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OJ-095-2009 · 05/10/2009
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declines to issue an opinion because admissibility requirements are not met: the consultation does not come from an administrative head, lacks an accompanying legal opinion, and concerns matters of expediency and public finance rather than abstract legal issues.La Procuraduría declina emitir opinión por no cumplirse los requisitos de admisibilidad: la consulta no proviene de un jerarca administrativo, carece de criterio legal adjunto, y versa sobre aspectos de oportunidad y hacienda pública, no sobre cuestiones jurídicas abstractas.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General declines to issue an opinion on the inquiries made by Congressman Rafael Elías Madrigal Brenes regarding the origin, nature, and legal basis of funds offered by the Government as indemnity to dockworkers in Limón and Moín to allow the concession of Caribbean ports. It argues that the questions do not meet the admissibility requirements set forth in the Organic Law of the Attorney General's Office (articles 3 and 4). First, the consultation was not submitted by a head of a public administration body nor accompanied by the corresponding legal opinion. Second, the questions relate to matters of opportunity and convenience, or to the determination of the origin of budgetary funds (a matter for the Comptroller General), rather than abstract legal issues. Furthermore, the consultation refers to a concession project whose characteristics are unknown, precluding a legal opinion. Therefore, the Office confines itself to pointing out procedural obstacles, without addressing the merits.La Procuraduría General de la República declina emitir criterio sobre las consultas planteadas por el diputado Rafael Elías Madrigal Brenes, relativas al origen, naturaleza y fundamento jurídico de los fondos ofrecidos por el Gobierno como indemnización a los muelleros de Limón y Moín para permitir la concesión de los puertos del Caribe. Se argumenta que las interrogantes no cumplen con los requisitos de admisibilidad establecidos en la Ley Orgánica de la Procuraduría (arts. 3 y 4). En primer lugar, la consulta no fue formulada por un jerarca de la Administración Pública ni acompañada del criterio legal respectivo. En segundo lugar, las preguntas versan sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, o sobre la determinación del origen de fondos presupuestarios, materia propia de la Contraloría General de la República, y no sobre cuestiones jurídicas abstractas. Además, la consulta se refiere a un proyecto de concesión cuyas características se desconocen, lo que impide un pronunciamiento jurídico. Por tanto, la Procuraduría se limita a señalar los obstáculos procesales que impiden emitir la opinión solicitada, sin entrar al fondo del asunto.
Key excerptExtracto clave
First, as we have previously noted (see our recent opinion C-235-2009 of August 31, 2009), it must be clarified that our advisory function is not intended to replace institutions in making specific decisions that fall exclusively within the purview of the active Administration. Thus, a consultation may address substantive issues related to a decision, but it cannot transfer the decision-making itself on a matter being discussed within the Administration, as this would entail an improper substitution of powers, beyond the advisory function assigned to this Office. Moreover, with regard to the particular questions raised, we must add that determining the origin of funds that—according to press reports—the Government might offer to dockworkers at the ports of Limón and Moín as indemnity to allow the privatization of Caribbean ports is clearly a matter not only beyond this Office's competence to determine, but also one that this advisory body has neither the authority nor the means to examine, since it concerns a budgetary issue and therefore public finance, which falls within the purview of the Comptroller General of the Republic.En primer término, como ya hemos señalado en anteriores oportunidades (ver nuestro reciente dictamen N° C-235-2009 del 31 de agosto del 2009), debe aclararse que nuestra función asesora no está dirigida a sustituir a las instituciones en la toma de decisiones concretas que le competen exclusivamente a la Administración activa. Así las cosas, la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento. Asimismo, en el caso particular de las interrogantes planteadas, debemos agregar que conocer o determinar el origen de los fondos que -según ha informado la prensa- el Gobierno podría ofrecer para los muelleros de los puertos de Limón y Moín como indemnización para que permitan la privatización de los puertos del Caribe, es evidente que se trata de una situación que no sólo no le compete a esta Procuraduría determinar, sino que además se constriñe a un aspecto que no tiene este Órgano Asesor facultades ni posibilidades de conocer, al tratarse de un tema presupuestario y por ende materia de Hacienda Pública, que es competencia de la Contraloría General de la República.
