Mayor's duty of probity when failing to appoint a substituteDeber de probidad del Alcalde Municipal ante la omisión de designar su sustituto

Opinion : 311 of 09/29/2014 September 29, 2014 C-311-2014 Mr.

Álvaro Jiménez Cruz Municipal Mayor Municipality of Montes de Oro Dear Mr. Mayor:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter AI-19-2011 of April 27, 2011, reassigned to my office on September 11, 2014, issued by Licenciada Dalia María Pérez Ruiz, who at the time was the internal auditor of the Municipality of Montes de Oro, in which she requests our opinion on various subjects. Specifically, she requests our opinion regarding the following questions:

“Please provide a technical-legal opinion on Article 17, subsection b) of the Municipal Code, Ley 7794 compared with Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function N° 8422.

Article 17 of the Municipal Code indicates: The following powers and obligations correspond to the municipal mayor:

• b)Delegate the functions entrusted by this law, based on Articles 89 and following of the General Law of Public Administration… The underlining is not from the original.

Under a hypothetical circumstance: the competence of the Municipal Mayor’s Office to designate a substitute during “the enjoyment of his or her annual paid rest” Inquiry No. 2: Previously, did the Municipal Mayor’s Office have to designate one of the Deputy Mayors according to his or her discretion, in writing by means of a municipal resolution? Was this procedure mandatory or optional?

Inquiry No. 3: Previously, was the Municipal Council competent to formally designate the substitute for the Municipal Mayor’s Office, during the enjoyment of even 1 day of annual paid rest, when the officeholder did not do so?

Inquiry No. 4: Previously, provide a broader scope of Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function N° 8422. If said public official, despite being obligated to delegate his or her functions, did not do so, could it be affirmed that the official did not orient his or her management toward the satisfaction of the public interest? And regarding the Collegiate Body, could the same be said?

Inquiry No. 5: Currently, must the officeholder designate the Deputy Mayor as Municipal Mayor, in writing by means of a municipal resolution? Must this designation be published in the Gazette? Must all these procedures be executed in a mandatory or optional manner?

Inquiry No. 6: Currently, must the officeholder designate the Deputy Mayor as Municipal Mayor to take his or her place in the Municipal Council, without there being a justified temporary or occasional absence (Enjoyment of his or her annual paid rest, unpaid leave, health disability)?

Before referring to the inquiries made, we apologize for the delay in the issuance of the requested opinion, all motivated by the workload of this Office and the quantity of matters that were consulted on in this present matter.

I. On the duty of probity (deber de probidad)

The duty of probity (deber de probidad) is regulated in Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function, as well as in Article 1, subsection 14 of the Regulation to said law, decreto N° 32333. The norms under commentary state the following:

Article 3—“Duty of probity. The public official shall be obligated to orient his or her management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to the priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions he or she adopts in fulfillment of his or her attributions conform to impartiality and the objectives proper to the institution in which he or she serves and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, efficacy, economy and efficiency, rendering accounts satisfactorily.” Article 1—“Definitions. For the application of this Regulation, the following terms have the meaning indicated below:

(…)

• 14)Duty of probity: Obligation of the public official to orient his or her management toward the satisfaction of the public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions:
• a)Identify and attend to the priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; c) Ensure that the decisions he or she adopts in fulfillment of his or her attributions conform to impartiality and to the objectives proper to the institution in which he or she serves; d) Administer public resources in adherence to the principles of legality, efficacy, economy and efficiency, rendering accounts satisfactorily; e) Reject gifts, presents, prizes, rewards, or any other emolument, honorarium, stipend, salary or benefit from natural or legal persons, national or foreign, by reason of the fulfillment of his or her functions or on the occasion thereof, in the country or outside of it; except in the cases admitted by Law.
• f)Abstain from hearing and resolving a matter when the same grounds for disqualification and recusal exist as established in the Organic Law of the Judicial Branch, in the Civil Procedure Code, and in other laws.
• g)Orient his or her administrative activity toward satisfying primarily the public interest.” From the norms transcribed above, it can be deduced that the duty of probity (deber de probidad) obligates public servants to exercise their office in strict adherence to ethical duties in order to satisfy the public interest above personal interest.

In this regard, the jurisprudence of this Advisory Body in its opinion C-118-2013 has stated the following:

“A. IN ORDER TO THE DUTY OF PROBITY Public officials are constrained by the duty of probity.

Now then, it must be specified that the duty of probity is inherent to the public function.

In this sense, it is necessary to specify that for a long time, the duty of probity has been considered a fundamental element of the public function regime. For example, in the Constituent Assembly of 1949, it was expressly indicated that the duty of probity should inform the legal regime of public officials. In this regard, it is appropriate to consider the words of constituent deputy CARRILLO during Session No. 133 of August 19, 1949:

“But above all that, we believe that a Civil Service law should be enacted, adequate for fully meeting the needs of official services and for gradually forming a true career of public officials, in which all Costa Ricans would have the right to enter by passing satisfactory competitive examinations, to be promoted based on merits, competence and seniority, to remain stably in it for reasons dependent exclusively on their suitability and the fulfillment of their obligations, and to enjoy full guarantee regarding their stability in the pay scale, a decorous and sufficient remuneration to meet the pecuniary needs of their life, their retirement for old age and incapacity to work, and a pension for their family in case of death. It is clear that such officials would be required to have absolute competence and probity in the performance of their functions and in their private life, to more fully achieve which, it would be necessary to create technical preparation schools for the diverse branches of public administration, and a disciplinary tribunal charged with ensuring the faithful fulfillment of civil service, the correct performance of the duties of each State official and the adequate sanction that would have to be imposed on anyone who did not fulfill their obligations with efficiency, activity and honesty”.

Subsequently, Article 113 of the General Law of Public Administration has expressly established a duty for public officials to perform their functions in a way that primarily satisfies the public interest. That is to say that numeral 113 has already provided for the duty of probity. On this subject, it is appropriate to cite opinion C-273-2010 of December 23, 2010:

“Indeed, the public Administration intervenes on the basis of the legislative concretization of the public interest, which in our environment we see with Article 113 of the LGAP:

Article 113.- 1. The public servant must perform his or her functions in a way that primarily satisfies the public interest, which shall be considered as the expression of the coinciding individual interests of the administered parties.

2. The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when it may be in conflict.

3. In the appreciation of the public interest, the values of legal certainty and justice for the community and the individual shall be taken into account, in the first place, to which mere convenience can in no case be given precedence.” (The underlining is not from the original).

The foregoing norm is also important because it reveals that the public interest effectively constitutes an impassable limit on the actions of every public official, an idea that is reinforced recently by Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function (n.°8422, of October 6, 2004), which provides: (…)

The foregoing norm, a basic expression of the democratic principle and materialization of the ethical duty of probity, establishes a series of keys of great utility for every Administration for the purposes of determining if the option of attempting an alternative solution to the specific conflict presented to it is in the public interest it represents: Are the priority collective needs better attended to in that way? Would it imply a more efficient and effective use of the allocated public resources? Does the individual with whom the conflict exists have the existence of a right, a legitimate interest or at least a reasonable doubt or appearance of good right in their claim? ( Opinion C-111-2001, already cited).” Notwithstanding the foregoing, Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function, has specified the content of the duty of probity (deber de probidad). (A broad examination of this content is found in Legal Opinion OJ-107-2009 of October 29, 2009) (…)

Along this same line of thought, judicial jurisprudence has stated:

“VI.-THE DUTY OF PROBITY AND PUBLIC OFFICIALS .As a derivation of the aforementioned regulations, the so-called duty of probity has been included in it, which is defined in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function, as follows: "The public official shall be obligated to orient his or her management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to the priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions he or she adopts in fulfillment of his or her attributions conform to impartiality and the objectives proper to the institution in which he or she serves and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, efficacy, economy and efficiency, rendering accounts satisfactorily.”(Resolution N° 33- 2013-IV. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL FINANCE TRIBUNAL. FOURTH SECTION, at fourteen hours forty-five minutes of April twenty-third, two thousand thirteen.)

Now then, regarding what the public interest is, the Comptroller General of the Republic in its administrative jurisprudence, has indicated the following:

“The public interest as an indeterminate legal concept that it represents is based on the notion of the common good. In that sense, the commentator Hector Jorge Escola has considered the following: “ the notion of general well-being, not only declared in the preamble, but made effective throughout the entire length of our national Constitution, finds its legal counterpart in the idea of “public interest”, which can be specified, for now, on the basis that the public interest exists, when in it, a majority of individuals and ultimately each one can recognize and separate from it their individual, personal, direct and actual or potential interest. The public interest, so understood, is not only the sum of a majority of coinciding, personal, direct, actual or eventual individual interests, but also the result of an interest emerging from the existence of life in community, in which the majority of individuals recognize, also, a personal and direct interest” (Official communication 8683 of July 24, 2002 (DAGJ-1265-2002).)

By reason of the foregoing, it is clear that the duty of probity (deber de probidad) in the public function implies rectitude and honesty of public servants in the exercise of their functions in order to avoid a conflict of interests, and the public interest must always prevail over the personal interest of the servant.

II. On the figures of delegation of functions (delegación de funciones) and substitution (suplencia)

Delegation (delegación), in accordance with judicial jurisprudence, occurs when “the superior body makes it possible for the immediate subordinate to exercise exclusive competences that correspond to the former. In this way, the legal acts of the delegate shall have the same legal value as those of the delegator. Delegation is discretionary, as it allows the superior to offload his or her functions onto the subordinate, the delegator, therefore, determines the reason and the content of the administrative act of delegation. / The effect of delegation is to create an alternative competence in the delegate, who enjoys the same powers as the delegator in that which is the object of the delegation” (Resolution: 2010-001508 SECOND CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, at ten hours twenty-four minutes of November eleventh, two thousand ten) The General Law of Public Administration regulates the figure of delegation (delegación) in its Articles 89 to 92, which expressly state the following:

Article 89.-“1. Every servant may delegate his or her own functions to his or her immediate subordinate, when both have functions of an equal nature.

2. Non-hierarchical delegation or delegation to a different degree shall require another express norm that authorizes it, but the compatible rules of this Section shall apply to it.

3. Delegation shall not be possible when the competence has been granted to the delegator by reason of his or her specific suitability for the office.

4. The delegation must be published in the Official Gazette when it is for a type of act and not for a specific act.” Article 90.-“Delegation shall always have the following limits:

• a)Delegation may be revoked at any time by the body that has conferred it; b) Delegated powers may not be delegated; c) A total delegation shall not be made, nor a delegation of the essential competences of the body, which give it its name or that justify its existence; d) Delegation shall not be made except between bodies of the same class, by reason of subject matter, territory and the nature of the function; and e) Collegiate bodies may not delegate their functions, but only the processing thereof, to the Secretary.” Article 91.-“The delegator shall always have the obligation to supervise the management of the delegate and may be liable with the latter for fault in the supervision. There shall only be grounds for fault in the choice when this has been discretionary.” Article 92.-“The signing of resolutions may be delegated, in which case the delegator shall be the sole responsible party and the delegate may not decide, limiting himself or herself to signing what is resolved by the former.” Substitution (suplencia) is "a phenomenon (of organization) by virtue of which a person is placed in the place of the holder of a body, due to vacancy (death, resignation, definitive disability, removal) or absence thereof (vacations, leaves, temporary disability, suspension), in an extraordinary and temporary manner, while the new holder is not placed in possession of the office..." (ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de derecho Administrativo, Tomo II, 1st Edition, San José CR, Editorial Stradtmann, 2000, p. 65) On this point, this Advisory Body in its administrative jurisprudence, has stated the following:

“Through it, a personal and temporary substitution in the ownership of a body takes place, when the owner holder cannot, for some reason, exercise his or her competence; and it is justified by the need for the body to continue normally developing its administrative activity or the provision of the service; and thus comply with the postulates of Article 4 of the General Law of Public Administration” (Opinion C- 318-2009 of November 12, 2009) Along this same line of thought, judicial jurisprudence has stated the following:

“It is also worth noting that regarding substitution, at a doctrinal level it has been indicated that it consists "(...) in the personal and temporal substitution in the ownership of a body; that is, in the temporary assumption by the holder of one body of the functions of another by reason of the supervening impossibility of the latter to exercise them. This is how Art. 17-1 LRJAP describes it, according to which "the holders of administrative bodies may be substituted temporarily in the cases of vacancy, absence or illness by whoever is designated by the body competent for the appointment of the former. If no substitute is designated, the competence of the administrative body shall be exercised by whoever is designated by the immediate administrative body on which it depends. There is no substitution here, as can be seen, since there is no transfer whatsoever of competences, which remain in their original seat. (...) in substitutions, it is the holders who move, the competences remaining static." (Santamaría Pastor, Juan Alfonso. "Principios de Derecho Administrativo General". Tomo I. First Edition. Madrid, 2004. p. 464). Then, in accordance with the transcribed regulations, and the concept cited above, it follows that substitution (suplencia) is a phenomenon that occurs in organizations, and that places a person in the place of the holder of a body, when its holder cannot exercise it due to vacations, resignation, leave, among other temporary or definitive causes that may arise and which has its foundation in the fact that the body or entity must continue functioning normally.” (Resolution N° 021-2014-V. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, FIFTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ, at sixteen hours four minutes of March twenty-six, two thousand fourteen.)

III. On the merits

Having clarified the concepts cited in the preceding section, we proceed to answer the questions posed by the Internal Auditor.

Please provide a technical-legal opinion on Article 17, subsection b) of the Municipal Code, Ley 7794 compared with Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment In the Public Function N° 8422.

Article 17 of the Municipal Code indicates: The following powers and obligations correspond to the municipal mayor:

• b)Delegate the functions entrusted by this law, based on Articles 89 and following of the General Law of Public Administration… The underlining is not from the original.

Under a hypothetical circumstance: the competence of the Municipal Mayor’s Office to designate a substitute during “the enjoyment of his or her annual paid rest” In relation to the power or obligation of the Mayor to delegate functions, this Advisory Body has already pronounced on this in its administrative jurisprudence and, seeing no reason to modify the opinion, we take the liberty of reiterating what was stated in opinion C-260-2013 of November 22, 2013, which “As we can appreciate, the functions that by law are assigned to the Municipal Mayor are of an executive nature, so they can only be performed by the person holding this office, or, by the Deputy Mayor under the terms contained in Article 14 of the Municipal Code. Regarding the executive nature of the Mayor's functions, the Third Section of the Contentious Administrative Tribunal, has stated:

“As we can appreciate, through a protagonist role, it corresponds to the Mayor -an official democratically elected in each locality-, the administration of human, material and financial resources with the objective of achieving the proposed goals. His or her task is summed up in the basic functions of planning, organization, integration, direction and control of municipal management. To that is due the fact that the appointment of municipal officials is his or her exclusive competence, a task that is non-transferable and inalienable (Article 66 of the General Law of Public Administration). The Municipal Council, even though it is the deliberative body of the Municipality, has no powers to intervene in this kind of task, and must limit itself to the exercise of the tasks entrusted in numeral 13 of the Municipal Code (principle of legality, in its positive aspect), which has restricted its powers to appoint, solely, the positions of auditor, secretary and accountant (Articles 52 and 53 of the Municipal Code). (...)” (Resolution N° 252-2013 of June 20, 2013).

Now recently, the legislator expressly provided for the possibility that the Municipal Mayor would delegate the functions entrusted to him or her by law, expressly providing that the Mayor could delegate his or her functions in accordance with what Article 89 of the General Law of Public Administration establishes.

In this regard, it is important to indicate that the delegation of administrative competences -precisely- is regulated in Title Three, Section Three of the General Law of Public Administration, specifically from the provisions of Articles 89 and 90, in which the general rules to follow regarding delegation of competences are established; both numerals indicate:

Article 89.-1. Every servant may delegate his or her own functions to his or her immediate subordinate, when both have functions of an equal nature.

2. Non-hierarchical delegation or delegation to a different degree shall require another express norm that authorizes it, but the compatible rules of this Section shall apply to it.

3. Delegation shall not be possible when the competence has been granted to the delegator by reason of his or her specific suitability for the office.

4. The delegation must be published in the Official Gazette when it is for a type of act and not for a specific act.

Article 90.-Delegation shall always have the following limits:

• a)Delegation may be revoked at any time by the body that has conferred it; b) Delegated powers may not be delegated; c) A total delegation shall not be made, nor a delegation of the essential competences of the body, which give it its name or that justify its existence; d) Delegation shall not be made except between bodies of the same class, by reason of subject matter, territory and the nature of the function; and e) Collegiate bodies may not delegate their functions, but only the processing thereof, to the Secretary.

Now then, from the reading of Article 17 of the Municipal Code, compared to the provisions of Articles 89 and 90 of the General Law of Public Administration, we can affirm that, the Mayor may delegate the functions entrusted by this law to an official who has an identical nature, such that the possibility of delegation by the mayor is reduced -practically- to the vice-mayoralties, since in accordance with the provisions of Article 14 of the Municipal Code, these officials have an identical nature to the Municipal Mayor.” From the foregoing, it is clear that in accordance with what is stated in Article 17, subsection b) of the Municipal Code and Articles 89 and 90 of the General Law of Public Administration, the Mayor can delegate to the Deputy Mayors the functions that are established for him or her by law.

Now then, in relation to the hypothetical case of the competence of the mayor’s office to designate a substitute during the enjoyment of his or her annual paid rest, we must remember that the figure of delegation (delegación) is distinct from that of substitution (sustitución) as already stated in the preceding sections.

When the municipal mayor is absent definitively or temporarily, as would be the enjoyment of the annual rest, the Deputy Mayors step in to substitute the mayor according to the order established in numeral 14 of the Municipal Code, so that said substitution (sustitución) is automatic.

In this regard, this Advisory Body has stated in Opinion C-117-2011 of May 31, 2011, the following:

“A corollary of the foregoing, we have that the substitutions carried out by the Deputy Mayors, during the absences of the Municipal Executive, do not constitute a delegation of competences, but rather a substitution of the same that occurs automatically, upon the fulfillment of the requirement demanded by the norm –absence of the Mayor– ,and therefore, do not require publication in the Official Gazette La Gaceta.” By reason of the foregoing, it is clear that upon the absence of the Mayor, functions are not delegated to the Deputy Mayors, but rather they step in by operation of law to substitute (sustitución) the mayor, according to the order established in the Municipal Code.

When the Municipal Mayor is going to be absent, he or she must inform the Municipal Council about the designation of the Deputy Mayor who will substitute for him or her in his or her absence. It should be noted that the jurisprudence of the Supreme Electoral Tribunal has already stated that although the designation of the Deputy Mayor who will substitute for the mayor in his or her absence does not require approval by the Municipal Council, the substitution must be communicated to the Municipal Council for purposes of streamlining and facilitating work between the Deputy Mayor and the Municipal Council.

“2. TO CLARIFY IF THE SUBSTITUTION MADE BY THE MAYOR IS A MERE PROCEDURAL MATTER BEFORE THE MUNICIPAL COUNCIL OR IF IT HAS THE OBLIGATION TO APPROVE IT.

Under the provisions of Articles 14 and 20 of the Municipal Code, the First Deputy Mayor shall carry out the administrative and operational functions that the acting mayor assigns to him or her and will substitute him or her by operation of law in his or her temporary or definitive absences.

It is important to highlight that in the case of definitive absences, the substitution entails -for the incumbent mayor who holds the office- the cancellation of his or her credentials and the immediate cessation of their exercise, such that the application of such a measure must be due to reasons expressly formulated by law and must be preceded by the procedure provided for such purpose in Articles 253 and following of the Electoral Code, the processing of which is the exclusive responsibility of the Electoral Jurisdiction exercised by this Tribunal, the only body with the power to cancel the respective credential and name, in their place, the First Deputy Mayor.

In the case of temporary absences processed directly and voluntarily by the same mayor, the designation of the First Deputy Mayor -in his or her place- does not entail any burden that must be protected, therefore it does not require subsequent approval by the municipal council or another body, except for the usual administrative procedure that, for remuneration purposes, is required internally by the municipal corporation. Of course, such temporary substitution must be informed to the respective municipal council for purposes of facilitating, streamlining and guaranteeing the work dynamic between the mayor’s office and that collegiate body. (Resolution Nº 8652-E8-2012.- SUPREME ELECTORAL TRIBUNAL. San José, at nine hours fifteen minutes of December seventeenth, two thousand twelve.)

