Whether ESPH must obtain building permits and comply with regulatory plans for potable water worksSi la ESPH debe obtener permisos de construcción y sujetarse a los planes reguladores para obras de agua potable

Opinion : 317 of 10/03/2014 October 3, 2014 C-317-2014 Engineer Allan Benavides Vílchez General Manager Empresa de Servicios Públicos de Heredia Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, we respond to your official letter number GG-518-2012-R of July 6, 2012, through which you consult us on the following:

1. Must the infrastructure works related to the public service of potable water supply carried out by ESPH, S.A. comply with all the provisions of municipal regulatory plans (regulatory plans) (for example: limitations on the size of lands to be segregated), even though these mostly do not contemplate the development of infrastructure works for the provision of public potable water supply services?

2. Is ESPH, S.A. obligated or not to request construction permits (permisos de construcción) from the Municipalities?

Before setting forth our opinion, we apologize for the delay in addressing the request submitted, which is justified by the high volume of work handled by the institution.

I. Regarding the matter consulted

From what is stated in the official letter sent and in the legal opinion accompanying it, we understand that the interest of this consultation lies in determining whether the infrastructure works for the supply of potable water developed by the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (hereinafter, ESPH) must be subject to the provisions of regulatory plans; and whether, in general, the ESPH must obtain a construction permit for the common construction works it executes and for constructions related to the provision of the public service of potable water supply.

1. Regarding the obligation of the ESPH to obtain a construction permit:

In accordance with the provisions of Article 74 of the Ley de Construcciones (No. 833 of November 4, 1949), all works related to construction, whether of a permanent or provisional nature, must previously obtain a license from the corresponding Municipality.

This license[1] functions as a municipal instrument to adjust future buildings to the corresponding regulations in matters of construction and to the rules set forth in the construction regulations and other provisions of the canton's regulatory plan, thus seeking correct urban planning, environmental protection, the orderly growth and development of cities, and a balance between public and private interest.[2] However, Article 75 ibid establishes an exception to the rule, providing a subjective exemption in favor of buildings carried out by certain public bodies. Specifically, that numeral states:

“Article 75.- Public Buildings. Public buildings, that is, buildings constructed by the Government of the Republic, do not need a Municipal license. Neither do buildings constructed by other State dependencies need one, provided they are authorized and supervised by the Dirección General de Obras Públicas.” This norm has been the subject of interpretations by this consultative body. As an example, what was stated in opinion C-318-2002 of November 27, 2002:

“It is held then, that from the constitutional point of view, when speaking of the Government of the Republic, we must understand that it refers to the 'state-subject', understood as that which is formed by the three Powers of the Republic and, consequently, by the respective organs that comprise them.

In that sense, we must interpret that when the legislator provided in Article 75 of the Ley de Construcciones, that '…buildings constructed by other State dependencies, provided they are authorized and supervised by the Dirección de Obras Públicas' will also not need a municipal license, it refers not to the organs that make up the organic structure of the Government of the Republic, -since they, being part of it, it would be illogical if they were not exempt from the obligation to request the respective construction license from the municipality- but rather we must understand that it refers to the decentralized entities (entes descentralizados) of the State, which have their own legal personality, making them subjects of law, distinct from the Government of the Republic.”[3] Thus, in accordance with the provisions of Article 6 of the Código Municipal (Law No. 7794 of April 30, 1998), the public institutions that benefit from that exemption, in substitution of the license –and in addition to the authorization and control of the Dirección de Obras Públicas, when applicable– must coordinate their actions with the Municipality, informing it of the works they intend to execute.[4] Therefore, to answer the consultation posed, it is necessary to specify if the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (hereinafter, ESPH) is contemplated in Article 75 of the Ley de Construcciones, as one of the public subjects whose constructions do not require a municipal permit. And based on the fact that said article refers to the Central Government and other State dependencies, it is necessary to determine if the ESPH falls within either of those two categories. Well, for that purpose, it is pertinent to consider what we have said about the legal nature of this ESPH:

“From the analysis of Law No. 5889 of March 8, 1976, it is derived that the legislator created the Empresa de Servicios Públicos de Heredia as a public company organized under Public Law forms. An aspect that is emphasized by the repeated mention of the Company as a decentralized entity and part of the Public Administration. However, it was clear that by reason of the activity to be exercised (defined in Article 1), the entity that was created as a decentralized entity constituted a public company.

(…)

…the Law of Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia [No. 7789 of April 30, 1998] modifies the form of personification of said public company. Indeed, from the effectiveness of said Law, the Company becomes a sociedad anónima, organized in accordance with the provisions of the Código de Comercio.

(…)

However, the public character of the company derives from the fact that it is owned by the Municipalities of the Province of Heredia, thereby configuring it as a public company owned by the Municipalities.

(…)

It would seem, nonetheless, that upon the disappearance of the institutional organizational form, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia cannot be considered a 'state entity', since it is a sociedad anónima owned by the municipal corporations of Heredia.”[5] "Regarding ESPH S.A., we are in the presence of a public company organized as a private entity, which, obviously, is governed by private Law in the normal course of its activities (Article 8 of Law No. 7789 of April 30, 1998).[6] Taking into account what is regulated by Article 1 of the Ley General de la Administración Pública (No. 6227 of May 2, 1978), the Costa Rican Public Administration is comprised of the State and other public entities (entes públicos).

Understanding by State the Central Public Administration, comprised of the Executive, Legislative, and Judicial Powers, the Tribunal Supremo de Elecciones and the organs of constitutional relevance; and by lesser public entities, those public legal entities distinct from the State but created by it, which possess their own assets and a competence –in principle– exclusive[7], it is evident that the ESPH does not form part of any of those categories.

And for one to speak of a decentralized Public Administration, the entity must have a legal personality under public law, as we have maintained in opinions C-125-2003 of May 6, 2003 and C-227-2010 of November 15, 2010. And therefore, public companies constituted under forms characteristic of Private Law (the so-called public company-private entity) do not form part of the Decentralized Public Administration, this being the case for the ESPH.

We have reached that same conclusion with respect to the Compañía Nacional de Fuerza y Luz, which possesses a legal nature very similar to that of the consulting company. In this regard, it was provided:

“…only those public companies for which the State opted to give them a legal-administrative form would be public entities; this is what is commonly known in one sector of the doctrine as the public company-public entity, to which reference is made in subsection 2 of numeral 3 of the Ley General de la Administración Pública.

In the case of CNFL S.A., we find ourselves in a typical case of a public company-private entity, that is, faced with a company where the State, through the Instituto Costarricense de Electricidad, is the majority partner (owner of 90% of its shares), which is constituted under an organizational form of Private law. Thus, while this entity is a public company, that condition per se, does not convert it into a public entity (it is not organized under a legal-administrative organizational scheme nor does it perform an administrative function).”[8] Thus, the ESPH is not a public entity, and therefore, it is not covered by the subjective exemption set forth in Article 75 of the Ley de Construcciones. Stating the contrary would imply making a very broad interpretation of a norm that, due to the urban planning purposes pursued by the construction license, must be interpreted restrictively. Thus, in principle, the ESPH is indeed obligated to request construction permits from the corresponding Municipalities for the works it carries out.

However, taking into account that the text of the consultation alludes to the infrastructure necessary for potable water supply, it is necessary to analyze the power to install potable water conduction and distribution lines, provided in the second paragraph of Article 9 of the Law of Transformation of the ESPH (No. 7789 of April 30, 1998):

“ARTICLE 9.- When the Company requires for the fulfillment of its objectives a real estate property whose acquisition or encumbrance it cannot obtain directly in a consensual manner, it may request, before the competent authorities, the application of the Ley de Expropiaciones, Law No. 7495, of May 3, 1995; for this effect, the public utility of the forced acquisition shall be deemed justified.

Furthermore, for the same purposes it is authorized to use public roads and other areas destined for public service, to install lines for the conduction and distribution of electrical energy and potable water; as well as to evacuate stormwater and sewage (aguas pluviales y servidas), in accordance with the legal and regulatory regulations governing the matter.” (Bold not in original) The foregoing constitutes a legal authorization in favor of the ESPH, since for the fulfillment of its objectives, it is under the duty to carry out the works provided therein related to the conduction and distribution of potable water, in public roads and areas destined for public services.

Thus, on the one hand, it must be considered that the construction of the necessary infrastructure for potable water supply in public roads and areas destined for public service is authorized by law. And on the other hand, the subject of the nature of the public service of potable water supply that the ESPH provides.

Regarding this last point, we have that based on the provisions of the Constituent Law of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (No. 5889 of March 8, 1976) and the Law of Transformation of said company, this sociedad anónima of a public nature belongs to the Municipalities of the province of Heredia which, in accordance with those laws, have entrusted it with the provision and administration of the public services of potable water, sanitary sewerage (alcantarillado sanitario), stormwater evacuation, generation and distribution of electrical energy, and public lighting.[9] In that sense, in accordance with Article 5 of the Law of Transformation of the ESPH, this public company has full powers to provide potable water supply, sanitary sewerage, and stormwater evacuation services. And more specifically, according to subsections a) and b) of Article 6 of that same law, the ESPH must unify efforts to satisfy potable water needs at the regional level under appropriate conditions of quantity, quality, regularity, and efficiency[10]. And it is that access to potable water has been classified as a human right by several international instruments, and has been recognized as such in the extensive constitutional jurisprudence on the matter:

“VII.- Access to potable water as a human right. In addition to what has been indicated, and perhaps the most relevant aspect on this topic, is the nature and function of water for human life. It is not necessary to detail here an explanation about the evident and notorious reality that without water there can be no life, nor quality of life, and that therefore, with or without a nationalization law, by its very essence, this topic is not and cannot be a territorial or local topic. The Sala itself in its constitutional jurisprudence has said that access to potable water is a fundamental human right, insofar as it constitutes an integral part of the content of the right to health and life. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). This same line has been maintained in judgments 2003-04654 and 2004-07779, which in what is relevant state:

«V.- The Sala recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international instruments on Human Rights applicable in Costa Rica…

(…)

Likewise, there are dozens of international instruments that directly and indirectly relate to water as a human right of all persons and peoples, in such a way that it is not only a topic that by its nature tends toward nationalization, but toward the internationalization of its use and exploitation.»[11] Therefore, there are ample reasons to indicate that the supply of potable water constitutes an essential public service, to which are applicable the general principles established by Article 4 of the Ley General de la Administración Pública and the provisions of the Sala Constitucional regarding the fundamental right to the proper functioning of public services:

“One of the guiding principles of public service that is not enunciated in Article 4 of the Ley General de la Administración Pública is that of its mandatory nature, since it would be useless to affirm that they must be continuous, regular, uniform, and general if the providing subject does not have the obligation to provide it.

(…)

Our political constitution implicitly enshrines the fundamental right of the administered to the good and efficient functioning of public services, that is, that they be provided with high-quality standards, which has as a necessary correlate the obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, swiftly, effectively, and efficiently. This last obligation is derived from the systematic relationship of several constitutional precepts, such as 140, subsection 8, which imposes on the Executive Branch the duty to 'Oversee the proper functioning of administrative services and dependencies', 139, subsection 4), insofar as it incorporates the concept of 'good march of the Government' and 191 to the extent that it incorporates the principle of 'efficiency of the administration'. This atypical or unnamed individual guarantee is accentuated when dealing with essential public services such as, for example, potable water supply.”[12] The importance of access to potable water has also been recognized by the legislator, since, from the issuance of the Ley General de Agua Potable (No. 1634 of September 18, 1953) “the planning, projection and execution of potable water supply works in the populations of the Republic” was declared of public utility.

Thus, in addition to the legal power contained in Article 9 of the Law of Transformation of the ESPH, it must be recognized that the development of adequate infrastructure for potable water supply possesses an evident and notorious public interest that goes beyond the purely local. Furthermore, the development of this type of infrastructure by the ESPH entails the improvement of the public service provided to the communities, and therefore, it is also of utmost importance and interest for Local Governments.

By virtue of the foregoing, for the construction of the works contained in the second paragraph of Article 9 of the Law of Transformation of the ESPH, it is concluded that obtaining a municipal license is not required. This is due to these being works located in public roads and areas destined for public service, whose essential purpose is the supply of potable water, and regarding which there exists a legal provision that enables the Company to build the necessary infrastructure to provide the service. Nevertheless, there must always be adequate coordination between the Company and the corresponding Local Governments, as provided by Article 6 of the Código Municipal. It is clarified that the foregoing does not cover other types of buildings, since the ESPH does indeed need to obtain a construction permit for common buildings not contemplated in the second paragraph of Article 9 ibid (for example, buildings to house new offices).

2. Regarding the subjection of the ESPH to the provisions of regulatory plans:

A. On urban planning and regulatory plans: content and normative character The administration of local interests and services, provided in Article 169 of the Constitución Política in favor of the Municipalities, encompasses the competencies in matters of control and planning of urban development contemplated in the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 of November 15, 1968, hereinafter, LPU) and the Ley de Construcciones.[13] Thus, the Local Governments are the primary actors within the urban planning process referred to in Article 1 of the LPU as “the continuous and integral process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community.” That being the purpose of said public function, the importance of its exercise is evident, and becomes even more relevant if linked to the State's obligation to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment, as the Sala Constitucional did in Voto N° 11900-2007 of 14:56 of August 21, 2007.

Thus, the legal system grants Municipalities a series of instruments aimed at achieving “…that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in buildings and constructions…”[14] And one of the most important tools to achieve the stated objectives is the regulatory plan, to which the Ley de Planificación Urbana refers:

“Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime.” Article 1 of the LPU establishes that the regulatory plan is the local planning tool that defines development policy and organizes the distribution of the population, land uses (usos del suelo), circulation routes, public services, construction, community facilities, and the conservation and restoration of urban areas. And this consultative body has said that the regulatory plan is not a simple set of norms, but rather “…a true legal instrument that defines for the present and for the future what type of local development is desired and that will guide, among others, municipal policies and private initiatives.”[15] And according to Article 16 of the LPU, regulatory plans must contain certain minimum aspects, such as development policy; population study; land distribution with respect to housing, commerce, industry, recreation, and public purposes; community services, the location of areas required for schools, colleges, parks, hospitals, libraries, etc.; and -of great relevance for the effects of this opinion- public services, with analysis and location of the main systems and installations of water pipes, sanitary sewerage (alcantarillados sanitarios) and storm sewers.

Furthermore, for the proper execution of the regulatory plan and to guarantee the protection of the health, safety, comfort, and well-being of the community, Article 19 of the LPU obliges Municipalities to issue a series of procedural rules, which are the so-called urban development regulations. These regulations form part of the regulatory plan and according to Article 20 of the LPU, must promote the protection of property against annoying or dangerous uses; the harmonious relationship between the various land uses; the convenient access of properties to public roads; the adequate division of lands; satisfactory community facilities and public services; the reservation of sufficient spaces for public uses; the rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; the safety, health, comfort, and ornamentation of constructions; and any other community interest that promotes the success of the regulatory plan.

