Simultaneous public employment and functional overload at the National Music InstituteCargos simultáneos y recargo de funciones en el Instituto Nacional de la Música

Opinion: 095 of 03/20/2014 C-095-2014 March 20, 2014 MBA Guillermo Madriz Salas Director General Centro Nacional de la Música Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official communication CNM-DG-298-2012 of November 19, 2012, in which you request an opinion on the position of Academic Director of the Instituto Nacional de la Música. Our opinion is required regarding the following aspects:

"Can a Music Instructor of the Instituto Nacional de la Música, appointed on a full-time basis (whereby they must provide 24 in-person teaching hours per week), also hold the position of Academic Director of the Instituto Nacional de la Música, appointed to a full-time position of trust?

Is it legally permissible to use the figure of function overload (recargo de funciones) for an instructor of the National Institute, who works a full working day, with the functions of Academic Director of the Instituto Nacional de la Música, and for how long can such overload (recargo) be granted?

Together with the consultation request, we are sent the opinion of the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria of the Ministry of Finance, issued by official communication STAP-2916-2011 of December 16, 2011, which concludes the following:

"In conclusion, it is not legally feasible to overload the functions of the Director of the Coro Sinfónico Nacional onto the Director of the Compañía Lírica Nacional, since doing so would be on a temporary basis; furthermore, they are positions of the same level, and for a function overload (recargo de funciones) to be effected, it must be a position of a higher salary level, where additional activities to those of the official's permanent position are assumed, in cases of vacations, paid leave, and disabilities, among others.

The foregoing is based on Article 7 of the Ley de Creación del Centro Nacional de la Música, Law number 8347, which provides the following:

"Each of the specialized technical units that make up the Center will be headed by a director, who will be the highest authority therein on the artistic level; in the case of the Instituto Nacional de la Música, they will have the character of academic director with the same authority. The Directors will be employees of trust and will be appointed by the Minister of Culture, Youth, and Sports. Their Functions will be regulated." (The bold text is not part of the original) Therefore, it would not be legally feasible to recognize any salary compensation for the Director of the Coro Sinfónico Nacional by virtue of the overload (recargo) of the position of Director of the Compañía Lírica, since as previously indicated it is improper, because the overload (recargo) is a labor institute that has been defined as the temporary and non-permanent assumption of the functions corresponding to another position.

Furthermore, the Director of the Coro Sinfónico Nacional could not continue providing their remunerated services as an accompanying piano teacher for the Instituto Nacional de la Música, because although it may be considered an institution of Higher Education, the simultaneous holding of positions is not permitted when there is a schedule overlap, with the exception of the exemptions established by law.

In this regard, the Procuraduría General de la República in its opinion 128-2010 considered that:

"That being the case, there is no impediment whatsoever so that, even though an official is occupying a position of director or general director of a Ministry that has not yet been declared a position of trust—by application of the transitional provision to subsection g) of article 4 of the Estatuto de Servicio Civil—, they may be considered excluded from the limitation on the ordinary workday in accordance with article 143 of the Código de Trabajo, if it is verified that they are an official not subject to immediate superior supervision." Before responding to the consultation made, we apologize for the delay in issuing this opinion, all motivated by the workload assigned to this office.

I. ON THE ADMISSIBILITY PROBLEMS OF THE CONSULTATION

Before referring to the substantive issues, we must indicate that given the terms in which the consultation has been raised, it is of great importance to point out that the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Law No. 6815 of September 27, 1982 and its reforms), establishes a series of admissibility requirements which must be fulfilled when a consultation is presented to us.

In that sense, we have that among such requirements is that the consultation must be accompanied by the opinion of the respective legal advisory body and that the questions must deal with generic legal issues, so that concrete cases that are being ventilated within the Administration should not be consulted.

Regarding the requirement to accompany the consultation with the respective criterion of the legal advisory body, this Procuraduría has expressed the following considerations:

"On the other hand, regarding the requirement to accompany the consultation with the criterion of the internal legal advisory body, it should be noted that the objective of such requirement is to allow this Office to visualize the position maintained by the institution regarding the points consulted, a legal opinion that we have defined as 'a specific study of the different legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration (...) The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that department has on the topic of interest; providing study elements that relate directly to the reality of the organ's functioning. In such a way that it becomes an additional element to achieve the most appropriate advisory service that the Procuraduría General de la República is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration.' (Opinion N° C-151-2002 of June 12, 2002).

In this sense, the need for the legal criterion is to ascertain that the Administration has already exhausted the substantive discussion at the internal level, and that the need still persists to have a pronouncement from this Higher Technical-Juridical Body, in order to definitively and bindingly resolve a substantive legal question—specifically identified—of interest to the respective institution (criterion reiterated, among others, in opinions C-419-2008 of November 24, 2008, C-279-2009 of October 13, 2009, C-163-2010 of August 9, 2010, and C-220-2010 of November 5, 2010)." (Opinion N° C-390-2005 dated November 14, 2005) Now, regarding the requirement that the consultation must be about generic legal issues, this Advisory Body has indicated that:

"3) It must be raised on generic 'legal issues', abstracting from the particular case. For if a concrete case subject to a decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's request to what is ultimately concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of November 12) and, by answering, 'we would be contravening the nature of a higher consultative body that the law confers upon us, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been stated in some of our pronouncements: 'This Procuraduría has indicated, on countless occasions, that the technical-juridical advisory service that, through its opinions and pronouncements, it provides to the different organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and specification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In this order of ideas, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter that now concerns us is clearly subsumed in the indicated exceptional situation: although the issue is attempted to be raised in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a concrete administrative decision. Evidently, it is not proper for our consultative role to render this type of judgment (...) In addition to what has already been indicated, note that with a possible pronouncement from our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that only corresponds to it, in view of the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the public agent's own responsibilities.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). '(...) it is also important to highlight the impropriety of submitting concrete cases to our criterion, indicating particular situations that would eventually come to be the object of the organ's competencies or that could have their particular legal situations modified. This enters into open contradiction with our article 5° supra transcribed, and with our nature as a consultative administration. The same jurisprudence of our office has come to establish the need for us to pronounce on generic situations, and that our opinion serves as an informing and interpretive element of the competencies for their application to the concrete cases presented to the active administration organ.' (C-151-2002 of June 12)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-314-2009 of November 9, 2009, C-064-2010 of April 12, 2010, C-199-2010 of September 21, 2010, and C-223-2011 of September 12, 2011).

In accordance with the foregoing and in view of the terms in which the consultation that concerns us here was raised, it is noted that it was not accompanied by the respective legal criterion, since what was presented was a criterion of the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria of the Ministry of Finance and not the criterion of the Legal Advisory body of the Ministry of Culture and Youth.

Likewise, it follows from the consultation that although it is attempted to be presented in general terms, it corresponds to a concrete case regarding which our criterion is requested, which prevents us from issuing a pronouncement directly related to the matter, because if it were issued it would have a binding character and would be entering to substitute the active Administration in relation to this concrete case.

In accordance with the foregoing, unfortunately, the rejection of the consultation is required due to non-compliance with the admissibility requirements that are of mandatory application by this Procuraduría General.

Without prejudice to the foregoing and for the purpose of collaborating with the consultant, we permit ourselves to make an analysis of the topics involved in your management.

II. ON THE SIMULTANEOUS PERFORMANCE OF PUBLIC POSITIONS

The Ley de Salarios de la Administración Pública, in its article 15, establishes a rule of principle that prevents a public servant from earning two or more salaries, unless the circumstances established by the norm concur. The article provides the following:

Article 15.- No servant may earn two or more salaries, unless they correspond to different positions, no schedule overlap exists, and altogether they do not exceed the ordinary workday.

Educators may not teach more than forty lessons per week as a property right.

Exceptionally, they may attend to a greater amount when the service demands it, but the excess shall be maintained as an overload (recargo), hence, of a temporary nature.

This article 15 of the Ley de Salarios de la Administración Pública tacitly repealed the general rule contained in article 17 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, as advised by this Advisory Body in opinion C-217-2010 of November 3, 2010:

"Now, the normative antinomy presented with article 17 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública subsists, but this time, the norm that must be understood as modified is article 17 and not 15.

Indeed, as we pointed out earlier, we are facing the regulation of two identical factual assumptions, which generally regulate the impossibility of holding two public positions; however, the two norms regulate the provision differently, so that, then, faced with the clash of norms, that which is later in time must prevail.

With the reform carried out in article 15 as indicated above, we must conclude that a partial tacit repeal of article 17 of Law 8422 has occurred, in the phrase that states: 'No person may hold, simultaneously, in the organs and entities of the Public Administration, more than one salaried remunerated position.', so that the general formula that must be considered in force at this time is that established in article 15 and which provides: 'No servant may earn two or more salaries, unless they correspond to different positions, no schedule overlap exists, and altogether they do not exceed the ordinary workday.' The practical effect of the tacit repeal is a greater breadth of the Ley de Salarios de la Administración Pública in relation to article 17, since now it will be permitted to hold more than one position in the public administration, provided that they correspond to different positions, no schedule overlap exists, and altogether they do not exceed the ordinary workday, understood as the eight-hour workday, as this Procuraduría had already advised, as we indicated earlier.

On the other hand, it must be made clear that the repeal would only affect the first sentence of article 17 of Law 8422, so that the exceptions and other regulations contained in article 17 maintain their validity, by not entering into direct contradiction with article 15 of the Ley de Salarios de la Administración Pública, and no normative antinomy occurring between both precepts." Now, article 17 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública establishes the possibility of teaching in higher education centers as part of the exceptions to the simultaneous exercise of public positions. The norm provides, in what is relevant, the following:

Article 17."... From this provision are exempted the teachers of higher education institutions, the musicians of the Orquesta Sinfónica Nacional, and those of the bands that belong to the Public Administration, as well as those who provide the services required by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to attend to national emergencies thus declared by the Poder Ejecutivo, the Tribunal Supremo de Elecciones, during the six months prior to the date of the national elections and up to three months after they are held, as well as other public institutions, in similar cases, with prior authorization from the Contraloría General de la República.

For public officials to perform extraordinary work that cannot be classified as overtime, prior approval from the Contraloría General de la República will be required. The lack of approval will prevent payment or remuneration".

In development of the regulations contained in the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, the Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Ejecutivo number 32333 of April 12, 2005, provided, in what is relevant, the following:

Article 29." On the fulfillment of the ordinary workday. In those organs and entities of the Public Sector that, based on their internal regulations, authorize public officials to teach in higher education centers at times that coincide with the working hours of the institution or public company, the respective head must establish the suitable mechanisms to determine that the servant will fulfill the time corresponding to the ordinary workday".

Article 33. —On the simultaneous performance of salaried remunerated public positions. No person may hold, simultaneously, in the organs and entities of the Public Administration, more than one salaried remunerated position. From this provision are exempted the teachers of higher education institutions, the musicians of the Orquesta Sinfónica Nacional, and those of the bands that belong to the Public Administration, as well as those who provide the services required by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to attend to national emergencies thus declared by the Poder Ejecutivo, the Tribunal Supremo de Elecciones during the six months prior to the date of the national elections and up to three months after they are held, as well as in other public institutions in those cases in which the Contraloría General authorizes it, when it determines, upon request of the interested party or the entity in question, the existence of characteristics similar to those presented by the exceptions provided in the Law. The Contraloría General must resolve the request within a period of ten business days counted from the day following its submission.

The impossibility established in the first paragraph of article 17 of the Law does not prevent the appointment and consequent performance in those positions whose nature is ad honorem.

The exceptions provided in the first paragraph of article 17 of the Law must be understood as applicable to cases in which the remuneration received by the respective official is of a salary nature, through per diem fees (dietas), fees, or similar. " From the above norms, it follows that the simultaneous holding of positions is not permitted when there is a schedule overlap, with the exception of the exemptions established by law, one of them being the exercise of teaching in higher education institutions.

III. ON THE LEGAL REGIME APPLICABLE TO THE OFFICIALS OF THE INSTITUTO NACIONAL DE LA MUSICA

In accordance with article 1 of the Ley de Creación del Centro Nacional de la Música and article 3 of the regulation to said law, the Centro Nacional de la Música is an organ with minimum desconcentration of the Ministry of Culture, Youth, and Sports. The norms under comment indicate the following:

Article 1º—"The Centro Nacional de la Música shall be an organ, with minimum desconcentration, of the Ministry of Culture, Youth, and Sports; it shall hold instrumental legal personality and have the capacity to develop all the attributions and functions granted by this Law, as well as the capacity to administer the Fund created in its article 9º." Article 3º—Nature. The Center is a desconcentrated organ to a minimum degree of the Ministry of Culture and Youth and holds instrumental legal personality. By this condition, it administers its own budget and is responsible for the exclusive competence of the matter derived from article 2 of the Law.

The Centro Nacional de la Música, in accordance with numeral 3 of the Ley de Creación del Centro Nacional de la Música, is composed of four specialized technical units, within which is the Instituto Nacional de la Música. The norm under comment indicates the following:

Article 3º—"The specialized technical units of the Centro Nacional de la Música shall be:

• a)The Orquesta Sinfónica Nacional.
• b)The Instituto Nacional de la Música.
• c)The Coro Sinfónico Nacional.
• d)The Compañía Lírica Nacional.
• e)Other technical, academic, or artistic units required for the fulfillment of the Center's purposes, upon prior approval of the Junta Directiva." From the foregoing, it follows that the relationship of the servants of the Instituto Nacional de la Música with the Ministry of Culture and Youth, specifically with the Centro Nacional de la Música, is a public employment relationship of a statutory nature subject to the Servicio Civil regime with the exceptions indicated in the Ley de Creación del Centro Nacional de la Música.

Since the servants of the Instituto Nacional de la Música are servants of a minimally desconcentrated organ of the Ministry of Culture and Youth, we can indicate that they are linked to said Ministry by a public employment relationship, governed by the Régimen de Servicio Civil, in accordance with article 1° of the Estatuto de Servicio Civil.

Article 1º.- "This Estatuto and its regulations shall regulate the relations between the Poder Ejecutivo and its servants, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the Public Administration, and protecting said servants." Specifically, Título IV of the Estatuto de Servicio Civil, called "Del Régimen Artístico," added by Law 8595 of October 10, 2006, is applicable to the servants of the Instituto Nacional de la Música, as well as the Reglamento al Título IV del Estatuto de Servicio Civil approved by Decree N° 34971 of December 8, 2008.

Articles 209, 212, and 213 of the Estatuto de Servicio Civil regulate the creation of the Régimen Artístico, as well as matters related to the servants who comprise it. The articles under comment indicate the following:

"Article 209. — Creation of the Régimen Artístico. The Régimen Artístico is created, which shall comprise the servants who provide artistic services in the disciplines of audiovisual, performing, literary, musical, and plastic arts and their combinations, within the Poder Ejecutivo." "Article 212. —Artistic servants. For the purposes of this title, artistic servants are the servants of art who have acquired the skill to perform and interpret artistic works, doing so permanently or habitually and in a remunerated manner or with the right to economic retribution, and as such are recorded by appointment of the respective institution or organ." "Article 213. —Integration of the Régimen Artístico. Servants who work in positions related to direction, instruction, promotion, and production activities that, by their nature, are also reserved for servants who hold some artistic degree, shall have the right to integrate the Régimen Artístico, in accordance with Chapter III of this title and with what the Reglamento del Estatuto de Servicio Civil determines in this regard." From the foregoing, it is clear that apart from the Estatuto de Servicio Civil and its regulations, the servants of the Instituto Nacional de la Música are subject to the Ley de Creación del Centro Nacional de la Música previously mentioned; the Reglamento Autónomo de Servicio of the Ministry of Culture, Youth, and Sports, Decreto Ejecutivo N° 33270 of June 2, 2006; and Decreto Ejecutivo N° 34970 of December 8, 200 that reforms the Manual General de Clasificación de Clases.

IV. ON THE MERITS

Once the concepts cited in the previous sections have been clarified, we proceed to answer the questions raised by the Centro Nacional de la Música.

Can a Music Instructor of the Instituto Nacional de la Música, appointed on a full-time basis (whereby they must provide 24 in-person teaching hours per week), also hold the position of Academic Director of the Instituto Nacional de la Música, appointed to a full-time position of trust?

First, we must analyze the functions performed by the instructor and the Academic Director.

Decreto Ejecutivo N° 34970-MP Reforma Manual General de Clasificación de Clases, adding to article 1 of Decreto Ejecutivo Nº 25592 of October 29, 1996, through which the Manual General de Clasificación de Clases was created, several classes of positions within which the artistic instructor and the Artistic Director are contemplated. Article 1 of the Decree indicates, in what is relevant, the following:

Article 1. "(...)

Artistic Instructor Essence of the class Planning, organization, execution, and evaluation of the instruction-training process in artistic disciplines such as musical interpretation, scenic interpretation, and design and production of plastic works and handicraft works.

Characterization of the class These classes describe activities characteristic of a training process in the practice of some of the artistic disciplines that are promoted and offered in any of the organs or institutionalized programs of the Gobierno Central. Therefore, it demands the application and constant updating of principles and theoretical and practical knowledge in the artistic discipline authorized for the corresponding instruction.

This process involves tasks of planning, executing, and evaluating the study plans and programs for the courses under their charge. As these are training tasks, the capacity and willingness to relate respectfully and harmoniously with students is required, along with creativity and improvisation skills to offer attractive, dynamic, novel, and motivating learning environments.

These classes demand responsibility not only for the quality of the specific contents of the corresponding artistic area but also for the ethical and humanistic training of the students.

Those who work in positions corresponding to this class are perceived as behavioral referents for the students, which is why they must take care of their oral expression, personal presentation, punctuality, and general behavior.

Requirements Skill in the creation, execution, or interpretation of the corresponding art, certified by the awarding of some of the artistic degrees established by Título IV of the Estatuto de Servicio Civil.

Meet the requirements established in the Manual de Clases Artísticas Artistic Director Essence of the class Contemplates those classes dedicated to the planning, direction, coordination, and control of the activity generated by the institutions of the Gobierno Central, particularly in programs, centers, groups, or events dedicated to the interpretation, instruction, or creation in an art discipline, and whose occupants, by the nature of the position, must possess some artistic degree.

Characterization of the class The work processes included in this class correspond to the strategic level of public management oriented towards the execution of government plans and policies regarding the various fields of art; therefore, this generic class groups those classes located at organizational levels where the operating system is instrumentalized and execution decisions are made to guarantee that society receives the proposed products or services. The work involves the conduction and guidance of the staging or presentation of a show or artistic production, directing and coordinating the performance or execution of the artistic interpreters, and creating the appropriate environments and scenarios to achieve composition and interpretive harmony.

Consequently, these classes describe leadership characteristics with capabilities in human relations, negotiation, communication, management, futuristic vision, breadth of criteria, originality for policy development, identification with general norms and government programs, in addition to the ability to integrate work teams as an interdependent collectivity to achieve common purposes; likewise, these classes outline artistic knowledge and aptitudes, inasmuch as those who hold positions included in this class must take care of the artistic quality of the interpretations and scenic executions or the training quality of the instruction programs and methodologies, as the case may be for what is under their direction and coordination.

The organizational and environmental conditions in which the activities are developed contemplate a breadth of work environments, from the execution of tasks in controlled environments to exposure to occupational hazards that endanger the physical integrity of individuals.

Requirements Skill to perform and interpret artistic works, certified by the awarding of some of the artistic degrees established by Título IV of the Estatuto de Servicio Civil.

Meet the requirements established in the Manual de Clases Artísticas" From the foregoing, it follows that the functions of the artistic instructor and the academic director are totally different, since the instructor has a function of instruction and training in the different artistic disciplines within which music is found, while the academic director has a function of coordination and control of the activities carried out by the institutions so that the diverse activities taking place in the various fields of art are executed.

Now, an artistic instructor (from any artistic field) who provides services to the Instituto Nacional de la Música appointed full-time could not simultaneously hold the position of Academic Director of the Instituto Nacional de la Música, as they are subject to the prohibition on simultaneous holding of public offices enshrined in Article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), which expressly states:

Article 17.—“Simultaneous holding of public offices. No person may hold, simultaneously, in the organs and entities of the Public Administration, more than one salaried position. Exempted from this provision are instructors from higher education institutions, musicians of the Orquesta Sinfónica Nacional and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to attend national emergencies so declared by the Executive Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones, during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are held, as well as other public institutions, in similar cases, with prior authorization from the Contraloría General de la República.

(…)

In accordance, the Regulation to the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number 32333 of April 12, 2005, provided the following:

Article 33. — Regarding the simultaneous holding of salaried public offices. No person may hold, simultaneously, in the organs and entities of the Public Administration, more than one salaried position. Exempted from this provision are instructors from higher education institutions, musicians of the Orquesta Sinfónica Nacional and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to attend national emergencies so declared by the Executive Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are held, as well as in other public institutions in those cases where the Contraloría General authorizes it, when it determines, at the prior request of the interested party or the entity in question, the existence of similar characteristics to those presented by the exceptions provided in the Law. The Contraloría General must resolve the request within a period of ten business days counted from the day following its submission.

The impossibility established in the first paragraph of Article 17 of the Law does not prevent the appointment and consequent holding of positions whose nature is ad honorem.

The exceptions provided in the first paragraph of Article 17 of the Law must be understood as applicable to cases in which the remuneration received by the respective official is of a salary nature, by means of per diems (dietas), fees (honorarios), or the like." From the previously indicated norms, it is understood that there exists as a rule of principle a prohibition against simultaneously holding more than one paid position, unless they are different positions, there is no schedule overlap, together they do not exceed the ordinary workday, or they fall within the exceptions established by law.

Among the exceptions established by law are the exercise of teaching in higher education institutions, musicians of the Orquesta Sinfónica Nacional and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias to attend national emergencies so declared by the Executive Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are held, as well as in other public institutions in those cases where the Contraloría General authorizes it.

It is clear that there are several exceptions to the prohibition on the simultaneous exercise of public offices; however, although among those exceptions are musicians of the Orquesta Sinfónica Nacional and those of bands belonging to the Public Administration, or those who exercise teaching in higher education institutions, it should be noted that the position of artistic instructor—in our case, music instructor—is not within those exceptions.

Artistic instructors, who may well be music instructors, are persons who instruct or teach students theoretical and practical knowledge in the corresponding artistic discipline. Thus, in the case of a music instructor, while it is true they are a musician—since to be an instructor, according to Executive Decree (Decreto Ejecutivo) N° 34970-MP Reforma Manual General de Clasificación de Clases, they must have: “Skill in the creation, execution, or interpretation of the corresponding art”—we cannot say they are a musician of the Orquesta Sinfónica Nacional or of other bands of the public administration.

Along this same line of thought, while a music instructor at the Instituto Nacional de la Música is an instructor since they teach an art, they are not an instructor from a higher education institution, since the Instituto Nacional de la Música is not a higher education institution.

Based on the foregoing, it is clear to this Advisory Body that an artistic instructor of the Instituto Nacional de la Música cannot simultaneously exercise full-time the position of music instructor and the position of Academic Director, because the latter is under the prohibition on the simultaneous holding of public offices established in the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service.

Is it legally permissible to use the figure of reassignment of duties (recargo de funciones) with an instructor of the Instituto Nacional, who works a full workday, for the functions of Academic Director of the Instituto Nacional de la Música, and for how long can such a reassignment be given?

The figure of reassignment (recargo) arises from the duty of collaboration held by all public employees, derived from the general principle of continuity of public service enshrined in Article 4 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). The norm in question states the following:

Article 4.—“The activity of public entities shall be subject in its entirety to the fundamental principles of public service, to ensure its continuity, its efficiency, its adaptation to any change in the legal framework or in the social need it satisfies, and equality in the treatment of its recipients, users, or beneficiaries.” On this aspect, this Procuraduría General, in its administrative opinion C-097-2009, expressly stated:

“In the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body, it has been indicated that the reassignment of duties (recargo de funciones) occurs when a person—who already holds a permanent position—is assigned the simultaneous exercise of the tasks of another distinct position. In this regard, opinions C-351-2001 of December 18, 2001, and C-078-2000 of April 13, 2000, may be consulted.

Particularly, according to the transcribed Article 22 Bis, the reassignment of duties is applicable, first, when it involves functions of higher-category positions, and second, it is required that the official subject to the reassignment meets the requirements established to exercise said functions.

Undoubtedly, the reassignment of duties implies a burden, as it imposes on the affected official the extraordinary duty of fulfilling additional functions inherent to their job position, and which furthermore correspond to functions belonging to a higher-category position. Of course, it is a transitory situation, which has justified the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) having indicated that there is no right to the reassignment of duties. Rulings 6416-2006 of 9:35 a.m. on May 12, 2006, 10961-2005 of 1:11 p.m. on August 19, 2005, and 296-1995 of 11:54 a.m. on January 13, 1995, are cited.

However, it is also true that in the event the reassignment of duties exceeds one month—as is the case at hand—the act entails a positive consequence, as it carries with it the right of the official to receive also extraordinary remuneration.

Nevertheless, it is clear that, in principle, the validity of the act recognizing the right to extraordinary remuneration for reassignment of duties will mainly depend on the legal regularity of the act imposing said burden. Article 22 BIS leaves no room for doubt. The right to remuneration depends on the reassignment of duties having been processed with the prior approval of the Dirección General de Servicio Civil, that the reassignment exceeds one month in time, and that the official meets the necessary requirements to perform the reassigned functions.” From the foregoing, it is the opinion of this Advisory Body that in the reassignment of duties, several conditions must be met: the server must simultaneously fulfill their own functions and the functions imposed on them, such imposed functions must be temporary in nature, and it is required that the server upon whom the functions are to be reassigned meets the corresponding requirements of the position whose functions are to be reassigned.

Regarding the duration of the reassignment, the Second Chamber (Sala Segunda) of the Supreme Court of Justice (Corte Suprema de Justicia) has indicated: “the figure of ‘reassignment of duties’ is characterized, in its regulation, as being temporary, that is, for short periods, as it involves assuming provisionally the functions of a higher-category position, in addition to the regular duties of the regular server.” (Ruling (Resolución) N° 425 of ten hours ten minutes on August 1, 2001) In relation to the figure of reassignment, Article 22 bis, subsection b) of the Regulation to the Civil Service Statute (Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), indicates that:

Article 22 bis.—“Transfers, relocations, and reassignments of duties (recargos de funciones) shall be governed according to what is indicated below:

(…)

b. Reassignments of duties of higher-category positions that exceed one month may be remunerated, but shall be subject to the prior approval of the Dirección General, which must verify that the server upon whom the reassignment is made meets the established requirements.” Based on the foregoing, it is the opinion of this Advisory Body that it is possible to reassign the functions of the Academic Director to an artistic instructor, provided that the instructor meets the requirements necessary for the position of Academic Director and that said reassignment is temporary in nature.

Now, regarding how long the reassignment must last, we must point out that this Advisory Body cannot establish a minimum or maximum time, as it must be the administration that evaluates each specific case.

V. CONCLUSIONS

In accordance with the foregoing, this Procuraduría General de la República is of the opinion that:

· An artistic instructor of the Instituto Nacional de la Música cannot simultaneously exercise full-time the position of music instructor and the position of Academic Director, as they are under the prohibition on the simultaneous holding of public offices established in the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service.

· It is possible to reassign the functions of the Academic Director to an artistic instructor, provided that the instructor meets the requirements necessary for the position of Academic Director and that said reassignment is temporary in nature.

· This Procuraduría cannot establish exactly how long the reassignment must last, as it must be the administration that evaluates each specific case.

Cordially, Grettel Rodríguez Fernández Berta Marín González Procuradora B Abogada de Procuraduría GRF/bmg/scm

Dictamen : 095 del 20/03/2014 C-095-2014 20 de marzo de 2014 MBA Guillermo Madriz Salas Director General Centro Nacional de la Música Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su OficioCNM- DG-298-2012 del 19 de noviembre del 2012, en el cual solicita criterio sobre el cargo de Director Académico del Instituto Nacional de la Música. Se requiere nuestro criterio en relación con los siguientes aspectos:

“¿Puede un Instructor de música del Instituto Nacional de la Música, nombrado en un tiempo completo (con lo cual deberá brindar sus servicios 24 horas lectivas presenciales a la semana) desempeñar además el cargo de Director Académico del Instituto Nacional de la Música, nombrado en un puesto de confianza a tiempo completo?

¿Es legalmente procedente utilizar la figura del recargo de funciones con un instructor del Instituto Nacional, que labora una jornada laboral completa, con las funciones de Director Académico del Instituto Nacional de la Música, y por cuanto cuánto tiempo se puede dar dicho recargo?

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, emitido por oficio STAP-2916-2011 del 16 de diciembre del 2011, en el cual se concluye lo siguiente:

“En conclusión, no es legalmente factible recargar en el Director del Coro Sinfónico Nacional, las funciones del Director de la Compañía Lírica Nacional, ya que de hacerlo sería de forma temporal, por otra parte son puestos de un mismo nivel y para que se efectúe el recargo de funciones debe ser un puesto de mayor nivel salarial, dónde se asuman actividades adicionales a las propias del puesto permanente del funcionario, en caso de vacaciones, licencias con goce de salario e incapacidades, entre otros.

Lo anterior con base en el Artículo 7 de la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música, Ley número 8347, que contempla lo siguiente:

“Cada una de las unidades técnicas especializadas que conforman el Centro, estará a cargo de un director, quien será en ella la máxima autoridad en el plano artístico; en el caso del Instituto Nacional de la Música, tendrá el carácter de director académico con la misma autoridad. Los Directores serán empleados de confianza y serán nombrados por el ministro de Cultura, Juventud y Deportes. Sus Funciones serán reglamentadas.” (La negrita no forma parte del original) Por lo tanto, no sería legalmente factible reconocerle al Director del Coro Sinfónico Nacional alguna compensación salarial, en virtud del recargo del puesto de Director de la Compañía Lírica, ya que como se indicó anteriormente es improcedente, porque el recargo es un instituto laboral que se ha definido como la asunción temporal y no permanente de las funciones correspondientes a otro puesto.

Además, no podría el Director del Coro Sinfónico Nacional continuar prestando sus servicios remunerados como profesor acompañante de piano para el Instituto Nacional de la Música, pues aunque pueda considerársele como institución de Educación Superior, el desempeño simultáneo de cargos no es permitido cuando existe superposición horaria, con excepción de las salvedades que establece la ley.

Al respecto la Procuraduría General de la República en su dictamen 128-2010 consideró que:

“Así las cosas, no existe impedimento alguno para que, a pesar de que un funcionario esté ocupando un puesto de director o director general de un Ministerio que aún no haya sido declarado de confianza-por aplicación del transitorio al inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil-, pueda considerársele excluido de la limitación a la jornada ordinaria de conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo, si se constata que se trata de un funcionario no sujeto a fiscalización superior inmediata.” De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I. SOBRE LOS PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

De previo a referirnos a los temas de fondo, debemos indicar que vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad los cuales deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta.

En ese sentido, tenemos que dentro de tales requisitos se encuentra que la consulta deberá venir acompañada de la opinión de la asesoría legal respectiva y que las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

En relación al requisito de acompañar la consulta con el respectivo criterio de la asesoría jurídica, esta Procuraduría ha expresado las siguientes consideraciones:

“Por otra parte, en cuanto al requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).

En este sentido, la necesidad del criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración agotó la discusión de fondo a nivel interno, y que aún persiste la necesidad de contar un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución (criterio reiterado, entre otros, mediante los dictámenes C-419-2008 del 24 de noviembre del 2008, C-279-2009 del 13 de octubre del 2009, C-163-2010 del 9 de agosto del 2010 y C-220-2010 del 5 de noviembre del 2010).” (Dictamen N° C-390-2005 de fecha 14 de noviembre del 2005) Ahora bien, en cuanto al requisito de que la consulta debe ser sobre cuestiones jurídicas en genérico, este Órgano Asesor ha señalado que:

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

De conformidad con lo anterior y atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, se observa que la misma no fue acompañada del respectivo criterio legal ya que lo que se presentó fue un criterio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda y no el criterio de la Asesoría legal del Ministerio de Cultura y Juventud.

Así mismo, se desprende de la consulta que aunque se intenta presentar en términos generales, corresponde a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio, lo cual nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, en razón de que si se emitiera éste tendría carácter vinculante y se estaría entrando a sustituir a la Administración activa en relación con este caso concreto.

De conformidad con lo expuesto, lamentablemente, se impone el rechazo de la consulta por incumplimiento de requisitos de admisibilidad que devienen de obligada aplicación por parte de esta Procuraduría General Sin perjuicio de lo anteriormente señalado y con el fin de colaboración con el consultante, nos permitimos hacer un análisis sobre los temas involucrados en su gestión.

II. SOBRE EL DESEMPEÑO SIMULTANEO DE CARGOS PUBLICOS

La Ley de Salarios de la Administración Pública, en su artículo 15, establece una regla de principio que impide que el servidor público devengue dos o más sueldos, salvo que concurran las circunstancias que la norma establece. Dispone el artículo, lo siguiente:

Artículo 15.- Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que correspondan a distintos puestos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.

Los educadores no podrán impartir más de cuarenta lecciones semanales en propiedad.

Excepcionalmente, podrán atender una cantidad mayor, cuando el servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como un recargo, por ende, de carácter temporal.

Este artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, derogó tácitamente la regla general que contenía en el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, tal y como lo advirtió este Órgano Asesor en el dictamen C-217-2010 del 3 de noviembre del 2010:

“Ahora bien, la antinomia normativa presentada con el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, subsiste, pero esta vez, la norma que debe entenderse modificada es el artículo 17 y no el 15.

En efecto, como lo apuntamos líneas atrás, estamos ante la regulación de dos supuestos de hecho idénticos, que regulan en forma general la imposibilidad de desempeñar dos cargos públicos, sin embargo, las dos normas regulan la disposición en forma diferente, siendo que entonces, ante el choque de normas, debe imperar aquella que resulte posterior en el tiempo.

Con la reforma operada en el artículo 15 antes indicada, debemos concluir que se ha producido una derogatoria tácita en forma parcial del artículo 17 de la Ley 8422, en la frase que señala: “Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente.” , siendo que la fórmula general que debe considerarse vigente en este momento es la establecida en el artículo 15 y que dispone: “Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que correspondan a distintos puestos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.” El efecto práctico de la derogatoria tácita es una mayor amplitud de la Ley de Salarios de la Administración Pública en relación con el artículo 17, toda vez que ahora se permitirá ocupar más de un puesto en la administración pública, siempre que los mismos correspondan a puestos distintos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria, entendida como la jornada de ocho horas, tal y como ya lo había advertido esta Procuraduría, según lo señalamos líneas atrás.

Por otra parte, debe dejarse claro que la derogatoria afectaría únicamente la primera frase del artículo 17 de la Ley 8422, por lo que las excepciones y demás regulaciones contenidas en el artículo 17, mantienen su vigencia, al no entrar en contradicción directa con el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y no producirse una antinomia normativa entre ambos preceptos.” Ahora bien, el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, establece la posibilidad de ejercer la docencia en centros de educación superior como parte de las excepciones al ejercicio simultáneo de cargos públicos. Dispone la norma, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 17.”…. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República.

Para que los funcionarios públicos realicen trabajos extraordinarios que no puedan calificarse como horas extras, se requerirá la aprobación previa de la Contraloría General de la República. La falta de aprobación impedirá el pago o la remuneración”.

En desarrollo de la normativa regulada en la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Ejecutivo número 32333 del 12 de abril del 2005, dispuso, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 29.” Del cumplimiento de la jornada ordinaria. En aquellos órganos y entes del Sector Público que, con base en su reglamentación interna se le autoriza a los funcionarios públicos a ejercer la docencia en centros de enseñanza superior en horas que coinciden con el horario de trabajo de la institución o de la empresa pública, el respectivo jerarca deberá establecer los mecanismos idóneos que permitan determinar que ese servidor cumplirá el tiempo correspondiente a la jornada ordinaria”.

Artículo 33. —Del desempeño simultáneo de cargos públicos remunerados salarialmente. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como en otras instituciones públicas en aquellos supuestos en los que la Contraloría General lo autorice, cuando Ésta determine, previa solicitud del interesado o de la entidad que se trate, la existencia de características similares a las que presentan las excepciones previstas en la Ley. La Contraloría General deberá resolver la solicitud dentro del plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente a su presentación.

La imposibilidad establecida en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, no impide el nombramiento y el consecuente desempeño en aquellos cargos cuya naturaleza sea ad honorem.

Las excepciones dispuestas en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, deberán entenderse aplicables a los supuestos en los que la remuneración percibida por el funcionario respectivo, sea de naturaleza salarial, mediante dietas, honorarios o similares. “ A partir de las normas anteriores, se desprende que el desempeño simultáneo de cargos no es permitido cuando existe superposición horaria, con excepción de las salvedades que establece la ley, siendo una de ellas el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior.

III. SOBRE EL REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LOS FUNCIONARIOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA MUSICA

De conformidad con el artículo 1 de la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música y el artículo 3 del reglamento a dicha ley, el centro nacional de la Música es un órgano con desconcentración mínima del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

Artículo 1º—“El Centro Nacional de la Música será un órgano, con desconcentración mínima, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; ostentará personalidad jurídica instrumental y tendrá capacidad para desarrollar todas las atribuciones y funciones otorgadas por la presente Ley, así como capacidad para administrar el Fondo creado en su artículo 9º.” Artículo 3º—Naturaleza. El Centro es un órgano desconcentrado en grado mínimo del Ministerio de Cultura y Juventud y ostenta personalidad jurídica instrumental. Por esta condición, administra su propio presupuesto y le corresponde la competencia exclusiva de la materia derivada del artículo 2 de la Ley.

El Centro Nacional de la música de conformidad con el numeral 3 de la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música se encuentra integrado por cuatro unidades técnicas especializadas, dentro de las cuales está el Instituto Nacional de la Música. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 3º—“Las unidades técnicas especializadas del Centro Nacional de la Música serán:

• a)La Orquesta Sinfónica Nacional.
• b)El Instituto Nacional de la Música.
• c)El Coro Sinfónico Nacional.
• d)La Compañía Lírica Nacional.
• e)Otras unidades técnicas, académicas o artísticas que se requieran para el cumplimiento de los fines del Centro, previa aprobación de la Junta Directiva.” De lo anteriormente señalado se desprende que la relación de los servidores del Instituto Nacional de la Música con el Ministerio de Cultura y Juventud específicamente con el Centro Nacional de la Música se trata de una relación de empleo público de naturaleza estatutaria sujeta al régimen del Servicio Civil con las excepciones señaladas en la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música.

Al ser los servidores del Instituto Nacional de la Música servidores de un órgano mínimamente desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, podemos señalar que se encuentran unidos a dicho Ministerio por una relación de empleo público, regida por el Régimen de Servicio Civil, de conformidad con el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil.

Artículo 1º.- “Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.” Específicamente, a los servidores del Instituto Nacional de la Música les es aplicable el Título IV del Estatuto de Servicio Civil denominado “Del Régimen Artístico” adicionado mediante la ley 8595del 10 de octubre de 2006, así como el Reglamento al Título IV del Estatuto de Servicio Civil aprobado mediante el decreto N° 34971 del 8 de diciembre de 2008.

Los artículos 209, 212 y 213 del Estatuto de Servicio Civil regulan lo relativo a la creación del Régimen Artístico, así como lo relacionado con los servidores que lo integran. Señalan los artículos en comentario lo siguiente:

“Artículo 209. — Creación del Régimen Artístico. Créase el Régimen Artístico, el cual comprenderá a los servidores que presten servicios artísticos en las disciplinas de las artes audiovisuales, escénicas, literarias, musicales, plásticas y sus combinaciones, dentro del Poder Ejecutivo”.

“Artículo 212. —Servidores artísticos. Para los efectos del presente título, son servidores artísticos los servidores del arte que han adquirido la destreza para realizar e interpretar obras artísticas, haciéndolo de manera permanente o habitual y en forma remunerada o con derecho a retribución económica y así conste por nombramiento de la institución o del órgano respectivo”.

“Artículo 213. —Integración del Régimen Artístico. Tendrán derecho a integrar el Régimen Artístico, los servidores que se desempeñen en el ejercicio de cargos relacionados con las actividades de dirección, instrucción, promoción y producción que, por su naturaleza, también están reservados para servidores que ostenten algún grado artístico, conforme al capítulo III del presente título y con lo que al respecto determine el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.” De los anteriormente expuesto, es claro que aparte del Estatuto de Servicio Civil y su reglamento, a los servidores del Instituto Nacional de la Música les es aplicable la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música anteriormente señalada; el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte Decreto Ejecutivo N° 33270 del 2 de junio de 2006 y el Decreto Ejecutivo N° 34970 del 8 de diciembre de 200 que reforma el Manual General de Clasificación de Clases.

IV. SOBRE EL FONDO

Una vez aclarados los conceptos citados en los apartados anteriores, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por el Centro Nacional de la Música.

¿Puede un Instructor de música del Instituto Nacional de la Música, nombrado en un tiempo completo (con lo cual deberá brindar sus servicios 24 horas lectivas presenciales a la semana) desempeñar además el cargo de Director Académico del Instituto Nacional de la Música, nombrado en un puesto de confianza a tiempo completo?

En primer término debemos hacer un análisis de las funciones que realiza el instructor y el Director Académico.

El Decreto Ejecutivo N° 34970-MP Reforma Manual General de Clasificación de Clases, adicionando al artículo 1 del Decreto Ejecutivo Nº 25592 del 29 de octubre de 1996, por medio del cual se creó el Manual General de Clasificación de Clases, varias clases de puestos dentro de las que se contempla el instructor artístico y el Director Artístico. Señala así el artículo 1 del Decreto en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 1. “(…)

Instructor Artístico Esencia de la clase Planificación, organización, ejecución y evaluación del proceso instrucción-formación en disciplinas artísticas tales como interpretación musical, interpretación escénica, y diseño y producción de obras plásticas y obras artesanales.

Caracterización de la clase Estas clases describen actividades propias de un proceso de formación en la práctica de alguna de las disciplinas artísticas que se promueven y ofrecen en alguno de los órganos o programas institucionalizados del Gobierno Central. Por ello demanda la aplicación y la constante actualización en principios y conocimientos teóricos y prácticos en la disciplina artística facultativa para la instrucción correspondiente.

Este proceso involucra labores de planificación, ejecución y evaluación de los planes y programas de estudio de los cursos a su cargo. Por tratarse de labores formativas se requiere capacidad y disposición para relacionarse respetuosa y armónicamente con los estudiantes, y capacidad de creatividad e improvisación para ofrecer ambientes atractivos, dinámicos, novedosos y motivadores para el aprendizaje.

Estas clases demandan responsabilidad no solamente por la calidad de los contenidos específicos del área artística correspondiente, sino por la formación ética y humanística de los estudiantes.

Quienes se desempeñen en puestos correspondientes a esta clase, se perciben como referentes conductuales para los estudiantes, razón por lo que deben cuidar su expresión oral, su presentación personal, su puntualidad y su comportamiento en general.

Requisitos Destreza en la creación, ejecución o interpretación del arte que corresponda, certificada mediante la adjudicación de alguno de los grados artísticos establecidos por el Título IV del Estatuto de Servicio Civil.

Cumplir con los requisitos establecidos en el Manual de Clases Artísticas Director Artístico Esencia de la clase Contempla aquellas clases dedicadas a la planificación, dirección, coordinación y control de la actividad que generan las instituciones del Gobierno Central, particularmente en los programas, centros, grupos o eventos dedicados a la interpretación, instrucción o creación en una disciplina del arte y cuyos ocupantes, por la naturaleza del cargo, deban poseer algún grado artístico.

Caracterización de la clase Los procesos de trabajo comprendidos en esta clase corresponden al nivel estratégico de la gestión pública orientada a la ejecución de los planes y políticas de gobierno respecto a los diversos campos del arte; por tanto, esta clase genérica agrupa a aquellas clases que se ubican en los niveles organizacionales donde se instrumentaliza el sistema operativo y se toman las decisiones de ejecución para garantizar que la sociedad reciba los productos o servicios propuestos. El trabajo implica la conducción y guía de la puesta en escena o presentación de un espectáculo o producción artística, dirigiendo y coordinando la actuación o ejecución de los intérpretes artísticos, y creando los ambientes y escenarios apropiados para lograr la composición y la armonía interpretativa.

Consecuentemente estas clases describen características de liderazgo con capacidades de relaciones humanas, negociación, comunicación, gestión, visión futurista, amplitud de criterios, originalidad para el desarrollo de políticas, identificación con las normas generales y programas de gobierno, además de la habilidad para integrar equipos de trabajo como una colectividad interdependiente para alcanzar propósitos comunes; asimismo, estas clases perfilan conocimientos y aptitudes artísticas, por cuanto quienes desempeñen puestos incluidos en esta clase deben cuidar la calidad artística de las interpretaciones y ejecuciones escénicas o la calidad formativa de los programas y metodologías de instrucción, según sea el caso de lo que está bajo su dirección y coordinación.

Las condiciones organizacionales y ambientales en las cuales se desarrollan las actividades contemplan una amplitud de ambientes de trabajo, desde la ejecución de labores en ambientes controlados hasta la exposición a riesgos laborales que pongan en peligro la integridad física de las personas.

Requisitos Destreza para realizar e interpretar obras artísticas, certificada mediante la adjudicación de alguno de los grados artísticos establecidos por el Título IV del Estatuto de Servicio Civil.

Cumplir con los requisitos establecidos en el Manual de Clases Artísticas” De lo anteriormente señalado se desprende que las funciones del instructor artístico y el director académico son totalmente diferentes, ya que el instructor tiene una función de instrucción y formación en las diferentes disciplinas artísticas dentro de las cuales se encuentra la música, el director académico por su parte tiene una función de coordinación y control de las actividades que realizan las instituciones para que se ejecuten las diversas actividades que se llevan a cabo en los diversos campos del arte.

Ahora bien, un instructor artístico (de cualquier campo artístico) que brinda sus servicios al Instituto Nacional de la Música nombrado a tiempo completo, no podría desempeñar simultáneamente el cargo de Director Académico del Instituto Nacional de la Música ya que se encuentra bajo la prohibición del desempeño simultáneo de cargos públicos consagrado en el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el cual expresamente señala que:

Artículo 17.—“Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República.

(…)

En concordancia, el Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Ejecutivo número 32333 del 12 de abril del 2005, dispuso lo siguiente:

Artículo 33. — Del desempeño simultáneo de cargos públicos remunerados salarialmente. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior , los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como en otras instituciones públicas en aquellos supuestos en los que la Contraloría General lo autorice, cuando Ésta determine, previa solicitud del interesado o de la entidad que se trate, la existencia de características similares a las que presentan las excepciones previstas en la Ley. La Contraloría General deberá resolver la solicitud dentro del plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente a su presentación.

La imposibilidad establecida en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, no impide el nombramiento y el consecuente desempeño en aquellos cargos cuya naturaleza sea ad honorem.

Las excepciones dispuestas en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, deberán entenderse aplicables a los supuestos en los que la remuneración percibida por el funcionario respectivo, sea de naturaleza salarial, mediante dietas, honorarios o similares. “ De las normas anteriormente señaladas, se desprende que existe como regla de principio una prohibición de que no se puede desempeñar simultáneamente más de un cargo remunerado, salvo que se trate de distintos cargos, no exista superposición horaria, entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria o se encuentren dentro de las excepciones establecidas por ley.

De las excepciones que establece la ley se encuentran el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como en otras instituciones públicas en aquellos supuestos en los que la Contraloría General lo autorice.

Es claro que existen varias excepciones a la prohibición al ejercicio simultáneo de cargos públicos, sin embargo, aunque dentro de dichas excepciones se encuentran los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública o bien quienes ejercen la docencia en instituciones de educación superior, cabe señalar que el puesto de instructor artístico-en nuestro caso instructor de música-no se encuentra dentro de dichas excepciones.

Los instructores artísticos que bien puede ser un instructor de música, son personas que instruyen o enseñan a los estudiantes los conocimientos teóricos y prácticos en la disciplina artística correspondiente, de manera que en el caso del instructor de música si bien es cierto es un músico ya que para ser instructor de conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 34970-MP Reforma Manual General de Clasificación de Clases debe tener: “Destreza en la creación, ejecución o interpretación del arte que corresponda”, no podemos decir que es un músico de la Orquesta Sinfónica Nacional o de otras bandas de la administración pública.

Bajo esta misma línea de pensamiento, si bien el instructor musical del Instituto Nacional de la Música es un docente ya que enseña un arte, este no es un docente de una institución de educación superior ya que el Instituto Nacional de la Música no es una institución de educación superior.

En razón de lo expuesto, es claro para este Órgano Asesor que un instructor artístico del Instituto Nacional de la Música no puede ejercer simultáneamente a tiempo completo el cargo de instructor de música y el cargo de Director Académico, ya que el segundo se encuentra bajo la prohibición del desempeño simultáneo de cargos públicos establecido en la Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

¿Es legalmente procedente utilizar la figura del recargo de funciones con un instructor del Instituto Nacional, que labora una jornada laboral completa, con las funciones de Director Académico del Instituto Nacional de la Música, y por cuanto cuánto tiempo se puede dar dicho recargo?

La figura del recargo surge del deber de colaboración que detentan todos los empleados públicos derivado del principio general de continuidad del servicio público consagrado en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 4º.-“La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.” Sobre este aspecto, esta Procuraduría General en su administrativa en el dictamen C-097-2009, “En la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha señalado que el recargo de funciones se produce cuando se asigna a una persona - que ya tiene un puesto permanente- el ejercicio simultáneo de las tareas de otro puesto distinto. Al respecto, pueden consultarse los dictámenes C-351-2001 del 18 de diciembre de 2001 y C-078-2000 del 13 de abril de 2000.

Particularmente, de acuerdo con el artículo 22 Bis transcrito, el recargo de funciones procede, primero, cuando se trate de funciones de puestos mayor categoría, y segundo, se exige que el funcionario que sufra el recargo cumpla con los requisitos establecidos para ejercer dichas funciones.

Indudablemente, el recargo de funciones implica un gravamen, pues impone al funcionario afectado, el deber extraordinario de cumplir con funciones adicionales a las inherentes a su puesto de trabajo, y que por demás corresponden a funciones pertenecientes a un puesto de mayor categoría. Por supuesto, se trata de una situación transitoria, lo que ha justificado que el Tribunal Constitucional haya señalado que no existe un derecho al recargo de funciones. Se citan las sentencias 6416-2006 de las 9:35 horas del 12 de mayo de 2006, 10961-2005 de las 13:11 horas del 19 de agosto de 2005 y 296-1995 de las 11:54 horas del 13 de enero de 1995.

Empero, es también cierto que en el caso de que el recargo de funciones exceda un mes – como es el supuesto que nos ocupa -, el acto apareja una consecuencia positiva, pues conlleva el derecho del funcionario a cobrar una remuneración también extraordinaria.

Sin embargo, es claro que, en principio, la validez del acto que reconozca el derecho a una remuneración extraordinaria por recargo de funciones, dependerá principalmente de la regularidad jurídica del acto que impone dicho gravamen. El artículo 22 BIS no deja lugar a dudas. El derecho a la remuneración depende de que el recargo de funciones se haya tramitado con la aprobación previa de la Dirección General de Servicio Civil, que el recargo exceda un mes de tiempo, y que el funcionario reúna los requisitos necesarios para desempeñar las funciones recargadas.” De lo anteriormente señalado, es criterio de este Órgano Asesor que en el recargo de funciones existen varios supuestos que deben de cumplirse: debe el servidor cumplir de forma simultánea las funciones propias y las funciones que le fueron impuestas, dichas funciones impuestas deben ser de forma temporal y se requiere que el servidor a quien se le van a recargar las funciones reúna los requisitos correspondientes del puesto que se le va a recargar.

En relación a la duración del recargo, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “ la figura del “recargo de funciones” se caracteriza, en su regulación, por ser temporal, sea por períodos cortos, pues se trata de asumir provisionalmente funciones de un puesto de mayor categoría, en forma adicional a las labores propias del servidor regular “. (Resolución N° 425 de las diez horas diez minutos del 10:10 del 1 de agosto del 2001) En relación con la figura del recargo, el artículo 22 bis inciso b) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, señala que:

Artículo 22 bis.- “Los traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:

(…)

b. Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero estarán sujetos a la aprobación previa de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos.” En razón de lo anteriormente expuesto es criterio de este Órgano Asesor que si es posible recargarle a un instructor artístico las funciones del Director Académico siempre y cuando el instructor reúna los requisitos que se requieran para el cargo del Director académico y que dicho recargo sea de manera temporal.

Ahora bien, en relación a cuánto debe ser el tiempo que debe durar el recargo, debemos señalar que este Órgano Asesor no puede establecer un mínimo o máximo de tiempo ya que debe ser la administración quien valore cada caso en concreto.

V. CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

· Un instructor artístico del Instituto Nacional de la Música no puede ejercer simultáneamente a tiempo completo el cargo de instructor de música y el cargo de Director Académico, ya que se encuentra bajo la prohibición del desempeño simultáneo de cargos públicos establecido en la Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

· Si es posible recargarle a un instructor artístico las funciones del Director Académico siempre y cuando el instructor reúna los requisitos que se requieran para el cargo del Director académico y que dicho recargo sea de manera temporal.

· Esta Procuraduría no puede establecer cuanto es exactamente el tiempo que debe durar el recargo ya que debe ser la administración quien valore cada caso en concreto.

Cordialmente, Grettel Rodríguez Fernández Berta Marín González Procuradora B Abogada de Procuraduría GRF/bmg/scm