Validity of opinion C-298-2008 on municipal economic activities outside jurisdictionVigencia del dictamen C-298-2008 sobre actividades económicas municipales fuera de jurisdicción

Opinion : 157 of 08/19/2013 August 19, 2013 C-157-2013 Mr. José Luis Hernández Vega Auditor Municipalidad de Montes de Oro Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication number A.I- 13-05 of May 21, 2012, received in this Attorney General's Office on August 28 of the same year.

First, please accept our apologies for the delay in attending to your request, which is due to the workload handled by this Attorney General's Office.

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

By means of the official communication mentioned above, a legal opinion is requested regarding the following questions:

"a. Does the opinion of the Contraloría General de la República issued through official communication No. DAGI, dated December 13, 1999, still apply, and what would be the correct procedure in the case at hand? b. Is the pronouncement issued by the Attorney General's Office through report C-298-2008 fully in force, or has it undergone any variation? c. To what extent are the authorities of the Local Government of Montes de Oro obligated to apply or not apply a pronouncement of this Attorney General's Office, issued as a result of a consultation by the latter? d. If the pronouncement of this Attorney General's Office is in force, which would be the competent body (Mayor or Municipal Council) that is obligated to proceed with the respective closure? e. Could the business license (patente) and the construction permits be charged retroactively, starting from the expiration of the intermunicipal agreement that expired on June 24, 2011? f. What rights or obligations regarding the eviction does the Municipalidad de Montes de Oro have with respect to the constructions and land, registered under real estate folio number 098513?" In accordance with numeral 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office (Ley Orgánica de la Procuraduría), no legal opinion is provided along with this request, as it is a consultation formulated directly by the Municipal Auditor.

II. ASPECTS OF ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

The advisory function of the Attorney General's Office of the Republic is framed within the limits and prescriptions established for this purpose by the legal system. This requires us to verify the admissibility requirements regarding the requests submitted.

Precisely, from an examination of the consultation formulated by the Auditor, it is clear that the questions listed as a), e), and f) present admissibility problems, as we will now explain.

In this regard, the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), establishes in its articles 4 and 5 a series of admissibility requirements that must be met when a consultation is submitted to us for the respective analysis.

The cited rules literally provide that:

"ARTICLE 4: CONSULTATIONS: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." "ARTICLE 5: CASES OF EXCEPTION: Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters belonging to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." Thus, it follows that every consultation must be formulated by the respective head—except in those cases where its direct submission by the internal auditor is appropriate, as in this instance—, in addition, the corresponding legal opinion must be provided—except in the case of auditors—and the questions must deal with generic legal issues, and therefore, consultations must not refer to specific cases being ventilated within the Administration.

Regarding this last aspect, our jurisprudential line is consistent in pointing out that the consultations formulated before this Advisory Body must deal with legal issues in generic terms and not with specific cases. In this respect, in Opinion No. 24 of October 2012, C-250-2012, the following was stated:

"(…) In this sense, it is evident that one of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation that they deal with legal issues in generic terms, a requirement that must always be verified before proceeding to hear the merits of the consultation submitted. In this regard, through Opinion C-294-2005 of August 17, 2005, it was stated:

'More recently, this technical-legal body has indicated that "...notwithstanding the general advisory competence conferred upon it by Article 3 of the Organic Law, the Attorney General's Office has repeatedly pointed out that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its responsibility to pronounce on specific situations, nor is it permitted to resolve the different conflicts submitted for decision by public entities. The advisory function cannot, in fact, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only one competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted for its consideration. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration by resolving specific cases.' (Opinion C-141-2003 of May 21, 2003) 'In this same sense, the provisions of this Attorney General's Office through pronouncement C-203-2005 of May 25, 2005, may be consulted.

'Following the previous line of reasoning, the following considerations have been expressed:

'3) It must be posed on 'legal issues' in the generic, abstracting from the particular case. Because if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, "it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to what is ultimately concluded in our pronouncement" (C-306-2002 of November 12, 2002) and, if we respond, "we would be contravening the nature of a superior advisory body that the law confers on us, transforming ourselves into part of the active administration." (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been stated in some of our pronouncements: "This Attorney General's Office has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice which, through its opinions and pronouncements, it provides to the different bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In this order of ideas, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation. The matter now before us is clearly subsumed within the indicated exception situation: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment (...) Besides what has already been noted, it should be observed that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, considering the binding nature of our opinions, with the consequent disregard of the responsibilities proper to the public agent.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). "(…) it is also important to highlight the inadmissibility of submitting specific cases to our opinion, indicating particular situations that could eventually become the object of the body's competences or that could modify their particular legal situations. This is in open contradiction with our Article 5 transcribed above, and with our nature as an advisory administration. The same jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretive element of the competences for their application to the specific cases presented to the active administration body." (C-151-2002 of June 12).' (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by Opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-314-2009 of November 9, 2009, C-064-2010 of April 12, 2010, C-199-2010 of September 21, 2010, and C-223-2011 of September 12, 2011). (Opinion C-250-2011 of October 11, 2011) Now, in accordance with the foregoing and considering the terms in which the consultation now before us was posed, it is notable that it refers to a specific case on which our opinion is requested, a situation that prevents us from issuing a pronouncement directly related to the matter, because, if we were to do so, we would be compelled to issue a binding opinion through which we would be substituting the active Administration in its corresponding task.

In the present case, the Auditor mentions in his official communication the existence of a specific situation. Indeed, from his letter, the reference to the existence of a cooperation agreement between the Municipalidad de Puntarenas and the Municipalidad de Montes de Oro, which he affirms has already expired, and which regulated the operation of a garbage dump, is expressly extracted. Furthermore, he points out that on that property, located in the canton of Montes de Oro and registered in the name of the Municipalidad de Puntarenas, real estate folio No. 098513, the garbage dump remains open, works have been built without the respective municipal license, the municipal business license tax (impuesto de patente municipal) is not paid, and the entry of officials from the Municipalidad de Montes de Oro to the site is not permitted.

The aforementioned makes the existence of a specific case more than evident, involving two Municipalities as protagonists; therefore, the issuance of an opinion by this Advisory Body on aspects pertaining to the case would entail the analysis of the particular situation, an action that does not correspond to the functions of this Attorney General's Office.

In this sense, we must be emphatic that the consultation may be posed on substantive issues related to the making of a decision, but the decision-making itself cannot be transferred, regarding any matter being discussed within the Administration, because this would entail an undue substitution of competences, foreign to the advisory function that has been entrusted to this Attorney General's Office by the legal system.

In addition to the above, we are in the presence of an issue that must be elucidated by another body of the Costa Rican State, specifically by the Contraloría General de la República.

To this end, it is appropriate to indicate that, according to Articles 4, 8, 9, 11, 12, and 29 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, in relation to Article 62 of the Código Municipal, part of what has been consulted is framed within the concept of "public treasury (hacienda pública)", which is under the oversight and control of the Controlling Entity (Ente Contralor).

In this regard, the consultation contained in question a), regarding whether official communication No. 14306 (DAGJ-551-99) of December 13, 1999, issued by the Contraloría General de la República, still applies, and if so, what the procedure is in the specific case presented, must be addressed by the body that issued it; that is, the Contraloría General is the competent authority to pronounce on the validity and scope of the official communication in question.

In relation to the question numbered as e), this expressly refers to the specific case, mentioning the supposed expiration of the cooperation agreement between the Municipalidades de Montes de Oro and Puntarenas; therefore, addressing the consultation posed would require the analysis of such agreement, determining its validity and the scope of its provisions and implications if expired, in relation to the charging or not of municipal licenses.

Then, the consultation numbered as f), linked to obligations and duties regarding real estate, is related to official communication No. 14306 (DAGJ-551-99) of December 13, 1999, issued by the Contraloría General de la República, considering that, as noted by the consultant, the property in question is located in the jurisdiction of the Municipalidad de Montes de Oro, but is owned by the Municipalidad de Puntarenas, and the Contraloría General has already pronounced in the indicated official communication on the impossibility of municipalities acquiring properties in other territorial jurisdictions.

In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office is precluded from exercising its advisory function in relation to the questions listed as a), e), and f).

Regarding the other questions, they will be addressed, noting that this will be done in general terms without evaluating the specific case presented in the consultation formulated.

III. REGARDING OPINION C-298-2008

By means of Opinion No. C-298-2008 of September 1, 2008, the consultation formulated by the Mayor of the Municipalidad de Montes de Oro was addressed. On that occasion, the Mayor requested an opinion on the following questions:

"1.- Can a Municipality acquire properties in a Municipality –canton– other than its own jurisdiction? 2.- Can a Municipality have economic activities of any type in a Municipality other than its own jurisdiction? If so, must a Municipality process and obtain a Business License (Patente Comercial) before its counterpart in the Municipality where it intends to carry out that economic activity? 3.- In the event that a lucrative activity is being carried out in the territory of a specific Municipality by another Municipality, without the respective Business License (Patente Comercial), can the host Municipality proceed with the closure of the business under those circumstances?

In the opinion in question, the inadmissibility of the first question was decided, considering it corresponded to a matter of competence of the Contraloría General de la República, on which there was even a previous pronouncement, official communication No. 14306 (DAGJ-551-99).

Regarding the other questions, and on the merits, this Advisory Body issued a pronouncement adjusting to the approach formulated by the Mayor in his letter, that is, on the possibility that Municipalities may carry out economic activities outside the scope of their territory. On this matter, the following was established:

"(…) VI. Regarding the Consultation As indicated at the outset, the consultant's questions refer to whether a Municipal Corporation can carry out economic activities, of any type, outside its jurisdiction.

On this matter, it is necessary, first, to clarify 'economic activity of any type.' As stated in the preceding section, it is recognized that the legislator empowered the Municipality to decide to carry out economic activities, with the very circumstance that it is enabled to establish industrial and commercial companies and participate in mixed-economy public companies revealing the interest in the Local Administration being able to participate in such activities.

So, it can be affirmed that the Municipality is empowered to carry out economic activities; however, one cannot lose sight that the exercise thereof must be linked to the purposes that the corporations must pursue regarding local interests and services, so that it cannot involve 'economic activities of any type,' but rather those that are linked, precisely, to local interests and services.

In this sense, we reiterate the concept of the local that prevails in the exercise of the competences granted to municipal corporations as territorially decentralized entities. In this regard, Article 3 of the Código Municipal provides:

"Article 3. — The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton, whose head town is the seat of the municipal government. The government and administration of cantonal interests and services shall be in charge of the municipal government." (Highlighting is not from the original).

As derived from the above, the municipality is competent to organize and provide local services, that is, they must have their territorial jurisdiction as their scope. This, in view that the competence granted to the municipality is necessarily limited to the "territory," within which it can validly act in favor of local interests.

Based on that, and regarding the subject of the consultation, it can be affirmed that Municipalities are empowered to carry out economic activities linked to local interests and services; therefore, the Municipal Corporation would be prohibited from undertaking, by itself, an economic activity outside the scope of its territory.

It is worth mentioning that a different case is the signing of agreements between different Municipalities, in accordance with the provisions of Articles 4, subsection f), 9, and 13, subsection e) of the Código Municipal, which may eventually lead to the carrying out of an economic activity within an intermunicipal scope.

Regarding the last question, which is formulated in the sense of: In the event that a lucrative activity is being carried out in the territory of a specific Municipality by another Municipality, without the respective Business License (Patente Comercial), can the host Municipality proceed with the closure of the business under those circumstances?, we must indicate that, according to the grounds set forth above, the answer must necessarily be affirmative.

The foregoing is based, as we have repeatedly stated, on the fact that any activity the Municipality deploys must be within its territorial limits. So, in the event that a municipality deploys, by itself, a lucrative activity outside its territorial circumscription –and without any type of agreement or negotiation between municipalities that has permitted the deployment of the activity in an intermunicipal scope–, the 'host' Corporation is empowered to order the respective closure.

V. Conclusion

In accordance with the foregoing, this Advisory Body concludes the following:

• 1)Municipal initiative in the economy is recognized, framed within the interest of making municipalities active players in economic and social development that results in the well-being of their inhabitants.
• 2)Based on this, the municipality assumes new activities of an economic nature, even allowing the constitution of legal entities with a corporate basis, such as, for example, municipal companies or mixed-economy public companies, as provided in Article 13, subsection p) of the Código Municipal.
• 3)However, the intervention in these activities is based on the provision of services linked to local interests and limited to its territory.
• 4)In accordance with the foregoing, the Municipal Corporation would be prohibited from undertaking, by itself, an economic activity outside the scope of its territory, unless there is an intermunicipal agreement that permits it.
• 5)If the situation arises, in the sense that a municipality carries out an economic activity within the jurisdiction of another municipality, the latter may proceed to carry out the respective closure.
• 6)Finally, regarding the first question posed, this Attorney General's Office declines to exercise its competence to pronounce, in view of the existence of a previous pronouncement on the same concern, issued by the Contraloría General de la República and directed to the consulting Municipality." (Highlighting is not from the original).

Having reviewed the opinion rendered in the opinion transcribed above, it is considered that there is no reason whatsoever to vary it.

IV. REGARDING THE CONSULTATION

We proceed to respond to the concerns raised, addressing the topic in generic terms, without interfering in the specific case presented in the consultation, and regarding those that do not present admissibility aspects that prevent issuing a pronouncement.

The pronouncement issued by the Attorney General's Office through report C-298-2008 is fully in force or has undergone any variation.

Having consulted the Costa Rican Legal Information System (Sistema Costarricense de Información Jurídica), which is available to the public through the website www.pgr.go.cr/scij, it is clear that Opinion C-298-2008 has not undergone any modification.

Furthermore, after carrying out a new review on the topic addressed therein, no reason is perceived to vary the opinion held there.

To what extent are the authorities of the Local Government of Montes de Oro obligated to apply or not apply a pronouncement of this Attorney General's Office, issued as a result of a consultation by the latter.

The question posed by the Auditor relates to the binding nature and mandatory nature of the opinions issued by this Advisory Body.

This aspect has already been dealt with in our pronouncements on previous occasions, establishing that the binding nature of the opinions is only for the consulting body or entity, but not for the rest of the Administration, for which it constitutes administrative jurisprudence:

"(…) Finally, regarding the binding and mandatory nature of our opinions, it must be indicated that Article 2 of our Organic Law establishes that: "The opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence and are mandatorily binding for the Public Administration." On this matter, this Advisory Body has stated:

"(…) Regarding the binding nature or not for the Administration of the opinions issued by the Attorney General's Office The second category corresponds to the opinion of the force they have once issued. Thus, it will be binding if it obliges the consulting administration to follow the opinion contained therein, and it will not be binding when the administration is granted the possibility to depart from it.

Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office provides, in what is relevant, that "the opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence and are mandatorily binding for the Public Administration"[14].

From the reading of the cited numeral, it would follow that all opinions and pronouncements of the Attorney General's Office are binding, given that they are stated as "mandatorily binding," which is precisely the characteristic of binding ones; but this possibility of interpretation has been mediated by judicial and administrative resolutions, as will be analyzed.

The article in question was the subject of an Unconstitutionality Appeal before the Full Court (Corte Plena), when it was the latter that exercised the functions of constitutionality controller. In Extraordinary Session No. 32 of 1:30 p.m. on May 3, 1984, the Court resolved:

"In accordance with all the foregoing, it is necessary to conclude that the mandatory nature of the opinion established by Article 2 applies to the administration that requested it, but not to the others, for which it constitutes administrative jurisprudence, and that it is an unwritten source of the administrative legal system, and that as such a source, it shall have the rank determined by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)." Based on this ruling, it began to be interpreted that the binding nature of the opinions is only for the consulting body or entity, but not for the rest of the Administration, for which it constitutes administrative jurisprudence[15], with the rank of the norm that they integrate, interpret, or delimit[16].

---- [14] This numeral contains a special rule, and therefore of prevalent application, in relation to Article 303 of the General Law of Public Administration, according to which opinions are not binding.

[15] This criterion has been included in our pronouncements. As an example, the following may be cited: C-089-97 of June 5, 1997, C-237-98 of November 10, 1998, and C-093-99 of May 13, 1999.

[16] The foregoing in relation to Articles 6, 7, and 8 of the General Law of Public Administration." (Opinion C-364-2003 of November 19, 2003. Highlighting is not from the original). (Opinion No. 133-2008 of April 23, 2008).

In accordance with the foregoing, only the opinions have the virtue of being binding for the Institution that consults, but not for the rest of the Public Administration, in which case, they constitute administrative jurisprudence, with this source acquiring the rank of the norm that it interprets, integrates, or delimits in the field of its application, as provided in Article 7 of the General Law of Public Administration.

Thus, regarding the question posed, Opinion C-298-2008 of September 1, 2008, is binding for the Municipality that consulted on that occasion, that is, the Municipalidad de Montes de Oro, meaning it is mandatorily binding for that municipality.

If the pronouncement of this Attorney General's Office is in force, which would be the competent body (Mayor or Municipal Council) that is obligated to proceed with the respective closure.

As noted above, in Opinion No. C-298-2008, it was indicated that Municipalities are empowered to carry out economic activities, but linked to local interests and services; consequently, a Municipal Corporation would be prohibited from undertaking, by itself, an economic activity outside the scope of its territory, unless there is the signing of agreements between different Municipalities, in accordance with the provisions of Articles 4, subsection f), 9, and 13, subsection e) of the Código Municipal, which may eventually lead to the carrying out of an economic activity within an intermunicipal scope.

Thus, any activity a Municipality deploys must be within its territorial limits; therefore, in the event that a municipality deploys, by itself, an economic activity outside its territorial circumscription –and without any type of agreement or negotiation between municipalities that has permitted the deployment of the activity in an intermunicipal scope–, the "host" Corporation is empowered to order the respective closure.

In the present consultation, it is requested to indicate which body of the municipal structure is responsible for proceeding to order the closure.

First, it is not out of place to refer briefly to the bodies that make up the Municipal entity, with special mention of the nature of the functions they perform.

First, it must be noted that, in accordance with Article 169, the Municipal Government is composed of two bodies: a deliberative, plural one, where all the political forces of the community are represented, known as the Council (Concejo); and another unipersonal and executive one, headed by the Municipal Mayor (Alcalde Municipal). The indicated municipal bodies possess different functions according to the attributions that the legislator entrusted to them in the Código Municipal.

Indeed, Article 12 of the Código in question describes the Municipal Council as the deliberative body of the municipal government, whose attributions are framed within Article 13 of that regulation, and which basically consist of setting the policies and priorities for municipal development, agreeing on matters related to the budget, the approval of contributions, rates, and prices for municipal services, issuing municipal regulations, organizing the provision of municipal services, entering into agreements, resolving matters on appeal as established by law, as well as appointing and removing the auditor and reviewing their report, creating special and permanent commissions, issuing urban planning measures, among others.

On the other hand, the Mayor is the executive official of the municipal organization, and their duties and attributions are framed within the provisions of Article 17 of the cited Code, among which it is worth noting the exercise of functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal dependencies, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful fulfillment of municipal agreements, laws, and regulations in general, which they must sanction and promulgate, as well as the resolutions adopted by the Municipal Council.

Regarding the position of these two figures within the municipal machinery, our administrative case law has indicated that “…the Municipal Council is the municipal deliberative body, and the mayor is the principal official responsible for the proper functioning of the city government, becoming the executive body of municipal agreements.” (Opinions C-180-2010 of August 23, 2010, C-64-2011 of March 15, 2011).

Thus, the Mayor is constituted as the executive body, the general administrator and head of the municipal dependencies.

Now, with respect to the subject matter of the consultation, it is considered that based on the nature and functions assigned to the figure of the Municipal Mayor, it falls to him to order the closure of activities, of an economic nature, that a Municipality carries out within the territorial limits of another Municipality.

The foregoing, as long as it is effectively verified that it is an activity of an economic nature and that no type of agreement or negotiation between municipalities has mediated that has permitted the carrying out of the activity in an intermunicipal sphere.

V. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, the following conclusions are reached:

1. From the examination of the consultation formulated by Mr. Auditor, it is evident that the questions listed as a), e) and f) present admissibility problems, for which reason we decline to exercise advisory jurisdiction over them.

2. Opinion No. C-298-2008, issued on the occasion of the consultation formulated by Mr. Mayor of that Municipality of Montes de Oro, has not been modified.

3. Pursuant to numeral 2 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, opinions have the virtue of being binding for the consulting entity, but not for the rest of the Public Administration, in which case, they constitute administrative case law.

4. Based on the nature and functions assigned to the figure of the Municipal Mayor, it falls to him to order the closure of activities, of an economic nature, that a Municipality carries out within the territorial limits of another Municipality, this, as long as it is effectively verified that it is an activity of an economic nature and that no type of agreement or negotiation between municipalities has mediated that has permitted the carrying out of the activity in an intermunicipal sphere.

Sincerely,

Sandra Sánchez Hernández Deputy Attorney General Ssh/cna

Dictamen : 157 del 19/08/2013 19 de agosto de 2013 C-157-2013 Señor José Luis Hernández Vega Auditor Municipalidad de Montes de Oro Estimado señor:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número A.I- 13-05 de 21 de mayo de 2012, recibido en esta Procuraduría el día 28 de agosto siguiente.

De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio supra indicado, se solicita criterio en torno a las siguientes interrogantes:

“a. Aplica aun el criterio de la Contraloría General de la República mediante el oficio No. DAGI, de fecha 13 de diciembre de 1999, y cuál sería el proceder correcto en el caso que nos ocupa.

b. El pronunciamiento emitido por la Procuraduría mediante el informe C-298-2008, está vigente en todos sus extremos, o ha sufrido alguna variación.

c. Que tal obligados están las autoridades del Gobierno Local de Montes de Oro, en aplicar o no, un pronunciamiento de esa Procuraduría, como producto de una consulta de este.

d. De estar vigente, el pronunciamiento de esa Procuraduría, cuál sería el órgano competente (Alcalde o Concejo Municipal) que está obligado a proceder con el cierre respectivo.

e. Se podría cobrar la patente y los permisos de construcción con carácter retroactivo, a partir del vencimiento del convenio intermunicipal que expiró desde el 24 de junio de 2011.

f. Que derechos u obligaciones ante el desalojo, tiene la Municipalidad de Montes de Oro con respecto a las construcciones y terreno, inscrito bajo el folio real No. 098513.” De conformidad con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, no se aporta criterio legal junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de forma directa por el Auditor municipal.

II. ASPECTOS DE ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

La función consultiva a cargo de la Procuraduría General de la República se enmarca dentro de los límites y prescripciones que al efecto le establece el Ordenamiento Jurídico. Ello nos impone verificar los requisitos de admisibilidad respecto de las gestiones que se presentan.

Precisamente, de un examen de la consulta formulada por el Sr. Auditor, se desprende que las interrogantes enumeradas como a), e) y f) presentan problemas de admisibilidad, tal y como pasamos a Al respecto, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

Las citadas normas disponen literalmente que:

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno como sucede en esta ocasión–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente –salvo en el caso de los auditores- y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

Sobre este último aspecto, nuestra línea jurisprudencial es consistente en señalar que las consultas que se formulen ante este Órgano Asesor deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos y no sobre casos concretos. Al respecto, en el dictamen No. 24 de Octubre de 2012 de C-250-2012, se indicó lo siguiente:

“(…) En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indicó:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003) En este mismo sentido puede consultarse lo dispuesto por esta Procuraduría General mediante el pronunciamiento C-203-2005 del 25 de mayo del 2005.

Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de octubre de 2011) Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que ésta es referente a un caso concreto respecto del cual se nos solicita criterio, situación que nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, por cuanto, en caso de hacerlo, nos veríamos obligados a emitir un criterio de carácter vinculante por medio del cual estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en su labor correspondiente.

En el presente caso, el Sr. Auditor menciona en su oficio la existencia de una situación concreta. En efecto, de su misiva se extrae expresamente la referencia a la existencia de un convenio de cooperación entre la Municipalidad de Puntarenas y la de Montes de Oro, el cual afirma ya ha vencido, que regulaba la operación de un vertedero de basura. Además, señala que en ese inmueble, ubicado en el cantón de Montes de Oro e inscrito a nombre de la Municipalidad de Puntarenas, folio real No. 098513, se mantiene abierto el vertedero de basura, se han construido obras sin que contara con la licencia municipal respectiva, no cancela el impuesto de patente municipal ni se permite el ingreso de funcionarios de la Municipalidad de Montes de Oro al lugar.

Lo antes mencionado, pone más que manifiesto la existencia de un caso concreto, que tiene por protagonistas a dos Municipios, por lo que, la emisión de un dictamen por parte de este Órgano Consultivo sobre aspectos propios del caso, acarrearía el análisis de la situación particular, actuación que no corresponde a las funciones de esta Procuraduría General.

En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.

Adicionalmente a lo expuesto, estamos en presencia de un tema que corresponde ser dilucidado por otro órgano del Estado costarricense, en específico por la Contraloría General de la República.

A tal efecto, es oportuno indicar que, conforme a los artículos 4,8, 9, 11, 12 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en relación con el artículo 62 del Código Municipal, parte de lo consultado se enmarca dentro del concepto de “hacienda pública”, que está a cargo de la fiscalización y control del Ente Contralor.

Al efecto, la consulta contenida en la interrogante a), sobre si el oficio No. 14306 (DAGJ-551-99) de 13 de diciembre de 1999, emitido por la Contraloría General de la República, se aplica aun, y de ser así, cuál es el proceder en el caso concreto que se expone, corresponde ser atendido por el órgano que lo emitió, es decir, es la Contraloría General la competente para pronunciarse sobre la vigencia y alcances del oficio en cuestión.

En relación a la pregunta numerada como e), esta remite expresamente al caso concreto, al mencionar el supuesto vencimiento del convenio de cooperación entre las Municipalidades de Montes de Oro y Puntarenas, de manea que atender la consulta planteada requeriría el análisis de tal convenio, determinar su vigencia y los alcances de sus disposiciones e implicaciones de estar vencido, ello, en relación al cobro o no de licencias municipales.

Luego, la consulta numerada como f) vinculada con obligaciones y deberes sobre un bien inmueble, guarda relación con el oficio No. 14306 (DAGJ-551-99) de 13 de diciembre de 1999, emitido por la Contraloría General de la República, en vista de que, según se advierte por el consultante, el inmueble en cuestión se ubica en la jurisdicción de la Municipalidad de Montes de Oro, pero es propiedad de la Municipalidad de Puntarenas, y ya la Contraloría se pronunció en el oficio señalado sobre la imposibilidad de que los municipios adquieran inmuebles en otras jurisdicciones territoriales.

De conformidad con lo anterior, esta Procuraduría se encuentra inhibida para ejercer su función consultiva en relación a las interrogantes enumeradas como a) e) y f).

Respecto a las demás interrogantes, las mismas serán atendidas, advirtiendo que se hará en términos generales sin entrar a valorar el caso concreto que se expone en la consulta que se formula.

III. SOBRE EL DICTAMEN C-298-2008

Mediante dictamen No. C-298-2008 de 1 de setiembre de 2008, se atendió la consulta formulada por el Alcalde de Municipalidad de Montes de Oro. En esa oportunidad, el Sr. Alcalde solicitó criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1.- ¿Puede una Municipalidad adquirir inmuebles en un Municipio –cantón- diferente al de su jurisdicción?

2.- ¿Puede una Municipalidad tener actividades económicas de cualquier tipo en un Municipio diferente al de su jurisdicción? En caso afirmativo, ¿Debe una Municipalidad tramitar y obtener una Patente Comercial ante su homóloga del Municipio donde se pretende desarrollar esa actividad económica?

3.- ¿En caso de que se esté desarrollando alguna actividad lucrativa en un territorio de un Municipio determinado, por parte de otra Municipalidad, sin contar con la respectiva Patente Comercial, puede la Municipalidad anfitriona proceder al cierre del negocio en esas circunstancias?

En el dictamen en cuestión, se dispuso la inadmisibilidad de la interrogante primera, en vista de corresponder a un tema competencia de la Contraloría General de la República, en el cual existía, inclusive, un pronunciamiento previo, oficio No. 14306 (DAGJ-551-99).

Respecto a las demás interrogantes, y por el fondo, este Órgano Asesor se pronunció ajustándose al planteamiento formulado por el Sr. Alcalde en su misiva, esto fue, sobre la posibilidad de que las Municipalidades puedan ejercer actividades económicas, fuera del ámbito de su territorio. Sobre el particular, se estableció lo siguiente:

“(…) VI. Sobre lo consultado Tal y como se indicó al inicio, las interrogantes del consultante se refieren a si puede una Corporación Municipal ejercer actividades económicas, de cualquier tipo, fuera de su jurisdicción.

Sobre el particular, se impone en primer término, precisar “actividad económica de cualquier tipo”.

Tal y como se expuso en el acápite que precede, se reconoce que el legislador facultó a la Municipalidad para decidir realizar actividades económicas, siendo que, la circunstancia misma de que se le habilite para constituir empresas industriales y comerciales, participar en sociedades públicas de economía mixta, revela el interés porque la Administración Local pueda participar en tales actividades.

De suerte que, pueda afirmarse que la Municipalidad se encuentra facultada para ejercer actividades económicas, sin embargo, no puede perderse de vista que el ejercicio de las mismas se encuentre vinculado con los fines que debe perseguir las corporaciones respecto a los intereses y servicios locales, de suerte que, no puede tratarse de “actividades económicas de cualquier tipo”, sino aquellas que se vinculen, precisamente, con los intereses y servicios locales.

En tal sentido, reiteramos el concepto de lo local que priva en el ejercicio de las competencias otorgadas a las corporaciones municipales como entes descentralizados territorialmente. Al respecto, el artículo 3 del Código Municipal dispone:

“Artículo 3. — La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.” (Lo resaltado no es del original).

Tal y como se deriva de lo indicado, la municipalidad es competente para organizar y prestar servicios locales, es decir, deben tener como ámbito su jurisdicción territorial. Ello, en vista de que la competencia otorgada al municipio se circunscribe necesariamente al “territorio”, dentro del cual puede actuar, válidamente, en pro de los intereses locales.

Partiendo de eso, y en lo que es objeto de consulta, puede afirmarse que las Municipalidades se encuentran facultadas para ejercer actividades económicas vinculadas con los intereses y servicios locales, por lo que le estaría vedado a la Corporación Municipal, asumir por sí, fuera del ámbito de su territorio, una actividad económica.

Cabe mencionar, que distinto es el caso de la suscripción de convenios entre distintos Municipios, de conformidad con lo establecido en los artículos artículos 4 inciso f), 9 y 13 inciso e) del Código Municipal, que lleven eventualmente a la realización de una actividad económica dentro de un ámbito intermunicipal.

Respecto a la última interrogante, la cual se formula en el sentido de que ¿En caso de que se esté desarrollando alguna actividad lucrativa en un territorio de un Municipio determinado, por parte de otra Municipalidad, sin contar con la respectiva Patente Comercial, puede la Municipalidad anfitriona proceder al cierre del negocio en esas circunstancias?, debemos indicar que, de acuerdo a los fundamentos expuestos antes, la respuesta debe ser necesariamente afirmativa.

Lo anterior se funda, tal y como hemos señalado de forma reiterada, en que actividad que despliegue el Municipio debe serlo dentro de sus límites territoriales. De suerte que, en el caso que una municipalidad despliegue por sí una actividad lucrativa fuera de su circunscripción territorial –y sin que medie ningún tipo de convenio o negociación entre municipios que haya permitido el despliegue de la actividad en un ámbito intermunicipal-, la Corporación “anfitriona” se encuentra facultada para dictar el cierre respectivo.

V. Conclusión

De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor lo siguiente:

• 1)Se reconoce la iniciativa municipal en la economía, enmarcada en el interés de hacer de los municipios actores activos del desarrollo económico y social que redunde en el bienestar de sus pobladores.
• 2)A partir de ello, la municipalidad asume, nuevas actividades de naturaleza económica, permitiéndose, inclusive, la constitución de entidades jurídicas de base societario como, por ejemplo, sociedades municipales o sociedades públicas de economía mixta, según lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal.
• 3)Sin embargo, la intervención en esas actividades lo es a partir de la prestación de servicios vinculados con los intereses locales y circunscritos a su territorio.
• 4)De conformidad con lo anterior, le estaría vedado a la Corporación Municipal, asumir por sí, fuera del ámbito de su territorio, una actividad económica, salvo que exista un convenio intermunicipal que lo permita.
• 5)De darse la situación planteada en el sentido de que una municipalidad ejerza una actividad económica dentro de la jurisdicción de otro municipio, éste último puede proceder a realizar al cierre respectivo.
• 6)Finalmente, sobre la primera interrogante planteada, esta Procuraduría declina el ejercicio de su competencia para pronunciarse, en vista de la existencia de un pronunciamiento previo sobre la misma inquietud, dictado por la Contraloría General de la República y dirigido al Municipio consultante.” (Lo resaltado no es del original).

Revisado el criterio vertido en el dictamen supra transcrito, se estima que no existe motivo alguno para variar el mismo.

IV SOBRE LO CONSULTADO Se procede a dar respuestas a las inquietudes planteadas, abordando el tema en términos genéricos, sin inmiscuirnos en el caso concreto que se expone en la consulta, y sobre las que no se presentan aspectos de admisibilidad que impidan emitir pronunciamiento- El pronunciamiento emitido por la Procuraduría mediante el informe C-298-2008, está vigente en todos sus extremos, o ha sufrido alguna variación.

Consultado el Sistema Costarricense de Información Jurídica, el cual está a disposición del Público a través de la página web www.pgr.go.cr/scij, se desprende que el dictamen C-298-2008 no ha sufrido modificación alguna.

Luego, efectuada una nueva revisión sobre el tema abordado en el mismo, no se advierte motivo alguno para variar el criterio ahí sostenido.

Que tan obligados están las autoridades del Gobierno Local de Montes de Oro, en aplicar o no, un pronunciamiento de esa Procuraduría, como producto de una consulta de este.

La interrogante que plantea el Sr. Auditor se relaciona con el tema de la vinculatoriedad obligatoriedad de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor.

Dicho aspecto ya ha sido tratado en nuestros pronunciamientos, en anteriores oportunidades, establecido que la vinculatoriedad de los dictámenes es sólo para el órgano o entidad consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa:

“(…) Finalmente, en torno a la vinculatoriedad y obligatoriedad de nuestros dictámenes, debe indicarse que el artículo 2 de nuestra Ley Orgánica establece que:

“Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.

Sobre el particular, este Órgano Asesor ha señalado:

“(…) De la vinculación o no a la Administración de los criterios que emita la Procuraduría La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y no será vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste.

El artículo 2 de Ley Orgánica de la Procuraduría, estatuye, en lo que interesa, que "los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública"[14].

De la lectura del citado numeral se desprendería que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que "son de acatamiento obligatorio", que es justamente la característica de los vinculantes; pero tal posibilidad de interpretación ha sido mediatizada por resoluciones judiciales y administrativas, según se analizará.

El artículo de comentario fue objeto de un Recurso de Inconstitucionalidad ante la Corte Plena, cuando era ésta quien ejercía las funciones de contralor de constitucionalidad. En Sesión Extraordinaria Nº 32 de las 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte resolvió:

"De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública." A partir de esta sentencia, se comienza a interpretar que la vinculatoriedad de los dictámenes es sólo para el órgano o entidad consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa[15], con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan[16].

---- [14] Este numeral contiene un regla especial, y por lo tanto de aplicación prevalente, en relación con el artículo 303 de la Ley General de Administración, de conformidad con el cual los dictámenes no son vinculantes.

[15] Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-089-97 de 5 de junio de 1997, C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999.

[16] Lo anterior en relación con los artículos 6, 7 y 8 de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen C-364-2003 de 19 de noviembre del 2003. Lo resaltado no es del original). (Dictamen No. 133-2008 de 23 de abril de 2008).

De conformidad con lo dicho, solamente los dictámenes tienen la virtud de ser vinculantes para la Institución que consulta, no así al resto de la Administración Pública, en cuyo caso, constituye jurisprudencia administrativa, adquiriendo esta fuente el rango de la norma que interpreta, integra o delimita en el campo de su aplicación, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.

Así las cosas, en cuanto a la interrogante planteada, el dictamen C-298-2008 de 1 de setiembre de 2008, resulta vinculante para la Municipalidad que consultó en esa oportunidad, sea la Municipalidad de Montes de Oro, es decir, es de acatamiento obligatorio para ese municipio.

De estar vigente, el pronunciamiento de esa Procuraduría, cuál sería el órgano competente (Alcalde o Concejo Municipal) que está obligado a proceder con el cierre respectivo.

Tal y como señalamos supra, en el dictamen No. C-298-2008 se indicó que las Municipalidades se encuentran facultadas para ejercer actividades económicas, pero vinculadas con los intereses y servicios locales, consecuentemente, estaría vedado a una Corporación Municipal, asumir por sí, fuera del ámbito de su territorio, una actividad económica, salvo que se esté ante la suscripción de convenios entre distintos Municipios, de conformidad con lo establecido en los artículos artículos 4 inciso f), 9 y 13 inciso e) del Código Municipal, que lleven eventualmente a la realización de una actividad económica dentro de un ámbito intermunicipal.

Así, la actividad que despliegue un Municipio debe serlo dentro de sus límites territoriales, por ello, en el caso que una municipalidad despliegue por sí una actividad económica fuera de su circunscripción territorial –y sin que medie ningún tipo de convenio o negociación entre municipios que haya permitido el despliegue de la actividad en un ámbito intermunicipal-, la Corporación “anfitriona” se encuentra facultada para dictar el cierre respectivo.

En la presente consulta, se solicita indicar a que órgano de la estructura municipal corresponde proceder a ordenar el cierre.

De previo, no está demás referimos brevemente a los órganos que integran al ente Municipal, con especial mención a la naturaleza de las funciones que éstos desarrollan.

En primer término, debe señalarse que de conformidad con el artículo 169, el Gobierno Municipal está conformado por dos órganos: uno deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad, conocido como el Concejo; y otro unipersonal y ejecutivo, a cargo del Alcalde Municipal. Los órganos municipales señalados poseen diferentes funciones según las atribuciones que el legislador les encomendó en el Código Municipal.

En efecto, el artículo 12 del Código de rito, califica al Concejo Municipal como el órgano deliberativo del gobierno municipal, cuyas atribuciones se enmarcan en el artículo 13 de esa normativa, y que consisten básicamente en fijar las políticas y las prioridades del desarrollo municipal, acordar lo relativo a materia presupuestaria, la aprobación de las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales, dictar los reglamentos municipales, organizar la prestación de los servicios municipales, celebrar convenios, resolver en materia recursiva según se establezca por ley, así como nombrar y remover al auditor y conocer su informe, la creación de comisiones especiales y permanentes, dictar las medidas de ordenamiento urbano, entre otras.

Por otro lado, el Alcalde es el funcionario ejecutivo de la organización municipal, y sus obligaciones y atribuciones se enmarcan en lo dispuesto en el artículo 17 del Código de cita, dentro de las que se puede señalar ejercer funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general, los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte.

Respecto a la posición de estas dos figuras dentro del engranaje municipal, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado que “…el Concejo Municipal es el órgano deliberativo municipal, y el alcalde es el responsable principal del buen funcionamiento del ayuntamiento, convirtiéndose en el órgano ejecutivo de los acuerdos municipales.” (Dictámenes C-180-2010 del 23 de agosto de 2010, C-64-2011 de 15 de marzo de 2011).

Así, el Alcalde se constituye en el órgano ejecutivo, el administrador general y jefe de las dependencias municipales.

Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, se estima que con base en la naturaleza y funciones que se le asignan a la figura del Alcalde Municipal, corresponde a él ordenar el cierre de actividades, de naturaleza económica, que despliegue un Municipio dentro de los límites territoriales de otra Municipalidad.

Lo anterior, en tanto se constate, efectivamente, que se trata de una actividad de carácter económico y no medie ningún tipo de convenio o negociación entre municipios que haya permitido el despliegue de la actividad en un ámbito intermunicipal.

V. CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

1. Del examen de la consulta formulada por el Sr. Auditor, se desprende que las interrogantes enumeradas como a), e) y f) presentan problemas de admisibilidad, por lo que declinamos el ejercicio de la competencia consultiva sobre las mismas.

2. El dictamen No. C-298-2008, emitido con ocasión de la consulta formulada por el Sr. Alcalde de ese Municipio de Montes de Oro, no ha sido modificado.

3. Conforme al numeral 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los dictámenes tienen la virtud de ser vinculantes para la entidad que consulta, no así al resto de la Administración Pública, en cuyo caso, constituye jurisprudencia administrativa.

4. Con base en la naturaleza y funciones que se le asignan a la figura del Alcalde Municipal, corresponde a él ordenar el cierre de actividades, de naturaleza económica, que despliegue un Municipio dentro de los límites territoriales de otra Municipalidad, ello, en tanto se constate, efectivamente, que se trata de una actividad de carácter económico y no medie ningún tipo de convenio o negociación entre municipios que haya permitido el despliegue de la actividad en un ámbito intermunicipal.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández Procuradora Adjunta Ssh/cna