One of the most important urban development regulations is the zoning regulation, whose object is to divide the territory into use zones according to agricultural, industrial, commercial, residential, public, and other purposes, establishing for each of those zones, the use of lands, buildings, and structures; the location, height, and floor area of buildings; the area and dimensions of lots (lotes); the measure of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; size, location, and characteristics of signs or advertisements; and any other urban or architectural element relating to land use, the regulation of which has interest for the local community.[16] Also of utmost relevance is the subdivision and urbanization regulation (reglamento de fraccionamiento y urbanización), whose task is to set the conditions under which the segregation and urbanization of lands are permitted, thus defining access to public roads; lotification (lotificación); the transfer of areas for public use; minimum norms on the construction of streets, sidewalks, pavements, water pipes, stormwater and sanitary drains; and electrification and public lighting.[17] In turn, it is important to highlight that the construction regulation is the instrument through which the Municipality sets the regulations pertaining to the safety, health, and ornamentation of the structures and buildings developed in the canton.[18] Finally, to conclude this section, it remains to state that the importance of regulatory plans is reflected in the legal nature they possess, regarding which the following has been provided:

“As pieces of the urban planning legal framework, which thanks to them acquires concreteness and operability and reaches the last corner, it is obvious that urban plans have the character of authentic legal norms, of regulatory norms insofar as they are subordinated to the Law from which they originate.”[19] “The majority of Spanish doctrine affirms the normative character of Plans, given that they contain binding prescriptions for both the Administration and private individuals… The conception of the Plan as a norm also dominates in jurisprudence.”[20] This same position is the one this Procuraduría has adopted in its pronouncements. Thus, in opinion C-181-94 of November 23, 1994, it was provided that the normative character of regulatory plans is clear, insofar as they are mandatory for the Administration itself and give rise to legal relationships of rights and obligations for private individuals. Likewise, in Legal Opinion OJ-011-1996 of March 8, 1996, it is noted that regulatory plans and the urban development regulations that complement them have normative force, given that they regulate urban growth and impose restrictions on the right to property.[21] Meanwhile, the Sala Constitucional, when referring to the figure of the plan, has indicated:

“…by reason of its content and its general effectiveness or binding nature, it must be considered that these are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real estate located in the territorial circumscription of the respective canton.”[22] B. Mandatory nature of regulatory plans for the public sector: national interests could modify the urban provisions in a specific canton Having set forth some generalities of regulatory plans and recognized their normative character, it is evident that these must be complied with, both by private and public subjects. In the case of public institutions that, according to Article 75 of the Ley de Construcciones, are not obligated to obtain a construction license, the Sala Constitucional[23] has stated:

“In the case at hand, the discrepancy arises when the State, through Article 75 of the Ley de Construcciones, No. 833 of November 4, 1949, exempts itself from municipal licenses, or those of other State dependencies, on the condition that they be authorized and supervised by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, reason for which it was decided to expand the headquarters of IAFA without respecting the provisions contained in the Regulatory Plan of the Canton of Montes de Oca. The question to determine is whether one can act without observing local regulations for the reason of being State constructions, even when the municipal regulations are enacted based on an urban planning plan devised by the legislator, with a clear interest in the protection of the environment, both natural and urban.

(…)

…In our opinion, Article 75 of the Ley de Construcciones, No. 833 of November 4, 1949, does not prevail over the Ley de Planificación Urbana, as the legislator decisively endows the municipalities with the powers to guarantee, defend, and preserve a social and urbanistic order in their respective territorial jurisdictions, especially if they have a Regulatory Plan. Numeral 77 of the Ley de Planificación Urbana allows for the interpretation that the Ley de Construcciones underwent modifications in its legal intensity compared to other legal norms, in order to continue prevailing –in that manner– over the provisions that grant competencies for the urban planning of Municipalities.

Article 77 establishes:

«This law is of public order and adds to, reforms, or derogates insofar as pertinent, and only in what opposes it, the following laws: […]; No. 833 of November 4, 1949; […]; and the prior others that extend their effects to the field of urbanism.» As a consequence of the foregoing, by the will of the legislator, the Ley de Planificación Urbana becomes a provision of public order, on the one hand, and consequently strengthens the normative rank of the provisions of a Regulatory Plan, on the other.

(…)

The jurisprudence of the Chamber has strengthened municipal powers, given that urban planning regulations are binding in all their aspects upon being enacted in accordance with Articles 15 and following of the Urban Planning Law. The law grants very clear powers to plan and control urban development within the municipal jurisdiction, even including police powers, such that it is necessary to obtain municipal authorizations and licenses for certain activities. Approving a Regulatory Plan requires an aggravated procedure, with the objectives set forth in the law, with established procedures that promote the participation and consultation of various institutions, the involved population, compliance with environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) and other legal requirements, in order to become valid and effective. In the Chamber’s opinion, once those requirements have been met, a body of regulations arises that must receive treatment equivalent to ordinary legislation, with prolonged permanence and circumscribed to a territorial jurisdiction. The basis lies in the defense of the environment that binds the State as a whole, such that if the Regulatory Plans constitute the municipal instrument for planning, controlling, and regulating activities within a territorial jurisdiction, it would be a contradiction for the State’s public institutions to disregard those urban norms, given their obligation to respect the entire body of legality. Pursuant to the Construction Law, the State or its public institutions may erect constructions authorized and supervised by the Ministry of Public Works and Transport, but as indicated, compliance with the regulations in force cannot be waived, especially if the activity to be executed is not compatible with the norms of urban planning." [24] And more specifically regarding the binding nature of the zoning ordinance (reglamento de zonificación) rules of the regulatory plans, it continued stating:

"The State must subject itself to the legal system as required by the principle of legality, including observance of urban legislation, which is a system integrated into a larger system of land-use planning (ordenación territorial), guaranteeing a balance with the environment for human beings. Its instruments are translated into urban development plans (planes de ordenación urbanísticos), composed of the zoning plan (plan de zonificación) which determines land use, the subdivision and urbanization plan (plan de fraccionamiento y urbanización), concerning the division and urban development of land, the Official Map, the Urban Renewal Plan (Plan de Renovación Urbana), and the Construction Plan; all of them oriented towards providing stability, permanence, and order to urban coexistence, and the State as a legal entity is not exempt from their application. In the present matter, it is alleged that the land on which construction is commencing belongs to the IAFA, as the headquarters of the deconcentrated body of the Ministry of Health; however, there is concrete harm to the autonomy of the Municipality of Montes de Oca, which represents tangible interests, clearly defined as legal rules that are constituted based on a public order law, such that the State could not locate buildings or services in a residential zone that would denature the purpose previously established for that territorial space. An action in such a sense invades the separate powers of the Executive Branch, in such a way that it prevents the Municipality from watching over its local interests within a territorial jurisdiction. Based on the foregoing, this Chamber holds that the Executive Branch is not exempt from requesting land-use certification (certificación de uso de suelo), for the purpose of having the Ministry of Public Works and Transport coordinate (Article 6 of the Municipal Code), authorize, and supervise the development of public buildings, given that Articles 77 and 28 of the Urban Planning Law modify Article 75 of the Construction Law, such that '... any use that is incompatible with the established zoning (zonificación).' must be addressed by the State itself and its institutions."[25] However, in that same opinion, the Constitutional Court indicated that the strict application of the regulatory plans may be excepted when a national public interest is at stake that prevails over the local interest:

"In some cases, national interests may prevail, in others not, such that it will be necessary to demonstrate that the works being erected are duly grounded in national interests that could eventually modify urban provisions in a given municipal locality, by not conforming to the type of land use permitted in that locality. The dilemma lies in determining the prelacy of interests, between 'the local interests and services' of a municipal corporation that, pursuant to the law, can enact strategies (within a national plan) for local urban development versus 'the national interests' that the State must satisfy. The local interest is not restricted to a single group of neighbors immediately adjacent to the place of the construction activity, but to the totality of neighbors of a given canton, because it must be understood that certain types of development may be incompatible with the type of land use, due to nuisances that may be generated by the continuous influx of people, and even by a greater demand for municipal services. Harm to the urban environment may occur in such cases, such that a preeminent interest, duly demonstrated, would be required to overcome it. This Chamber recognizes that the treatment of minors addicted to narcotics has a clear state and national interest because it is a center –unique in the country– that provides support to its patients and family members, whose investment is significant from the standpoint of economic and human resources. However, what is discussed in the amparo is the manner in which the expansion of the IAFA facilities' construction was carried out; it is clear that, prior to all that, the Ministry of Public Works and Transport should have coordinated with the Municipality of Montes de Oca to carry out the development in that place, given that there were neighborhood interests regulated by the Urban Planning Law and materially expressed in the urban planning of the canton. Article 6 of the Municipal Code provides that 'The municipalities and the other organs and entities of the Public Administration shall coordinate their actions. For that purpose, they must communicate, with due anticipation, the works they plan to execute.' From the foregoing, this Chamber concludes that the normative conflict that arises between the Urban Planning Law and the Regulatory Plans, with the Construction Law, should have been resolved with observance of the numeral transcribed above, which requires institutional coordination, to establish an interrelated network of state powers.