In the event that the mayor cannot or did not make the designation of the Deputy Mayor who will substitute for him or her, the Supreme Electoral Tribunal has stated in its jurisprudence that it corresponds to the Municipal Council to make the designation of the Deputy Mayor who will cover for the mayor following the order established by numeral 14 of the Municipal Code, this for the purpose of preventing the municipal entity from being left without authority and the interests of the residents of the canton from being threatened.

“(...) On the omission or impossibility of the Incumbent Mayor to designate his or her substitute: In the event that the Incumbent Mayor cannot or does not make the designation to cover his or her absences, it will be the Municipal Council that agrees on it, respecting for this the order of designation of the Deputy Mayors”.

“(...) if the Incumbent Mayor does not designate any of the Deputy Mayors to substitute for him or her, the vacancy thus brought about must necessarily be covered by means of the call, by the Municipal Council, of the Deputy Mayor according to their order of election.

Article 17 of the Municipal Code, law n.° 7794 of April 30, 1998, referring to the powers and obligations of the Municipal Mayor, states:

“ARTICLE 17.- The following powers and obligations correspond to the municipal mayor:

• a)To exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal departments, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general.
• b)To delegate the functions entrusted by this law, based on articles 89 and following of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública).
• c)To attend, with voice but without vote, all sessions of the Municipal Council, assemblies, meetings, and other events that the municipality holds.
• d)To sanction and promulgate the resolutions and agreements approved by the Municipal Council and to exercise the veto, in accordance with this code.
• e)To present to the Municipal Council, before assuming office, a government program based on a diagnosis of the canton's reality, and it must be disseminated to the different organizations and residents of the canton.
• f)To submit semiannually to the Municipal Council a report on the expenditures it authorizes, as provided in subsection f) of this article.
• g)To render accounts to the residents of the canton, by means of a report on activities before the Municipal Council, to be discussed and approved during the first half of March of each year.
• h)To authorize the expenditures of the municipality, in accordance with subsection e) of article 13 of this code.
• i)To present the proposed budgets, ordinary and extraordinary, of the municipality, in a manner consistent with the Municipal Development Plan, before the Municipal Council for its discussion and approval.
• j)To propose to the Council the creation of positions and services indispensable for the proper functioning of the municipal government.
• k)To appoint, promote, and remove the personnel of the municipality, as well as to grant them licenses and impose sanctions; all in accordance with this code and the respective regulations. The same powers shall be held over the personnel of trust under his charge.
• l)To oversee the correct development of the policy adopted by the municipality, the achievement of the goals proposed in its government program, and the proper execution of the municipal budgets; m) To convene the Council to extraordinary sessions or when at least one-third of the proprietary councilors request it, with twenty-four hours' notice.
• n)To hold the legal representation of the municipality, with the powers granted to him by this law and the Municipal Council.
• ñ)To fulfill the other powers and obligations that correspond to him, in accordance with this code, municipal regulations, and other pertinent legal provisions.".

The mere reading of the cited numeral shows the unavoidable necessity of guaranteeing the continuity of the Municipal Mayor (Alcalde Municipal), whether through the uninterrupted exercise of authority by the incumbent or through the calling to exercise authority of one of the alternate mayors (alcaldes suplentes). The opposite fosters a headless municipality, an inconceivable vacuum of authority that seriously and unjustifiably threatens the interests of the residents of the corresponding canton." (the underline does not correspond to the original).

Precisely, as a corollary of the foregoing, in a recent ruling this Tribunal reaffirmed the reviewed jurisprudence by warning:

"According to case-law doctrine since the above-cited ruling [ruling no. 172-E-2004], in the event of the Proprietary Mayor's (Alcalde Propietario) absence, it is not improper but rather imperative for the Municipal Council to designate the Alternate Mayor according to their order of election when the Proprietary Mayor has not provided for it in a timely manner, since this avoids fostering a vacuum of authority that could compromise municipal interests." (ruling no. 2765-E-2004 of 9:45 a.m. on October 25, 2004)" (Ruling No. 2793-E-2004.- SUPREME ELECTORAL TRIBUNAL. San José, at two hundred fifteen minutes past fourteen hours on the twenty-eighth of October of two thousand four) Based on the foregoing, it is the criterion of this Advisory Body (órgano Asesor) that if the Mayor is absent and does not designate the Deputy Mayor (Vicealcalde) who is to substitute for him, the principle of probity of article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Service (Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública) is not violated, given that, in the first place, the Mayor's action would not constitute a conflict of interest, and in the second place, the Mayor's action is remedied by the Municipal Council, which must imperatively designate the Deputy Mayor who will fill in for the Mayor in his absence.

Consultation No. 2: Previously, had the Mayor's Office (Alcaldía Municipal) to designate one of the Alternate Mayors at its discretion, in written form by means of a municipal resolution? Must this action have been performed imperatively or facultatively?

In accordance with the jurisprudence of the Supreme Electoral Tribunal, the designation of which of the two Alternate Mayors was to substitute for the incumbent Mayor in his absence was made by the municipal Mayor himself on a discretionary basis, so it is the criterion of this advisory body that said designation did not require a formal investiture act such as a municipal resolution.

"As a rule of principle, it is the Mayor himself who decides which of the two Alternate Mayors substitutes for him, enjoying full discretion when making such designation (…) In the event that the Proprietary Mayor cannot or does not make the designation to fill his absences, it shall be the Municipal Council who agrees upon it, respecting for this the order of designation of the Alternate Mayors." (Ruling No. 172-E-2004.-SUPREME ELECTORAL TRIBUNAL. San José, at nine fifteen hours on the twenty-first of January of two thousand four) Along these same lines of thought, it is the criterion of this Attorney General's Office (Procuraduría General) that the designation of the Alternate Mayors in the Mayor's absence is an action of an imperative nature since it is mandated by law, and in accordance with article 11 of the General Public Administration Act and article 11 of the Political Constitution (Constitución Política), all public servants must act in accordance with the principle of legality.

Consultation No. 3: Previously, was it the competence of the Municipal Council to formally designate the substitute for the Municipal Mayor's Office, in the enjoyment of even 1 day of paid annual rest, when the incumbent failed to do so?

As indicated previously, since the year 2004, the jurisprudence of the Supreme Electoral Tribunal indicated that: "In the event that the Proprietary Mayor cannot or does not make the designation to fill his absences, it shall be the Municipal Council who agrees upon it, respecting for this the order of designation of the Alternate Mayors." (Ruling No. 172-E-2004.-SUPREME ELECTORAL TRIBUNAL. San José, at nine fifteen hours on the twenty-first of January of two thousand four) Based on the foregoing, it is the criterion of this Advisory Body that in the event that the incumbent Mayor did not carry out the designation of the Alternate Mayor who was to substitute for him in his absence, the Municipal Council was to carry out said designation following the order of denomination.

Consultation No. 4: Previously. To provide a broader scope of Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Service No. 8422, if said public official, despite being obligated to delegate his functions, did not do so, could it be affirmed that the official did not orient his management towards the satisfaction of the public interest? And regarding the Collegiate Body, could the same be said?

Before the reform of article 14 of the Municipal Code (Código Municipal) effected by Law 8611 of November 22, 2007, and reiterated by Law No. 8765 of August 19, 2009, said article regulated the existence of two Alternate Mayors, who were called upon to substitute for the Municipal Mayor in his temporary and definitive absences. Article 14, prior to the reform, stated the following:

ARTICLE 14. - The executive official indicated in article 169 of the Political Constitution is denominated Municipal Mayor. There shall be two Alternate Mayors, who will substitute for the Municipal Mayor in his temporary and definitive absences, in addition to fulfilling the other functions assigned in this code." Regarding the function of the Alternate Mayors, this Advisory Body, through legal opinion C-178-2002 of July 8, 2002, stated:

"(...) it is clear that the function of the Alternate Mayors is to fill in for the temporary and definitive absences of the proprietary Mayor. However, the norm introduces some confusion when it speaks of having to "fulfill the other functions assigned in this code." Given this situation, we must verify whether the Alternate Mayors have other functions in the code besides filling the absences of the proprietary Mayor or; on the contrary, we are facing a meaningless assertion, a loose phrase, that the legislator let slip when drafting and approving the legal precept we are commenting on. Thus, the obligatory path, in this matter, is to go through each one of the code's norms to determine whether or not there are other functions assigned to the Alternate Mayors.

After an exhaustive analysis of the Municipal Code, it can be affirmed, with a high degree of certainty, that, in addition to article 14, only on two occasions does that normative body deal with Alternate Mayors: in article 19, where it refers to their dismissal and resignation, and in numeral 167, where they are disqualified from joining the cantonal sports committees. Nowhere in the code do other functions assigned to the Alternate Mayors appear, so it can be affirmed that we are in the presence of an inadequate use of legislative technique and, therefore, no legal consequence can be derived from that assertion, much less assign to the Alternate Mayors functions that the legal system does not give them.

Reviewing the legislative background of the Municipal Code, legislative file No. 12,426, we find that, in the Municipal Code bill presented by Deputy Jiménez Succar, in numeral 47, it spoke of a Deputy Mayor, whose function was to substitute for the Mayor in his temporary or definitive absences. (See folio No. 25 of the cited legislative file). In the substitute text presented by that same legislator, in its article 16, it was noted that there would be one Alternate Municipal Mayor, who would substitute for the proprietary one in his temporary and definitive absences, and would additionally exercise the other functions that the code assigned to him. (See folio 321 of legislative file No. 12,426). This wording was maintained in the unanimous affirmative opinion (dictamen) issued by the Special Commission for the Decentralization of the State and Strengthening of Local Governments (Comisión Especial de Descentralización del Estado y Fortalecimientos de los Gobiernos Locales) to the Legislative Plenary. (See folio No. 673 of legislative file No. 12,426). The Supreme Electoral Tribunal opposed the wording of article 16 and proposed the idea of two Alternate Mayors, in a letter dated April 21, 1998, addressed to the then-president of the special commission, Deputy Jiménez Succar, because if the proprietary and alternate mayor were dismissed or resigned, elections would have to be called in the respective canton within a period of no more than three months, and the appointment of the new official would be for the respective period. "The preparation of elections, even at the cantonal level, deserves special attention and care, as it involves a series of aspects (…), which is why it is impossible to have them ready, in a responsible and serious manner, especially when it depends on an eventuality, such as a dismissal or resignation of the proprietary and alternate; hence we consider that the most advisable course is to elect one Proprietary Mayor and two alternates, since this way the eventuality of calling new elections is minimized, as well as the burdening of these functions on the President of the Municipal Council." (See folio No. 767 of the cited legislative file). Deputy Jiménez Succar presented the motion accepting the proposal of the Supreme Electoral Tribunal, which was approved by the special commission on April 22, 1998, being included in the unanimous affirmative opinion that this parliamentary body again issued to the Plenary. (See folios 785 and 825 of legislative file No. 12,426). From the foregoing, it seems clear that the legislator never had the intention of assigning permanent functions to the Alternate Mayors; the phrase that causes some confusion was dragged by error into the subsequent texts of the Municipal Code that were proposed in the special commission. For that reason, as indicated supra, no legal consequence can be derived from it, since the Municipal Code does not assign those officials other additional functions beyond that expressed in numeral 14.

Having clarified the above, there is not the slightest doubt that the Alternate Mayors are called to fulfill a very specific function: to fill in for the incumbent Mayor in his temporary or definitive absences. Ergo, they cannot perform any other function in the municipal corporation for the simple reason that the legal system does not assign it to them, from which it is clearly inferred that the Alternate Mayors are not permanent officials." What was stated by this Attorney General's Office was confirmed by the Electoral Tribunal, through Ruling No. 2061-E-2002 of nine thirty-five hours on the twelfth of November of two thousand two, reiterating the conclusion given by this Advisory Body by stating that:

"The Alternate Mayors do not have additional functions to that assigned in numeral 14 of the Municipal Code, consequently, they are not permanent public officials of the municipal corporations; their sole function is limited to substituting for the incumbent Mayor in his temporary or definitive absences." Based on the foregoing, it is clear that the Alternate Mayors were the ones called to substitute for the Municipal Mayor in his absence, a designation that, in accordance with the jurisprudence of the Supreme Electoral Tribunal, the Mayor made on a discretionary basis.

"As a rule of principle, it is the Mayor himself who decides which of the two Alternate Mayors substitutes for him, enjoying full discretion when making such designation (…) In the event that the Proprietary Mayor cannot or does not make the designation to fill his absences, it shall be the Municipal Council who agrees upon it, respecting for this the order of designation of the Alternate Mayors." (Ruling No. 172-E-2004.-SUPREME ELECTORAL TRIBUNAL. San José, at nine fifteen hours on the twenty-first of January of two thousand four) From the foregoing, it is clear that the Municipal Mayor had the power to prefer which of the two Alternate Mayors he chose to substitute for him in his absence; however, in the event that the Mayor had not made such designation in time or could not do so due to some cause of impediment, excuse, or recusal, it corresponded—just as it currently corresponds with the figure of the Deputy Mayors (vicealcaldes)—to the Municipal Council to choose following the order of election, that is, it had to designate the First Alternate Mayor, and only if he could not substitute him was the Second Alternate Mayor to be appointed; a situation that this Advisory Body considers did not necessarily violate the principle of probity indicated in article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment.

Consultation No. 5: Currently, must the incumbent designate the Deputy Mayor as Municipal Mayor, in written form by means of a municipal resolution? Must this designation be published in the Gazette (Gaceta)? Must all these actions be executed imperatively or facultatively?

Article 14 of the Municipal Code establishes the existence of two Deputy Mayors, popularly elected, who have a common competence which is to substitute for the Mayor in his temporary and definitive absences. The norm under discussion states the following:

Article 14.- "The executive official indicated in article 169 of the Political Constitution is denominated Municipal Mayor.

There shall be two Municipal Deputy Mayors: a First Deputy Mayor (vicealcalde primero) and a Second Deputy Mayor (vicealcalde segundo). The First Deputy Mayor shall perform the administrative and operational functions that the incumbent Mayor assigns to him; additionally, he shall substitute, by operation of law (de pleno derecho), for the Municipal Mayor in his temporary and definitive absences, with the same responsibilities and competences as the latter during the period of substitution.

In cases where the First Deputy Mayor cannot substitute for the Mayor, in his temporary and definitive absences, the Second Deputy Mayor shall substitute for the Mayor, by operation of law, with the same responsibilities and competences as the latter during the period of substitution.

In the district municipal councils (concejos municipales de distrito), the executive official indicated in article 7 of Law No. 8173, is the District Intendant (intendente distrital) who shall have the same powers as the Municipal Mayor. Additionally, there shall be a Deputy District Intendant (viceintendente distrital), who shall perform the administrative and operational functions that the incumbent Intendant assigns to him; and shall also substitute, by operation of law, for the District Intendant in his temporary and definitive absences, with the same responsibilities and competences as the latter during the period of substitution.

All popularly elected positions at the municipal level contemplated by the legal system shall be popularly elected, by means of general elections to be held on the first Sunday of February, two years after the national elections in which the persons who will occupy the Presidency and Vice-Presidencies of the Republic and those who will comprise the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) are elected. They shall take possession of their offices on the 1st day of May of the same year of their election, for a period of four years, and may be reelected." (As amended by article 310, subsection a) of the Electoral Code (Código Electoral), Law No. 8765 of August 19, 2009) From the foregoing, it is clear that in the Mayor's absence, the substitution carried out by the Deputy Mayors must be according to the order established in numeral 14 previously transcribed, so that said substitution is automatic, does not require a formal investiture act, nor does it need to be published in the Official Gazette (Diario oficial La Gaceta).

In this regard, this Advisory Body has noted in Legal Opinion C-117-2011 of May 31, 2011, the following:

"Corollary to the foregoing, we find that the fill-ins (suplencias) carried out by the Deputy Mayors, during the absences of the Municipal Executive (Ejecutivo Municipal), do not constitute a delegation of competencies (delegación de competencias), but a substitution of the same that occurs automatically, upon the fulfillment of the requirement demanded by the norm –absence of the Mayor–, and therefore, do not require publication in the Official Gazette." On the other hand, it is the criterion of this Attorney General's Office that the designation of the Deputy Mayor in the Mayor's absence, whether by the Mayor or by the Municipal Council, is an action of an imperative nature since it is mandated by law and in accordance with article 11 of the General Public Administration Act and article 11 of the Political Constitution, all public servants must act in accordance with the principle of legality.

Consultation No. 6: Currently, must the incumbent designate the Deputy Mayor as Municipal Mayor to take his place in the Municipal Council, without there being a justified temporary or occasional absence (Enjoys his paid annual rest, unpaid leaves, health-related disability)?

Article 17 of the Municipal Code enumerates a series of duties and powers proper to the Municipal Mayors, specifically subsection c) notes that the Mayor must: "Attend, with voice but without vote, all sessions of the Municipal Council, assemblies, meetings, and other events that the municipality holds." From the foregoing, it is clear that the Municipal Mayor is the one obligated to attend, by his own right and with voice, the Council's sessions, assemblies, meetings, and other events; however, if the Mayor is absent temporarily or definitively, in accordance with article 14 of the Municipal Code, the First Deputy Mayor would be responsible for attending the sessions of the Municipal Council and other events, but not as Deputy Mayor as such, but rather in the substitution by operation of law of the Mayor, since when he substitutes for the Mayor in his absence, he does so with the same responsibilities and competences as the incumbent Mayor.

On this point, electoral jurisprudence has stated:

"Without delving into the figures of substitution, representation, and delegation, the respondent is correct in the sense that the lady cannot assume her functions while he is exercising them. Therefore, when the Mayor indicates that, for cases in which he cannot attend certain meetings, he merely asks some trusted official or person to attend to represent him in a given event or meeting involving the Municipality, it is not a matter of the figure of substitution, nor the figure of delegation of functions in the terms of article 17 subsection b) of the Municipal Code, but rather of representation.

In other words, the Mayor does not depart from the functions legally assigned to him, as he would in cases of illness, vacations, granted leave, or suppression of his credentials, where his substitution would indeed correspond. Precisely, the Deputy Mayor assumes the Mayor's duties in the case of a substitution, as this Tribunal analyzed in the cited ruling no. 1296-M-2011, by citing: "(...) it was sought that, by the First Deputy Mayor being immersed in the municipal activities, he could responsibly assume the tasks assigned to him by the Mayor, as well as the matters directly assumed by the latter when it corresponded to him to substitute for him." Under this concept, the representation the interested party accuses is not grounds for amparo (relief) since, as this Tribunal stated in ruling no. 1755-E8-2009 of 2:15 p.m. on April 23, 2009, the tasks of representation entrusted by the Mayor allow for the clarification of three essential aspects: a) it is not a matter of the formal substitution of the Mayor and, thus, of the legal representation of the Municipality; b) the performance of the office of Mayor as a popularly elected official is not compromised; c) the activity to which the person designated by the Mayor attends does not have a formal or official character that requires the making of any decision regarding the Municipal Corporation's work.

Furthermore, the fact that other officials attend various meetings or activities in representation of the Mayor is not a fact that, in itself, produces the invisibilization of the office held by the First Deputy Mayor, as however, the lack of definition of functions or the assignment of tasks to the Second Deputy Mayor do, which support the estimation of this appeal. The foregoing, provided it is also understood that the Mayor is in office and that the person representing him is a municipal official." (Ruling No. 5446-E1-2012.-SUPREME ELECTORAL TRIBUNAL. San José, at nine fifteen hours on the twenty-fourth of July of two thousand twelve).

It should be noted that the First Deputy Mayor can only fill in for the Mayor when the latter is truly absent or unable to exercise his usual duties, since if the Mayor is exercising his functions or competences, that is, he is not absent, excused, or inhibited from exercising his functions, but rather is only, for example, attending to a matter outside the office and cannot attend the Municipal Council session, the First Deputy Mayor cannot fill in for the incumbent Mayor as this would lead to a duplicity or simultaneity of functions.

