Municipal Council authority to authorize urban development projects and condominiumsCompetencia del Concejo Municipal para autorizar proyectos urbanísticos y condominios

Opinion: 001 of 01/09/2013 January 9, 2013 C-001-2013 Mr. Marvin Elizondo Cordero Mayor of Garabito Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication AME-260-2012, regarding the competence to authorize urban development projects, condominiums, agricultural parcelizations, and constructions exceeding three stories. Attached is legal opinion No. AL-234-2012-JM, which attributes that competence to the Municipal Council. In response, we address the consultation in the following terms.

• 1)Municipalities, as decentralized entities that administer local services and interests, must subject urban planning to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the regulations that develop it (articles 50, 168, 169, and 170, paragraph 1 of the Constitution; 1, 15, 74, 87-89, and 96 of the Construction Law (Ley de Construcciones); 15, 19, and 22 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana); subsection 13(p) of the Municipal Code; constitutional rulings 2051-91, 2728-91, 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 1360-97, 5737-01, 3656-03; Contentious-Administrative Tribunal, Section II, No. 116-08, Considering V; Section III, Nos. 175-09, Considering VIII; 416-2010, Considering V; 126-2011, Considering IV; and, 239-11).

Municipal control encompasses activities and uses that impact environmental assets within the respective territorial circumscription, and may transcend to other localities:

"Municipal corporations have a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (No. 4240 of November 15, 1968), over 35 years ago, based on article 169 of the Political Constitution—insofar as they are responsible for 'The administration of local interests and services in each Canton'—imposed on them the duty to enact a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, the Municipalities must identify, in order to regulate, control, and restrict human activities (industrial, urban, agricultural, etc.), the areas or zones reserved because an aquifer or its recharge or discharge area is located within them. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution), to human life and health (article 21 ibidem), and for the sake of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have within their circumscription lands that harbor aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs (nacientes) are especially called upon and obligated to regulate and norm, responsibly, efficiently, and effectively, such matters, since, on occasions, groundwater not only supplies the consumption and use of the canton's populations but also various cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, of the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and that emerge or discharge in other cantons, and, of course, of future generations." (Constitutional ruling No. 1923-04, Considering XIV).

• 2)Urban planning functions include the preparation and approval of the regulatory plan and complementary regulations, such as the Zoning Regulation, the Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulation, the Official Map, and the Urban Renewal Regulation; the granting of subdivision (fraccionamiento), urbanization, and construction permits; as well as the sanctioning sphere (Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), articles 15, 16, 21, 24, 32; Construction Law (Ley de Construcciones), articles 15, 87-89, and 96).
• 3)The right to build and to carry out urban subdivision (fraccionamiento urbano) is exercised in accordance with the Law, regulations, and regulatory plan. That zoning binds both the inhabitants of the canton and the Local Authority itself (opinion C-020-2009). The Municipal Authority's control over compliance with the urban planning regime is materialized in the urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes (Contentious-Administrative Tribunal, Section III, No. 126-2011, Considering V).
• 4)Subdivision (fraccionamiento) is understood as the division of any property for the purpose of selling, transferring, negotiating, distributing, exploiting, or using separately the resulting parcels; it includes both partitions by judicial or extrajudicial adjudication, localizations of undivided rights, and mere segregations held by the same owner, as well as those located in urbanizations or new constructions that are of interest for the control of the formation and urban use of real estate. Meanwhile, urbanization is defined as that subdivision (fraccionamiento) and development of land for urban purposes, through the opening of streets and provision of public services[1], in accordance with article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Both concepts are complemented by the controls provided in articles 33, 34, and 40 ibidem, aimed at preventing segregations in urban districts and other areas subject to urban planning control from escaping the regulations of the law, among them, the dedication for green areas and community facilities.

In this regard, constitutional ruling No. 4205-1996 states:

"XIX. ON THE URBAN PLANNING OBLIGATION IMPOSED IN ARTICLE 40 OF THE URBAN PLANNING LAW (LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA). The doctrine is clear in allowing public entities to acquire real estate for urban planning purposes through three means: through the forms permitted by civil law (purchase, donation, etc.), expropriation, and those originating in the so-called mandatory and gratuitous dedications of private property to municipal entities… For this Chamber, in light of the previous definitions, the meaning of the regulations under study refers exclusively to urbanism as a process of development of cities or urban centers or districts, which implies the division of land for commercial purposes by private individuals, for social purposes by the State to solve the housing problem, or for industrial purposes, to create industrial zones. But the absence of profit is not enough to be exempt from this obligation; it is sufficient that a program of urban development is implicit (in fact) in that subdivision (fraccionamiento) for the dedication of land to be demandable. However, it must be noted that simple segregations cannot be subject to these regulations, because understanding it that way would imply creating, not an urban planning charge, but a tax-type charge (on added value, for example), borne by the owner, which is absolutely incompatible with the urban planning regime. In conclusion, one is only obligated to transfer land in favor of municipal entities when land is subdivided (fracciona) to create an urban development, whether creating a housing complex—with all its services (water, electricity, green areas and parks, educational centers, etc.)—a commercial or industrial complex." In accordance with the foregoing, the Constitutional Chamber drafted article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) as follows:

"Article 40.- Every subdivider (fraccionador) of lands located outside the quadrant of cities and every urbanizer shall dedicate gratuitously to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what is to be dedicated for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided (fraccionar) or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the applicable standards. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be dedicated for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided (fraccionar) or urbanized. Likewise, the obligation to dedicate areas for parks and community facilities is excepted for simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas. No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied inexorably to park use, but reserving, as a priority from that third, the necessary space or spaces for a children's playing field or fields, in a proportion not less than ten square meters per family; the areas for children's playgrounds may not be accepted if the subdivider (fraccionador) or urbanizer has not duly conditioned them, including their grassing and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof available after covering park needs shall serve to install community facilities initially proposed by the subdivider (fraccionador) or urbanizer or subsequently, failing that, by the purchasers of lots, but which in any case must be defined by the Municipality. The areas usable for community facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit for the community is obtained thereby. With the exception of the rights-of-way for highways that must be dedicated to the State, in accordance with the provisions above, the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. Notwithstanding, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities in charge of establishing the services or facilities of their respective competence therein, in accordance with the provisions of the immediately preceding paragraph." (Ruling No. 4205-1996, Considering XXIII).

The competence to control land subdivisions (fraccionamientos), whether for urbanization purposes or not, is part of planning, whether or not there is a regulatory plan. That urban planning control is exercised by the municipalities through the permits provided for in article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones). Pursuant to article 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the Municipality must not grant the construction license if it has not previously granted the approval (visado) provided for by article 33 ibidem (opinion C-069-2003).

With the authorization of article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones), preventive control is exercised over the exercise of the right to build (ius aedificandi). Its granting removes the legal obstacles to the lawful exercise of the right, and enables the execution of works. The preparation and planning stage encompasses from the submission of the preliminary plans of the subdivision (fraccionamiento) or urbanization project to the municipal approval (visado) of the construction plans. The development stage consists of the acceptance or reception of works and public areas of the projects, and the municipal approval (visado) of segregation. In the execution and construction stage, construction licenses are granted. Finally, the use and enjoyment stage coincides with the sale and enjoyment of the resulting properties subject to urban planning restrictions (opinion C-279-2007).

The permit must conform to the respective urban planning regulations, and implies prior control by the development act and subsequently, the oversight of the activity's development in accordance with the granted license and the concomitant environmental regulations (Contentious-Administrative Tribunal, Section II, vote 116-2008, Considering VI; Section III, No. 716-2010, Considering IX).

• 5)In corporate entities, residual powers not expressly attributed to a specific body correspond to the head of the entity (jerarca), understood as the body of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, to the Legislative Assembly; for the Municipalities, the Municipal Council; in non-state Corporate Legal Persons, to the corresponding Assemblies. See constitutional ruling No. 3683-1994, cited in opinion C-028-2010, according to which, due to its deliberative and representative nature, the Council is the suitable body to make decisions affecting the public interest or private rights. The pronouncement reiterates that the residual powers of the municipalities not expressly attributed to any specific body belong to the Council, as the body of greatest democratic, deliberative, and pluralistic representation, among them, the granting of urbanization licenses, subject to the control of the improper head (jerarca impropio) and the veto exercised by the Mayor (Municipal Code, articles 156, 158 to 160). In a similar direction, opinions and pronouncements C-048-2004, C-433-2008, OJ-048-2009, C-248-2009, C-085-2010, and C-321-2011.

In that vein, constitutional ruling No. 7136-2007 indicated that local government was constitutionally granted exclusively to the Municipal Council and not to the Mayor, and therefore the latter requires explicit authorization from the Council to file unconstitutionality actions.

• 6)Article 83 of the Construction Law (Ley de Construcciones) does not grant the municipal engineer the competence to approve or disapprove the construction of urbanizations. The provision seeks to guarantee the community that the execution of works is under the charge of a professional duly registered with the respective professional association (Colegio). The engineer's studies and technical reports must be considered and support the final act adopted by the Council, always observing urban planning regulations and the rules of science or technique (opinion C-235-1999; in a similar direction, pronouncements C-315-2002, C-002-2007, and C-028-2010).

In this regard, the Contentious-Administrative Tribunal holds:

"II.-… Firstly, analyzing the agreement taken by the Municipal Council of Alajuela in ordinary session No. 87-98, article III, chapter VIII of Tuesday, December 15, 1998, which, in what is of exclusive interest, provided: '…and considering that this Municipality has specialized departments such as Engineering, Legal, Aqueducts, and Cadastre, I move: FIRST: To annul any agreement that provided that this Council directly endorse the preliminary projects of urbanizations, so that henceforth it is established that before this Council hears and APPROVES a preliminary project or project, the same must be heard and ENDORSED by the corresponding departments, attaching to the documentation referred to the Council the reports of each of these departments. Through the figure of the Municipal Mayor…' (The highlighting in capital letters and underlining is not from the original text). This agreement is absolutely consistent with the opinion issued by the Office of the Attorney General of the Republic identified as C-235-99 dated December 3, 1999, a copy of which is attached at folios 5 to 19, transcribing what is of exclusive interest as follows:

'…having reviewed the current legal system, we observe that a series of powers in this matter correspond to the Council. In the first place, it is responsible for administering the local interests and services of the canton (article 169 of the Constitution). On the other hand, it has the power to dictate urban planning measures (subsection o of article 13 of the Municipal Code). …it is also responsible for receiving the works and public areas that the urbanizer must dedicate to the municipality gratuitously… Regarding the municipal engineer, they are responsible for granting the approval (visado) to the respective plans (article 83 of the Construction Law (Ley de Construcciones) and articles VI.3.1., numeral 9 and VI.3.5 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations). It is further added: '…In accordance with the powers that the legal system assigns to the Council in this matter, the advisory body considers that it is the Council and not the municipal engineer that is competent to approve the construction of the urbanization, conforming, of course, to all the urban planning regulations in force in the country and to the technical specifications issued in this regard by the national and municipal technical bodies.' It is clearly made manifest that, based on numeral 13, subsection r of the Municipal Code, the highest body of the corporation is the Council, which is responsible for the final decision after considering, of course, the studies and reports of a technical nature issued, for example, by the municipal engineer (as a guarantee to the community that in this matter there is the technical or specialized 'endorsement' of a professional duly registered with the respective professional association (Colegio)). However, the technical endorsement of a preliminary urban development project or urban development project is one very different thing from the 'approval' or not of the same. The former is circumscribed to purely technical aspects, which are the result of the correct application of all the regulations pertaining to the matter and which, in any case, in order to be disregarded by the Municipal Council, must be counterbalanced by other reports or technical studies carried out by other professionals in the field that allow compliance with the rules of science or technique. The latter implies aspects of a more general nature (aspects of a political, social, economic, cultural, environmental nature, etc., reserved for the highest body of popular representation - Municipal Council -) without this meaning that said political body can disregard the obligations imposed by the legal system itself (for the case under study) in urban planning matters and the technical reports and studies. Said in better and clearer terms, acts contrary to what is indicated in article 16 of the General Law of Public Administration cannot be issued, nor can the principles of reasonableness and proportionality, very frequently highlighted by our Constitutional Chamber, be violated.

Thus, in the opinion of the Office of the Attorney General, the following conclusion is reached, which is shared, namely:

"1. It is the Council's responsibility to adopt the final decision-making act of approving or disapproving the construction of an urbanization in its respective canton.

2. The Council must comply with the regulations in force in urban planning matters. Furthermore, its decision must be supported by the reports or technical studies prepared by the municipal engineer.

3. Consequently, it is not the competence of the municipal engineer to approve or disapprove the construction of urbanizations in the canton.

4. The Municipal Engineering Department is an advisory body to the Council." (Section III, vote 292-2003).

Opinion C-002-2007 indicates the absence of a legal provision establishing which municipal authority is competent to finally authorize construction permits. It adds that, although pronouncement C-235-1999 refers to the approval of the constructions of urbanizations, it is clear that it must be understood as applying to the general case of any construction work.

On the subject matter, the Contentious-Administrative Tribunal establishes:

"It is appropriate to clarify that the exercise of the urban planning function does not correspond to the municipal engineer or architect, in the terms indicated in article 83 of the Construction Law (Ley de Construcciones), but rather, as indicated, to its deliberative body, that is, to the Council, since the cited article merely defines a person responsible for the work; under the legislator's intent that such procedures be analyzed with a technical and objective criterion, which, due to the subject matter, is proper to such professionals; so that the wording or literalness of the provision cannot lead to the confusion that urban planning permits are granted by the officials indicated in that provision." (Section II, vote 116-2008, Considering VII; in a similar direction, Section III, No. 176-2009, Considerings II, VII and VIII).

"In accordance with which, the control that the local government must verify, in this case under the charge of the deliberative body (Council), is of special interest when it comes to the approval of construction permits for urbanizations, since it must corroborate that it fully complies with the legal requirements, namely the provision of public roads, green and community areas, as well as the development and implementation, by the urbanizer, of public services, such as electricity, telephony, potable water and aqueducts and sewer systems, the latter, in the event that the infrastructure exists for it. Whereby, the non-adaptation of urban development projects to the requirements established in the urban regulations obliges - per se - the rejection of the initiated procedures, in application of the principle of legality, which binds the entire state apparatus, of which the municipalities form part." (Section III, vote 716-2010, Considering VIII; from the same Section, see vote 416-2010, Considering VII).

Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce. The local government, when granting the approval (visado), must verify that it conforms to the current urban planning provisions, especially the Regulatory Plan if there is one, as well as to the development regulations and other special laws of public order. The subdivision (fraccionamiento) that the law classifies as simple, does not include an urban development process for the use and enjoyment of the resulting parcels because the legislator assumes that in these cases, the properties already have access and green areas resulting from a previous urban development. When a certain area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided (fraccionadas) parcels have access to the properties, parks, and community facilities (Contentious-Administrative Tribunal, Section III, Nos. 175-2009, Considering IX; 416-2010, Considering VII; 4254-10, Considering IV; and 126-2011, Considering VI).

The approval (visado) for simple subdivisions (fraccionamientos), due to its minor significance, is usually granted by an official (municipal engineer) different from the one entrusted with complex approvals (visados) (Municipal Council, urbanism commissions[2], etc.), the engineer lacking the competence to authorize a different approval (visado). For a subdivision (fraccionamiento) that originates from an urbanization process and entails the development of the properties for urban purposes for the first time, streets, green areas, and community facilities must be provided, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second case, we are faced with a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization with limitations on private property due to urban planning reasons (Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), articles 22 and 40). Therefore, it is sufficient that a parcelization requires works to enable access and provide various services to some of those properties, to hold that there is not a simple subdivision (fraccionamiento), but a residential project (Contentious-Administrative Tribunal, Section III, Nos. 175-2009, Considering IX; 4254-2010, Considering IV; and 126-2011, Considering VI).

Based on articles 33 and 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the municipal engineer or official delegated for that purpose, issues the approval (visado) of plans or sketches of the subdivisions (fraccionamientos) of lands subject to urban planning control, with the respective topographical survey indicating the location and area of the resulting portions. The provisions are complemented by the Regulation for the National Control of Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanizations, applicable throughout the national territory under the suppletory provision of Transitory Provision II of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (opinion C-032-2010), article II.2, which requires for segregations, subdivisions (fraccionamientos), and urbanizations, the submission of the plot plan of the parent property, with the resulting portions, their extension in accordance with urban regulations, having all urban services, and access to the public road, whether directly or by means of an easement (servidumbre).

The municipal approval (visado) for land subdivision (fraccionamiento) differs from the municipal approval (visado) for construction purposes. Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) regulates matters relating to the subdivision (fraccionamiento) approval (visado), whereby a survey plan, whether registered in the Cadastre or not, is approved (visa) (opinion C-032-2010).

Section III of the Contentious-Administrative Tribunal points out that the simple subdivision (fraccionamiento) or segregation must be approved (visado) by the municipal engineer or official designated by the local government's Job Manual, who must corroborate that the legal requirements are met, namely the lot size and access to the resulting lot (vote No. 126-2011, Considering VI).

• 7)The Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations provides for subdivision (fraccionamiento) for agricultural purposes:

"Article II.2.1.6. For agricultural, livestock, and forestry purposes, segregations of parcels with frontage on special easements (servidumbres), hereinafter called agricultural and forestry, may be permitted; the resulting portions must be equal to or greater than 5,000 m2. In these cases, the individual plans must indicate 'agricultural use' (uso agrícola), 'livestock use' (uso pecuario); or 'forestry use' (uso forestal), as appropriate. Housing constructions and other installations and structures are subject to a maximum of 15% in coverage area. The easements (servidumbres) regulated in this article shall have a minimum width of 7 meters and must be located within the parcels in whole or in proportional parts." Article 79 of the Regulation to the Cadastre Law requires for subdivisions (fraccionamientos), including agricultural ones, the approval (visado) of the respective municipality, while for urbanizations, in addition to the municipal one, that of INVU:

"Article 79.—Approvals (Visados). The Cadastre shall only register plans that conform to the provisions of the law. In application of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), exceptions expressly admitted by the respective municipality shall be registered, recording said approval (visado) on the plan. Likewise, the National Cadastre shall not apply the Urban Planning Law (ley de Planificación Urbana) when the plans to be registered fully correspond to properties registered in the Public Property Registry or to non-urban districts. The authorization or approval (visado) of a survey plan, when required, must be prior to registration in the Cadastre. Approvals (Visados) for special cases shall be governed as follows: a. For urbanizations, the required approval (visado) shall be that of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) and the respective Municipality. b. For subdivisions (fraccionamientos), the required approval (visado) is that of the respective municipality regardless of whether the subdivision (fraccionamiento) is located in an urban or rural district. c. When the plan indicates the existence of a public road, which does not appear in the official cartography or in the cadastral and registry records, the approval (visado) of the respective Municipality shall be requested if it is a cantonal road network, and the approval (visado) of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), if it is the national road network." (Subsection c. was amended by Decree 34763, article 5).

In accordance with article II.3 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, the subdivider (fraccionador) of lands with agricultural potential is not obligated to gratuitously dedicate the ten percent destined for green areas and urban facilities, as must be done for subdivisions (fraccionamientos) destined for urbanizations (opinion C-032-2010). The foregoing, in accordance with constitutional ruling No. 4205-96, Considering XXV:

"Finally, in relation to the exclusion of parcels for agricultural use larger than five hectares, thus affecting parcels smaller than that measurement, this Chamber considers that the provision is not justified, inasmuch as, the subdivision (fraccionamiento) carried out for agricultural use escapes this urban planning charge, because the purpose of the land is different from that regulated in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). In this way, the phrase that reads 'only result in parcels with areas smaller than five hectares and their use, as stated on the plan' must be declared unconstitutional so that the provision reads thus: 'Every subdivider (fraccionador) of lands located outside the quadrant of cities or of previously urbanized zones, shall gratuitously dedicate 10% (ten percent) of the area for green areas and urban facilities, without restrictions, except when the subdivision (fraccionamiento) is agricultural.'" However, the Constitutional Chamber has pointed out that subdividing (fraccionar) and urbanizing without the community charges directly affects the rights of the municipality and respect for the regulations in force. In that case, an act whose legal purpose seeks to develop properties for urban planning purposes, but without complying with the regulations for such, would be spurious, seriously affecting the ecosystems with works that alter the soil and potentiate pollution. On that occasion, among other measures, the Chamber ordered the destruction of the civil works to return the property to its natural state, without prejudice to the fact that in the future, the necessary permits to subdivide (fraccionar) or urbanize the land, construct a public road, or subject it to the horizontal property regime may be processed before the local government, observing the regulations that protect the environment (ruling No. 3964-2001).

In Constitutional Judgments 6565-06 and 793-08, given that the respondent municipalities received developments without properly constructed curbs and gutters (cordón de caño), with gravel-surfaced streets (calles lastreadas), parks and children's play areas, telephone network, and road signage works, municipal officials were ordered to immediately coordinate and implement the necessary measures, within a period of six months, for the definitive solution of the problems arising from accepting those developments without the aforementioned infrastructure works and community facilities (facilidades comunales) being completed.

• 8)Properties subject to the condominium regime (régimen condominal) are governed by the National Subdivision and Development Control Regulations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) and the respective regulatory plan (Ley 7933, Article 1, subsection f); Decreto 32303, Article 34, subsection g); and Decreto 36550, Articles 7 and 8). Subsidiary lots (fincas filiales) must conform in area to the minimum lot size permitted by the urban regulatory plan regulations where one exists, or failing that, the area of each subsidiary lot shall be established based on what is specified in the National Subdivision and Development Control Regulations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (Decreto 32303, Article 46).

Every residential condominium located outside the city quadrant or not located in previously urbanized areas, with 6 or fewer units, must allocate a minimum of 10% of the developable area (área urbanizable) of the property, or 10 m² per residential unit, whichever is greater, to green zone (zona verde), children's play areas, parks, and recreational areas. In every vertical or horizontal residential building condominium, with more than 6 residential units, a minimum of 20 m² per dwelling must be allocated within the common area for green zone, or children's play areas, or recreational areas, or 10% of the developable area, whichever is greater. In the case of residential lot condominiums with more than 6 lots or subsidiary lots, a minimum of 20 m² per subsidiary lot, or 10% of the developable area, whichever is greater, must be allocated for this same purpose. The equipment and design of the children's play area core and other common areas shall consider what is traditionally established in the National Subdivision and Development Control Regulations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). This area must be located in a sector with topography similar to the average where the Condominium is proposed (Decreto 32303, Article 54).

This type of property regime allows for several specific uses, such as residential, commercial, tourism, industrial, or agricultural development, requiring the description of each resulting subsidiary lot, with its location, measurements, boundaries (linderos), and the proportion corresponding to each of these subsidiary lots in relation to the total area of the condominium and other details necessary for its correct identification. This information shall be provided based on the construction and topographic plans (Ley 7933, Article 2).

In a similar vein, its Regulations (Decreto 32303, Article 3) state that condominiums may be of horizontal, vertical, combined, and mixed types. According to their use, they may be residential, agricultural, industrial, commercial, tourism, livestock, parking, service, and, in general, intended for any lawful purpose.

Numerals 69 to 72 of Decreto 32303 regulate the cases of releasing a property from the condominium regime (desafectación del régimen en condominio) and its conversion to the traditional property regime. The transfer and conversion of internal roads into public streets must be expressly and previously accepted by the municipality (numeral 70 ibid.).

• 9)The Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in its Report on urban development control and the granting of construction permits by the Municipality of Garabito, No. DFOE-SM-IF-10-2009 of August 21, 2009, section 2.3.1., shares the cited Opinion C-235-1999 and adds:

"The Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that, in accordance with the powers assigned by the legal system to the Municipal Council (Concejo Municipal), the authority to approve the construction of those projects corresponds to the latter and not to the municipal engineer, provided that it conforms to the urban planning regulations in force in the country and to the technical specifications issued in that regard by the national and municipal technical bodies. Therefore, it is clearly established that any subdivision process for the segregation of properties and/or developments for enabling land for urban purposes through agricultural parcels, developments, condominium property, residential complexes, requires the approval of the Municipal Council, through which the final decisive act to approve or reject the construction of those projects will be adopted, duly adjusted to the regulations in force regarding urban development and supported by the analyses of the municipal commission designated for such purposes (Public Works, Environmental Affairs, etc.) and by the reports or technical studies prepared by the Engineering and Construction Department, which thus becomes an advisory body to the Council.

In accordance with the above criterion, it is important to emphasize the responsibility of the Municipal Council in approving residential projects, be they subdivisions (fraccionamiento), developments, or condominiums, for the purpose of establishing a balance between the social security of existing and future inhabitants and the sustainability of the necessary basic services.

The approval of construction permits, including projects related to the subdivision and development of land, as well as the construction of condominiums, by a single official could lead to a deficient review of requirements, especially given the little time devoted to that task, thereby failing to comply with the technical and legal standards governing the field of construction and building.

Linked to the foregoing, regarding internal control regulations, numeral 2.3.3 of the Internal Control Standards for the Public Sector (Normas de Control Interno para el Sector Público) establishes that management systems must incorporate ethical considerations as part of control activities, thereby guaranteeing reasonable performance adjusted to high standards of behavior, allowing full accountability to interested parties...

Also, numeral 2.5.2 of the aforementioned internal control standards refers to authorization and approval, establishing that for the purposes of institutional operations and transactions, authorization and approval must be obtained from officials with the authority to grant them, and that these are necessary in light of the inherent risks, regulatory requirements, and internal provisions of the institution…

Likewise, standard 4.6 of the referred document establishes, with respect to compliance with the legal and technical system, that the head of the institution (jerarca) and subordinate managers, in accordance with their competencies, must enable obtaining reasonable assurance that the institution's actions conform to legal provisions. The respective control activities must act as motivators of compliance, prevent the occurrence of possible deviations, and in the event that these occur, undertake the corresponding measures. The foregoing, fundamentally taking into account the body of legality (bloque de legalidad).

The previously mentioned weaknesses confirm the weak oversight and control of works and projects executed in the canton, necessary especially due to the characteristics and scale of the real estate development in Garabito, which is reflected in its urban, rural, and mountainous sectors, failing to comply with the oversight and control required by the legal system." Based on the foregoing, and unless there is a general and express regulatory provision to the contrary, the competence to authorize subdivisions for agricultural use, urban development projects, and condominiums, which in the latter two cases initially involve complex development, with the opening of streets or accesses, the provision of services, the endowment of green and common areas, as well as the authorization to carry out constructions, corresponds to the Municipal Council, in its capacity as the body of greatest democratic, deliberative, and pluralistic representation.

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano MSc. Silvia Quesada Casares Attorney (Procurador) Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental) C: Municipal Council of Garabito (Concejo Municipal de Garabito) Lic. German Mora Zamora, Manager of the Local Development Area, Operational and Evaluative Oversight Division, Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) ([1]) Public lighting, telephone network, green areas and community facilities, aqueducts and electricity, garbage collection and treatment, sewage disposal, and the corresponding collection of fees and taxes: real estate, construction, and business licenses (patentes).

([2]) Municipal commissions must guarantee a broad discussion that will later be submitted to the knowledge of the Council, which is characteristic of a body with participatory internal democracy and which is not exhausted within the commission, but rather extends to a broader group such as the Council, the deliberative body par excellence (Contentious-Administrative Tribunal, Section III, No. 176-2009, Considerando VI).

Dictamen : 001 del 09/01/2013 09 de enero de 2013 C-001-2013 Sr. Marvin Elizondo Cordero Alcalde Municipal de Garabito Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio AME-260-2012, relativo a la competencia para autorizar proyectos urbanísticos, condominios, parcelamientos agrícolas y construcciones mayores a tres pisos. Adjunta el criterio legal No. AL-234-2012-JM, que atribuye aquélla al Concejo Municipal. Al efecto, evacuamos la consulta en los siguientes términos.

• 1)Las municipalidades como entes descentralizados que administran los servicios e intereses locales han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la normativa que lo desarrolla (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1° constitucionales; 1, 15, 74, 87-89 y 96 de la Ley de Construcciones; 15, 19 y 22 de la Ley de Planificación Urbana; 13 inciso p) del Código Municipal; sentencias constitucionales 2051-91, 2728-91, 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 1360-97, 5737-01, 3656-03; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, No. 116-08, considerando V; Sección III, Nos. 175-09, considerando VIII; 416-2010, considerando V; 126-2011, considerando IV; y, 239-11).

El control municipal abarca las actividades y usos que impacten los bienes ambientales dentro de la respectiva circunscripción territorial, y pueden trascender a otras localidades:

“Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” (Sentencia constitucional No. 1923-04, considerando XIV).

• 2)Las funciones urbanísticas comprenden la elaboración y aprobación del plan regulador y regulaciones complementarias, como el Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, Mapa Oficial y Reglamento de Renovación Urbana; el otorgamiento de permisos de fraccionamiento, urbanización, construcción; así como el ámbito sancionatorio (Ley de Planificación Urbana, artículos 15, 16, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, artículos 15, 87-89 y 96).
• 3)El derecho de edificación y del fraccionamiento urbano se ejerce conforme a la Ley, reglamentos y plan regulador. Esa zonificación vincula tanto a los habitantes del cantón, como a la propia Autoridad Local (dictamen C-020-2009). El control de la Autoridad municipal sobre el cumplimiento del régimen urbanístico se concreta en los procesos de urbanización y fraccionamiento (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, No. 126-2011, considerando V).
• 4)Por fraccionamiento se entiende la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles. En tanto, se define como urbanización aquél fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios públicos[1], ello conforme al artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana. Ambos conceptos son complementados con los controles previstos en los ordinales 33, 34 y 40 ibídem, tendientes a evitar que las segregaciones en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico escapen de las regulaciones de la ley, entre ellas, la cesión para áreas verdes y facilidades comunales.

Al respecto indica la sentencia constitucional No. 4205-1996:

“XIX. DE LA OBLIGACIÓN URBANÍSTICA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. La doctrina es clara al permitir a los entes públicos la adquisición de bienes inmuebles para fines urbanísticos a través de tres medios: por las formas permitidas por el derecho civil (compra, donación, etc.), expropiación, y las que tienen su origen en las denominadas cesiones obligatorias y gratuitas de propiedad privada a entes municipales…Para esta Sala, en atención a las anteriores definiciones, el sentido de las normativa en estudio se refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o distritos urbanos, lo que implica la división de la tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales. Pero no basta la ausencia de lucro para estar exento de esta obligación, basta que en ese fraccionamiento esté implícito (de hecho) un programa de desarrollo urbanístico para que le sea exigible la cesión de terreno. Sin embargo, debe advertirse que las simples segregaciones no pueden sujetarse a estas regulaciones, porque entenderlo de esa manera implicaría crear, no una carga urbanística, sino una de carácter tributario (a la plusvalía, por ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es absolutamente incompatible con el régimen urbanístico. En conclusión, únicamente se está en obligación de transferir terreno a favor de los entes municipales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crea un complejo habitacional -con todos sus servicios (agua, luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc.-, un complejo comercial o industrial.” En orden a lo expuesto, la Sala Constitucional redactó el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana como sigue:

“Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior.” (Sentencia No. 4205-1996, considerando XXIII).

La competencia para controlar los fraccionamientos de terrenos, sea con propósitos urbanizadores o no, es parte de la planificación, haya o no plan regulador. Ese control urbanístico lo ejercen las municipalidades por medio de los permisos previstos en el artículo 74 de la Ley de Construcciones. Conforme al numeral 34 de la Ley de Planificación Urbana, el Municipio no debe otorgar la licencia de construcción si con anterioridad no ha otorgado el visado previsto por el artículo 33 ibídem (dictamen C-069-2003).

Con la autorización del ordinal 74 de la Ley de Construcciones se ejerce un control preventivo para el ejercicio del ius aedificandi. Con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para el ejercicio lícito del derecho, y se posibilita la realización de obras. La etapa de preparación y planeamiento comprende desde la presentación de los planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización, hasta el visado municipal de los planos constructivos. La etapa de habilitación consiste en la aceptación o recepción de obras y áreas públicas de los proyectos, y el visado municipal de segregación. En la ejecución y construcción se otorgan las licencias constructivas. Finalmente, el uso y disfrute, coincide con la venta y goce de los inmuebles resultantes afectos a las restricciones urbanísticas (dictamen C-279-2007).

El permiso ha de ajustarse al ordenamiento urbanístico respectivo, e implica el control previo con el acto de habilitación y luego, la fiscalización del desarrollo de la actividad acorde a la licencia concedida y las regulaciones ambientales concomitantes (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, voto 116-2008, considerando VI; Sección III, No. 716-2010, considerando IX).

• 5)En las entidades corporativas, las potestades residuales no atribuidas expresamente a un órgano específico, corresponden al jerarca, entendiéndose por tal el órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa; para las Municipalidades, el Concejo Municipal; en las Personas Jurídicas Corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. Ver sentencia constitucional No. 3683-1994, citada en el dictamen C-028-2010, según el cual, por su naturaleza deliberativa y representativa, el Concejo es el órgano idóneo para tomar decisiones que afecten el interés público o derechos particulares. El pronunciamiento reitera que las potestades residuales de las municipalidades no atribuidas expresamente a ningún órgano específico competen al Concejo, como órgano de mayor representación democrática, deliberativo y pluralista, entre ellas, el otorgamiento de licencias urbanizadoras, sometidas al control del jerarca impropio y del veto que ejerza el Alcalde (Código Municipal, numerales 156, 158 a 160). En análoga dirección, dictámenes y pronunciamientos C-048-2004, C-433-2008, OJ-048-2009, C-248-2009, C-085-2010 y C-321-2011.

En ese orden, la sentencia constitucional No. 7136-2007 indicó que el gobierno local, constitucionalmente, fue otorgado en forma exclusiva al Concejo Municipal y no al Alcalde, y por ende éste requiere autorización explícita del Concejo para plantear acciones de inconstitucionalidad.

• 6)El artículo 83 de la Ley de Construcciones no atribuye competencia al ingeniero municipal de aprobar o improbar la construcción de las urbanizaciones. La norma pretende garantizar a la colectividad que la realización de obras está a cargo de un profesional debidamente incorporado en el Colegio respectivo. Los estudios y los dictámenes técnicos del ingeniero deben ser considerados y sustentar el acto final que adopte el Concejo, observando siempre normativa urbanística y las reglas de la ciencia o la técnica (dictamen C-235-1999; en análoga dirección, pronunciamientos C-315-2002, C-002-2007 y C-028-2010).

Al respecto, sostiene el Tribunal Contencioso Administrativo:

“II.-… En primer término, analizando el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Alajuela en sesión ordinaria N° 87-98, artículo III, capítulo VIII de fecha martes 15 de diciembre de 1998, que en lo de exclusivo interés dispuso: " …y siendo que esta Municipalidad cuenta con departamentos especializados como lo son los de Ingeniería, Legal, Acueductos y Catastro, mociono: PRIMERO: Dejar sin efecto todo acuerdo que dispusiera que fuera este Concejo el que avalara directamente los anteproyectos de las urbanizaciones, para que en adelante se establezca que antes de que este Concejo conozca y APRUEBE un anteproyecto o proyecto deberá el mismo ser conocido y AVALADO por los departamentos correspondientes, adjuntándose en la documentación referida al Concejo los dictámenes de cada uno de estos departamentos. Por medio de la figura del señor Alcalde Municipal…" (El destacado en mayúscula y subrayado no es del texto original). Este acuerdo resulta absolutamente conforme con el criterio expuesto por la Procuraduría General de la República identificado como C-235-99 de fecha 03 de diciembre de 1999 y cuya copia corre agregada a folios 5 al 19, transcribiéndose en lo de exclusivo interés lo siguiente:

" …revisado el ordenamiento jurídico vigente observamos que al Concejo le competen una serie de atribuciones en esta materia. En primer lugar, le corresponde administrar los intereses y servicios locales del cantón (artículo 169 constitucional). Por otra parte, tiene la atribución de dictar las medidas de ordenamiento urbano (inciso o del artículo 13 del Código Municipal). …le corresponde también recibir las obras y las áreas públicas que debe ceder a la municipalidad gratuitamente el urbanizador…En lo que atañe al ingeniero municipal, le corresponde darle el visado a los planos respectivos (artículo 83 de la Ley de Construcciones y los artículos VI.3.1., numeral 9 y VI.3.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Más adelante se agrega: ""…De conformidad con las atribuciones que el ordenamiento jurídico le asigna al Concejo en esta materia, considera el órgano asesor que es a éste y no al ingeniero municipal a quien corresponde aprobar la construcción de la urbanización, ajustándose eso sí a toda la normativa urbanística vigente en el país y a las especificaciones técnicas que al respecto emitan los órganos técnicos nacionales y municipales." Se pone de manifiesto de manera clara, que con fundamento en el numeral 13 literal r del Código Municipal, que el órgano máximo de la corporación es el Concejo, a quien le corresponde la decisión final luego de considerar por supuesto, los estudios y dictámenes de carácter técnicos que emita por ejemplo, el ingeniero municipal (como garantía para la colectividad de que en esa materia se cuenta con el "aval " técnico o especializado de un profesional debidamente incorporado al Colegio respectivo). Ahora bien, una cosa muy distinta es el aval técnico de un anteproyecto o proyecto urbanístico y otra muy distinta es la "aprobación" o no de la misma. Lo primero se circunscribe a aspectos meramente técnicos, que vienen a ser el resultado de la correcta aplicación de toda la normativa atinente a la materia y que en todo caso, para que puedan ser obviados por parte del Concejo Municipal, debe contarse con otros informes o estudios técnicos realizados por otros profesionales en el tema que permitan ajustarse a las reglas de la ciencia o de la técnica. Lo segundo, implica aspectos de carácter más general (aspectos de índole político, social, económico, cultural, ambiental, etc., reservados al órgano máximo de representación popular - Concejo Municipal- ) sin que ello signifique que pueda dicho órgano político, desconocer las obligaciones que impone el propio ordenamiento jurídico (para el caso bajo estudio) en materia urbanística y los informes y estudios técnicos. Dicho en mejores y más claros términos, no se pueden dictar actos contrarios de lo que señala el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública y tampoco vulnerar los principios de razonabilidad y de proporcionalidad resaltados muy frecuentemente por nuestra Sala Constitucional.

Así, en el dictamen de la Procuraduría se arriba a la siguiente conclusión, la cual se comparte, a saber:

"1. Corresponde al Concejo adoptar el acto final decisorio de aprobar o improbar la construcción de una urbanización en su respectivo cantón.

2.-El Concejo tiene que ajustarse a la normativa vigente en materia urbanística. Además, su decisión tendrá que estar sustentada en los informes o estudios técnicos elaborados por el ingeniero municipal.

3.-Por consiguiente, no es competencia del ingeniero municipal aprobar o improbar la construcción de urbanizaciones en el cantón.

4.-El Departamento de ingeniería municipal es un órgano consultivo del Concejo." (Sección III, voto 292-2003).

El dictamen C-002-2007 indica la ausencia de disposición legal que establezca cuál es la autoridad municipal competente para autorizar finalmente los permisos constructivos. Agrega, que si bien el pronunciamiento C-235-1999 refiere a la aprobación de las construcciones de las urbanizaciones, es claro que debe entenderse al supuesto general de cualquier obra de construcción.

Sobre la temática, establece el Tribunal Contencioso Administrativo:

“Conviene aclarar que el ejercicio de la función urbanística, no le corresponde al ingeniero o arquitecto municipal, en los términos en que se indica en el artículo 83 de la Ley de Construcciones, sino, como se indicó, a su órgano deliberativo, esto es, al Concejo, en tanto el citado numeral, lo que se hace es definir a una persona responsable de la obra; bajo el espíritu del legislador de que tales gestiones se analicen con un criterio técnico y objetivo, lo cual, por la materia, es propia de tales profesionales; de manera que la redacción o literalidad de la norma no puede llevar a la confusión de que los permisos urbanísticos son dados por los funcionarios indicados en esa disposición.“ (Sección II, voto 116-2008, considerando VII; en análoga dirección, Sección III, No. 176-2009, considerandos II, VII y VIII).

“Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, así como de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan - per ser -, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.” (Sección III, voto 716-2010, considerando VIII; de la misma Sección ver el voto 416-2010, considerando VII).