(…)

Although, as set forth in the preceding recitals, the Chamber indicated that the State must be respectful of the legal system and therefore must comply with the provisions of the regulatory plan of the Municipality of Montes de Oca, in the specific case, the best interest of the minor is at stake, a situation that makes this matter delicate.

It is important to indicate that, exceptionally and because the best interest of the minor is above all else, the provisions of the regulatory plan of the Municipality of Montes de Oca are not applied to the specific case, for it is necessary to make this clarification because if the State's institutions do not comply with the provisions of the existing regulatory plan, far from planning local development and ensuring the well-being of the population, it would become a dangerous weapon to justify urban disorder and the eventual consolidation over time of unlawful behaviors; losing the primary objectives sought by the Urban Planning Law, with the possible harmful consequences from a social, environmental, and economic point of view that this would entail."[26] (Emphasis added).

C. Regarding the subjection of drinking water supply infrastructure to the regulatory plans:

According to all of the foregoing and considering what was resolved by the Constitutional Chamber, the rules of the regulatory plans are of mandatory observance for the generality of public institutions (even for those that do not require a construction permit (permiso de construcción) for the development of their works). And in the case of the ESPH, it is equally subject to all the provisions of the urban regulatory plans, including the rules on zoning (zonificación), subdivision (fraccionamiento), and urbanization (urbanización).

The ideal is that the duty of coordination of the Public Administration (Article 6 of the Municipal Code) materializes at the moment in which the Municipality drafts the regulatory plan. And, as we have already seen, according to the Urban Planning Law, the regulatory plan must provide for the areas destined for community services and public services, schools, high schools, parks, hospitals, piping systems, sanitary and storm sewers, among others. Therefore, the drafting of the regulatory plan should be a participatory process in which, in addition to the community, the interested public institutions, such as the ESPH, take part, so that what is necessary for the development of the public functions within its competence is contemplated.

However, in the event that there are no provisions regarding the infrastructure necessary for the supply of drinking water and other public services, or that, containing those provisions, the regulatory plan becomes an obstacle to the achievement of a higher-ranking national interest, the superior public interest must prevail. For this, one must weigh the nature and importance of the essential public service of drinking water supply (abastecimiento de agua potable), which, by representing a national interest, prevails over local interests.

Thus, to answer your consultation, the development of infrastructure dedicated to drinking water supply under the responsibility of ESPH must be subject to the regulations of the regulatory plans relating to the provision of public services. However, in the event that the application of its provisions irremediably prevents the provision of that essential public service, one would be facing a justification of an exceptional nature –the superior interest being above all else– for not applying the regulations dictated by the municipality in the specific case.

And, finding ourselves before the fundamental right of access to drinking water, a regulatory plan could not impede the development of the infrastructure necessary for its achievement, because, as the Constitutional Chamber has indicated, the issue of water "is not and cannot be a territorial or local issue." [27] Therefore, in the event that the provisions of a regulatory plan prevented the ESPH from adequately providing this essential public service, it would indeed be possible not to apply them. However, the duty of coordination between the Company and the respective Municipality remains.

II. Conclusions

Regarding the subject matter of the consultation, this Procuracy reaches the following conclusions:

• 1)The ESPH is not required to manage the municipal license (licencia municipal) for the construction of works relating to the provision of the essential public service of drinking water supply that it builds on public roads and areas destined for public service, as contemplated in the second paragraph of Article 9 of the ESPH Transformation Law. However, in these cases, there must be adequate coordination between the Company and the corresponding Local Governments.
• 2)The ESPH must respect the provisions of the regulatory plans and the urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano), unless these constitute an impediment to the achievement of a superior public interest of providing drinking water, in which specific case there would be a valid justification for not applying them. The foregoing, without disregarding the duty of coordination with the corresponding Municipality.

Respectfully, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procureur Procuracy Attorney [1] Which we have conceptualized as "...an administrative authorization of a municipal nature, by means of which preventive control is exercised in relation to the exercise of the ius aedificandi dominical, through verification of its conformity with the environmental-urban legal system, so that with its granting, the legal obstacles are removed to convert it into a lawful exercise of said right, and consequently, the execution of construction works in a determined locality is made possible... (Opinion No. C-279-2007 of August 21, 2007).

[2] In this regard, see Pronouncements Nos. C-002-2007 of January 9, 2007, and OJ-106-2002 of July 24, 2002.

[3] In a similar sense, see Pronouncements Nos. C-127-2003 of May 9, 2003, and C-171-2009 of June 19, 2009.

[4] In this regard, see Opinion of this Procuracy No. C-55-2013 of April 1, 2013.

[5] Opinion No. C-246-2001 of September 17, 2001.

[6] Opinion No. C-075-2002 of [7] In this regard, see Legal Opinion of this Procuracy No. OJ-249-2003 of November 28, 2003.

[8] Opinion No. C-134-2003 of May 16, 2003.

[9] In this regard, see Opinions of this Procuracy Nos. C-246-2001 of September 17, 2001, C-120-2002 of May 14, 2002, and C-046-2010 of March 19, 2010.

[10] The ESPH provides the drinking water supply service in the cantons of Heredia whose Municipalities have so decided, provided that, due to conditions of inefficiency of said service and reasons of convenience, it has not been assumed by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (article 1, subsection g) of the Constitutive Law of that Institute).

[11] Opinion No. 5606-2006 of 3:21 PM on April 26, 2006.

[12] Opinion No. 2386-2006 of 10:57 AM on February 24, 2006.

[13] Regarding the integration of urban planning within the concept of local interests and services, see Opinion of the Constitutional Chamber No. 706-1993 of 3:21 PM on December 21, 1993.

[14] Article 1 of the Construction Law.

[15] Opinion C-243-2008 of July 15, 2008.

[16] Article 24 LPU.

[17] Article 32 LPU.

[18] Article 56 LPU.

[19] FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual of Urban Law. Madrid, Spain, Publicaciones Abella, second edition, 1981. Pg. 40.

[20] PARADA, Ramón. Urban Law. Madrid, Spain, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A, 1999. Pg. 201.

[21] On the same subject, see Pronouncements Nos. C-072-1998 of April 22, 1998, C-178-1999 of September 3, 1999, C-032-1998 of February 25, 1998, and C-154-2008 of May 8, 2008.

[22] Opinion No. 13330-2006 of 5:33 PM on September 6, 2006.

[23] With binding effect erga omnes, as provided in Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law (No. 7135 of October 11, 1989).

[24] Opinion No. 4587-2010 of 10:03 AM on March 5, 2010.

[25] Ibid.

[26] Ibid.

[27] Opinion No. 5606-2006 of 3:21 PM on April 26, 2006.

Dictamen : 317 del 03/10/2014 03 de octubre de 2014 C-317-2014 Ingeniero Allan Benavides Vílchez Gerente General Empresa de Servicios Públicos de Heredia Estimado señor:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número GG-518-2012-R del 6 de julio de 2012, mediante el cual nos consulta lo siguiente:

1. Las obras de infraestructura relacionadas con el servicio público de suministro de agua potable que realiza la ESPH, S.A. deben o no cumplir con todas las disposiciones de los planes reguladores municipales (verbigracia: limitaciones en la medida de los terrenos a segregar), aunque estos en su mayoría no contemplan el desarrollo de obras de infraestructura en materia de prestación de servicios públicos de suministro de agua potable.

2. La ESPH, S.A. está obligada o no a solicitar permisos de construcción a las Municipalidades.

De previo a exponer nuestro criterio, ofrecemos disculpas por la tardanza en atender la solicitud planteada, lo cual se justifica en el alto volumen de trabajo que maneja la institución.

