coast where marine denudation is active" or the vertically cut coast, with a steep slope (more than 45°) and variable height, produced by the mechanical action of the sea. The scarps or escarpments (cantiles o escarpas) are characteristic of the formation of the cliffed coast (cfr.: F. J. MONKOUSE Oikos- Tau S. A. Edics. S. A. Barcelona. 1978, pg. 10. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia pg. 126 Diccionario Enciclopédico Salvat Universal. Salvat Editores S. A. Barcelona. 1981, p. 64-65. Diccionario de la Real Academia y Diccionario enciclopédico Quillet. Edict. Aguilera. Aristídes Quillet S. A. Buenos Aires. 1967, p. 31. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición. Madrid. 1982., pg. 13) (…) Among the ecological importance of cliffs, it stands out that they constitute nesting sites, resting places, feeding in nearby waters, protection against possible predators, etc. (Edwin Simons Robinson, Geología física básica. Edit. Limusa, Madrid. 1990, p. 591. Diccionario Enciclopédico Salvat cit. pg. 64-65). (…)
As for esteros, which constitute a public zone (zona pública) (arts. 11 and 61 of Ley 6043), the Regulations to Ley 6043 incorporate the concept from the Instituto Panamericano de Geografía e Historia, as "land immediately adjacent to the bank of an estuary (ría) through which the tidal waters extend," an estuary (ría) being the "part near its entrance to the sea and up to where the tides reach" (art. 2 subsections e and f of its Regulations. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Organismo especializado de la O.E.A. Guatemala. 1965, pgs. 17 and 159). Nevertheless, in Legal Opinion O. J.-122-2000 we noted the existing duplicity of meanings for estero.
In accordance with the Ley de Aguas (articles 1 and 3, subsection 2), the territorial portions of esteros covered by mangrove trees are public domain (judgment No. 121 of 4:00 p.m. on November 14, 1979, the former Sala de Casación, today Sala Primera de la Corte).
Even areas devoid of mangroves retain the public domain (demanial) condition (Decreto 23247-MIRENEM of April 20, 1994, art. 7°), now forming part of the wetlands category, whatever their extension (arts. 9 of Ley 6043 and 4° of its Regulations). (…)
THE EXCEPTION OF EXCLUSIVE USE (USO PRIVATIVO) DUE TO IMPEDIMENT TO COMMON USE OF THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA) An indispensable requirement to permit the exclusive use (uso privativo) of the public zone (zona pública) (Article 21; Ley 6043) is that the sector cannot be used for public use. This frames the administrative action.
These are spaces that are not suitable for that use due to their geographical configuration, topography, or other features. The original surface conditions, such as very steep slopes or craggy and rocky promontories, for example, can make certain areas unsuitable for public use. During the parliamentary procedure of the bill, regarding the coastal relief, "crags (riscos)," "cliffs (acantilados)," "rocky terrains (terrenos rocosos)" were mentioned (fs. 245, 246, 292, 451, 485).
It is the natural characteristics impeding public use that serve as a guideline for interpretation. The word "topography" (topografía) is related here to the set of particularities or natural features and the relief that a terrain presents; not to the scaled report on a map of its measurements. The "geographical configuration" (configuración geográfica) is associated with the shape of the ground, the physical features of the surface, or geomorphological aspects; that is, it is linked to physical geography or physiography, and not of another type (…)
The factual precondition that empowers a specific sector of the public zone (zona pública) to be excluded temporarily from common use must be sufficiently substantiated, including with technical criteria (degree of slope, geographical conformation, particularities of the terrain, assessment of possible impacts of the planned project, etc.).
ENABLING AUTHORIZATIONS The existence of the characteristics noted in the preceding section does not automatically exempt the areas in question from public use, but rather admits the possibility of a special use, subject to the prudent assessment of two institutions. (A controversial discrepancy is observed with the authorizations required by articles 18 and 22 ibid.)
The assessment of the advisability of developing these zones is entrusted to the Municipality and the ICT, in the exercise of discretionary power. The participation of both institutions reflects a clear desire of the legislator for the decision to be adopted in a measured manner, safeguarding the collective interest, with coordination mechanisms that make the exercise of jurisdictions reasonable.
Alongside the absolute prohibition of exclusively occupying other sectors of the public zone (zona pública), in the qualified assumption of Article 21 of Ley 6043, the prohibition acquires a relative nature, as it can be removed through the required authorizations.
This legal prohibition with a reservation of prior administrative authorizations constitutes a typical technique of control and surveillance held by the Administration, which imposes on it the duty to verify the preconditions on which it rests, to undertake a careful examination of the acts to be executed, the possible disturbances that the planned use or exploitation (uso o aprovechamiento) will produce, etc.
The prohibition operates with full rigor as long as the authorizations and concession to be mentioned have not been obtained, with the sanctions that its violation entails (arts. 12, 13 and 61 et seq.; Ley 6043).
A refusal or denial maintains the prohibition. The granting of the authorizations lifts the prohibition for the specific case and legitimizes the authorized party to initiate the concession procedure, for although they are necessary for the purposes of the rule, by themselves they would not suffice to proceed with the direct use and exploitation (uso y aprovechamientos) of the public zone (zona pública).
REQUIREMENT OF CONCESSION TO EXPLOIT THE PUBLIC ZONE (ZONA PÚBLICA) The aforementioned authorizations do not replace the concession, nor do they exempt one from obtaining it. The concession is the normal means of exclusive use and exploitation (uso y aprovechamiento privativos) of dependencies of the zona marítimo terrestre. (…)
Articles 39 and 40 ibid admit—by exception—the granting of concessions in an area other than the restricted one, that is, in the public zone (zona pública); assumptions of articles 18, 21, and 22.
On the exceptions of article 18 ibid, the Attorney General's Office, in Opinion C-254-95, upon reviewing the legislative background, established that although the rule adopts the term "authorization" (autorización), when the works consist of permanent constructions, one must resort to the concession, and not the simple authorization, which is reserved for removable, transient, and precarious installations.