El fraccionamiento es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio. El gobierno local al otorgar el visado debe constatar que se ajuste a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador si lo hubiere, así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina simple, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes porque el legislador parte de que en éstos los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, Nos. 175-2009, considerando IX; 416-2010, considerando VII; 4254-10, considerando IV; y 126-2011, considerando VI).

El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarlo un funcionario (ingeniero municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados complejos (Concejo Municipal, comisiones de urbanismo[2], etc.), careciendo el ingeniero de competencia para autorizar un visado diverso. Al fraccionamiento que parte del proceso urbanizador y conlleva una habilitación de los fundos para fines urbanos por primera vez, ha de proveérsele de calles, áreas verdes y facilidades comunales, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización con limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (Ley de Planificación Urbana, artículos 22 y 40). Entonces, basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no hay un simple fraccionamiento, sino un proyecto residencial (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, Nos. 175-2009, considerando IX; 4254-2010, considerando IV; y 126-2011, considerando VI).

Con base en los artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana, el ingeniero municipal o funcionario delegado al efecto, extiende el visado de planos o croquis de los fraccionamientos de terrenos sujetos al control urbanístico, indicando el respectivo levantamiento topográfico la situación y cabida de las porciones resultantes. Las disposiciones son complementadas con el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, de aplicación a todo el territorio nacional bajo el supuesto supletorio del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana (dictamen C-032-2010), artículo II.2, que exige para segregaciones, fraccionamientos y urbanizaciones, la presentación del plano de la finca madre, con las porciones resultantes, su extensión conforme a la normativa urbana, contar con todos los servicios urbanos, y acceso a la vía pública, sea de manera directa o mediante servidumbre.

El visado municipal de fraccionamiento de terrenos difiere del visado municipal para efectos de construcción. El artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana regula lo relativo al visado de fraccionamiento, por lo que se visa un plano de agrimensura, catastrado o no (dictamen C-032-2010).

La Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo señala que el simple fraccionamiento o segregación corresponde visarlo al ingeniero municipal o funcionario designado por el Manual de Puestos del gobierno local, debiendo corroborar que se cumplan los requerimientos de ley, a saber el tamaño del lote y acceso del lote resultante (voto No. 126-2011, considerando VI).

• 7)El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones prevé el fraccionamiento para fines agrícolas:

"Artículo II.2.1.6. Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o mayores a los 5 000 m2, en estos casos los planos individuales deben indicar "uso agrícola", "uso pecuario"; o "uso forestal", según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del 15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en forma total o en partes proporcionales.” El artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro requiere para los fraccionamientos, entre ellos los agrícolas, el visado de la municipalidad respectiva, mientras que para urbanizaciones, además del municipal el del INVU:

“Artículo 79.—Visados. El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley. En aplicación de la Ley de Planificación Urbana se inscribirán las excepciones expresamente admitidas por la respectiva municipalidad, consignando en el plano dicho visado. Asimismo, no aplicará el Catastro Nacional la ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan plenamente con fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad o a distritos no urbanos. La autorización o visado de un plano de agrimensura, cuando sea requerida, deberá ser previa a la inscripción en el Catastro. Los visados de casos especiales se regirán de la siguiente forma:

a. Para urbanizaciones el visado requerido será el del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Municipalidad respectiva.

b. Para fraccionamientos, el visado requerido, es el de la municipalidad respectiva independientemente, si el fraccionamiento está ubicado en distrito urbano o rural.

c. Cuando en el plano se indique la existencia de una vía pública, que no aparezca en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, se solicitará el visado a la Municipalidad respectiva si se trata de red vial cantonal y el visado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si se trata de la red vial nacional.” (El inciso c. fue reformado por Decreto 34763, artículo 5).

Conforme al artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el fraccionador de terrenos con vocación agropecuaria no se encuentra obligado a ceder gratuitamente el diez por ciento destinado a áreas verdes y equipamiento urbano, como sí debe hacerse para los fraccionamientos destinados a urbanizaciones (dictamen C-032-2010). Lo anterior, de acuerdo con la sentencia constitucional No. 4205-96, considerando XXV:

“Por último, en relación con la exclusión de las parcelas de uso agropecuario mayores de cinco hectáreas, afectando así las parcelas menores de dicha medida, considera esta Sala que la norma no está justificada, por cuanto, el fraccionamiento que se opere para uso agropecuario escapa a esta carga urbanística, por cuanto el fin de la tierra es otro del regulado en la Ley de Planificación Urbana. De este modo, se debe declarar inconstitucional, la frase que dice "sólo resulten parcelas con áreas menores de cinco hectáreas y su uso, que conste en el plano" para que la norma se lea así: "Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades o de zonas previamente urbanizadas, cederá gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano un 10% (diez por ciento) del área, sin restricciones, excepto cuando el fraccionamiento sea agropecuario." Sin embargo, la Sala Constitucional ha hecho ver que fraccionar y urbanizar sin las cargas comunales incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la normativa vigente. En ese supuesto, sería espurio el acto cuya causa jurídica pretende habilitar fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir la normativa para ello, afectando gravemente los ecosistemas con obras que alteran el suelo y potencian la contaminación. En esa oportunidad, entre otras medidas, la Sala ordenó la destrucción de las obras civiles para devolver el inmueble a su estado natural, sin perjuicio de que en el futuro ante el gobierno local se tramiten los permisos necesarios para fraccionar o urbanizar el terreno, construir una vía pública o someterlo al régimen de propiedad horizontal observando la normativa que protege el ambiente (sentencia No. 3964-2001).

En las sentencias constitucionales 6565-06 y 793-08, en vista de que los municipios recurridos recibieron urbanizaciones sin cordón de caño bien realizado, calles lastreadas, parques y áreas de juegos infantiles, red telefónica, y obras de señalización de vías, a los personeros municipales se les ordenó coordinar en forma inmediata e implementar las medidas necesarias, dentro del término de seis meses, para la solución definitiva de los problemas por recibirse aquéllas sin estar concluidas las citadas obras de infraestructura y facilidades comunales.

• 8)En los inmuebles sometidos al régimen condominal resulta aplicable el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y el plan regulador respectivo (Ley 7933, artículo 1 inciso f); Decreto 32303, artículo 34 inciso g); y Decreto 36550, artículos 7 y 8). Las fincas filiales deben ajustarse en área según el tamaño mínimo permitido por el reglamento del plan regulador urbano cuando exista, o en su defecto, el área de cada finca filial se establecerá en función a lo especificado en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (Decreto 32303, artículo 46).