I. Sobre lo consultado

De lo expuesto en el oficio remitido y en el criterio legal que lo acompaña, entendemos que el interés de esta consulta radica en determinar si las obras de infraestructura para el suministro de agua potable que desarrolla la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (en adelante, ESPH) debe sujetarse a las disposiciones de los planes reguladores; y si, en general, la ESPH debe obtener permiso de construcción para las obras constructivas comunes que ejecute y para las construcciones referidas a la prestación del servicio público de suministro de agua potable.

1. Sobre la obligación de la ESPH de obtener permiso de construcción:

De conformidad con lo que establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones (N° 833 del 4 de noviembre de 1949), toda obra relacionada con la construcción, sea de carácter permanente o provisional, debe obtener previamente una licencia de la Municipalidad correspondiente.

Esa licencia[1] funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a la normativa correspondiente en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el reglamento de construcciones y demás disposiciones del plan regulador del cantón, procurando entonces una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado.[2] Ahora bien, el artículo 75 ibíd establece una excepción a la regla, estableciendo una exención subjetiva a favor de las edificaciones que lleven a cabo ciertos organismos públicos. Específicamente, ese numeral establece:

“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” Esa norma ha sido objeto de interpretaciones por parte de este órgano consultivo. Como ejemplo, lo dicho en el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2002:

“Se tiene entonces, que desde el punto de vista constitucional, al hablarse de Gobierno de la República, debemos entender que se habla del «estado-sujeto», entendido éste como aquel que se encuentra conformado por los tres Poderes de la República y, consecuentemente, por los respectivos órganos que los integran.

En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los «…edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas», hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, -puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción- sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado, que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.”[3] Así, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6° del Código Municipal (Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998), las instituciones públicas que se beneficien de esa exención, en sustitución de la licencia –y además de la autorización y control de la Dirección de Obras Públicas, cuando corresponda– deben coordinar sus acciones con la Municipalidad, informándole a ésta las obras que pretendan ejecutar.[4] Entonces, para contestar la consulta planteada, es necesario precisar si la Empresa de Servicios Púbicos de Heredia (en adelante, ESPH) se encuentra contemplada en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, como uno de los sujetos públicos cuyas construcciones no requieren permiso municipal. Y partiendo de que ese artículo se refiere al Gobierno Central y a otras dependencias del Estado, es preciso determinar si la ESPH se enmarca dentro de alguna de esas dos categorías. Pues bien, para ello interesa considerar lo que hemos dicho acerca de la naturaleza jurídica de esta ESPH:

“Del análisis de la Ley N. 5889 de 8 de marzo de 1976 se deriva que el legislador creó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia como una empresa pública organizada bajo formas de Derecho Público. Aspecto que es remarcado por la reiterada mención de la Empresa como ente descentralizado y parte de la Administración Pública. No obstante, quedaba claro que en razón de la actividad por ejercer (definida en el artículo 1), la entidad que se creaba como ente descentralizado constituía una empresa pública.

(…)

…la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia [N° 7789 del 30 de abril de 1998] modifica la forma de personificación de dicha empresa pública. En efecto, a partir de la eficacia de dicha Ley, la Empresa pasa a ser una sociedad anónima, organizada conforme lo dispuesto en el Código de Comercio.

(…)

Ahora bien, el carácter público de la empresa deriva de que ésta es propiedad de las Municipalidades de la Provincia de Heredia, con lo cual se configura como empresa pública propiedad de las Municipalidades.

(…)

Pareciera, no obstante, que al desaparecer la forma de organización institucional, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia no puede ser considerada "entidad estatal", ya que es una sociedad anónima propiedad de las corporaciones municipales de Heredia.”[5] "En lo tocante a la ESPH S.A. estamos en presencia de una empresa pública organizada como una entidad privada, la cual, obviamente, está regentada por el Derecho privado en el giro normal de sus actividades (artículo 8 de la Ley n.° 7789 de 30 de abril de 1998).[6] Tomando en cuenta lo normado por el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública (N° 6227 del 2 de mayo de 1978), la Administración Pública costarricense está conformada por el Estado y por los demás entes públicos.

Entendiendo por Estado la Administración Pública Central, conformada por el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y los órganos de relevancia constitucional; y por entes públicos menores, aquellas personas jurídicas públicas distintas del Estado pero creados por éste, que poseen patrimonio propio y una competencia –en principio– exclusiva[7], es evidente que la ESPH no forma parte de ninguna de esas categorías.

Y es que para que pueda hablarse de Administración Pública descentralizada, el ente debe tener una personalidad jurídica de derecho público, tal y como lo hemos sostenido en los dictámenes C-125-2003 del 6 de mayo de 2003 y C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010. Y por tanto, las empresas públicas constituidas bajo formas propias del Derecho Privado (las llamadas empresa pública-ente privado) no forman parte de la Administración Pública Descentralizada, siendo éste el caso de la ESPH.

A esa misma conclusión hemos llegado con respecto a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que posee una naturaleza jurídica muy similar a la de la empresa consultante. Al respecto, se dispuso:

“…sólo serían entes públicos aquellas empresas públicas en las que el Estado optó por darles una figura jurídico-administrativa; es lo que comúnmente se conoce en un sector de la doctrina como la empresa pública-ente público, a la cual se hace referencia en el inciso 2 del numeral 3 de la Ley General Administración Pública.

En el caso de la CNFL S.A., nos encontramos en un caso típico de una empresa pública-ente privado, es decir, frente a una empresa donde el Estado, a través del Instituto Costarricense de Electricidad, es el socio mayoritario (dueño del 90% de sus acciones), la cual está constituida bajo una figura organizativa del Derecho privado. Así las cosas, si bien esta entidad es una empresa pública, esa condición per se, no la convierte en un ente público (no está organiza bajo un esquema organizativo jurídico-administrativo ni realiza función administrativa).”[8] De tal forma, la ESPH no es un ente público, y por tanto, no está cubierta por la exención subjetiva plasmada en el artículo 75 de la Ley de Construcciones. Indicar lo contrario implicaría realizar una interpretación muy amplia de una norma que, por los fines de ordenamiento urbano que persigue la licencia constructiva, debe ser interpretada restrictivamente. Así las cosas, en principio, la ESPH sí está obligada a solicitar los permisos de construcción a los Municipios que corresponda para las obras que lleve a cabo.

Ahora bien, tomando en cuenta que en el texto de la consulta se alude a la infraestructura necesaria para el suministro de agua potable, es necesario analizar la facultad para instalar líneas de conducción y distribución de agua potable, prevista en el párrafo segundo del artículo 9° de la Ley de Transformación de la ESPH (N° 7789 del 30 de abril de 1998):

“ARTÍCULO 9.- Cuando la Empresa requiera para el cumplimiento de sus objetivos un bien inmueble cuya adquisición o afectación no pueda obtener directamente en forma consensual, podrá solicitar, ante las autoridades competentes, la aplicación de la Ley de Expropiaciones, Ley No. 7495, de 3 de mayo de 1995; para este efecto se tendrá por justificada la utilidad pública de la adquisición forzosa.

Además, con los mismos fines queda facultada para utilizar las vías públicas y demás áreas destinadas al servicio público, para instalar líneas de conducción y distribución de energía eléctrica y agua potable; así como para evacuar aguas pluviales y servidas, con arreglo a las regulaciones legales y reglamentarias que rigen la materia.” (La negrita no es del original) Lo anterior, constituye una autorización legal a favor de la ESPH, ya que para el cumplimiento de sus objetivos está en el deber de realizar las obras allí dispuestas relativas a la conducción y distribución de agua potable, en las vías públicas y áreas destinadas a servicios públicos.

Así las cosas, por un lado se debe considerar que la construcción de infraestructura necesaria para el abastecimiento de agua potable en las vías públicas y áreas destinadas al servicio público, está autorizada por ley. Y por otro, el tema de la naturaleza del servicio público de suministro de agua potable que brinda la ESPH.