The Constitutional Chamber has also had the opportunity to rule on the legislator’s often careless use of the word "authorization" (autorización), among others, in vote 1998-94, at 2:57 p.m. on April 27, 1994. (…). "The referred authorization (autorización) may consist of a concession (concesión) or a permit (permiso)" or both, we add. It is with this broad scope that, for example, article 12 ibidem uses the term "authorization" (autorización).
Even though the idea that a “use concession (concesión de uso)” could be granted, mainly for tourism development purposes, over segments of the public zone (zona pública) in the exceptional situations of the current article 21, prevailed in the Parliamentary Committee reviewing Bill 6043 (file No. 7371; interventions on folios 216, 217, and 289, as examples), the legislative technique used is defective.
The requirement for a concession (concesión) is emphasized by article 13 of the Regulation to Law 6043, in implementation of that norm: "Concessions (concesiones) in the public zone (zona pública) referred to in article 21 of the Law may not be granted when they cause damages against the concessionaires (concesionarios) or owners of adjoining lands, for which purpose the municipality must give prior notice of any concession (concesión) agreement." (Emphasis added).
In summary, for the exclusive use of the public zone (zona pública) in the case of article 21 of Law 6043, it is necessary that, beforehand, the local Municipality and the Costa Rican Tourism Institute authorize its development, in a reasoned manner, and, subsequently, the interested party processes the respective concession (concesión).
If the concession (concesión) requirement is essential for carrying out developments in the restricted zone (zona restringida), with greater reason will it be so for executing them in the public zone (zona pública), which has a privileged location due to its proximity to the sea.
A different interpretation, dispensing with the concession (concesión) for special uses of the public zone (zona pública), would not be reasonable and would openly conflict with the principle of equality, by introducing an unjustified disparity of treatment with respect to the concessionaires (concesionarios) of the restricted zone (zona restringida). The correct approach is that those should have more controls (authorizations (autorizaciones) and concession (concesión)); not less.
Proportional to that privileged location must be the fee to be paid and the project execution guarantees.
PROHIBITION ON ALIENATION (…)
OBLIGATION TO ESTABLISH A FREE-TRANSIT ZONE, FOR THE USE AND ENJOYMENT OF PUBLIC AREAS, AND TO SAFEGUARD PEDESTRIAN SAFETY The obligation to establish a free-transit zone and guarantee pedestrian safety is unavoidable in the exceptional authorizations (autorizaciones) and concession (concesión) of stretches of the public zone (zona pública). These are two collateral and indissolubly linked aspects. The institutions responsible for granting the authorization must ensure compliance with this requirement. (Decree 7841-P, art. 12. CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2004-8502 and 2004-4950).
The intention is that the concession (concesión) does not de facto privatize the seashore adjacent to the property, leaving it isolated and inaccessible to the rest of the community, but rather that the community can benefit from the area's habilitación.
Common use is the primary purpose of the public zone (zona pública), which the legislator seeks to protect even in the extraordinary case of a concession (concesión), through this space for free and safe transit. (…)
PROHIBITION ON DAMAGING NEIGHBORS (…)
ENVIRONMENTAL PROTECTION AS A LIMIT TO DISCRETION IN GRANTING AUTHORIZATION AND CONCESSION To the prohibition on damaging neighbors is added the duty to protect the coastal public domain (demanio costero) as an environmental asset. This duty falls on state institutions, all the country's inhabitants, and, of course, the authorization holders and concessionaires (concesionarios). Art. 1 of Law 6043. (See other related precepts: 17, 22, paragraph 2, 34, 35, 57 subsection a, and 77, ibid.; 1, 3, paragraph 3 and 10 of the Regulation).
It is based on the constitutional principle protecting the right to an adequate environment (art. 50), according to which humankind's relations with the environment, in this case the coastal marine environment, must be sustainable. It is binding for public authorities within their respective competencies and limits the Administration's discretion in granting titles to use the maritime-terrestrial public domain.
According to the Constitutional Chamber, in judgment 05906-99, public authorities are not permitted to grant concessions (concesiones) or extensions that affect the environment, even when done to bring economic benefits to a geographical area. Nor can municipal corporations neglect cantonal welfare in the environmental area, which would impact people's quality of life. "Nor is the criterion of opposing, giving greater value, purely economic matters such as the per capita income of inhabitants to their right to enjoy a healthy environment acceptable: it makes no sense to direct state activity towards obtaining high levels of employment by thereby sacrificing the purity of the environment, for without the latter, the former is worthless (sic)."
Omitting the exercise of surveillance functions in environmental protection matters, entrusted by the Constitution and legislation to public entities, may also bring them liability (Constitutional Chamber, resolution No. 5527-94, Considerando VI).
The criterion of sustainability and rational use harmonizes resource conservation with development, integrates environmental costs into the analysis of economic benefit, preserves ecosystems, scenic beauty or landscape features, etc. Sustainable development rejects the practice of obtaining maximum short-term profitability at the expense of deteriorating the quality of natural elements, compromising their capacity to meet future needs. (…)
The execution of projects adjacent to the sea increases the possibility of affecting the fragility of coastal ecosystems, hence the relevance of measures against their physical degradation. The Regulation on Setena Procedures, Decree 25705-MINAE, article 22, subsection b), subjects activities carried out in the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), suitable for tourism, to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA); a rule that is extensively applicable to projects in the public zone (zona pública). A different interpretation would go against the principles of equality and that of article 50 of the Constitution.” (See current Decree 31849, arts. 3, 19 and 34; Annex No. 3, Listing No. 3).
“DENIAL IN THE FACE OF THE IMPOSSIBILITY OF GUARANTEEING PUBLIC ACCESS As pointed out, based on the impediment to common use that certain sectors of the public zone (zona pública) present, due to their natural conditions, Law 6043, article 21, admits the possibility of authorizing an exclusive use, with a dual purpose: to permit the temporary exploitation by the interested party to develop them, provided it does not result in demonstrable damage to the involved resources, the environment, and adjoining lands.
