Inadmissibility of opinion on specific employment settlement caseImprocedencia de dictamen sobre caso concreto de liquidación laboral

Opinion: 064 of 04/12/2010 April 12, 2010 C-064-2010 Mr. Tomás Poblador Soto Mayor Municipality of Alajuelita Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AMCE 066-10 dated March 10, 2010, through which you request that we issue an opinion on the situation arising from the settlement of Mr. xxx, who served as auditor of that Municipality until December of last year, upon availing himself of his right to a pension from the Costa Rican Social Security Fund.

Along with the consultation letter, we were sent the opinion rendered by the legal advisor of that municipality, which precisely specifies the conditions of the service relationship that the auditor had with that municipality.

I.- Impossibility of issuing a pronouncement because it concerns a specific case In view of the terms of the consultation presented, we allow ourselves to point out that one of the essential requirements for the admissibility of consultations refers to the obligation that they deal with legal questions in a generic sense, a requirement that must always be verified prior to examining the merits of the consultation presented. On this matter, this Advisory Body has stated the following:

"As a task of a very different nature, although it is carried out by the same body, the Attorney General's Office is also entrusted with the high function of being the superior technical-legal advisory body of the Public Administration through the issuance of the opinions facultatively requested by the heads and bodies of the public sector, in order to clarify legal doubts that concern them, with the peculiarity that said pronouncements are, as a general rule, of mandatory compliance and constitute administrative jurisprudence.

Given that the Attorney General's Office has traditionally refused to process requests of that nature when they involve 'specific cases', so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties, the advisory function it carries out tends toward the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms.

That is to say, the Attorney General's Office becomes through this means a qualified legal interpreter, which imposes its peculiar reading of the legal system on the public sector" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The bold text does not correspond to the original). Cited in opinion OJ-136-2003 of August 11, 2003. (Opinion C-257-2006 dated June 19, 2006) Through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we stated:

“More recently, this technical legal body has pointed out that ‘…notwithstanding the general advisory competence that Article 3 of the Organic Law attributes to it, the Attorney General's Office has repeatedly stated that due to the binding effect of its opinions, it is not its role to pronounce on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision by public entities.

The advisory function cannot, indeed, lead to an effective exercise of the active administration function. Such an exercise would imply a substitution of the active Administration, which is the only competent body according to the legal system to resolve the cases submitted for its consideration. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration by resolving specific cases.’ (C-141-2003 of May 21, 2003 and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Under that same line of reasoning, we have expressed the following considerations:

‘3) It must be posed regarding "legal questions" in a generic manner, abstracting from the particular case. For if a specific case that is the object of a decision by the consulting administration is identified, “it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's request to what would ultimately be concluded in our pronouncement” (C-306-2002 of November 12) and, if we were to respond, “we would be contravening the nature of superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.” (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing as an example what was said in some of our pronouncements: “This Attorney General's Office has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advisory service that, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and precision of the various legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In that vein, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation. The matter now before us is clearly subsumed under the indicated exceptional situation: although the issue is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been stated, it should be noted that with a possible pronouncement from us, we would be substituting the active administration in adopting a decision that only it is responsible for, given the binding nature of our opinions, with the consequent disregard of the responsibilities inherent to the public agent.’ (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). ‘(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that would eventually become the object of the body's competences or that could have their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as an advisory administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the competences for their application to the specific cases presented to the active administration body.’ (C-151-2002 of June 12).” (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009 and C-314-2009 of November 9, 2009).

Returning to the request now before us, we find that the specific case underlying the consulted concern is brought to our attention, as we are expressly told which official is involved and what the particular conditions of his service relationship are, so that we may indicate how that Administration should proceed when calculating the payment of the indemnification components (extremos indemnizatorios) corresponding to the former auditor.