Sobre este último punto, tenemos que a partir de lo dispuesto por la Ley Constitutiva de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (N° 5889 del 8 de marzo de 1976) y por la Ley de Transformación de dicha empresa, esta sociedad anónima de carácter público pertenece a las Municipalidades de la provincia de Heredia que de conformidad con esas leyes, le han encomendado la prestación y administración de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, evacuación de aguas pluviales, generación y distribución de energía eléctrica y alumbrado público.[9] En ese sentido, de conformidad con el artículo 5° de la Ley de Transformación de la ESPH, esta empresa pública tiene plenas facultades para prestar servicios de suministro de agua potable, alcantarillado sanitario y evacuación de aguas pluviales. Y más específicamente, según los incisos a) y b) del artículo 6° de esa misma ley, la ESPH debe unificar los esfuerzos para satisfacer las necesidades de agua potable en el ámbito regional en las condiciones apropiadas de cantidad, calidad, regularidad y eficiencia[10]. Y es que el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano por varios instrumentos internacionales, y así ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional al respecto:

“VII.- El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779, que en lo que interesa señalan:

«V.-La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica…

(…)

Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento.”[11] Entonces, existen razones de sobra para indicar que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial, al que le son aplicables los principios generales establecidos por el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública y lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos:

“Uno de los principios rectores del servicio público que no se encuentra enunciado en el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública lo constituye el de su obligatoriedad, puesto que, de nada serviría afirmar que deben ser continuos, regulares, uniformes y generales si el sujeto prestador no tiene la obligación de prestarlo.

(…)

Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de «Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas», el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de «buena marcha del Gobierno» y el 191 en la medida que incorpora el principio de «eficiencia de la administración». Esa garantía individual atípica o innominada se acentúa en tratándose de servicios públicos esenciales como, por ejemplo, el suministro de agua potable.”[12] La importancia que reviste el acceso al agua potable ha sido reconocida también por el legislador, pues, desde la emisión de la Ley General de Agua Potable (N° 1634 del 18 de setiembre de 1953) se declaró de utilidad pública “el planeamiento, proyección y ejecución de las obras de abastecimiento de agua potable en las poblaciones de la República.” De tal forma, además de la facultad legal contenida en el artículo 9° de la Ley de Transformación de la ESPH, debe reconocerse que el desarrollo de la infraestructura adecuada para el suministro de agua potable posee un evidente y notorio interés público que va más allá del puramente local. Además, el desarrollo de ese tipo de infraestructura por parte de la ESPH, conlleva la mejora del servicio público brindado a las comunidades, y por tanto, también es de suma importancia e interés para los Gobiernos Locales.

En virtud de lo expuesto, para la construcción de las obras contenidas en el párrafo segundo del artículo 9° de la Ley de Transformación de la ESPH, se concluye que no se requiere hacer la gestión de la licencia municipal. Ello, por tratarse de obras ubicadas en las vías públicas y áreas destinadas al servicio público, cuyo fin esencial es el suministro de agua potable, respecto a las cuales existe una previsión legal que habilita a la Empresa a construir la infraestructura necesaria para dotar del servicio. No obstante, siempre debe existir una adecuada coordinación entre la Empresa y los Gobiernos Locales que correspondan, según dispone el artículo 6° del Código Municipal. Se aclara que lo dicho anteriormente no abarca otro tipo edificaciones, pues la ESPH sí debe obtener permiso de construcción para las edificaciones comunes no contempladas en el párrafo segundo del artículo 9° ibíd (por ejemplo, edificios para albergar nuevas oficinas).

2. Acerca del sometimiento de la ESPH a las disposiciones de los planes reguladores:

A. Sobre la planificación urbana y los planes reguladores: contenido y carácter normativo La administración de los intereses y servicios locales, dispuesta en el artículo 169 de la Constitución Política a favor de las Municipalidades, abarca las competencias en materia de control y planificación del desarrollo urbano contempladas en la Ley de Planificación Urbana (N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, en adelante, LPU) y la Ley de Construcciones.[13] Así pues, son los Gobiernos Locales los primeros actores dentro del proceso de planificación urbana al que hace referencia el artículo 1° de la LPU como “el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.” Siendo ésa la finalidad de dicha función pública, la importancia de su ejercicio resulta evidente, y cobra aún más relevancia si se vincula con la obligación del Estado de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como lo ha hecho la Sala Constitucional en el Voto N° 11900-2007 de las 14:56 del 21 de agosto de 2007.

De tal forma, el ordenamiento jurídico le otorga a los Municipios una serie de instrumentos tendentes a lograr “…que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones…”[14] Y una de las herramientas más importantes para lograr los cometidos expuestos, es el plan regulador, al cual hace referencia la Ley de Planificación Urbana:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.” El artículo 1° de la LPU, que establece que el plan regulador es la herramienta de planificación local que define la política de desarrollo y que organiza la distribución de la población, los usos del suelo, las vías de circulación, los servicios públicos, la construcción, facilidades comunales y la conservación y restauración de áreas urbanas. Y este órgano consultivo ha dicho que el plan regulador no es un simple conjunto de normas, sino que se trata de “…un verdadero instrumento jurídico que define para el presente y para el futuro cuál es el tipo de desarrollo local que se desea y que enrumbará, entre otras, las políticas municipales y las iniciativas particulares.”[15] Y según el artículo 16 de la LPU, los planes reguladores deben contener ciertos aspectos mínimos, como la política de desarrollo; el estudio de la población; la distribución del suelo con respecto a la vivienda, comercio, industria, recreación y fines públicos; los servicios comunales, la ubicación de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, hospitales, bibliotecas, etc.; y -de gran relevancia para los efectos de este dictamen- los servicios públicos, con análisis y ubicación de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales.

Además, para la adecuada ejecución del plan regulador y para garantizar la protección de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad, el artículo 19 de la LPU obliga a los Municipios a emitir una serie de reglas procesales, que son los denominados reglamentos de desarrollo urbano. Dichos reglamentos forman parte del plan regulador y según el artículo 20 de la LPU, deben promover la protección de la propiedad contra los usos molestos o peligrosos; la relación armónica entre los diversos usos de la tierra; el conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; la división adecuada de los terrenos; las facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; la reserva de suficientes espacios para usos públicos; la rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; la seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; y cualquier otro interés comunitario que promueva el éxito del plan regulador.

Uno de los reglamentos de desarrollo urbano más importante es el de zonificación, que tiene por objeto dividir el territorio en zonas de uso según fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y otros, estableciendo para cada una de esas zonas, el uso de terrenos, edificios y estructuras; la ubicación, altura y área de piso de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes; la medida de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras; la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles; tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local.[16] También es de suma relevancia el reglamento de fraccionamiento y urbanización, cuyo cometido es fijar las condiciones bajo las cuales se permiten la segregación y urbanización de los terrenos, definiendo así, los accesos a vía pública; la lotificación; la cesión de áreas para uso público; normas mínimas sobre construcción de calles, aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios; y electrificación y alumbrado público.[17] A su vez, interesa destacar que el reglamento de construcciones es el instrumento mediante el cual la Municipalidad fija las regulaciones atinentes a la seguridad, salubridad y ornato de las estructuras y edificaciones que se desarrollen en el cantón.[18] Por último, para concluir este apartado, resta por indicar que la importancia de los planes reguladores se refleja en la naturaleza jurídica que poseen, sobre lo cual se ha dispuesto lo siguiente:

“En cuanto a piezas del ordenamiento urbanístico, que gracias a ellos adquiere concreción y operatividad y llega al último rincón, es obvio que los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas, de normas reglamentarias en cuanto subordinadas a la Ley de la que traen causa.”[19] “Mayoritariamente la doctrina española afirma el carácter normativo de los Planes, dado que contienen prescripciones vinculantes tanto para la Administración como para los particulares… La concepción del Plan como norma domina también en la jurisprudencia.”[20] Esa misma posición es la que esta Procuraduría ha adoptado en sus pronunciamientos. Así, en el dictamen C-181-94 del 23 de noviembre de 1994, se dispuso que el carácter normativo de los planes reguladores es claro, en el tanto son obligatorios para la propia Administración y dan lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones para los particulares. Asimismo, en la Opinión Jurídica OJ-011-1996 del 8 de marzo de 1996, se señala que los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan, tienen fuerza normativa, dado que regulan el crecimiento urbano e imponen restricciones al derecho de propiedad.[21] En tanto, la Sala Constitucional al referirse a la figura del plan ha indicado:

“…en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.”[22] B. Obligatoriedad de los planes reguladores para el sector público: intereses nacionales podrían modificar las disposiciones urbanas en un determinado cantón Habiendo expuesto algunas generalidades de los planes reguladores y reconocido su carácter normativo, es evidente que éstos son de acatamiento obligatorio, tanto para los sujetos particulares como para los sujetos públicos. Para el caso de las instituciones públicas que según el artículo 75 de la Ley de Construcciones no están obligadas a obtener la licencia de construcción, la Sala Constitucional[23] ha dicho:

“En el caso que nos ocupa, la discrepancia sobreviene cuando el Estado a través del artículo 75 de la Ley de Construcciones, No. 833 del 4 de noviembre de 1949, se exime de licencias municipales, o las de otras dependencias del Estado, con la condición de que sean autorizados y vigilados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, razón por la cual se dispuso ampliar la sede del IAFA sin respetar las disposiciones contenidas en el Plan Regulador del Cantón de Montes de Oca. La cuestión a determinar es si se puede actuar sin atender la normativa local por el hecho de tratarse de construcciones del Estado, aun cuando las regulaciones municipales se promulgan con fundamento en un plan de ordenamiento urbano ideado por el legislador, con un claro interés en la protección del ambiente, natural y urbano.

(…)

…En nuestro criterio, el artículo 75 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949, no prevalece sobre la Ley de Planificación Urbana, por cuanto el legislador dota decisivamente a las municipalidades de los poderes para garantizar, defender y preservar un orden social y urbanístico en sus respectivas jurisdicciones territoriales, especialmente si cuenta con Plan Regulador. El numeral 77 de la Ley de Planificación Urbana permite interpretar que la Ley de Construcciones sufrió modificaciones en su intensidad jurídica frente a otras normas legales, para continuar prevaleciendo –de esa manera- sobre las disposiciones que otorgan competencias al planeamiento urbano de las Municipalidades.

El artículo 77 establece:

«Esta ley es de orden público y adiciona, reforma o deroga en lo conducente, y sólo en lo que se le opongan, las siguientes leyes: […]; No. 833 de 4 de noviembre de 1949; […]; y las demás anteriores que extienden sus efectos al campo del urbanismo.» Consecuencia de lo anterior, por voluntad del legislador la Ley de Planificación Urbana se constituye en una disposición de orden público, por un lado, y consecuentemente fortalece el rango normativo de las disposiciones de un Plan Regulador, por el otro.

(…)

La jurisprudencia de la Sala ha fortalecido las competencias municipalidades (sic) dado que la normativa urbanística resulta vinculante en todos sus extremos al ser promulgada conforme a los artículos 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. La ley otorga competencias muy claras, para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro la circunscripción municipal, incluso con potestades policiales, de manera que resulta necesario contar con autorizaciones y licencias municipales para determinadas actividades. Aprobar un Plan Regulador requiere de un procedimiento agravado, con los objetivos señalados en la ley, con procedimientos establecidos, que promuevan la participación y consulta de diversas instituciones, población involucrada, cumplimiento de estudios de impacto ambiental y de otros requisitos legales, para poder adquirir su vigencia y eficacia. En el criterio de la Sala, una vez superados esos requisitos, surge una normativa que debe recibir un tratamiento equivalente a la legislación común, con una permanencia prolongada y circunscrita a una jurisdicción territorial. El fundamento está en la defensa del ambiente que vincula al Estado como un todo, de manera que si los Planes Reguladores se constituyen en el instrumento municipal para planificar, controlar y regular las actividades dentro de una circunscripción territorial, sería un contrasentido que las instituciones públicas del Estado desconozcan esas normas urbanas, dada su obligación de respetar todo el bloque de legalidad. Conforme a la Ley de Construcciones, el Estado o sus instituciones públicas pueden levantar construcciones autorizadas y vigiladas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero como se indicó, la observancia de la normativa vigente, no puede quedar eximida, máxime si la actividad a ejecutar no es compatible con las normas del ordenamiento urbanístico.” [24] Y más concretamente acerca de la obligatoriedad de las normas del reglamento de zonificación de los planes reguladores, continuó indicando:

“El Estado debe sujetarse al ordenamiento jurídico como lo exige el principio de legalidad, incluida la observancia de la legislación urbana, que es un sistema integrado a un sistema mayor de ordenación territorial, que garantiza un equilibrio con el ambiente para los seres humanos. Sus instrumentos se traducen en los planes de ordenación urbanísticos, compuestos por el de zonificación que determinan el uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos, el Mapa Oficial, de Renovación Urbana y el de Construcciones; todos ellos orientados a brindar estabilidad, permanencia y orden a la convivencia urbana, el Estado como persona jurídica no está exenta de su aplicación. En el presente asunto, se alega que el terreno sobre el cual se inicia la construcción pertenece al IAFA, como sede del órgano desconcentrado del Ministerio de Salud; sin embargo, existe una lesión concreta a la autonomía de la Municipalidad de Montes de Oca, que representa intereses tangibles, claramente definidos como reglas jurídicas, que se constituyen a partir de una ley de orden público, de modo que el Estado no podría ubicar en una zona residencial edificaciones o servicios que desnaturalizarían el destino previamente establecido para ese espacio territorial. Una actuación en tal sentido invade competencias ajenas del Poder Ejecutivo, de tal manera que impide a la Municipalidad, velar por sus intereses locales en una circunscripción territorial. Basado en lo anterior, sostiene esta Sala que el Poder Ejecutivo no está exento de solicitar la certificación de uso de suelo, con el propósito de que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes coordine (artículo 6 del Código Municipal), autorice y vigile el desarrollo de las edificaciones públicas, dado que los artículos 77 y 28 de la Ley de Planificación Urbana, modifican al artículo 75 de la Ley de Construcciones, de tal manera que «… cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.» debe ser atendido por el Estado mismo y sus instituciones.”[25] No obstante, en ese mismo voto el Tribunal Constitucional indicó que la aplicación estricta de los planes reguladores puede excepcionarse cuando esté de por medio un interés público nacional que prevalezca sobre el interés local:

“En algunos casos podrá prevalecer intereses nacionales, en otros no, de modo que será necesario demostrar que las obras que se levantan están debidamente fundamentadas en intereses nacionales que eventualmente podrían modificar las disposiciones urbanas en una determinada localidad municipal, al no ajustarse al tipo de uso de suelo permitido en esa localidad. El dilema radica en determinar la prelación de intereses, entre «los intereses y servicios locales» de una corporación municipal que conforme a la ley puede promulgar estrategias (dentro de un plan nacional) de desarrollo urbano local versus «los intereses nacionales» que el Estado debe satisfacer. El interés local no está restringido a un único grupo de vecinos inmediatos al lugar de la actividad constructiva, sino a la totalidad de vecinos de un determinado cantón, porque debe entenderse que ciertos tipos de desarrollo pueden ser incompatibles con el tipo de uso de suelo, por molestias que puedan generar por la afluencia continua de personas, e incluso por una mayor demanda de servicios municipales. La afectación al ambiente urbano puede ocurrir en tales casos, por lo que se requeriría de un interés preeminente, debidamente demostrado para superarlo. Reconoce esta Sala que el tratamiento de menores de edad adictos a los estupefacientes, tiene un claro interés estatal y nacional por ser un centro –único en el país- que brinda apoyo a sus pacientes y familiares, cuya inversión resulta importante desde un punto de vista de recursos económicos y humanos. Sin embargo, lo que se discute en el amparo es la forma en que se amplió la construcción de las instalaciones del IAFA, es claro que previo a todo ello, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debió coordinar con la Municipalidad de Montes de Oca para efectuar el desarrollo en ese lugar, dado que existían intereses vecinales regulados por la Ley de Planificación Urbana y manifestados materialmente en el ordenamiento urbano del cantón. El artículo 6 del Código Municipal dispone que «Las municipalidades y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.» De lo anterior concluye esta Sala, que el conflicto normativo que se presenta entre la Ley de Planificación Urbana y los Planes Reguladores, con la Ley de Construcciones debía resolverse con observancia del numeral supra trascrito, que obliga a la coordinación institucional, para establecer una red interrelacionada de competencias estatales.