Todo condominio habitacional situado fuera del cuadrante de las ciudades o que no se ubique en áreas previamente urbanizadas, con 6 o menos unidades deberá destinar como mínimo el 10% del área urbanizable de la finca, o 10 m²/unidad habitacional, cualquiera que resulte mayor, a zona verde, juegos infantiles, parques y áreas recreativas. En todo condominio vertical u horizontal de edificaciones de uso habitacional, con más de 6 unidades habitacionales, se debe destinar dentro del área común un mínimo de 20 m² por vivienda para zona verde, o juegos infantiles o áreas recreativas, o el 10% del área urbanizable, lo que resulte mayor. En el caso de los condominios de lotes de uso habitacional con más de 6 lotes o fincas filiales se deberá destinar a este mismo fin un mínimo de 20 m² por cada finca filial, o el 10% del área urbanizable, cualquiera que sea mayor. El equipamiento y diseño del núcleo de juegos infantiles y otras área comunes considerará lo tradicionalmente establecido en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Esta área deberá estar ubicada en un sector de topografía similar al promedio donde se propone el Condominio (Decreto 32303, artículo 54).

Este tipo de régimen de propiedad permite tener varios usos específicos, tales como desarrollo habitacional, comercial, turístico, industrial o agrícola, debiendo describirse cada filial resultante, con su situación, medidas, linderos y la proporción que a cada una de estas filiales le corresponda en relación con el área total del condominio y los demás detalles necesarios para su correcta identificación. Esta información se aportará con base en los planos de construcción y topográficos (Ley 7933, artículo 2).

En similar sentido, se pronuncia su Reglamento (Decreto 32303, artículo 3), al disponer que los condominios puedan ser de tipo horizontal, vertical, combinado y mixto. De acuerdo con su uso, podrán ser habitacionales, agrícolas, industriales, comerciales, turísticos, pecuarios, estacionamientos, de servicios y, en general, destinados a cualquier propósito lícito.

Los numerales 69 a 72 del Decreto 32303 regulan los supuestos de desafectación del régimen en condominio y su conversión al de propiedad tradicional. La entrega y conversión de las vías internas a calles públicas debe ser expresa y previamente aceptada por el municipio (numeral 70 ibídem).

• 9)La Contraloría General de la República en su Informe sobre el control del desarrollo urbano y otorgamiento de permisos de construcción por la Municipalidad de Garabito, No. DFOE-SM-IF-10-2009 del 21 de agosto de 2009, apartado 2.3.1., comparte el citado dictamen C-235-1999 y agrega:

“La Procuraduría considera que de conformidad con las atribuciones que le asigna el ordenamiento jurídico al Concejo Municipal, le corresponde a éste y no al ingeniero municipal la potestad de aprobar la construcción de esos proyectos, siempre y cuando se ajuste a la normativa urbanística vigente en el país y a las especificaciones técnicas que al respecto emitan los órganos técnicos nacionales y municipales, por lo que queda claramente establecido que cualquier proceso de fraccionamiento para segregación de fincas y/o urbanizaciones para la habilitación de terrenos para fines urbanos mediante parcelas agrícolas, urbanizaciones, propiedad en condominio, conjuntos residenciales, requiere de la aprobación del Concejo Municipal, mediante el cual se adoptará el acto final decisorio de aprobar o improbar la construcción de esos proyectos, debidamente ajustado a la normativa vigente en materia de desarrollo urbano y sustentado en los análisis de la comisión municipal designada para tales efectos (Obras Públicas, Asuntos Ambientales, etc.) y en los informes o estudios técnicos elaborados por el Departamento de Ingeniería y Construcción que se constituye de esa manera en un órgano consultivo del Concejo.

De conformidad con el criterio anterior, es importante recalcar la responsabilidad que tiene el Concejo Municipal en la aprobación de proyectos habitacionales, llámese fraccionamiento, urbanización o condominio, con el propósito de establecer un balance entre la seguridad social de los habitantes existentes y los futuros y la sostenibilidad de los servicios básicos necesarios.

La aprobación de los permisos de construcción, incluyendo los proyectos relativos al fraccionamiento y urbanización de terrenos, así como la construcción de condominios, por parte de un solo funcionario, podría conllevar a una deficiente revisión de requisitos, máxime con el poco tiempo que se dedica a esa tarea, con lo cual se incumpliría con las normas técnicas y jurídicas que rigen la materia de la construcción y edificación.

Vinculado lo anterior con la normativa de control interno, en el numeral 2.3.3 de las Normas de Control Interno para el Sector público, se establece que en los sistemas de gestión se deben incorporar consideraciones de tipo ético como parte de las actividades de control, garantizando con ello un razonable desempeño ajustado a los altos estándares de comportamiento, permitiendo una cabal rendición de cuentas ante los sujetos interesados...

También, el numeral 2.5.2 de las referidas normas de control interno, hace referencia a la autorización y aprobación, estableciendo que para efectos de las operaciones y transacciones institucionales se debe contar con la autorización y la aprobación por parte de los funcionarios con potestad para concederlas, y que las mismas sean necesarias a la luz de los riesgos inherentes, los requerimientos normativos y las disposiciones a lo interno de la institución…

Asimismo, en la norma 4.6 del referido documento, se establecen en lo referente al cumplimiento del ordenamiento jurídico y técnico, que el jerarca y los titulares subordinados, de conformidad con sus competencias, permitan obtener una seguridad razonable de que la actuación de la institución es conforme con las disposiciones jurídicas. Las actividades de control respectivas deben actuar como motivadoras del cumplimiento, prevenir la ocurrencia de eventuales desviaciones, y en caso de que éstas ocurran, emprender las medidas correspondientes. Lo anterior, tomando en cuenta, fundamentalmente, el bloque de legalidad.

Las debilidades mencionadas anteriormente, ratifican la débil vigilancia y control de las obras y proyectos ejecutados en el cantón, necesaria sobretodo por las características y dimensión del desarrollo inmobiliario de Garabito, el cual se refleja en sus espacios urbanos, rurales y sectores montañosos, incumpliéndose la vigilancia y el control exigido por el ordenamiento jurídico.” Conforme a lo expuesto, y salvo disposición normativa general y expresa en contrario, la competencia para autorizar fraccionamientos para uso agropecuario, proyectos urbanísticos y condominios, que en los últimos dos supuestos conlleven inicialmente un desarrollo complejo, con apertura de calles o accesos, la provisión de servicios, dotación de áreas verdes y comunales, así como la autorización para realizar construcciones, corresponde al Concejo Municipal, en su condición de órgano de mayor representación democrática, deliberativo y pluralista.

Atentamente,

Lic. Mauricio Castro Lizano MSc. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental C: Concejo Municipal de Garabito Lic. German Mora Zamora, Gerente de Área de Desarrollo Local, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Contraloría General de la República ([1]) Alumbrado público, red telefónica, áreas verdes y facilidades comunales, acueductos y electricidad, recolección y tratamiento de basura, evacuación de aguas negras, y el correspondiente cobro de cánones y tributos: bienes inmuebles, construcción y patentes.

([2]) Las comisiones municipales han de garantizar una amplia discusión que luego será sometida a conocimiento del Concejo, lo que es propio de un órgano con democracia interna participativa y que no se agota en la comisión, sino que se extiende a un grupo más amplio como el Concejo, órgano deliberante por excelencia (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, No. 176-2009, considerando VI).