Comprehensive family protection — expansion of PANI's mandateProtección integral a la familia — ampliación de competencias del PANI

Legal Opinion 098 Legal Opinion: 098 -J of 04/12/2012 December 4, 2012 December 4, 2012 OJ-098-2012 Mrs.

Ana Lorena Cordero Barboza Area Head Permanent Committee on Social Affairs Legislative Assembly Dear Mrs. Cordero:

With the approval of the Attorney General, we refer to your official communication CPAS-581-17.887 of September 7, 2011, through which you request that we issue an opinion on the bill "Ley de Protección Integral a la Familia," file No. 17.887.

Before addressing the bill under consultation, we must indicate the scope of this pronouncement, given that, according to the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, it is not possible to issue binding legal opinions when what is being consulted is a bill.

Article 4 of our Ley Orgánica grants the Procuraduría an advisory competence in relation to the bodies of the Public Administration, which, "through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría." These opinions are binding for the consulting administrative dependencies, as indicated in Article 2.

The administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs, exceptionally, in addition to its principal activity, in which case the opinions issued will be binding. However, in the case of consultations related to the legislative work carried out by the Body, we are prevented from issuing binding opinions, insofar as such competence escapes what is established in the regulations that govern us.

Nevertheless, in order to collaborate, an opinion will be issued on the bill under analysis, not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a legal opinion without binding effects.

Furthermore, and because the request letter required this opinion within a period of eight working days from the receipt of said letter, by virtue of what is established in Article 157 of the Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, I must state that this numeral refers to consultations that must be mandatorily formulated to certain State institutions, and it has been the opinion of this Procuraduría that it is not applicable in the present matter.

Having clarified the foregoing, we will proceed to analyze the bill consulted.

I. ON THE PROTECTION OF THE FAMILY

In our legal system, the protection of the family is enshrined in Article 51 of the Constitución Política, which expressly states:

ARTICLE 51.- “The family, as a natural element and foundation of society, has the right to the special protection of the State. The mother, the child, the elderly, and the helpless sick shall likewise have the right to that protection.” On this point, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia has indicated that:

“XI.- ON THE SPECIAL PROTECTION OF THE FAMILY BY THE STATE. Finally, the content of Article 51 of the Constitución Política must be analyzed, which, in what is relevant, establishes:

"The family as a natural element and foundation of society, has the right to the special protection of the State. The mother, the child, the elderly, and the helpless sick shall likewise have the right to that protection." From the transcribed norm, a special obligation is derived for the Costa Rican State, that of providing special protection to the family, women, children, the elderly, and the helpless sick. In this specific case, the protection given to the family is of interest. However, it is noteworthy that the concept of family protected by this norm is broad and not restrictive, such that it includes both the family united by a formal bond –marriage– and that in which the union is established by non-formal but stable affective ties –common-law marriages (uniones de hecho)– in which there is cohabitation. Likewise, under the terms of this norm, it is not possible to limit the concept of family to the couple and their children only, but rather it comprises the entire family group, which obviously includes parents, siblings, grandparents, uncles, aunts, nephews, nieces, and cousins, as it has previously considered.

"This Sala must start from the fact that the family, as indicated in Article 51 of the Constitución Política, is the fundamental unit-foundation of society, deserving of due protection by the State. But the family must be viewed broadly and never restrictively, since the recent conception of it includes both the family united by a formal bond –marriage (Article 52 of the Constitución Política)– and that in which the union is established by non-formal affective ties –common-law marriages, regular, stable, singular, etc.) ... We find in the constitutional norm two elements of utmost importance in understanding the intention of the legislator when enacting it, which are the 'natural element' and 'foundation of society', as basic components of the formation of the family. In the first phrase, we understand that our legislator intended that in said concept –family– it be observed that its basis constitutes a 'natural' element, autonomous from formal bonds. On the other hand, and following this same line of thought, we must also understand that when it is said that the family is the 'foundation of society,' we should not presuppose the existence of legal bonds." (ruling number and in the same sense, numbers 0346-94 and 1782-97)” (Resolution No. 2001-01465 of two thirty-six in the afternoon of February twenty-first, two thousand one.)