By virtue of this, we believe that the appropriate course of action is to decline our advisory function on this occasion, since acting otherwise would mean contravening the reiterated criteria of this Advisory Body regarding admissibility requirements. Indeed, if we were to grant what was requested, we would be directly supplanting the Administration's decision regarding the calculation of the settlement that must be made in this specific case, which is improper and contrary to the nature of our advisory function, as explained above. Consequently, we regret having to order the rejection of the request presented.

The foregoing does not prevent the consultation in question from being presented again to this Office, correcting the indicated admissibility problem. The above, by posing a question that, in generic terms, refers solely to the underlying concern raised, that is, the manner in which the calculation of settlements for labor components (extremos laborales) should be carried out when the official has worked under different types of work schedules (jornadas) throughout their service relationship.

II.- Conclusion In view of the fact that the consultation presented does not meet the admissibility requirement of being formulated in generic terms, but rather refers to a specific case pending resolution within the Administration, we find ourselves unable to render the requested opinion.

The foregoing is without prejudice to the underlying concern being posed again before this Attorney General's Office, correcting the admissibility aspect explained, so that you may have a legal opinion from us regarding the topic of your interest.

With utmost consideration, I sincerely subscribe, Andrea Calderón Gassmann Attorney

Dictamen : 064 del 12/04/2010 12 de abril, 2010 C-064-2010 Señor Tomás Poblador Soto Alcalde Municipal Municipalidad de Alajuelita Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° AMCE 066-10 fechado 10 de marzo del 2010, mediante el cual solicita que rindamos un dictamen sobre la situación que se presenta con la liquidación del Lic. xxx, quien fungió como auditor de esa Municipalidad hasta el mes de diciembre del año pasado, por acogerse a su derecho a pensión por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Con el oficio de consulta se nos remite el criterio rendido por el asesor legal de esa municipalidad, el cual especifica puntualmente las condiciones de la relación de servicio que tuvo el señor auditor con esa municipalidad.

I.- Imposibilidad para emitir un pronunciamiento por tratarse de un caso concreto Vistos los términos de la consulta planteada, nos permitimos señalar que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009).

Volviendo a la gestión que aquí nos ocupa, encontramos que se nos pone en conocimiento del caso concreto que está de por medio en la inquietud de fondo consultada, en tanto expresamente se nos señala de cuál funcionario se trata y cuáles son las condiciones particulares de su relación de servicio, a fin de que indiquemos cómo debe proceder esa Administración al momento de calcular el pago de los extremos indemnizatorios que le corresponden al señor ex auditor.

En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esa ocasión, toda vez que un actuar distinto supone contravenir los criterios reiterados de este Órgano Asesor en punto a requisitos de admisibilidad. En efecto, de acceder a lo solicitado, estaríamos suplantando directamente la decisión de la Administración en relación con el cálculo de la liquidación que debe hacerse en este específico caso, lo cual resulta improcedente y contrario a la naturaleza de nuestra función consultiva, tal como fue explicado líneas atrás. En consecuencia, lamentamos tener que disponer el rechazo de la gestión planteada.

Lo hasta aquí señalado no obsta para que la consulta de mérito pueda ser planteada nuevamente a este Despacho, corrigiendo el problema de admisibilidad indicado. Lo anterior, mediante el planteamiento de una interrogante que, en términos genéricos, se refiera únicamente a la inquietud de fondo planteada, es decir, la forma en que debe hacerse el cálculo de las liquidaciones de extremos laborales cuando el funcionario ha trabajado a lo largo de su relación de servicio en diferentes tipos de jornadas.

II.- Conclusión En vista de que la consulta planteada no cumple con el requisito de admisibilidad en el sentido de estar formulada en términos genéricos, sino que se hace referencia a un caso concreto pendiente de resolver en el seno de la Administración, nos vemos imposibilitados para rendir el dictamen solicitado.

Lo anterior, sin perjuicio de que la inquietud de fondo pueda plantearse nuevamente ante esta Procuraduría, corrigiendo el aspecto de admisibilidad explicado, a fin de que puedan contar con un criterio jurídico de nuestra parte en relación con el tema de su interés.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann