Use of Law 6746 Funds by Education BoardsUso de fondos de la Ley 6746 por Juntas de Educación

Opinion: 121 of 07/01/2013 July 1, 2013 C-121-2013 Licenciada Ligia Salas Acuña Head of the Department of Administrative and Financial Services San José-Central Regional Education Directorate Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter DRSJ-DSAF-0259-2013 dated May 15, 2013, by which you request the opinion of the Attorney General's Office regarding how Education Boards and Administrative Boards must use the funds coming from Ley 6746.

I. THE CONSULTATION RAISES ISSUES OF ADMISSIBILITY

In view of the terms of the consultation raised, we must point out that the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic) (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), establishes in its articles 1, 3, 4, and 5 a series of admissibility requirements that must be met when a consultation is presented to us for the respective analysis.

The cited regulations literally state that:

"ARTICLE 1: LEGAL NATURE: The Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal organ of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence. It has functional and decision-making independence in the performance of its functions." "ARTICLE 3: ATTRIBUTIONS: The attributions of the Procuraduría General de la República are: b) To give reports, opinions, pronouncements, and advice that, regarding legal matters, are requested by the State, decentralized entities, other public bodies, and state companies. (...)" "ARTICLE 4: CONSULTATIONS: The organs of the Public Administration, through the chiefs (jerarcas) of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly." "ARTICLE 5: CASES OF EXCEPTION: Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not consultable." Accordingly, it follows, in the first instance, that every consultation must be formulated by the respective chief (jerarca) – except in those cases where direct submission by the internal auditor is appropriate –, in addition, the corresponding legal opinion must be provided, and the questions must deal with generic legal matters, and therefore, inquiries should not be made about concrete cases that are being considered within the Administration.

This consultation was raised by you, in your capacity as Head of the Department of Administrative and Financial Services of the San José-Central Regional Education Directorate of the Ministry of Public Education, a position which does not have the status of chief (jerarca), and therefore, in accordance with article 4 of our Ley Orgánica, you would not be among those authorized to request our opinion directly.

Regarding this particular requirement, we have stated on other occasions that in cases where the consultation has not been presented by the respective chief (jerarca) or the internal auditor when appropriate, the consultative competence must be declined. By way of example, opinion C-390-2005 dated November 14, 2005, indicated:

"1) The request must be formulated by the administrative chief (jerarca): 'By chief (jerarca) must be understood the corresponding hierarchical superior of the respective organ or entity consulting. The effect that the opinions of the Procuraduría have must be taken into account. By virtue of that effect, it is inappropriate for the Procuraduría to issue a binding pronouncement regarding a point that concerns an organization when the consultation comes from a lower organ. It is the hierarchical superior who must assess the pertinence of subjecting the administrative distribution to the binding opinion of the Procuraduría. (…) the hierarchical superior of the deconcentrated organ may consult the opinion of the Procuraduría regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration is a technique of distributing competencies, which occurs in favor of organs of the same legal entity or the same organ, whereby a lower organ is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name and under its own responsibility. (C-263-2005 of July 20).' (Opinion C-390-2005 dated November 14, 2005) (In the same sense, see our opinions numbers C-224-2007 of July 5, 2007, C-398-2007 of November 8, 2007, C-174-2008 of May 22, 2008 and C-274-2008 of August 7, 2008, C-290-2009 of October 19, 2009, C-163-2010 of August 9, 2010 and C-159-2011 of July 11, 2011).

On the other hand, regarding the requirement to attach the opinion of the internal legal advisory office to the consultation, it must be pointed out that the objective of such requirement is to allow this Office to visualize the position held by the institution regarding the points consulted, a legal opinion that we have defined as 'a specific study of the different legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration (...) The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that that department has on the topic of interest, providing elements of study that are directly related to the reality of the organ's functioning. In such a way that it results in an additional element to achieve the most adequate advice that the Procuraduría General de la República is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration.' (Opinion No. C-151-2002 of June 12, 2002) Thus, the intention of attaching the respective legal opinion to the consultation formulated by the chief (jerarca) has the purpose of attesting that the latter has had before them the opinion of their legal advisory office, and that even so, some legal concern persists that merits requesting our pronouncement, so that the matter in question may be elucidated in a binding manner, a requirement not met by the request before us.