Pull quotesCitas destacadas
"debe aclararse que nuestra función asesora no está dirigida a sustituir a las instituciones en la toma de decisiones concretas que le competen exclusivamente a la Administración activa."
"it must be clarified that our advisory function is not intended to replace institutions in making specific decisions that fall exclusively within the purview of the active Administration."
Considerando primero
"debe aclararse que nuestra función asesora no está dirigida a sustituir a las instituciones en la toma de decisiones concretas que le competen exclusivamente a la Administración activa."
Considerando primero
"la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias,"
"a consultation may address substantive issues related to a decision, but it cannot transfer the decision-making itself on a matter being discussed within the Administration, as this would entail an improper substitution of powers,"
Considerando primero
"la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias,"
Considerando primero
"conocer o determinar el origen de los fondos que -según ha informado la prensa- el Gobierno podría ofrecer para los muelleros de los puertos de Limón y Moín como indemnización ... se trata de un tema presupuestario y por ende materia de Hacienda Pública, que es competencia de la Contraloría General de la República."
"determining the origin of funds that—according to press reports—the Government might offer to dockworkers at the ports of Limón and Moín as indemnity ... concerns a budgetary issue and therefore public finance, which falls within the purview of the Comptroller General of the Republic."
Considerando segundo
"conocer o determinar el origen de los fondos que -según ha informado la prensa- el Gobierno podría ofrecer para los muelleros de los puertos de Limón y Moín como indemnización ... se trata de un tema presupuestario y por ende materia de Hacienda Pública, que es competencia de la Contraloría General de la República."
Considerando segundo
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Legal Opinion: 095 - J of 10/05/2009 October 5, 2009 OJ-095-2009 Mr.
Rafael Elías Madrigal Brenes Legislator, Partido Acción Ciudadana Asamblea Legislativa Dear Sir:
With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I refer to your official communication No. REMB 149-2009-PAC dated September 14, 2009, through which you pose the following questions:
"1.- Where do the funds that the Government of the Republic is offering to the dockworkers (mueleros) of the ports of Limón and Moín as compensation (indemnización) so that they allow the privatization (Concession) of the Caribbean ports come from?
2.- What is the legal opinion of the Procuraduría General de la República regarding the economic proposal sheltered by the Poder Ejecutivo concerning the 'compensation (indemnización)' estimated at 137 million dollars? What is (or should be) the nature of those funds offered by President Oscar Arias himself to the workers of the ports of JAPDEVA?
3.- What is the legal basis that empowers the President to make those offers that have increased from 80 to 137 million dollars, in just a few months?" It is important to recall that, as is well known, in accordance with our Ley Orgánica (Law No. 6815), the consultative work of the Procuraduría General is exercised within a scope circumscribed to the Administración Pública. That is, the legal opinions (dictámenes) may be issued only at the request of an organ or entity that forms part of the Administration, a situation which is distinct from the Asamblea Legislativa, whose substantive function is unconnected to strictly administrative activity.
Despite the foregoing, and attending to the investiture of the legislators (señores diputados), this Procuraduría has been providing its collaboration when we are presented with inquiries on various legal topics or bills, with the warning that such pronouncements lack binding effect, hence they possess the nature of a mere consultative opinion. (see legal opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005) However, the foregoing does not allow us to distort the essence of the consultative function, regarding which it is pertinent to keep in mind that the exercise of said attribution is subject to the verification of a series of admissibility requirements provided for in the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments).
Of interest for the case under study, we deem it convenient to take into consideration numerals 3 subsection b) and 4, whose texts we allow ourselves to transcribe below:
"ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: The Procuraduría General de la República has the following attributions:
"ARTÍCULO 4°. - CONSULTAS: The organs of the Administración Pública, by means of the heads (jerarcas) of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisor, except for the case of internal auditors, who may make the inquiry directly." (emphasis added).
From reading the cited texts, certain admissibility requirements are easily inferred. Among them, we find that it is required that the inquiry posed be formulated by the administrative head (jerarca administrativo) of the public organ or institution, and the respective legal opinion must be attached - with the exception of internal auditors, who may consult directly and without the need to provide the legal opinion.- Likewise, it is required that the inquiry deal with legal questions in general, in such a way that if it identifies the presence of a specific case, the consultative function must be declined, since otherwise, an improper substitution of the Administration would be incurred.