Along these same lines of thought, it should be noted that there are a series of laws that create a legal framework regulating the protection of the various members that make up a family, such as, for example:

· Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Law No. 7648, which in its Article 1 states that: "Its primary purpose is to specially and comprehensively protect minors and their families, as the natural element and pillar of society." · Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Law No. 7935, which in its Article 12 states that: "The State shall guarantee optimal conditions of health, nutrition, housing, integral development, and social security to older adults." · Ley Contra la Violencia Doméstica, Law No. 7586, which establishes in its first article that: "This Law shall regulate the application of the necessary protection measures to guarantee the life, integrity, and dignity of the victims of domestic violence, whose guiding principle is Article 51 of the Constitución Política." · Código de Familia, which in its Article 1 establishes that: "It is the obligation of the Costa Rican State to protect the family." In the realm of international human rights law, various international instruments regulate the right to family protection. For example, we can cite Article 17 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), which expressly states that:

Article 17 “Protection of the Family 1. The family is the natural and fundamental group unit of society and is entitled to protection by society and the State. 2. The right of men and women of marriageable age to marry and to raise a family shall be recognized, if they meet the conditions required by domestic laws, insofar as such conditions do not affect the principle of non-discrimination established in this Convention. 3. No marriage shall be entered into without the free and full consent of the intending spouses. 4. The States Parties shall take appropriate steps to ensure the equality of rights and the adequate balancing of responsibilities of the spouses as to marriage, during marriage, and in the event of its dissolution. In case of dissolution, provision shall be made for the necessary protection of any children solely on the basis of their own best interests. 5. The law shall recognize equal rights for children born out of wedlock and those born in wedlock.” The Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, approved at the Ninth International Conference of American States, Bogotá, Colombia, 1948, in its Article VI states that: "Every person has the right to establish a family, the fundamental element of society, and to receive protection for it." Along these same lines and in relation to minors, the Código de la Niñez y la Adolescencia, in its Articles 4 and 13, regulates the protection that the State must provide to minors. The norms under discussion state the following:

Article 4- “State policies. It shall be the general obligation of the State to adopt administrative, legislative, budgetary, and any other kind of measures to guarantee the full effectiveness of the fundamental rights of minors.

In the formulation and execution of policies, access to public services, and their provision, the best interests of these persons shall always be kept in mind. Any action or omission contrary to this principle constitutes a discriminatory act that violates the fundamental rights of this population.

In accordance with the special protection regime that the Constitución Política, the Convention on the Rights of the Child, this Code, and related laws guarantee to minors, the State may not allege budgetary limitations to fail to meet the obligations established herein.” Article 13- “Right to state protection. The minor shall have the right to be protected by the State against any form of intentional or negligent abandonment or abuse, of a cruel, inhuman, degrading, or humiliating nature that affects their integral development.

The Patronato Nacional de la Infancia, the Instituto Mixto de Ayuda Social, and the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social shall provide opportunities for human and social promotion and development through the corresponding programs and shall strengthen the creation of inter-institutional networks, as well as with civil society organizations, that prevent abuse, mistreatment, and exploitation, in their various forms, against minors.” In relation to the above, it is clear that the national legal system, as well as the international system, has regulations governing the protection of the family, which must be taken into consideration to avoid contradictions between laws.

II. ON THE BILL OF LAW

The Permanent Committee on Social Affairs requests that we issue an opinion regarding the bill called "Ley de Protección Integral a la Familia, file No. 17.887." According to the statement of purpose accompanying the bill, the goal of the proposal is to provide comprehensive protection to each of the members who make up the family, reaffirming the State's duty to grant such protection.

As is evident from reading the articles of the bill, new functions are introduced to the Patronato Nacional de la Infancia with the objective of guaranteeing the comprehensive protection of the family, which could potentially be financed with ordinary resources of the Patronato Nacional de la Infancia. Therefore, it must be determined whether the creation of such functions or competencies is consistent with the Law of the Constitution.