That is, the purpose of attaching the legal opinion is to ensure that the Administration has already exhausted the substantive discussion internally, and that even so, the need persists to have a pronouncement from this Superior technical-legal Body, in order to definitively and bindingly resolve some substantive legal question – specifically identified – of interest to the respective institution (reiterated opinion, among others, through opinions C-419-2008 of November 24, 2008, C-279-2009 of October 13, 2009, C-163-2010 of August 9, 2010 and C-220-2010 of November 5, 2010).

Consequently, since the consultation is not accompanied by the respective legal opinion, we are likewise faced with the non-compliance with one of the admissibility requirements that prevents us from issuing the substantive pronouncement requested.

Likewise, it is evident that another of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation that they deal with legal matters in generic terms, a requirement that must always be verified before addressing the substance of the consultation raised. In this regard, through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, the following is indicated:

"More recently, this technical-legal body has pointed out that '… notwithstanding the general consultative competence that article 3 of the Ley Orgánica attributes to it, the Procuraduría has repeatedly pointed out that by virtue of the binding effect of its opinions, it is not for it to enter into pronouncing on concrete situations, nor is it permitted to settle the different conflicts that are submitted for decision to public entities.

The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only one competent, according to the legal order, to resolve the cases submitted to its knowledge. The Procuraduría would disregard its own competence if it were to enter into substituting the Administration, resolving concrete cases.'" (Opinion C-141-2003 of May 21, 2003).

In this same sense, one may consult what was set forth by this Procuraduría General through pronouncement C-203-2005 of May 25, 2005.

Following the above line of reasoning, the following considerations have been expressed:

"3) It must be raised about 'legal matters' in the generic, making abstraction of the particular case. Because if a concrete case is identified, subject to decision by the consulting administration, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to what was ultimately concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of November 12, 2002) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior consultative organ that the law confers upon us, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worthwhile to transcribe, by way of example, what was said in some of our pronouncements: 'This Procuraduría has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the different organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In this order of ideas, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter that now occupies us is clearly subsumed in the indicated exception situation: although an attempt is made to raise the question in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a concrete administrative decision. Evidently, it is not appropriate to our consultative role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been pointed out, note that with an eventual pronouncement from us, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that only belongs to it, in view of the binding nature of our opinions, with the consequent disregard for the responsibilities proper to the public agent.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). '(…) it is also important to highlight the impropriety of submitting concrete cases to our opinion, indicating particular situations that would eventually become the object of the organ's competencies or that could have their particular legal situations modified. This openly contradicts our article 5 supra transcribed, and our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretative element of the competencies for their application to the concrete cases presented to the active administration organ.' (C-151-2002 of June 12)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-314-2009 of November 9, 2009, C-064-2010 of April 12, 2010, C-199-2010 of September 21, 2010 and C-223-2011 of September 12, 2011). (Opinion C-250-2011 of October 11, 2011).

Now, in accordance with the foregoing and in view of the terms in which the consultation before us was raised, it is notable that it refers to a concrete case, in the present matter, regarding the problem indicated as occurring with the Junta de Educación San José-Centro and the way in which they use the funds deposited to the educational institutions that comprise it, a situation that prevents us from rendering a pronouncement directly related to the matter, because, should we do so, we would be forced to issue a binding opinion through which we would be entering to substitute the active Administration in its corresponding task.

In this case, to be able to respond to the queries made, it would be necessary to analyze the specific situation occurring at the Junta de Educación de San José-Centro, thereby substituting the active administration. Thus, ultimately, it is a matter that must be analyzed by the San José-Central Regional Education Directorate and not by this Procuraduría General.

In this sense, we must be emphatic that the consultation may be raised on substantive issues related to decision-making, but the decision-making itself cannot be transferred, regarding any matter being discussed within the Administration, as this would entail an undue substitution of competencies, alien to the consultative function entrusted to this Procuraduría General by the legal system.

Finally, as we have already pointed out on previous occasions, although the norms initially indicated mark the guidelines for the exercise of our consultative function, the truth is that these must not be analyzed or applied in isolation. It is for this reason that this Procuraduría General has been sustaining and developing a line of opinion regarding the limits for the purposes of evacuating consultations, one of them being competence, in the sense that the legal system has attributed the consultative function to another organ specialized in a specific matter.