And it operates on the legal premise or condition that a 'zone of free transit be established to facilitate the public use and enjoyment of the beaches, cliffs (riscos), and estuaries (esteros) and to guarantee the safety of pedestrians.' Above, the emphasis placed by the legislator on this aspect was noted, which must be observed with strict meticulousness by the authorizing administrative authorities.
The ultimate goal that inspires it is to ensure citizens an adequate strip for free and unhindered passage to said public spaces; never to create discriminatory privileges to de facto privatize them. In this framework, only the private initiative that contributes to the habilitación of the zone, insofar as it is simultaneously a means to achieve the objective of common use, fits.
In other words, the special uses and exploitations that can be authorized are those compatible with common access to the public zone (zona pública). When this becomes impossible or is disregarded by the interested party, harmonization is not achieved, nor is the cited article applicable, and the application must be denied.”
When article 21 of Law 6043 regulates coastal spaces, ordinarily under municipal administration, the question arises as to whether it is possible to apply it to the Papagayo Tourism Project. The answer is affirmative, because:
Excluded from the common use of the public zone (zona pública) are the "sections that, due to their geographical configuration, topography, or special conditions, cannot be exploited" for that purpose and whose development is authorized. A case in which the prohibition on exclusive use of the public zone (zona pública) is not absolute, but becomes relative, capable of removal, as one of the legal exceptions that adheres to the normative content of article 20 ibid.
Municipal authorization to apply article 21 of Law 6043 in the Papagayo Tourism Project is necessary because:
This is an authorization (autorización) that removes a legal impediment and acts as a validity requirement, prior to the start of the concession (concesión) process in the public zone (zona pública); not an approval or ex post facto control of the act's perfection, which accepts it as valid and grants it efficacy. In this case, the two coinciding authorizing acts must be express and duly reasoned, and cannot be obtained by virtue of positive silence, inoperative concerning environmental assets of public domain, according to repeated jurisprudence. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2233/1993, 1895/2000 and 14479/2006. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, vote 306/2005, among others) Decisions made based on discretionary powers "must be reasoned, so that they do not contravene elementary principles of Law such as reasonableness and proportionality, and those relating to the rules of science or technique, justice, logic, and convenience." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 2012018665). (Regarding the reasoning of the administrative act, cf., from the same Chamber, that judgment and 2013-0013939, among many).
Approving plans contrary to the provisions of Law 6043, in pertinent part, (e.g.: arts. 20 and 21) or related laws, could bring liability upon the authorizing official or employee (doctrine art. 63).
Opinion C-026-2001 and the pronouncements that reiterate it, were issued, as stated therein, "in principle" for areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) administered by coastal Municipalities, "under the ordinary application of Law 6043." Which does not mean, according to this point and IV supra, that the expressed article is inapplicable in the Papagayo Tourism Project, nor is the Municipality's authorization made dependent on the administration and planning of the area, the Municipality which also holds other general competencies.
In summary, in the public zone (zona pública) of the Papagayo Tourism Project, article 21 of Law 6043 is applicable, for which the authorization of the local Municipality is required, coinciding with that of the Costa Rican Tourism Institute, prior to the start of the concession (concesión) process, under the terms that have been set forth.
Sincerely,
José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Advisory Attorney Attorney of the Attorney General's Office c.c.: Mr. Wilhelm von Breymann President ICT Board of Directors Municipal Council of Liberia Municipal Council of Carrillo, Filadelfia
Dictamen : 365 del 31/10/2014 31de octubre del 2014 C-365-2014 Lic. Juan Carlos Borbón Marks Gerente General Instituto Costarricense de Turismo Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio G-0870-2014, en el cual, siguiendo instrucciones del Concejo Director del Polo Turístico Golfo de Papapayo, sesión ordinaria N° 07-2014, consulta si las Municipalidades de Liberia y Carrillo tienen competencia para autorizar desarrollos dentro de la zona pública del Polo Turístico Golfo Papagayo acorde con el artículo 21 de la Ley 6043.
Para la Asesoría Legal de ese Instituto, Oficio AL-0482-2014, el ordenamiento específico del Polo Turístico Golfo de Papagayo no contiene norma que habilite el aprovechamiento de la zona pública. En aplicación del principio de integración, es legalmente posible otorgar concesiones en ese sector por la vía del artículo 21 de la Ley 6043. “Al ser la aprobación municipal un requisito de eficacia, los efectos del acto administrativo se suspenden hasta tanto no se verifique favorablemente aquella, contrario sensu, en el tanto no exista la autorización municipal, las concesiones que se otorguen en la zona pública, podrían tenérseles como ineficaces”. (Ley General de la Administración Pública, art. 145). Los desarrollos en la zona pública que la Administración permita sin las autorizaciones de Ley generan la responsabilidad penal tipificada en la Ley 6043, art. 63.
Por el interés que tienen en la decisión del asunto, se confirió audiencia a las Municipalidades de Liberia y Carrillo.
El 14 de octubre del 2014 se recibió la respuesta del Concejo Municipal de Liberia, acuerdo adoptado en el artículo primero, capítulo primero de la Sesión Ordinaria N° 39-2014, del 29 de setiembre anterior, que aprueba el Informe de la Comisión Especial Zona Marítimo Terrestre, Acta N° 4-2014. Indica que es preferible la no ocupación de la zona pública en ningún caso, pero, de aplicarse el artículo 21 de la Ley 6043, obligatoriamente se debe pedir la autorización de la Municipalidad.