On the above, we can cite Legal Opinion C-308-2011 of December 8, 2011, which expressly notes that:

"However, it is not legally possible for the Mayor, while in the exercise of his functions within the municipal premises, to decide to send the First Deputy Mayor to the sessions of the Municipal Council, since the latter is authorized for such conduct only in the case of the temporary or definitive absence of the first, which must be duly justified." In light of the foregoing, it is the criterion of this Advisory Body that the First Deputy Mayor may only attend with the right of voice the sessions of the Municipal Council, meetings, assemblies, and other events, exclusively when he is fulfilling his function of substituting, by operation of law, for the Municipal Mayor in his justified temporary or definitive absence.

IV. Conclusions

In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office of the Republic is of the criterion that:

· If the Mayor is absent and does not designate the Deputy Mayor who is to substitute for him, the principle of probity of article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Service is not violated, given that, in the first place, the Mayor's action would not constitute a conflict of interest, and in the second place, the Mayor's action is remedied by the Municipal Council, which must imperatively designate the Deputy Mayor who will fill in for the Mayor in his absence.

· The designation of the Alternate Mayors was made by the Municipal Mayor on a discretionary basis, and as such, said assignment did not require a formal investiture act like a municipal resolution.

· The designation of the Alternate Mayors (before the reform of article 14 of the Municipal Code) and the designation of the Deputy Mayors (after the reform) in the Mayor's absence is an action of an imperative nature since it is mandated by law, and in accordance with article 11 of the General Public Administration Act and article 11 of the Political Constitution, all public servants must act in accordance with the principle of legality.

· Before the reform of article 14 of the Municipal Code effected by Law 8611 of November 22, 2007, and reiterated by Law No. 8765 of August 19, 2009, the Municipal Mayor had the power to prefer which of the two Alternate Mayors he chose to substitute for him in his absence; however, in the event that the Mayor had not made such designation in time or could not do so due to some cause of impediment, excuse, or recusal, it corresponded to the Municipal Council to choose following the order of election; a situation that this Advisory Body considers did not necessarily violate the principle of probity indicated in article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment.

· In the Mayor's absence, the substitution carried out by the Deputy Mayors must be according to the order established in numeral 14 of the Municipal Code, so that said substitution is automatic, does not require a formal investiture act, nor does it need to be published in the Official Gazette.

· That the First Deputy Mayor may only attend with the right of voice the sessions of the Municipal Council, meetings, assemblies, and other events, exclusively when he is fulfilling his function of substituting, by operation of law, for the Municipal Mayor in his justified temporary or definitive absence.

Cordially, Berta Marín González Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)

Dictamen : 311 del 29/09/2014 29 de setiembre de 2014 C-311-2014 Señor Álvaro Jiménez Cruz Alcalde Municipal Municipalidad de Montes de Oro Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio AI-19-2011 del 27 de abril del 2011, reasignado a mi oficina el 11 de setiembre del 2014, emitido por la Licenciada Dalia María Pérez Ruiz quien en su momento fue la auditora interna de la Municipalidad de Montes de Oro, en el cual solicita nuestro criterio en relación con diversos temas. Específicamente requiere de nuestro criterio en relación con los siguientes interrogantes:

“Favor brindar criterio técnico-jurídico del artículo 17 inc. b) del Código Municipal, Ley 7794 confrontado con el artículo 3 del Ley Contra La Corrupción Y El Enriquecimiento Ilícito En LA Función Pública N° 8422.

El artículo 17, del Código Municipal indica: Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• b)Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública… El subrayado no es del original.

Bajo circunstancia hipotética: la competencia de la Alcaldía Municipal de designar un sustituto en “el disfrute de su descanso remunerado anual” Consulta N°2: Antes, la Alcaldía Municipal debía designar a uno de los Alcaldes suplentes según su discrecionalidad, por medio escrito mediante una resolución municipal? Esta gestión debió ser en forma imperativa o facultativa?

Consulta N°3: Antes, le competía al Concejo Municipal designar formalmente al sustituto de la Alcaldía Municipal, en el disfrute aún por 1 día de descanso remunerado anual, cuando el titular no lo hiciere?

Consulta N° 4: Antes, proporcionar un mayor alcance del Artículo 3 del Ley Contra La Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N° 8422. Sí dicho funcionario público a pesar de estar obligado a delegar sus funciones no lo hiciere, podría afirmarse que el funcionario no orientó su gestión a la satisfacción del interés público? Y en cuanto al órgano Colegiado, podría decirse lo mismo?

Consulta N° 5: Actualmente, el titular deberá designar al Vicealcalde como Alcalde Municipal, por medio escrito mediante una resolución municipal? Deberá ser publicada esta designación, en la Gaceta? Todas estas gestiones deberán ser ejecutadas en forma imperativa o facultativa?

Consulta N° 6: Actualmente, el titular deberá designar al Vicealcalde como Alcalde Municipal para tomar su lugar en el Concejo Municipal, sin que exista una ausencia temporal u ocasional (Disfrute de su descanso remunerado anual, permisos sin goce de salario, incapacidad por salud) justificada?

De previo a referirnos a las consultas formuladas, solicitamos las disculpas por la tardanza en la emisión del criterio requerido, todo motivado en el volumen de trabajo de este Despacho y en la cantidad de asuntos que fueron consultados en el presente asunto.

I. Sobre el deber de probidad

El deber de probidad se encuentra regula en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, así como en el artículo 1 inciso 14 del Reglamento a dicha ley, decreto N° 32333. Señalan las normas en cometario, lo siguiente:

Artículo 3º—“Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” Artículo 1º—“Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:

(…)

• 14)Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:
• a)Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igual para los habitantes de la República; b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente; e) Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley.
• f)Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes.
• g)Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público.” De las normas transcritas anteriormente se desprende que el deber de probidad obliga a que los servidores públicos ejerzan su cargo con estricto apego a los deberes éticos con el fin de satisfacer el interés público por encima del interés personal.

Al respecto, la jurisprudencia de este Órgano Asesor en su dictamen C-118-2013 ha señalado lo siguiente:

“A. EN ORDEN AL DEBER DE PROBIDAD Los funcionarios públicos se encuentran constreñidos por el deber de probidad.

Ahora bien, debe precisarse que el deber de probidad es inherente a la función pública.

En este sentido, se impone precisar que desde antaño, se ha estimado el deber de probidad como un elemento fundamental del régimen de la función pública. Por ejemplo, en la Asamblea Constituyente de 1949, se indicó expresamente que el deber de probidad debía informar el régimen jurídico de los funcionarios públicos. Al respecto, conviene considerar las palabras del diputado constituyente CARRILLO durante la sesión N.° 133 de 19 de agosto de 1949:

“Pero por encima de todo eso, creemos que debe promulgarse una ley de Servicio Civil, adecuada para llenar cumplidamente las necesidades de los servicios oficiales y para ir formando una verdadera carrera de funcionarios públicos, en la cual todos los costarricenses tuvieran derecho de ingresar mediante la presentación de exámenes satisfactorios por oposición, de ascender por méritos, competencia y antigüedad, de mantenerse establemente en ella por causas dependientes exclusivamente por su idoneidad y del cumplimiento de sus obligaciones, y de gozar de garantía plena en cuanto a su estabilidad en el escalafón, a una remuneración decorosa y suficiente para hacer frente a las necesidades pecuniarias de su vida, a su jubilación para la vejez y la incapacidad de trabajar, y a la pensión para su familia en caso de fallecimiento. Es claro que habría de exigirse a tales funcionarios competencia y probidad absolutas en el desempeño de sus funciones y en su vida privada, para lograr más cabalmente lo cual, sería necesario crear escuelas de preparación técnica para las diversas ramas de la administración pública, y un tribunal disciplinario encargado de velar por el fiel cumplimiento del servicio civil, por el correcto desempeño de los deberes de cada funcionarios del Estado y por la adecuada sanción que habría de imponerse a quien no cumpliera sus obligaciones con eficiencia, actividad y honradez”.

Luego, el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública ha establecido expresamente un deber de los funcionarios públicos de desempeñar sus funciones de un modo tal que satisfagan primordialmente el interés público. Es decir que el numeral 113 ha previsto ya el deber de probidad. Sobre el tema conviene citar el dictamen C-273-2010 de 23 de diciembre de 2010:

“En efecto, la Administración pública interviene sobre la base de la concreción legislativa del interés público, que en nuestro medio lo vemos con el artículo 113 de la LGAP:

Artículo 113.- 1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

2. El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.

3. En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia.” (El subrayado no es del original).

La norma anterior es además importante porque pone de manifiesto que el interés público constituye efectivamente un límite infranqueable a la actuación de todo funcionario público, idea que se ve reforzada recientemente por el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.°8422, del 6 de octubre del 2004), que dispone: (…)

La norma anterior, expresión básica del principio democrático y materialización del deber ético de probidad, establece una serie de claves de gran utilidad para toda Administración a efectos de determinar si la opción de intentar una solución alterna al conflicto concreto que se le presente conviene al interés público que representa: ¿Se atiende mejor de esa forma las necesidades colectivas prioritarias? ¿Implicaría un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados? ¿Le asiste al particular con el que se tiene el conflicto la existencia de un derecho, un interés legítimo o al menos la duda razonable o apariencia de buen derecho de su pretensión? ( Dictamen C-111-2001, ya citado).” No obstante lo anterior, el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ha precisado el contenido del deber de probidad. (Un examen amplio de este contenido se encuentra en la Opinión Jurídica OJ-107-2009 de 29 de octubre de 2009) (…)

Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia judicial ha señalado:

“VI.-EL DEBER DE PROBIDAD Y LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS .Como derivación de la normativa mencionada, se ha incluido en ésta el llamado deber de probidad el cual, está definido en el artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de la manera siguiente: “El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”(Resolución N° 33- 2013-IV. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN CUARTA, de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del veintitrés de abril del año dos mil trece.)

Ahora bien, en relación a que es el interés público, la Contraloría General de la República en su jurisprudencia administrativa, ha indicado lo siguiente:

“El interés público como concepto jurídico indeterminado que representa se fundamenta en la noción del bien común. En ese sentido el tratadista Hector Jorge Escola ha considerado lo siguiente: “ la noción de bienestar general, no sólo declarada en el preámbulo, sino efectivizada a través de todo lo largo de nuestra Constitución nacional, encuentra su correlato jurídico en la idea de “interés público”, la cual puede ser concretada, por ahora, sobre la base de que existe el interés público, cuando en él, una mayoría de individuos y en definitiva cada uno puede reconocer y escindir del mismo su interés individual, personal, directo y actual o potencial. El interés público, así entendido, es no sólo la suma de una mayoría de intereses individuales coincidentes, personales, directos, actuales o eventuales, sino también el resultado de un interés emergente de la existencia de la vida en comunidad, en el cual la mayoría de los individuos reconocen, también, un interés propio y directo” (Oficio 8683 del 24 de julio de 2002 (DAGJ-1265-2002).)

En razón del anteriormente expuesto es claro que el deber de probidad en la función pública implica rectitud y honestidad de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones con el fin de evitar un conflicto de intereses, debiendo siempre prevalecer el interés público sobre el interés personal del servidor.

II. Sobre las figuras de la delegación de funciones y la suplencia

La delegación de conformidad con la jurisprudencia judicial se da cuando “el órgano superior hace posible que el inmediato jerárquico ejerza competencias exclusivas que le corresponden al primero. De esta forma, los actos jurídicos del delegado tendrán igual valor jurídico que los del delegante. La delegación es discrecional, al permitirle al superior descargar sus funciones en el inferior, el delegante, por ende, determina el motivo y el contenido del acto administrativo de la delegación. / El efecto de la delegación es crear una competencia alternativa en el delegado, el cual goza de las mismas potestades del delegante en lo que es objeto de la delegación” (Resolución: 2010-001508 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, a las diez horas veinticuatro minutos del once de noviembre de dos mil diez) La Ley General de la Administración Pública regula la figura de la delegación en sus artículos 89 al 92, los cuales expresamente señalan lo siguiente:

Artículo 89.-“1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado.” Artículo 90.-“La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

• a)La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido; b) No podrán delegarse potestades delegadas; c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia; d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.” Artículo 91.-“El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional.” Artículo 92.-“Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.” La suplencia es "un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular...” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de derecho Administrativo, Tomo II, 1° Edición, San José CR, Editorial Stradtmann, 2000, pág. 65) Sobre este punto, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa, ha señalado lo siguiente:

“A través de ella se da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se justifica en la necesidad de que el órgano siga desarrollando normalmente su actividad administrativa o la prestación del servicio; y así dar cumplimiento a los postulados del artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública” (Dictamen C- 318-2009 del 12 de noviembre del 2009) Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia judicial ha señalado lo siguiente:

“Interesa además señalar que sobre la suplencia, a nivel doctrinal se ha indicado que consiste "(...) en la sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano; esto es, en la asunción temporal por el titular de un órgano de las funciones de otro por razón de la imposibilidad sobrevenida de éste para ejercerlas. Así la describe el art. 17-1 LRJAP, según el cual "los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa. No hay aquí sustitución, como puede verse, por cuanto no tiene traslación alguna de las competencias, que permanecen en su sede originaria. (...) en las suplencias son los titulares los que se mueven, permaneciendo estáticas las competencias." (Santamaría Pastor, Juan Alfonso. "Principios de Derecho Administrativo General". Tomo I. Primera Edición. Madrid, 2004. p. 464). Luego, de acuerdo con la normativa transcrita, y el concepto antes citado, se sigue que la suplencia es un fenómeno que ocurre en las organizaciones, y que coloca a una persona en el lugar del titular de un órgano, cuando su titular no puede ejercerla por vacaciones, renuncia, permiso, entre otras causas temporales o definitivas que pueden presentarse y que tiene su fundamento en el hecho de que el órgano o el ente debe continuar funcionado con normalidad.” (Resolución N° 021-2014-V. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, a las dieciséis horas cuatro minutos del veintiséis de marzo de dos mil catorce.

III. Sobre el fondo

Una vez aclarados los conceptos citados en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Auditora Interna.

Favor brindar criterio técnico-jurídico del artículo 17 inc. b) del Código Municipal, Ley 7794 confrontado con el artículo 3 del Ley Contra La Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito En la Función Pública N° 8422.

El artículo 17, del Código Municipal indica: Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• b)Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública… El subrayado no es del original.

Bajo circunstancia hipotética: la competencia de la Alcaldía Municipal de designar un sustituto en “el disfrute de su descanso remunerado anual” En relación a la atribución u obligación del Alcalde de delegar funciones, ya este Órgano Asesor se ha pronunciado en su jurisprudencia administrativa y no viendo razón para modificar el criterio, nos permitimos reiterar lo señalado en el dictamen C-260-2013 del 22 de noviembre del 2013, el cual “Como podemos apreciar, las funciones que por ley le son asignadas al Alcalde Municipal son de índole ejecutivas, por lo que solamente pueden ser despeñadas por la persona que ostente este cargo, o bien, por el vicealcalde en los términos contenidos en el artículo 14 del Código Municipal. Respeto al carácter ejecutivo de las funciones del Alcalde, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, ha señalado:

“Como podemos apreciar, a través de un papel protagónico, corresponde al Alcalde -funcionario electo democráticamente en cada localidad-, la administración de los recursos humanos, materiales y financieros con el objetivo de alcanzar los fines propuestos. Su tarea se resume en las funciones básicas de planeación, organización, integración, dirección y control de la gestión municipal. A ello se debe el hecho de que el nombramiento de los funcionarios municipales sea de su exclusiva competencia, tarea que le es intransferible e irrenunciable (artículo 66 de la ley General de la Administración Pública). El Concejo Municipal, aún cuando es el cuerpo deliberante de la municipalidad, no tiene poderes para intervenir en esta clase de labores, debiendo limitarse al ejercicio de las tareas encomendadas en el numeral 13 del Código Municipal (principio de legalidad, en su vertiente positiva), el cual tiene restringidas sus facultades para nombrar, únicamente, los puestos del auditor, el secretario y el contador (artículos 52 y 53 del Código Municipal). interpuesto.(…)”(Resolución N° 252-2013 del 20 de junio del 2013).

Ahora bien, el legislador expresamente previo la posibilidad de que el Alcalde Municipal delegara las funciones que por ley le fueron encomendadas, disponiendo expresamente que el Alcalde pudiera delegar sus funciones de acuerdo con lo que establece el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública.

Al respecto, es importante indicar que la delegación de competencias administrativas -precisamente- se encuentra regulada en Titulo Tercero, Sección Tercera de la Ley General de la Administración Pública, concretamente a partir de lo dispuesto por los artículos 89 y 90, en los cuales se establecen las reglas generales a seguir en materia de delegación de competencias; indican ambos numerales:

Artículo 89.-1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado.

Artículo 90.-La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

• a)La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido; b) No podrán delegarse potestades delegadas; c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia; d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.

Ahora bien, de la lectura del artículo 17 del Código Municipal, frente a lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Publica, podemos afirmar que, el Alcalde podrá delegar las funciones encomendadas por esta ley a un funcionario que tenga una naturaleza idéntica, de suerte tal que la posibilidad de delegación por parte del alcalde se reduce -prácticamente- a las vice alcaldías, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal, estos funcionarios tiene idéntica naturaleza que el alcalde Municipal.” De lo anteriormente es claro que de conformidad con lo señalado en el artículo 17 inciso b) del Código Municipal y los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública, el Alcalde puede delegar en los vicealcaldes las funciones que le son establecidas por ley.

Ahora bien en relación al caso hipotético de la competencia de la alcaldía de designar a un sustituto en el disfrute de su descanso remunerado anual, debemos recordar que la figura de la delegación es distinta a la de la sustitución como ya se señaló en los apartados anteriores.

Cuando el alcalde municipal se ausenta de manera definitiva o temporal como lo sería el disfrute del descanso anual, los vicealcaldes entran a sustituir al alcalde según el orden establecido en el numeral 14 del Código Municipal, de manera que dicha sustitución es automática.

Al respecto, este órgano Asesor ha señalado en el Dictamen C-117-2011 del 31 de mayo del 2011, lo siguiente:

“Corolario de expuesto, tenemos que las suplencias que realizan los vicealcaldes, durante las ausencias del Ejecutivo Municipal, no constituyen una delegación de competencias, sino una sustitución de las mismas que se produce de forma automática, ante el cumplimiento del requisito exigido por la norma –ausencia del Alcalde- ,y por ende, no requieren de publicación en el Diario Oficial la Gaceta.” En razón de lo expuesto, es claro que ante la ausencia del Alcalde a los vicealcaldes no se les delegan funciones, sino que éstos entran en sustitución de pleno derecho del alcalde, según el orden establecido en el Código Municipal.

Cuando el Alcalde Municipal se va ausentar debe informar al Concejo Municipal sobre la designación del vicealcalde que lo va a sustituir en su ausencia, cabe señalar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones ya ha señalado que aunque la designación del vicealcalde que va a sustituir al alcalde en su ausencia no requiere aprobación por parte del Concejo Municipal, la sustitución si debe ser comunicada al Concejo Municipal para efectos de agilizar y facilitar el trabajo entre el vicealcalde y el Consejo Municipal.

“2. ACLARAR SI LA SUSTITUCIÓN HECHA POR EL ALCALDE ES UNA CUESTIÓN DE MERO TRÁMITE ANTE EL CONCEJO MUNICIPAL O SI ÉSTE TIENE LA OBLIGACIÓN DE APROBARLA.

Al amparo de lo dispuesto en los artículos 14 y 20 del Código Municipal el vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne y le sustituirá de pleno derecho en sus ausencias temporales o definitivas.

Importa resaltar que en el caso de las ausencias definitivas, la sustitución comporta -para el alcalde propietario que ostenta el cargo- la cancelación de sus credenciales y la inmediata cesación de su ejercicio, de modo tal que la aplicación de tal medida debe obedecer a motivos expresamente formulados por la ley y debe estar precedida del procedimiento dispuesto para tal fin en los artículos 253 y siguientes del Código Electoral, cuyo trámite es resorte exclusivo de la Jurisdicción Electoral que ejerce este Tribunal, único órgano con potestad para suprimir la credencial respectiva y nombrar, en su lugar, al vicealcalde primero.