(…)

Si bien, como se expuso en los considerandos anteriores, la Sala indicó que el Estado debe ser respetuoso del ordenamiento jurídico y por ende debe acatar lo dispuesto en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, en el caso concreto, está de por medio el interés superior del menor, situación que torna delicado el presente asunto.

Es importante indicar que excepcionalmente y al estar por encima el interés superior del menor es que no se aplica al caso concreto, lo preceptuado en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, pues es necesario hacer la aclaración por cuanto si las instituciones del Estado no acatan la disposiciones del plan regulador existente, lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.”[26] (Se añade el énfasis).

C. Sobre la sujeción de la infraestructura de suministro de agua potable a los planes reguladores:

Según todo lo expuesto y considerando lo resuelto por la Sala Constitucional, las reglas de los planes reguladores son de acatamiento obligatorio para la generalidad de instituciones públicas (aun para las que no requieren permiso de construcción para el desarrollo de sus obras). Y en el caso de la ESPH, igual se encuentra sujeta a todas las disposiciones de los planes reguladores urbanos, incluidas las normas sobre zonificación, fraccionamiento y urbanización.

Lo ideal es que el deber de coordinación de la Administración Pública (artículo 6° del Código Municipal), se materialice en el momento en el que el Municipio elabore el plan regulador. Y es que como ya vimos, según la LPU el plan regulador debe prever las áreas destinadas a los servicios comunales y servicios públicos, escuelas, colegios, parques, hospitales, sistemas e instalaciones de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, entre otros. Por tanto, la elaboración del plan regulador debería ser un proceso participativo en el que formen parte, además de la comunidad, las instituciones públicas interesadas, como la ESPH, para que se contemple lo necesario para el desarrollo de las funciones públicas que le competen.

No obstante, en caso de que no existan previsiones acerca de la infraestructura necesaria para el suministro de agua potable y otros servicios públicos, o que, conteniendo esas disposiciones, el plan regulador se convierta en un obstáculo para la consecución de un interés nacional de mayor rango, debe prevalecer el interés público superior. Para ello se debe ponderar la naturaleza e importancia del servicio público esencial de abastecimiento de agua potable, que por revestir un interés nacional, prevalece sobre los intereses locales.

De tal forma, para dar respuesta a su consulta, el desarrollo de infraestructura dedicada al abastecimiento de agua potable a cargo de ESPH, debe sujetarse a las regulaciones de los planes reguladores relativas a la prestación de servicios públicos. Sin embargo, en caso de que la aplicación de sus disposiciones impida irremediablemente la prestación de ese servicio público esencial, se estaría frente a una justificación de carácter excepcional −al estar por encima el interés superior− para no aplicar en el caso concreto, las regulaciones dictadas por la municipalidad.

Y es que al encontrarnos frente al derecho fundamental de acceso al agua potable, no podría un plan regulador impedir el desarrollo de la infraestructura necesaria para su consecución, pues, como lo ha señalado la Sala Constitucional, el tema del agua “no es ni puede ser un tema territorial o local.” [27] Por tanto, en caso de que las disposiciones de un plan regulador impidieran a la ESPH brindar adecuadamente este servicio público esencial, sí sería posible no aplicarlas. Eso sí, se mantiene el deber de coordinación entre la Empresa y la Municipalidad respectiva.

II. Conclusiones

En lo que es objeto de consulta, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

• 1)La ESPH no requiere hacer la gestión de la licencia municipal para la construcción de las obras relativas a la prestación del servicio público esencial de abastecimiento de agua potable que construya en las vías públicas y áreas destinadas al servicio público, que contempla el párrafo segundo del artículo 9° de la Ley de Transformación de la ESPH. No obstante, en estos casos si debe existir una adecuada coordinación entre la Empresa y los Gobiernos Locales correspondientes.
• 2)La ESPH debe respetar las disposiciones de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano, salvo que éstas constituyan un impedimento para la consecución de un interés público superior de dotación de agua potable, en cuyo caso concreto existiría una justificación válida para no aplicarlas. Lo anterior, sin dejar de lado el deber de coordinación con la Municipalidad que corresponda.

Atentamente,

Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría [1] Que hemos conceptualizado como “…una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad… (Dictamen N° C-279-2007 del 21 de agosto de 2007).

[2] Al respecto véanse los pronunciamientos Nos. C-002-2007 del 9 de enero de 2007 y OJ-106-2002 del 24 de julio del 2002.

[3] En sentido similar ver los pronunciamientos Nos. C-127-2003 del 9 de mayo de 2003 y C-171-2009 del 19 de junio de 2009.

[4] Al respecto véase el dictamen de esta Procuraduría N° C-55-2013 del 1° de abril de 2013.

[5] Dictamen N° C-246-2001 del 17 de setiembre de 2001.

[6] Dictamen N° C-075-2002 del [7] Al respecto, véase la Opinión Jurídica de esta Procuraduría N° OJ-249-2003 del 28 de noviembre de 2003.

[8] Dictamen N° C-134-2003 del 16 de mayo de 2003.

[9] Al respecto véanse los dictámenes de esta Procuraduría Nos. C-246-2001 del 17 de setiembre de 2001, C-120-2002 del 14 de mayo de 2002 y C-046-2010 del 19 de marzo de 2010.

[10] La ESPH brinda el servicio de abastecimiento de agua potable en los cantones de Heredia cuyas Municipalidades así lo hayan decidido, siempre que por condiciones de ineficiencia de dicho servicio y razones de conveniencia no haya sido asumido por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (artículo 1° inciso g) de la Ley Constitutiva de ese Instituto).

[11] Voto N° 5606-2006 de las 15:21 del 26 de abril de 2006.

[12] Voto N° 2386-2006 de las 10:57 del 24 de febrero de 2006.

[13] Sobre la integración de la planificación urbana dentro del concepto de intereses y servicios locales véase el voto de la Sala Constitucional N° 706-1993 de las 15:21 del 21 de diciembre de 1993.

[14] Artículo 1° de la Ley de Construcciones.

[15] Dictamen C-243-2008 de 15 de julio del 2008.

[16] Artículo 24 LPU.

[17] Artículo 32 LPU.

[18] Artículo 56 LPU.

[19] FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Manual de Derecho Urbanístico. Madrid, España, Publicaciones Abella, segunda edición, 1981. Pág. 40.

[20] PARADA, Ramón. Derecho Urbanístico. Madrid, España, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A, 1999. Pág. 201.

[21] Sobre el mismo tema, véanse los pronunciamientos Nos. C-072-1998 del 22 de abril de 1998, C-178-1999 del 3 de setiembre de 1999, C-032-1998 del 25 de febrero de 1998 y C-154-2008 del 8 de mayo de 2008.

[22] Voto Nº 13330-2006 de las 17:33 del 6 de setiembre de 2006.

[23] Con carácter vinculante erga omnes, según dispone el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (N° 7135 del 11 de octubre de 1989).

[24] Voto N° 4587-2010 de las 10:03 del 5 de marzo de 2010.

[25] Ibídem.

[26] Ibídem.

[27] Voto N° 5606-2006 de las 15:21 del 26 de abril de 2006.