Referring to the case under analysis, we find that the questions are posed in a manner that prevents this Procuraduría General from issuing the requested opinion, for the reasons we proceed to explain.
In the first place, as we have already indicated on previous occasions (see our recent legal opinion (dictamen) No. C-235-2009 of August 31, 2009), it must be clarified that our advisory function is not aimed at substituting the institutions in making specific decisions that are the exclusive competence of the active Administration. That being the case, the inquiry may be posed regarding substantive issues related to making a decision, but the making of the decision itself cannot be transferred, regarding any matter that is being discussed within the Administration, as this would entail an improper substitution of competencies, extraneous to the consultative function that has been entrusted to this Procuraduría General by the legal order.
Indeed, such function is conceived with the purpose of clarifying legal doubts that unsettle the Administration, but not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties. That is, it is strictly oriented towards the resolution of legal problems abstractly considered, based on the discernment of the correct understanding of legal norms.
As we have indicated on prior occasions, "the Procuraduría becomes, through this avenue, a qualified legal interpreter, imposing its peculiar reading of the legal order on the public sector" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. ''La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal/". In Revista del Seminario Hacía una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98), which is very different from the assessment of a specific decision for reasons of opportunity or convenience, which is properly the competence of the Administration.
In keeping with such considerations, it is clear that our legal opinion may deal with the application or interpretation of the legal order, but not with criteria of opportunity or convenience in administrative decision-making, such that we could not venture to opine on possible projects or negotiations as such.
Likewise, in the particular case of the questions posed, we must add that knowing or determining the origin of the funds that - according to what the press has reported - the Government could offer to the dockworkers (muelleros) of the ports of Limón and Moín as compensation (indemnización) so that they allow the privatization of the Caribbean ports, it is evident that this is a situation not only beyond this Procuraduría's competence to determine, but also that it is constrained to an aspect that this Advisory Body neither has the faculties nor the possibilities to know, as it involves a budgetary issue and therefore Public Finance (Hacienda Pública) matter, which is the competence of the Contraloría General de la República, as established by the legal order at the constitutional and legal level.
On the other hand, regarding the propriety of paying compensation (indemnización) of a labor nature, it must be taken into account that the inquiry is not posed with reference to a specific normative regime in force, but in relation to a potential concession that to date constitutes a project, whose characteristics, basis, and scope this Procuraduría is not aware of, and regarding which no specific information is provided in the inquiry upon which a pronouncement of a strictly legal nature is required. That being the case, it is clear that under such conditions it is not possible to render any opinion, in the exercise of the consultative function.
With all consideration, I remain yours sincerely, Andrea Calderón Gassmann Address: San José, Avenidas 2 y 6, calle 13, Internet Http://www.pgr.go.cr Apdo. 78-1003 La Corte. Teléfono 2243-8400, faxes 2233-7010, 2255-0997, 2222-5335
Opinión Jurídica : 095 - J del 05/10/2009 5 de octubre, 2009 OJ-095-2009 Señor Rafael Elías Madrigal Brenes Diputado Partido Acción Ciudadana Asamblea Legislativa Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° REMB 149-2009-PAC de fecha 14 de setiembre del 2009, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:
"1.- ¿De dónde provienen los fondos que está ofreciendo el Gobierno de la República a los mueleros de los puertos de Limón y Moín como indemnización para que permitan la privatización (Concesión) de los puertos del Caribe?
2.-¿Cuál es la opinión jurídica de la Procuraduría General de la República en relación con la propuesta económica cobijada por el Poder Ejecutivo referida a la "indemnización" estimada en 137 millones de dólares? ¿Cuál es (o debe ser) la naturaleza de esos fondos ofertados por el propio Presidente Oscar Arias a los trabajadores de los puertos de JAPDEVA?
3.- ¿Cuál es el fundamento jurídico que faculta al Presidente a realizar esos ofrecimientos que han aumentado de 80 a 137 millones de dólares, en pocos meses?" Resulta importante recordar que, como bien es sabido, de conformidad con nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815), la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública. Es decir, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.
A pesar de lo anterior, y atendiendo a la investidura de los señores diputados, esta Procuraduría ha venido prestando su colaboración cuando se nos plantean consultas sobre diversos temas jurídicos o proyectos de ley, con la advertencia de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante, de ahí que revisten la naturaleza de una mera opinión consultiva. (ver opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005) No obstante, lo anterior no nos permite desnaturalizar la esencia de la función consultiva, sobre lo cual conviene tener presente que el ejercicio de dicha atribución se encuentra sujeta a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).
De interés para el caso bajo estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso b) y, 4, cuyos textos nos permitimos transcribir de seguido:
''ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
''ARTÍCULO 4°. - CONSUL TAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente. " (énfasis agregado).
De la lectura de los textos citados fácilmente se desprenden ciertos requisitos de admisibilidad. Entre ellos, encontramos que se requiere que la consulta que se plantea sea formulada por el jerarca administrativo del órgano o institución pública, y debe venir adjunto el criterio legal respectivo -excepción hecha de los auditores internos, quienes puede consultar directamente y sin necesidad de aportar el criterio legal.- Asimismo, se requiere que la consulta verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, de tal suerte que el supuesto de que identifique la presencia de un caso concreto, debe declinarse la función consultiva, ya que de otra forma, se incurriría en una sustitución indebida de la Administración.
Remitiéndonos al caso bajo análisis, tenemos que las interrogantes están planteadas de una forma que impiden a esta Procuraduría General emitir el criterio solicitado, por las razones que pasamos a En primer término, como ya hemos señalado en anteriores oportunidades (ver nuestro reciente dictamen N° C-235-2009 del 31 de agosto del 2009), debe aclararse que nuestra función asesora no está dirigida a sustituir a las instituciones en la toma de decisiones concretas que le competen exclusivamente a la Administración activa. Así las cosas, la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento.
En efecto, tal función está concebida en orden a aclarar dudas de orden jurídico que inquieten a la Administración, pero no a sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes. Es decir, se orienta estrictamente a la resolución de problemas jurídicos abstractamente considerados, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.
Como hemos señalado en anteriores ocasiones, "la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. ''La Procuraduría General Órgano Constitucional o Lega/". En Revista del Seminario Hacía una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98), lo cual es muy diferente a la valoración de una determinada decisión por razones de oportunidad o conveniencia, lo cual es de competencia propiamente a la Administración.
Con apego a tales consideraciones, es claro que nuestra opinión jurídica puede versar sobre la aplicación o interpretación del ordenamiento, mas no así sobre criterios de oportunidad o conveniencia en la toma de decisiones administrativas, de tal suerte que no podríamos entrar a opinar sobre posibles proyectos o negociaciones como tales.
Asimismo, en el caso particular de las interrogantes planteadas, debemos agregar que conocer o determinar el origen de los fondos que -según ha informado la prensa- el Gobierno podría ofrecer para los muelleros de los puertos de Limón y Moín como indemnización para que permitan la privatización de los puertos del Caribe, es evidente que se trata de una situación que no sólo no le compete a esta Procuraduría determinar, sino que además se constriñe a un aspecto que no tiene este Órgano Asesor facultades ni posibilidades de conocer, al tratarse de un tema presupuestario y por ende materia de Hacienda Pública, que es competencia de la Contraloría General de la República, según lo establece el ordenamiento a nivel constitucional y legal.
Por otra parte, en cuanto a la procedencia del pago de una indemnización de naturaleza laboral, ha de tenerse en cuenta que la consulta no está planteada con referencia a un determinado régimen normativo en vigencia, sino en relación con una eventual concesión que a la fecha constituye un proyecto, cuyas características, fundamento y alcance esta Procuraduría no conoce, y respecto de lo cual tampoco se brinda en la consulta ninguna información puntual sobre la cual se requiera un pronunciamiento de naturaleza estrictamente jurídica. Así las cosas, es claro que bajo tales condiciones no es posible rendir criterio alguno, en el ejercicio de función consultiva.
De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Dirección: San José, Avenidas 2 y 6, calle 13, Internet Http://www.pgr.go.cr Apdo. 78-1003 La Corte. Teléfono 2243-8400, faxes 2233-7010, 2255-0997, 2222-5335
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