En el caso de ausencias temporales tramitadas directa y voluntariamente por el mismo alcalde, la designación del vicealcalde primero -en su lugar- no comporta gravamen alguno que deba ser tutelado por lo que no requiere aprobación ulterior por parte del concejo municipal u otro, salvo el trámite administrativo usual que para efectos remuneratorios demande a lo interno de la corporación municipal. Desde luego, tal sustitución temporal deberá ser informada al concejo municipal respectivo para efectos de facilitar, agilizar y garantizar la dinámica de trabajo entre la alcaldía y ese órgano colegiado. (Resolución Nº 8652-E8-2012.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del diecisiete de diciembre de dos mil doce.)

En el caso que el alcalde no pueda o no hizo la designación del vicealcalde que lo va a sustituir, el Tribunal Supremo de Elecciones ha señalado en su jurisprudencia que le corresponde al Concejo Municipal hacer la designación del vicealcalde que va a suplir al alcalde siguiendo el orden establecido por el numeral 14 del Código Municipal, esto con el fin de evitar que el ente municipal quede sin autoridad y no sean amenazados los intereses de los vecinos del cantón.

“(...) Sobre la omisión o imposibilidad en el Alcalde Propietario para designar su suplencia: En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”.

“(...) si el Alcalde Propietario no designa a ninguno de los alcaldes suplentes para que le sustituya, la vacante propiciada forzosamente debe ser suplida mediante el llamado, por parte del Concejo Municipal, del Alcalde Suplente según su orden de elección.

El artículo 17 del Código Municipal, ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, referido a las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal, señala:

“ARTÍCULO 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• a)Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.
• b)Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.
• c)Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.
• d)Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.
• e)Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.
• f)Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.
• g)Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.
• h)Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.
• i)Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.
• j)Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.
• k)Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.
• l)Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales; m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.
• n)Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.
• ñ)Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.”.

La sola lectura del citado numeral muestra la necesidad insoslayable de garantizar la continuidad del Alcalde Municipal, sea mediante el ejercicio interrumpido del titular o mediante al llamado al ejercicio de uno de los alcaldes suplentes. Lo contrario propicia una municipalidad acéfala, un vacío de autoridad inconcebible que amenaza grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente.” (lo subrayado no corresponde al original).

Precisamente, como corolario de lo expuesto, en resolución de reciente data este Tribunal reafirmo la jurisprudencia reseñada al advertir:

“Según es doctrina jurisprudencial desde la resolución supracitada [resolución n.º 172-E-2004], ante ausencia del Alcalde Propietario, no resulta impropio sino más imperativo que el Concejo Municipal designe al Alcalde Suplente por su orden de elección cuando el Alcalde Propietario no lo haya dispuesto oportunamente, ya que de esta forma se evita propiciar un vacío de autoridad que pueda comprometer los intereses municipales.” (resolución n.º 2765-E-2004 de las 9:45 horas del 25 de octubre del 20004)” (Resolución N° 2793-E-2004.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas con quince minutos del veintiocho de octubre del dos mil cuatro) En razón de lo expuesto es criterio de este órgano Asesor que si el Alcalde se ausenta y no realiza la designación del Vicealcalde que lo va a sustituir, no se violenta el principio de probidad del artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, toda vez que en primer término, con el actuar del Alcalde no se estaría ante un conflicto de intereses, y en segundo término, la actuación del alcalde es subsanada por el Consejo Municipal el cual debe de forma imperativa designar al vicealcalde que va a suplir al alcalde en su ausencia.

Consulta N° 2: Antes, la Alcaldía Municipal debía designar a uno de los Alcaldes suplentes según su discrecionalidad, por medio escrito mediante una resolución municipal? Esta gestión debió ser en forma imperativa o facultativa?

De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones la designación de cuál de los dos alcaldes suplentes iba a sustituir al alcalde titular en su ausencia, la hacía el propio alcalde municipal de manera discrecional, por lo que es criterio de este órgano asesor que dicha designación no requería de un acto formal de investidura como la resolución municipal.

“Como regla de principio, es al propio Alcalde al que le corresponde decidir cuál de los dos alcaldes suplentes le sustituye, gozando de plena discrecionalidad a la hora de hacer tal designación (…) En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”. (Resolución N° 172-E-2004.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil cuatro) Bajo esta misma línea de pensamiento, es criterio de esta Procuraduría General que la designación de los alcaldes suplentes ante la ausencia del Alcalde es una gestión de carácter imperativo ya que es dado por ley, y de conformidad con el artículo 11 de la Ley General de la Administración pública y el artículo 11 de la Constitución Política, todos los servidores públicos deben actuar conforme al principio de legalidad.

Consulta N°3: Antes, le competía al Concejo Municipal designar formalmente al sustituto de la Alcaldía Municipal, en el disfrute aún por 1 día de descanso remunerado anual, cuando el titular no lo hiciere?

Como se indicó líneas atrás, desde el año 2004 la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones señalo que: “En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”. (Resolución N° 172-E-2004.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil cuatro) En razón de lo anterior es criterio de este Órgano Asesor que en el caso de que el alcalde titular no realizó la designación del alcalde suplente que lo iba a sustituir en su ausencia, debía el Concejo Municipal realizar dicha designación siguiendo el orden de denominación.

Consulta N° 4: Antes. Proporcionar un mayor alcance del Artículo 3 del Ley Contra La Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N° 8422, Sí dicho funcionario público a pesar de estar obligado a delegar sus funciones no lo hiciere, podría afirmarse que el funcionario no orientó su gestión a la satisfacción del interés público? Y en cuanto al órgano Colegiado, podría decirse lo mismo?

Antes de la reforma del artículo 14 del Código Municipal efectuada por la Ley 8611 del 22 de noviembre del 2007 y reiterada por ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009, dicho artículo regulaba la existencia de dos alcaldes suplentes, quienes eran los llamados a sustituir al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas. Señalaba el artículo 14 antes de la reforma, lo siguiente:

ARTÍCULO 14. - Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Existirán dos alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en este código.” Sobre la función de los alcaldes suplentes, este Órgano Asesor mediante dictamen C-178-2002 del 8 de julio del 2002 señaló:

“(...) queda claro que la función de los alcaldes suplentes, es suplir las ausencias temporales y definitivas del alcalde propietario. Empero, la norma introduce cierta confusión cuando habla de que deben " cumplir las otras funciones asignadas en este código". Ante tal situación, debemos verificar si los alcaldes suplentes tienen otras funciones en el código además de suplir las ausencias del alcalde propietario o; por el contrario, estamos frente a una afirmación sin sentido, una frase suelta, que se le fue al legislador a la hora de redactar y aprobar el precepto legal que estamos comentado. Así las cosas, el camino obligado, en este asunto, es transitar por cada una de las normas del código para determinar si existen o no otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes.

Después de un análisis exhaustivo del Código Municipal, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que, además del artículo 14, sólo en dos ocasiones ese cuerpo normativo se ocupa de los alcaldes suplentes: en el artículo 19, donde se refiere a su destitución y renuncia y en el numeral 167, donde se les inhabilita para integrar los comités cantonales de deportes. Por ninguna parte del código aparecen otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes, por lo que se puede afirmar que estamos en presencia de un uso inadecuado de la técnica legislativa y, por ende, de esa afirmación no se puede derivar ninguna consecuencia jurídica, muchos menos asignarle a los alcaldes suplentes funciones que el ordenamiento jurídico no les da.

Revisando los antecedentes legislativos del Código Municipal, expediente legislativo n.° 12.426, encontramos que, en el proyecto de ley de Código Municipal que presentó el Diputado Jiménez Succar, en el numeral 47, se hablaba de un vicealcalde, cuya función era sustituir al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas. (Véase el folio n.° 25 del citado expediente legislativo). En el texto sustitutivo que presentó ese mismo legislador, en su artículo 16, se señalaba que habría un alcalde municipal suplente, quien sustituiría al propietario en sus ausencias temporales y definitivas, además ejercería las otras funciones que le asignará el código. ( Véase el folio 321 del expediente legislativo n.° 12.426). Esta redacción se mantuvo en el dictamen unánime afirmativo que rindió la Comisión Especial de Descentralización del Estado y Fortalecimientos de los Gobiernos Locales al Plenario Legislativo. (Véase el folio n.° 673 del expediente legislativo n.° 12.426). El Tribunal Supremo de Elecciones se opuso a la redacción del artículo 16 y propuso la idea de los dos alcaldes suplentes, en la carta fechada el 21 de abril de 1998, dirigida al entonces presidente de la comisión especial, Diputado Jiménez Succar, debido a que si el alcalde propietario y suplente eran destituidos o renunciaban, se debían convocar a elecciones en el cantón respectivo en un plazo no mayor de tres meses, y el nombramiento del nuevo funcionario sería por el período respectivo. "La preparación de unas elecciones, aún cuando sea a nivel cantonal, merece de especial atención y cuidado, pues lleva aparejada una serie de aspectos (…), razón por la cual es imposible tener a punto, en forma responsable y seria, máxime cuando ello depende de una eventualidad, como es una destitución o renuncia del propietario y suplente, de ahí que consideramos que lo más recomendable es que se elija un Alcalde propietario y dos suplentes, ya que de esta manera se minimizaría, no sólo la eventualidad de convocar a nuevas elecciones, sino la de recargar estas funciones en el Presidente del Concejo Municipal." (Véase el folio n.° 767 del citado expediente legislativo). El Diputado Jiménez Succar presentó la moción acogiendo la propuesta del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual fue aprobada por la comisión especial el 22 de abril de 1998, incluyéndose en el dictamen unánime afirmativo que nuevamente rindió ese órgano parlamentario al Plenario. ( Véanse los folios 785 y 825 del expediente legislativo n.° 12.426). De lo anterior, parece desprenderse que el legislador nunca tuvo la intención de asignarle a los alcaldes suplentes funciones permanentes; la frase que provoca cierta confusión, se arrastró por error en los textos subsiguientes de Código Municipal que se propusieron en la comisión especial. Por ese motivo, como se indicó supra, de ella no puede derivarse ninguna consecuencia jurídica, ya que a esos funcionarios el Código Municipal no les asigna otras funciones adicionales a la expresada en el numeral 14.

Precisado lo anterior, no cabe la menor duda, que los alcaldes suplentes están llamados a cumplir una función muy específica: suplir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas. Ergo, no pueden desempeñar ninguna otra función en la corporación municipal por la sencilla razón de que el ordenamiento jurídico no se la asigna, de donde se desprende claramente que los alcaldes suplentes no son funcionarios permanentes.” Lo señalado por esta Procuraduría General fue confirmado por el Tribunal Electoral, mediante resolución N° 2061-E-2002 de las nueve horas treinta y cinco minutos del doce de noviembre del 2002, reiterando la conclusión dada por este Órgano Asesor al señalar que:

“Los alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral 14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas”.