El 15 de octubre del 2014 se recibió el original de respuesta del Concejo Municipal de Carrillo, aprobada mediante acuerdo N° 2, inciso 26, de la Sesión Ordinaria N° 30-2014. Expresa que corresponde al ICT la administración y planificación, a través del Plan Maestro, y el otorgamiento de concesiones en el Polo Turístico Golfo Papagayo, delimitación geográfica que incluye la zona marítimo terrestre del litoral pacífico, desde Punta Cabuya al Norte, hasta un kilómetro al Sur de Punta Ballena (Ley 6370, art. 1°; Ley 6758, art. 12). Para aplicar el artículo 21 de la Ley 6043 en las áreas de la zona marítimo terrestre administradas por la Municipalidad, el ordenamiento territorial está a cargo de ambas instituciones, a través de los Planes Reguladores elaborados y aprobados al efecto, situación que no se da en el área del Polo Turístico Papagayo, por cuanto la Municipalidad no ejerce control alguno respecto de las concesiones. De ahí que “una dualidad de autorización en la zona pública del Polo Turístico Papagayo no vendría a tener la vinculancia que sí tiene en los terrenos confiados en administración municipal”.
Las autorizaciones que se consultan presuponen en el Proyecto Turístico Turístico Papagayo, el uso común de la zona pública, la vigencia de este concepto y la aplicación del artículo 21 de la Ley 6043, aspectos que se analizan de seguido.
El Proyecto Turístico Papagayo constituye un “caso especial” del demanio marítimo terrestre (Ley 6043, art. 74). Se rige, en primer término, por su normativa prevalente. Los terrenos demaniales que lo conforman, destinados al otorgamiento de concesiones (Ley 6370, art. 10; Ley 6758, arts. 12 ss., Decreto 25439, art. 2° incs i, j y k, etc.) están bajo titularidad y administración directa del Instituto Costarricense de Turismo, sin perjuicio de los cánones muncipales, por el “usufructo”, y de las competencias concurrentes que tienen otros órganos o entes estatales respecto de ciertas materias o bienes: objetos del Patrimonio Nacional Arqueológico, recursos minerales, Patrimonio Natural del Estado (manglares u humedales, etc), vialidad pública, aguas, construcciones, patentes comerciales, etc. En construcciones, la competencia que retienen las Municipalidades locales está sujeta a la normativa del Proyecto Turístico Papagayo, incluido el Plan Maestro y Reglamentos de ejecución, así como a las concesiones legalmente otorgadas por el ICT. (Ley 6043, art. 74. Ley 6758, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 444/1999. Dictamen C-210-2002. Opinión Jurídica O. J.-216-2003. Respecto de patentes comerciales, ver de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 6469/1997, 8728/2004, 9885/2004, 609/2006, 15492/2006 y 15760/2008. De la SALA PRIMERA DE LA CORTE, el 797/2005, entre muchos).
CONCEPTO Y ESPACIO LITORAL DE USO COMÚN En su significado originario, zona pública del demanio marítimo terrestre, cuya demarcación compete al Instituto Geográfico Nacional, es la franja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar.
También es zona pública la contigua a las rías, por donde se extiende el litoral. Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. Estero, en los términos de la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de una ría, por el que discurren las aguas de las mareas.
Asimismo conforman la zona pública las áreas que quedan al descubierto en marea baja, los islotes, peñascos, demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, la ocupada por los manglares (humedales) de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional, sea cual fuere la extensión. (Ley 6758, art. 18. Ley 6043, arts. 9°, 10 y 11. Su Reglamento, artículo 2°, incs. ch, e, f, y h, y 4°. Ley Forestal, arts. 1° in fine, 13, 18. Ley de Conservación de Vida Silvestre, N° 7317/1992, arts. 2 y 7, inc. h. Ley Orgánica del Ambiente, art 32 inc. f. Decretos 22550/1993 y 23247/1993. Dictámenes C-171-93 y C-028-94).
La garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre. El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de una ambiente adecuado. En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a la naturaleza de los bienes y disposiciones legales.
En el ejercicio del derecho al uso común de la zona pública debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la misma, para el disfrute colectivo (de mar, playas, riscos, etc.), el libre tránsito, la práctica de deportes, actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, la protección y vigilancia del demanio marítimo, etc. (Decreto 7841-P, arts. 2°, inc. l, y 9°). (Dictámenes C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004, Opiniones Jurídicas O.J.-253-2003 y O.J-216-2003).
Para la SALA CONSTITUCIONAL, la demanialidad de la zona pública es “núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre" y, por su reconocimiento jurídico sostenido e inveterado "resulta intangible para el legislador" (sentencia 5210-97. Con relación al principio de intangibilidad de la Zona Pública, ver de la Sala Constitucional las sentencias números 8596/2013 y 10158/2013).
Varios instrumentos legales prevén, en forma expresa o implícita, la vigencia del concepto zona pública dentro del Proyecto Turístico Papagayo:
En realidad, el concepto de zona pública se halla en los artículos 10 y 11 de la Ley 6043. El 20 ibid establece el carácter de uso común, con la prohibición de ocupación y aprovechamiento privativo por los particulares, como principio, dentro del enunciado que hace. Prescindiendo de la deficiencia en la técnica legislativa empleada, debe hacerse una interpretación armónica de esos artículos.
“Bien Demanial: Cada uno de los bienes inmuebles y sus atributos, declarados de utilidad pública, que componen el área de desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, afectos por las Leyes N° 6370 y 6758 al uso turístico y sobre cuyo destino legal el ICT ejerce un poder de administración, vigilancia y control, siendo el fin turístico el criterio de afectación de tales inmuebles, los cuales pueden ser dados en concesión a particulares por el ICT. Igualmente se incluye dentro de este concepto el área de la zona pública de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar destinada a la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, ubicada dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, conforme a lo dispuesto por la Ley Nº 7744 Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas, de 19 de diciembre de 1997 y su Reglamento”.
Artículo 3.2 f: (….) “Es obligación del ICT y de los concesionarios garantizar el libre acceso a la zona pública de la zona marítimo terrestre, que debe estar dedicada al uso público y al libre tránsito de los turistas. Sólo en los casos de excepción previstos expresamente por la ley, está facultado que espacios de la zona pública de la zona marítimo terrestre sean concesionados”.