Thus, on numerous occasions we have pronounced regarding the prevalent and exclusive competence held by the Contraloría General de la República regarding the topic of the Public Treasury (Hacienda Pública), within which falls the matter of the use of public funds and their budgetary management. Indeed, through our opinion No. C-291-2000 of November 22, 2000 (reiterated by opinion No. C-085-2005 of February 25, 2005), we stated:

"In relation to the second consultation, the advisory body is incompetent to issue an opinion, given that we are faced with a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevalent and exclusive competence. As is well known, in accordance with constitutional article 184 and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is to this organ that the responsibility corresponds to pronounce on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in the legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the organ constitutionally charged with the oversight of the Public Treasury (Hacienda Pública) and legislatively, in accordance with its Ley Orgánica, articles 4 and 12, whereby the opinions issued by the audit body are of mandatory compliance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in the cited article 12 which establishes: 'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and guidelines that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them (…)".

Likewise, in our opinion No. C-120-2005 of April 1, 2005, we stated the following:

"I. PREVALENT COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

The Contraloría General de la República is the fundamental constitutional organ of the State charged with the superior control and oversight of the Public Treasury (Hacienda Pública) with functional and administrative independence (articles 183 and 184 of the Constitución Política and 1, 2 and 11 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Law No. 7428 of September 7, 1994); consequently, it is the state organ called upon to ensure legality not only in the handling of public funds or resources, but also in relation to 'the management procedures and the control function itself considered.' (Emphasis added. In the same sense, see opinions No. C-161-2005 of May 2, 2005, C-402-2005 of 2005, C-339-2005 of September 30, 2005, C-114-2009 of April 30, 2009, C-161-2009 of June 5, 2009, C-138-2009 of May 18, 2009, C-223-2009 of August 21, 2009, C-043-2010 of March 19, 2010 and C-037-2011 of February 22, 2011).

Taking into account the foregoing, and in accordance with the line of opinion that this Procuraduría General has been sustaining, the inevitable conclusion is that the concern raised in your consultation, regarding how Education Boards and Administrative Boards must use the funds coming from Ley 6746, falls within the competence scope of the Contraloría General, given the considerations already set forth on the matter. Therefore, it is the Audit Body (Órgano Contralor) which, in exercise of the clear and express competencies that the legal system confers upon it, as has been seen, must pronounce on and resolve the questions raised in the consultation.

By virtue of the foregoing, we find ourselves unable to issue the opinion requested, since the admissibility requirements demanded by the legal system have not been met.

II. CONCLUSION

By virtue of the admissibility problems that the consultation in question presents, based on the considerations set forth in this opinion, we are unfortunately obliged to decline the exercise of the consultative competence of the Procuraduría General de la República.

Consequently, the question of interest to you must be raised before the Contraloría General de la República, the organ that becomes competent to define the topic of your interest.

Yours sincerely, Andrea Calderón Gassmann Álvaro Fonseca Vargas Procuradora Abogado de Procuraduría

Dictamen : 121 del 01/07/2013 01 de julio de 2013 C-121-2013 Licenciada Ligia Salas Acuña Jefe Departamento de Servicios Administrativos y Financieros Dirección Regional de Educación San José-Central Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio DRSJ-DSAF-0259-2013 de fecha 15 de mayo de 2013, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con la forma en cómo deben utilizar las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, los fondos provenientes de la Ley 6746.

I. LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 1°, 3, 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

Las citadas normas disponen literalmente que:

“ARTÍCULO 1: NATURALEZA JURÍDICA: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“ARTÍCULO 3: ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• b)Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

Así las cosas, se extrae, en primera instancia, que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

La presente consulta fue planteada por su persona, en su condición de Jefa del Departamento de Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Regional de Educación San José-Central del Ministerio de Educación Pública, cuyo puesto no cuenta con la condición de jerarca, por lo que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, no estaría dentro de los facultados para solicitar nuestro criterio de forma directa.

Sobre este requisito particular, hemos manifestado en otras oportunidades que en los supuestos en que la consulta no haya sido presentada por el respectivo jerarca o el auditor interno cuando proceda, debe declinarse la competencia consultiva. A manera de ejemplo, mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005 se indicó:

“1) La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo: “Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005) (En igual sentido, ver nuestros dictámenes números C-224-2007 del 5 de julio del 2007, C-398-2007 del 8 de noviembre del 2007, C-174-2008 del 22 de mayo del 2008 y C-274-2008 del 7 de agosto del 2008, C-290-2009 del 19 de octubre del 2009, C-163-2010 del 9 de agosto del 2010 y C-159-2011 del 11 de julio del 2011).