En razón de lo expuesto, es claro que los alcaldes suplentes eran los llamados a sustituir al alcalde municipal ante su ausencia, designación que de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones, el alcalde hacía de manera discrecional.

“Como regla de principio, es al propio Alcalde al que le corresponde decidir cuál de los dos alcaldes suplentes le sustituye, gozando de plena discrecionalidad a la hora de hacer tal designación (…) En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”. (Resolución N° 172-E-2004.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil cuatro) De lo anteriormente señalado, es claro que el alcalde municipal tenía la potestad de preferir a cuál de los dos alcaldes suplentes elegía para que lo sustituyera en su ausencia, no obstante, en el caso que el alcalde no hubiese realizado en tiempo tal designación o no pudo hacerlo por alguna causal de impedimento, excusa o recusación, le correspondía al igual como corresponde actualmente con la figura de los vicealcaldes, elegir al Concejo Municipal siguiendo el orden de la elección, es decir, debía designar al Primer Alcalde Suplente, y solo si este no puede sustituirlo se debía asignar al Segundo Alcalde Suplente, situación que considera este órgano Asesor no necesariamente violentaba el principio de probidad señalado en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito.

Consulta N° 5: Actualmente, el titular deberá designar al Vicealcalde como Alcalde Municipal, por medio escrito mediante una resolución municipal? Deberá ser publicada esta designación, en la Gaceta? Todas estas gestiones deberán ser ejecutadas en forma imperativa o facultativa?

El artículo 14 del Código Municipal establece la existencia de dos Vicealcaldes, elegidos popularmente, los cuales cuentan con una competencia común que es sustituir al Alcalde en sus ausencias temporales y definitivas. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 14.- “Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.” (Así reformado por el artículo 310 aparte a) del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009) De lo anteriormente expuesto, es claro que ante la ausencia del alcalde, la sustitución que realizan los vicealcaldes debe ser según el orden establecido en el numeral 14 anteriormente transcrito, de manera que dicha sustitución es automática, no requiere de un acto formal de investidura ni debe ser publicado en el Diario oficial La Gaceta.

Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado en el Dictamen C-117-2011 del 31 de mayo del 2011, lo siguiente:

“Corolario de expuesto, tenemos que las suplencias que realizan los vicealcaldes, durante las ausencias del Ejecutivo Municipal, no constituyen una delegación de competencias, sino una sustitución de las mismas que se produce de forma automática, ante el cumplimiento del requisito exigido por la norma –ausencia del Alcalde- ,y por ende, no requieren de publicación en el Diario Oficial la Gaceta.” Por otra parte, es criterio de esta Procuraduría General que la designación del vicealcalde ante la ausencia del Alcalde, ya sea por parte del alcalde o por el Concejo Municipal, es una gestión de carácter imperativo ya que es dado por ley y de conformidad con el artículo 11 de la Ley General de la Administración pública y el artículo 11 de la Constitución Política, todos los servidores públicos deben actuar conforme al principio de legalidad.

Consulta N° 6: Actualmente, el titular deberá designar al Vicealcalde como Alcalde Municipal para tomar su lugar en el Concejo Municipal, sin que exista una ausencia temporal u ocasional (Disfrute de su descanso remunerado anual, permisos sin goce de salario, incapacidad por salud) justificada?

El artículo 17 del Código Municipal enumera una serie de obligaciones y atribuciones propias de los alcaldes municipales, específicamente el inciso c) señala que el alcalde debe: “Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.” De lo anteriormente señalado es claro que alcalde municipal es el obligado a asistir por derecho propio con voz a las sesiones del Concejo, asambleas, reuniones y demás actos, sin embargo, si el Alcalde se ausenta de manera temporal o definitiva, de conformidad con el artículo 14 del Código Municipal, al vicealcalde primero le correspondería acudir a las sesiones del Concejo Municipal y demás actos, pero no como vicealcalde propiamente dicho, sino en sustitución de pleno derecho del Alcalde, ya que cuando éste sustituye al Alcalde en su ausencia lo hace con las mismas responsabilidades y competencias del Alcalde titular.

Sobre este punto, la jurisprudencia electoral, ha señalado:

“Sin ahondar en las figuras de la sustitución, la representación y la delegación, lleva razón el recurrido en el sentido de que la señora no puede asumir sus funciones mientras él se encuentre ejerciéndolas. Por tanto, cuando el alcalde indica que, para los casos en que no puede asistir a determinadas reuniones, se concreta a pedirle a algún funcionario o persona de su confianza que acuda a representarlo en determinado evento o reunión en que esté involucrada la Municipalidad, no se trata de la figura de la sustitución, ni de la figura de la delegación de funciones en los términos del artículo 17 inciso b) del Código Municipal, sino de la representación.

En otras palabras, el alcalde no se aparta de las funciones que legalmente tiene asignadas, como sí lo haría ante enfermedad, vacaciones, licencia concedida o supresión de su credencial, en donde si correspondería su sustitución. Precisamente el vicealcalde asume las labores del alcalde tratándose de una sustitución, como lo analizaba este Tribunal en la citada resolución n.° 1296-M-2011, al citar: "(...) se buscaba que al estar el vicealcalde primero inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo".

Bajo este concepto, la representación que acusa la interesada no es causa de amparo ya que, según lo señaló este Tribunal en la resolución n.° 1755-E8-2009 de las 14:15 horas del 23 de abril de 2009, las tareas de representación que encarga el alcalde permiten precisar tres aspectos esenciales: a) no se trata de la sustitución formal del alcalde y, por ende, de la representación legal de la Municipalidad; b) no está comprometido el desempeño del cargo de alcalde como funcionario de elección popular; c) la actividad a la que asiste la persona designada por el alcalde no reviste un carácter formal u oficial que requiera la toma de alguna decisión en punto al quehacer de la Corporación Municipal.

Además, el hecho de que otros funcionarios asistan a diversas reuniones o actividades en representación del alcalde no es un hecho que, en sí mismo, produzca la invisibilización del cargo que ostenta la vicealcaldesa primera, como si lo producen la indefinición de funciones o el encargo de tareas al vicealcalde segundo, que sustentan la estimación de este recurso. Lo anterior, siempre y cuando se entienda también que el alcalde se encuentra en funciones y que quien lo representa es un funcionario municipal.” (Resolución N.° 5446-E1-2012.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticuatro de julio de dos mil doce).

Cabe señalar que el vicealcalde primero sólo puede suplir al Alcalde cuando éste se encuentre realmente ausente o imposibilitado de ejercer sus labores habituales, ya que si el Alcalde se encuentra ejerciendo sus funciones o competencias, es decir, no se encuentra ausente, excusado o inhibido para ejercer sus funciones, sino que solamente por ejemplo se encuentra atendiendo una diligencia fuera de la oficina y no puede asistir a la sesión del Concejo Municipal, no puede el vicealcalde primero suplir al Alcalde titular ya que habría una duplicidad o simultaneidad de funciones Sobre lo anterior, podemos citar el dictamen C-308-2011 del 8 de diciembre del 2011, el cual “Empero, no resulta jurídicamente posible que el Alcalde estando en ejercicio de sus funciones, dentro del recinto municipal, decida enviar al primer Vicealcalde a las sesiones del Concejo Municipal, ya que este último, se encuentra facultado para tal conducta únicamente ante la ausencia temporal o definitiva del primero, la cual debe encontrarse debidamente justificada.” En razón de lo anteriormente expuesto, es criterio de éste Órgano Asesor que el vicealcalde primero solo puede asistir con derecho de voz a las sesiones del Concejo Municipal, reuniones, asambleas y demás actos, únicamente cuando esté cumpliendo con su función de sustituir de pleno derecho al Alcalde municipal ante su ausencia temporal o definitiva justificadas.

IV. Conclusiones

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

· Si el Alcalde se ausenta y no realiza la designación del Vicealcalde que lo va a sustituir, no se violenta el principio de probidad del artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, toda vez que en primer término, con el actuar del Alcalde no se estaría ante un conflicto de intereses, y en segundo término, la actuación del Alcalde es subsanada por el Concejo Municipal el cual debe de forma imperativa designar al vicealcalde que va a suplir al Alcalde en su ausencia.

· La designación de los alcaldes suplentes la hacía el Alcalde municipal de manera discrecional, por lo que dicha asignación no requería de un acto formal de investidura como la resolución municipal.

· La designación de los alcaldes suplentes (antes de la reforma del artículo 14 del Código Municipal) y la designación de los vicealcaldes (después de la reforma) ante la ausencia del Alcalde es una gestión de carácter imperativo ya que es dado por ley, y de conformidad con el artículo 11 de la Ley General de la Administración pública y el artículo 11 de la Constitución Política, todos los servidores públicos deben actuar conforme al principio de legalidad.

· Antes de la reforma del artículo 14 del Código Municipal efectuada por la Ley 8611 del 22 de noviembre del 2007 y reiterada por ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009, el Alcalde municipal tenía la potestad de preferir a cuál de los dos alcaldes suplentes elegía para que lo sustituyera en su ausencia, no obstante, en el caso que el alcalde no hubiese realizado en tiempo tal designación o no pudo hacerlo por alguna causal de impedimento, excusa o recusación, le corresponde elegir al Concejo Municipal siguiendo el orden de la elección, situación que considera este órgano Asesor no necesariamente violentaba el principio de probidad señalado en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el enriquecimiento Ilícito.

· Ante la ausencia del alcalde, la sustitución que realizan los vicealcaldes debe ser según el orden establecido en el numeral 14 del Código Municipal de manera que dicha sustitución es automática, no requiere de un acto formal de investidura ni debe ser publicado en el Diario oficial La Gaceta.

· Que el vicealcalde primero solo puede asistir con derecho de voz a las sesiones del Concejo Municipal, reuniones, asambleas y demás actos, únicamente cuando esté cumpliendo con su función de sustituir de pleno derecho al alcalde municipal ante su ausencia temporal o definitiva justificadas.

Cordialmente, Berta Marín González Procuradora Adjunta