Artículo 3.4 ibid: Principios orientadores sobre el espacio turístico.
“a) Libre uso de playas y acceso a vistas panorámicas: De acuerdo con el Ordenamiento jurídico vigente, la zona pública de cincuenta metros de ancho de la zona marítimo terrestre en la playas debe estar dedicada al uso público y al libre tránsito de los turistas. Corresponde primordialmente a la Oficina Ejecutora dictar las regulaciones y hacer cumplir las existentes que garanticen el respeto a esta normativa legal. Sólo en los casos de excepción previstos expresamente por la ley, está facultado que espacios de la zona pública de la zona marítimo terrestre sean concesionados”.
“b) Respeto de las áreas protegidas:(…)” 4) El Reglamento Técnico del Plan Maestro del Polo Turístico Golfo de Papagayo para vías de acceso dentro de las concesiones (La Gaceta N° 53 del 16/03/2005) prevé el deber de “garantizar el acceso a la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre” en los considerandos 5 y 8 y en los artículos 1°, 3° y 6°.
IV.- ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043: USO EXCEPCIONAL DE LA ZONA PÚBLICA Las concesiones sobre tramos de la zona pública, en principio, están prohibidas, con las salvedades de ley, que obedecen a determinadas razones objetivas.
En el dictamen C-026-2001, reiterado en el C-077-2001 y en la Opinión Jurídica O J-253-2003, se abordó el tema del artículo 21 de la Ley 6043 en áreas administradas por la Municipalidad, aplicable al caso en lo conducente. Se hace énfasis en algunos aspectos relevantes ahí expresados:
"La excepción que introduce ese numeral rige para los sectores cuyas condiciones naturales impiden el uso común de la zona pública, su destino prioritario; aspecto que debe quedar suficientemente fundado, incluso con criterios técnicos y está sujeto a la prudente apreciación de la Municipalidad del lugar y del ICT sobre la conveniencia del desarrollo propuesto.
Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al solicitante de tramitar la concesión, medio normal de uso y aprovechamiento privativo de dependencias de la zona marítimo terrestre, la cual se requiere para realizar obras o construcciones con adherencia permanente al suelo.
El uso privativo extraordinario que faculta el citado artículo 21, ha de ser racional, sostenible y proteger el medio ambiente litoral. Las actividades a ejecutarse en zonas de aptitud turística requieren evaluación de impacto ambiental. Además, no debe crear situaciones que deriven en una privatización de hecho de las áreas, ni ocasionar perjuicios a los concesionarios o propietarios privados de terrenos colindantes, a quienes se ha de notificar en los términos del artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043.
El establecimiento de una zona adecuada de libre tránsito, para uso y disfrute público de las playas, esteros y riscos, si los hubiere, y de garantizar la seguridad de los peatones, constituyen obligaciones ineludibles y colaterales a la autorización y concesión expresas”. (...)
“Antecedentes legislativos De la revisión de antecedentes legislativos se observa que la norma sobre la que versa la consulta tuvo origen en la propuesta hecha por el Instituto Costarricense de Turismo con motivo del proyecto que sirvió de base inicial al debate parlamentario de lo que sería Ley 6043, expediente legislativo 7371 (Alcance N° 196 a La Gaceta N° 196 del 16 de octubre de 1975).
Si median razones de orden topográfico o geográfico que impedían el uso público de la zona inalienable de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, recomendó el lCT la posibilidad de autorizar un uso especial, salvaguardando el acceso público y la seguridad de los peatones. Argumentó que cuando ello ocurría era más razonable obligar a la iniciativa privada a acondicionar áreas para destinarlas al servicio del público, que mantener inerte el sitio, malogrando la singular belleza que algunos ofrecen o propiciar su explotación clandestina (fs. 4 y 5). El razonamiento debe complementarse con la relevancia ecológica de los bienes.
En el seno de la Asamblea Legislativa la propuesta tuvo objeciones varias que se manifestaron a favor de preservar la zona pública sólo para uso y disfrute de todas las generaciones de costarricenses, o de someter a estrictos controles el uso especial, como eran por ejemplo la autorización con voto razonado de no menos de dos tercios del total de los miembros del Concejo Municipal y de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo; moción que en definitiva se desechó (fs. 482, 483 y 818).
Como objeciones se apuntaron que la excepción desvirtuaba el carácter absoluto del uso público a que debía estar dedicada la zona pública, y que la discrecionalidad administrativa podía conducir a abusos, excesos o irregularidades en el aprovechamiento de esa zona, por la presión a que está sujeta con miras a realizar desarrollos. Se adujo también que las edificaciones en riscos serían de alto valor e inaccesibles para la mayoría de la población y evidenciarían diferencias sociales inconvenientes, etc. (fs. 173, 177, 178, 291 689).
Otros diputados se pronunciaron por permitir la explotación de riscos o acantilados y peñascos, con autorización de la Municipalidad y del ICT (fs. 215, 216, 245, 246, 292, 485), de frenar los abusos que pudieran cometerse con la zona pública y, en fin, de hacer que las excepciones fueran realmente eso; no un portillo que diera al traste con “la garantía de que los costarricenses de las próximas generaciones pudieran disfrutar de los beneficios de estos recursos que pertenecen indudablemente al pueblo” (fs. 171 y 172).
Enunciado y desarrollo reglamentario:
Son estos, en síntesis, los antecedentes que informan el artículo 21 de la Ley 6043, cuyo texto aprobado dispone:
"Se exceptúan de lo anterior aquellas secciones que por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público, en cuyo caso se autorizará su desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo, siempre que no se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad de los peatones".
La excepción que hace lo es del destino a uso común de la zona inalienable de cincuenta metros que fija el artículo 20 ibídem, con prohibición de constituir derechos particulares sobre ella u ocuparla de manera privativa, y la obligación de las instituciones competentes de vigilar el cumplimiento de esa afectación.
El mencionado artículo 21 se relaciona con los numerales 12 y 13 del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 6043. (…)
Alusión a playas, riscos y esteros Del concepto de playa, régimen y posibles materiales o depósitos marinos que la componen nos ocupamos en el dictamen C-002-99.
Risco, según la definición usual es un peñasco alto y escarpado, de difícil acceso y peligroso para andar por él. Es apócope de "riesgo", proveniente del castellano antiguo y subraya la contingencia de accidentes que puede producir el tránsito o desplazamiento sobre él.
Se intercambia a veces con el de acantilado (ver expediente legislativo 7371, de la Ley 6043, fs.245, 246, 292 494, 495 y 689). Así, durante el debate del proyecto de Ley se expresó: "Otro aspecto lamentable es la construcción de los acantilados, se permite la construcción del acantilado y no dejan ninguna zona de acceso; o sea que el acantilado puede caer al borde del mar, en línea perpendicular y no contempla el proyecto absolutamente nada de lo que pudiera ser el acceso libre a esa zona" (sic, f. 292).
El acantilado configura una ribera rocosa. Se define como "escarpe de roca, en una costa en la que la denudación marina es activa" o la costa cortada verticalmente, con mucha pendiente (más de 45° y de altura variable, producida por la acción mecánica del mar. Los cantiles o escarpas son propios de la formación de la costa acantilada (cfr.: F. J. MONKOUSE Oikos- Tau S. A. Edics. S. A. Barcelona. 1978, pg. 10. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia pg. 126 Diccionario Enciclopédico Salvat Universal. Salvat Editores S. A. Barcelona. 1981, p. 64-65. Diccionario de la Real Academia y Diccionario enciclopédico Quillet. Edict. Aguilera. Aristídes Quillet S. A. Buenos Aires. 1967, p. 31. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición. Madrid. 1982., pg. 13) (…) Entre la importancia ecológica de los acantilados se destaca el constituir sitios de anidación, descanso, alimentación en aguas cercanas, protección contra posibles depradadores, etc. (Edwin Simons Robinson, Geología física básica. Edit. Limusa, Madrid. 1990, p. 591. Diccionario Enciclopédico Salvat cit. pg. 64-65). (…)
En cuanto a los esteros, que constituyen zona pública (arts. 11 y 61 de la Ley 6043), el Reglamento a la Ley 6043 recoge el concepto del Instituto Panamericano de Geografía e Historia, como "terreno inmediato a la orilla de una ría por la cual se extienden las aguas de las mareas", siendo ría la "parte próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas" (art. 2 incs. e y f de su Reglamento. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Organismo especializado de la O.E.A. Guatemala. 1965, pgs. 17 y 159). No empece, en la Opinión Jurídica O. J.-122-2000 hicimos ver la duplicidad existente de significados de estero.
Con arreglo a la Ley de Aguas (artículos 1 y 3, inciso 2), son de dominio público las porciones territoriales de esteros cubiertas por árboles de mangle (sentencia N° 121 de las 16 hrs. del 14 de noviembre de 1979 la antigua Sala de Casación, hoy Sala Primera de la Corte).
Conservan la condición demanial aún las áreas desprovistas de manglares (Decreto 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, art. 7°), hoy integrantes de la categoría de humedales, cualquiera sea su extensión (arts. 9 de la Ley 6043 y 4° de su Reglamento). (…)
LA EXCEPCIÓN DE USO PRIVATIVO POR IMPEDIMENTO DEL USO COMUN DE LA ZONA PÚBLICA Un requisito indispensable para permitir el uso privativo de la zona pública (artículo 21; Ley 6043) es que el sector no pueda aprovecharse para uso público. Enmarca la actuación administrativa.
Se trata de espacios que no son aptos para ese uso por su configuración geográfica, topografía u otras. Las condiciones originarias de la superficie, como pendientes muy abruptas o escabrosos y promontorios rocallosos, por ejemplo, pueden hacer inadecuadas ciertas áreas para la utilización pública. En el trámite parlamentario del proyecto, a propósito del relieve costero, se habló de "riscos", "acantilados", "terrenos rocosos" (fs. 245, 246, 292, 451, 485).
Son las características naturales impeditivas del uso público las que sirven de pauta de interpretación. La palabra "topografía" se relaciona aquí con el conjunto de particularidades o accidentes naturales y el relieve que presenta un terreno; no con el reporte a escala sobre un plano de sus mediciones. La "configuración geográfica" está asociada a la forma del suelo, los rasgos físicos de la superficie, o aspectos geomorfológicos; es decir, se vincula a la geografía física o fisiografía, y no de otro tipo (…)
El presupuesto de hecho que faculta a excluir del uso común determinado sector de la zona pública, de modo temporal, debe quedar suficientemente fundamentado, incluso con criterios técnicos (grado de pendiente, conformación geográfica, particularidades del terreno, valoración de posibles afectaciones del proyecto planeado, etc.).
AUTORIZACIONES HABILITANTES La existencia de las características anotadas en el aparte anterior no exceptúan de pleno derecho el uso público de las áreas en cuestión, sino que admite la posibilidad de un uso especial, supeditado a la prudente apreciación de dos instituciones. (Se observa una polémica discrepancia, con las autorizaciones requeridas por los artículos 18 y 22 ibd.)
La valoración de la conveniencia en desarrollar esas zonas se encarga a la Municipalidad y el ICT, en ejercicio de una potestad discrecional. La participación de ambas instituciones refleja un claro afán del legislador de que la decisión se adopte en forma mesurada, salvaguardando el interés colectivo, con mecanismos de coordinación que hagan razonable el ejercicio de las competencias.
Junto a la prohibición absoluta de ocupar de manera excluyente otros sectores de la zona pública, en el supuesto calificado del artículo 21 de la Ley 6043 la prohibición adquiere carácter relativo, pues es posible removerla mediante las preceptivas autorizaciones.
Esta prohibición legal con reserva de previas autorizaciones administrativas conforma una típica técnica de control y vigilancia en poder de la Administración, que le impone el deber de comprobar los presupuestos en que reposa, a hacer un examen cuidadoso de los actos a ejecutar, las posibles perturbaciones que producirán el uso o aprovechamiento programados, etc.
La prohibición opera con toda su rigurosidad mientras no se hayan obtenido las autorizaciones y concesión que se dirá, con las sanciones que su infracción acarrea (arts. 12, 13 y 61 sigts.; Ley 6043).
La negativa o denegatoria mantiene la prohibición. El otorgamiento de las autorizaciones deja sin efecto la prohibición para el caso concreto y legitima al autorizatario a poner en marcha el trámite de concesión, pues si bien son necesarias a los fines de la norma, por sí no bastarían para proceder al uso y aprovechamientos directos de la zona pública.
REQUISITO DE LA CONCESIÓN PARA APROVECHAR LA ZONA PÚBLICA Las autorizaciones antedichas no suplen la concesión, ni eximen de obtenerla. La concesión es el medio normal de uso y aprovechamiento privativos de dependencias de la zona marítimo terrestre. (…)
Los artículos 39 y 40 ibid admiten -por excepción- el otorgamiento de concesiones en área distinta de la restringida, sea, en la zona pública; supuestos de los artículos 18, 21 y 22.
En punto a las excepciones del artículo 18 ibid, la Procuraduría, en dictamen C-254-95, con vista de los antecedentes legislativos estableció que a pesar de que la norma adopta el término "autorización", cuando las obras consisten en construcciones permanentes ha de recurrirse a la concesión, y no la simple autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y precarias.
También la Sala Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el uso poco riguroso que suele hacer el legislador de la palabra "autorización", entre otros, en el voto 1998-94, de las 14 horas 57 minutos del 27 de abril de 1994. (…). "La referida autorización podrá consistir en una concesión o un permiso" o ambas, agregamos. Es con este alcance amplio que utiliza, por ejemplo, el artículo 12 ibídem el término "autorización".
Pese a que en la Comisión Parlamentaria dictaminadora del Proyecto de la Ley 6043 privó la idea de que pudiera otorgarse "concesión de uso", con fines de desarrollos turísticos principalmente, sobre segmentos de la zona pública, en las situaciones excepcionales del actual artículo 21 (expediente N° 7371; intervenciones a folios 216, 217 y 289, a manera de ejemplos), la técnica legislativa a que se recurrió es defectuosa.
La exigencia de concesión sí la recalca el artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043, en ejecución de esa norma: "Las concesiones en la zona pública a que se refiere el artículo 21 de la Ley no podrán otorgarse cuando éstas ocasionen perjuicios en contra de los concesionarios o propietarios de los terrenos colindantes, a cuyo efecto la municipalidad deberá notificar de previo a cualquier acuerdo de concesión". (Se adhiere el subrayado).
En suma, para el uso privativo de la zona pública en el caso del artículo 21 de la Ley 6043, es preciso que, de previo, la Municipalidad del lugar y el Instituto Costarricense de Turismo autoricen su desarrollo, en forma razonada y, con posterioridad, el interesado trámite la respectiva concesión.
Si el requisito de concesión es imprescindible para realizar desarrollos en la zona restringida, con mayor razón lo será para ejecutarlos en la zona pública, que tiene una ubicación privilegiada por su cercanía al mar.
Una interpretación distinta, que dispense de la concesión los usos especiales de la zona pública, no sería razonable y reñiría abiertamente con el principio de igualdad, al introducir una injustificada disparidad de trato respecto de los concesionarios de la zona restringida. Lo correcto es que aquellos tengan más controles (autorizaciones y concesión); no menos.
Proporcional a esa localización de privilegio ha de ser el canon a pagar y las garantías de ejecución del proyecto.
PROHIBICIÓN DE ENAJENAR (…)
OBLIGACIÓN DE ESTABLECER UNA ZONA DE LIBRE TRÁNSITO, PARA EL USO Y DISFRUTE DE LAS ÁREAS PÚBLICAS, Y DE RESGUARDAR LA SEGURIDAD DE LOS PEATONES La obligación de establecer una zona de libre tránsito y garantizar la seguridad de los peatones es ineludible en las excepcionales autorizaciones y concesión de tramos de la zona pública. Son dos aspectos colaterales e indisolublemente unidos. Las instituciones responsables de extender la autorización deben velar por el cumplimiento de este requisito. (Decreto 7841-P, art. 12. SALA CONSTITUCIONAL, votos 2004-8502 y 2004-4950).
Se pretende que la concesión no privatice de hecho la ribera del mar contigua al inmueble, dejándola incomunicada e inaccesible para el resto de la colectividad, sino que ésta pueda beneficiarse con la habilitación del área.
El uso común es el fin primigenio de la zona pública, que el legislador busca proteger aún en el extraordinario supuesto de concesión, a través de éste espacio para el libre y seguro tránsito. (…)
PROHIBICIÓN DE DAÑAR A LOS COLINDANTES (…)
LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE COMO LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE LA AUTORIZACIÓN Y CONCESIÓN A la prohibición de dañar los colindantes se añade el deber de proteger el demanio costero como bien mediombiental. Recae sobre las instituciones estatales, todos los habitantes del país y, desde luego, los autorizatarios y concesionarios. Art. 1° de la Ley 6043. (Vid. otros preceptos afines: 17, 22, pfo. 2°, 34, 35, 57 inc.a, y 77, ibid.; 1°, 3, pfo.3° y 10 del Reglamento).
Se sustenta en el principio constitucional tutelar del derecho a un ambiente adecuado (art. 50), a tenor del cual las relaciones del hombre con el medio, marino costero en este caso, deben ser sostenibles. Tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas competencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de títulos para utilizar el dominio público marítimo terrestre.
Al decir de la Sala Constitucional, en sentencia 05906-99, no es permitido a las autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas afectando el medio ambiente, aun cuando ello se haga con el fin de traer beneficios económicos a una zona geográfica. Ni pueden las corporaciones municipales desatender el bienestar cantonal en el área del medio ambiente, lo que repercutiría en la calidad de vida de las personas. "Tampoco es atendible el criterio de contraponer, dándole mayor valor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per cápita de los habitantes al derecho de éstos a gozar de un ambiente sano: carece de sentido dirigir la actividad estatal hacia la obtención de altos niveles de empleo sacrificando con ello la pureza del ambiente, pues sin lo segundo lo primero carece de valor (sic)."
Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad (Sala Constitucional, resolución N° 5527-94, considerando VI).
El criterio de sostenibilidad y uso racional armoniza la conservación de los recursos con el desarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio económico, preserva los ecosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc. El desarrollo sostenible rechaza la práctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de desmejorar la calidad de los elementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las necesidades futuras. (…)
La ejecución de proyectos contiguo al mar aumentan la posibilidad de afectación de la fragilidad de los ecosistemas litorales y de ahí la relevancia de las medidas contra su degradación física. El Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, Decreto 25705-MINAE, artículo 22, inciso b), somete a la evaluación de impacto ambiental las actividades que se ejecuten en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, de aptitud turística; norma que es de aplicación extensiva a los proyectos en zona pública. La interpretación diversa iría contra los principios de igualdad y el del artículo 50 constitucional”. (Ver Decreto 31849 actual, arts. 3°, 19 y 34; Anexo N° 3, Listado N° 3).
“DENEGATORIA ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE GARANTIZAR EL ACCESO PÚBLICO Como se apuntó, a partir del impedimento para uso común que presentan ciertos sectores de la zona pública, por sus condiciones naturales, la Ley 6043, artículo 21, admite la posibilidad de autorizar un uso privativo, con doble propósito: permitir el aprovechamiento temporáneo del interesado en desarrollarlas, siempre y cuando no derive en daño ostensible para los recursos involucrados, el medio ambiente y terrenos colindantes.
Y opera sobre la premisa o condicionamiento legal de que se "establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad de los peatones". Líneas arriba se anotó el ahínco puesto por el legislador en este aspecto, que debe ser observado con estricta meticulosidad por las autoridades administrativas autorizantes.
El fin último que lo inspira es asegurar a la ciudadanía una franja adecuada para el paso libre y hecho. En ese marco, sólo tiene encaje la iniciativa particular que contribuya a la habilitación de la zona en tanto sea a la vez medio para lograr el objetivo de uso común.
En otras palabras, los usos y aprovechamientos especiales que pueden autorizarse son los compatibles con el acceso común a la zona pública. Cuando éste se imposibilite o lo desconozca el interesado, la armonización no se logra ni cabe aplicar el numeral de mérito, y la solicitud debe denegarse”.
Al regular el artículo 21 de la Ley 6043 los espacios litorales, de ordinario bajo administración municipal, surge la interrogante acerca de si es posible aplicarlo al Proyecto Turístico Papagayo. La respuesta es afirmativa, por cuanto:
Del uso común de la zona pública están exceptuadas las “secciones que por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse” para ello y se autorice su desarrollo. Caso en el cual la prohibición del uso privativo de la zona pública no es absoluta, sino que deviene en relativa, susceptible de remoción, como una de las excepciones legales que se apega al contenido normativo del artículo 20 ibid.
La autorización municipal para aplicar el artículo 21 de la Ley 6043 en el Proyecto Turístico Papagayo es necesaria porque:
Se trata de una autorización que remueve un impedimento legal y actúa como requisito de validez, previo al inicio del trámite de concesión en zona pública; no de una aprobación o control posterior al perfeccionamiento del acto, que lo da por bueno y le otorga eficacia. En la especie, los dos actos autorizatorios coincidentes han de ser expresos y estar debidamente fundamentados, sin que puedan obtenerse en virtud de silencio positivo, inoperante en bienes medioambientales de dominio público, según repetida jurisprudencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2233/1993, 1895/2000 y 14479/2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II voto306/2005, entre otros) Las decisiones que se tomen con fundamento en potestades discrecionales “deben ser motivadas, de forma que no contravengan princios elementales del Derecho como la razonabilidad y proporcionalidad, y lo relativo a las reglas de la ciencia o de técnica, justicia, lógica y conveniencia”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2012018665). (Sobre la motivación del acto administrativo, cfr., de la misma Sala, esa sentencia y la 2013-0013939, entre muchas).
Aprobar planos contra las disposiciones de la Ley 6043, en lo pertinente, (ej.: arts. 20 y 21) o leyes conexas, podría acarrear responsabilidad al funcionario o empleado autorizante (doctrina art. 63).
El dictamen C-026-2001 y pronunciamientos que lo reiteran, se emitieron, como ahí se dice, “en principio” para áreas de la zona marítimo terrestre administradas por las Municipalidades costeras, “de aplicación ordinaria de la Ley 6043”. Lo que no significa, de acuerdo con este punto y el IV supra, que el expresado numeral sea inaplicable en el Proyecto Turístico Papagayo, ni se hace depender de la administración y planificación del área la autorización del Municipio, el que a la vez tiene otras competencias generales.
Recapitulando, en la zona pública del Proyecto Turístico Papagayo es aplicable el artículo 21 de la Ley 6043, para lo cual se requiere la autorización de la Municipalidad del lugar, coincidente con la del Instituto Costarricense de Turismo, previo al inicio del trámite de concesión, en los términos que han quedado expuestos.
Atentamente,
José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría c.c.: Señor Wilhelm von Breymann Junta Directiva ICT Consejo Muncipal de Liberia Consejo Municipal de Carrillo, Filadelfia
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