Por otra parte, en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002) Así las cosas, la intención de acompañar la consulta que formula el jerarca del respectivo criterio legal, tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aún así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de manera vinculante, requisito que no satisface la gestión que aquí nos ocupa.

Es decir, el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución (criterio reiterado, entre otros, mediante los dictámenes C-419-2008 del 24 de noviembre del 2008, C-279-2009 del 13 de octubre del 2009, C-163-2010 del 9 de agosto del 2010 y C-220-2010 del 5 de noviembre del 2010).

En consecuencia, dado que la consulta no viene acompañada del respectivo criterio legal, igualmente estamos ante el incumplimiento de uno de los requisitos de admisibilidad que nos impide verter el pronunciamiento de fondo solicitado.

Asimismo, es evidente que otro de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indica:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003).

En este mismo sentido puede consultarse lo dispuesto por esta Procuraduría General mediante el pronunciamiento C-203-2005 del 25 de mayo del 2005.

Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de octubre de 2011).

Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta es referente a un caso concreto, en el presente asunto, respecto al problema que se indica ocurre con la Junta de Educación San José-Centro y la forma en cómo utilizan los fondos que les depositan a las instituciones educativas que la conforman, situación que nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, por cuanto, en caso de hacerlo, nos veríamos obligados a emitir un criterio de carácter vinculante por medio del cual estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en su labor correspondiente.

En la especie, para poder dar respuesta a las consultas efectuadas, sería necesario analizar la situación específica que ocurre en la Junta de Educación de San José-Centro, sustituyendo de esa forma a la administración activa. Así las cosas, en definitiva, se trata de una cuestión que debe ser analizada por la Dirección Regional de Educación San José-Central y no por esta Procuraduría General.

En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.

Finalmente, como ya hemos señalado en anteriores ocasiones, si bien las normas señaladas inicialmente, marcan las pautas para el ejercicio de nuestra función consultiva, lo cierto es que éstas no deben ser analizadas ni aplicadas en forma aislada. Es por ese motivo que esta Procuraduría General ha venido sosteniendo y desarrollando una línea de criterio en relación a los límites para efectos de la evacuación de consultas, siendo uno de ellos la competencia, en el sentido de que el ordenamiento jurídico haya atribuido la función consultiva a otro órgano especializado en una determinada materia.

Así, en numerosas ocasiones nos hemos pronunciado en cuanto a la competencia prevalente y exclusiva que ostenta la Contraloría General de la República respecto al tema de la Hacienda Pública, dentro del cual entra lo referente al uso de los fondos públicos y su manejo presupuestario. En efecto, mediante nuestro dictamen N° C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan (…)”.

Igualmente, en nuestro dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005, señalamos lo siguiente:

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Énfasis agregado. En igual sentido pueden verse los dictámenes N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005, C-402-2005 del 2005, C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005, C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010 y C-037-2011 del 22 de febrero del 2011).

Teniendo en cuenta lo expuesto, y en concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que la inquietud planteada en su consulta, en relación con la forma en cómo deben utilizar las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, los fondos provenientes de la Ley 6746; entran en el ámbito competencial de la Contraloría General, dadas las consideraciones ya expuestas sobre el particular. Por ende, es el Órgano Contralor el que, en ejercicio de las competencias claras y expresas que el ordenamiento le confiere, según quedó visto, quien debe pronunciarse y evacuar las interrogantes planteadas en la consulta.

En virtud de lo expuesto, nos vemos imposibilitados de emitir el criterio solicitado, toda vez que no se ha cumplido con los requisitos de admisibilidad exigidos por el ordenamiento jurídico.

II. CONCLUSIÓN

En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta en cuestión, con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, nos vemos lamentablemente obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

En consecuencia, la interrogante de su interés habrá de ser planteada ante la Contraloría General de la República, órgano que deviene competente para definir el tema de su interés.

De usted con toda consideración, se suscriben atentamente, Andrea Calderón Gassmann Álvaro Fonseca Vargas Procuradora Abogado de Procuraduría