III. OBSERVATIONS ON THE BILL OF LAW

Articles 1 and 10 of the bill aim to establish a public policy for the family. The articles under discussion state the following:

ARTICLE 1.- Purpose. "This Law aims to strengthen and guarantee the integral development of the family, as the fundamental nucleus of society; likewise, to establish the necessary provisions for the elaboration of a policy for the family." ARTICLE 10.- "On the national policy for support and strengthening of the family. Within the purposes of strengthening the family, the State and civil society shall generate spaces for reflection and interrelation among the members of the family. For this purpose, the State, through the Patronato Nacional de la Infancia, shall elaborate a national policy for the support and strengthening of the family, taking into account the following objectives:

• a)Formulate a public policy aimed at strengthening the family, reducing risk factors. b) Improve the living conditions and environment of families. c) Strengthen the institution of the family as the fundamental nucleus of society. d) Generate spaces for reflection and communication among family members. e) Provide comprehensive assistance and care to families in special risk situations. f) Provide support and assistance in the transition to motherhood and fatherhood. g) Strengthen the couple relationship towards the consolidation of the family. h) Direct State and societal programs, actions, and projects according to the needs, dynamics, and structures of families." In relation to the public policy sought to be established with this bill, we must point out that through bill No. 17892 called "Creación del Ministerio de la Familia," in its Article 3, it is intended that the Ministerio de Familia be in charge of elaborating the national policy on family matters, which must be taken into consideration to avoid contradictions between laws. The norm of bill 17892 states the following:

ARTICLE 3.- "The Ministerio de la Familia shall be in charge of elaborating a national policy on family matters through the appropriate institutions and programs, aimed at ensuring that the family is protected in a way that it can develop as the fundamental nucleus of Costa Rican society." As can be seen from the foregoing, the absence of a norm that expressly establishes the obligation to create public policies regarding the topic of the family and its protection has not prevented the institutions or bodies responsible for the topic of family protection in Costa Rica from issuing and implementing public policies directed to this end. Therefore, the norms do not appear to be necessary to establish an obligation in this regard.

Likewise, we wish to indicate that the bill aims in its Article 10, subsection e), for the Patronato Nacional de la Infancia to provide comprehensive assistance and care to families in special risk situations. However, said power is currently found in various institutions such as the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), among others, which are responsible for providing support to people at social risk.

On the other hand, Article 8 of the bill intends for the Patronato Nacional de la Infancia to assume the comprehensive protection of the family, thereby creating new functions or competencies for the Patronato Nacional de la Infancia, by expressly stating that: "The Patronato Nacional de la Infancia shall be responsible for understanding the needs, risk factors, family dynamics, and quality of life, in order to monitor social policies aimed at strengthening, protecting, and redirecting resources and actions that improve the condition of families." This could create the need for additional resources, expenditures, and financing to carry out these functions. Therefore, it is the opinion of this Advisory Body that an economic or financial impact study of the present bill on the Patronato Nacional de la Infancia must be conducted, so that the creation of new competencies does not weaken the work of the autonomous institution.

Along this same line of thought, we consider that a constitutional problem could exist by diverting funds intended for fulfilling the aims constitutionally assigned to the Patronato Nacional de la Infancia to meet the needs of other groups of people over which the Constitución Política has not assigned competence to the Patronato Nacional de la Infancia, such as the other members of a family (father, older adults, children of legal age).

Let us remember that the Patronato Nacional de la Infancia, by constitutional mandate, is the entity responsible for the protection of children. Article 55 of the Constitución Política states the following:

“The special protection of the mother and the minor shall be in charge of an autonomous institution called the Patronato Nacional de la Infancia, with the collaboration of the other State institutions.” From reading the constitutional norm, it is evident that the Constituent Assembly has granted PANI a central role in the protection of mothers and children, a role that has been recognized by that Constitutional Court on repeated occasions. For example, in Resolution 227-1993 of twelve thirty-six in the afternoon of January fifteenth, nineteen ninety-three, it stated:

“The Constituent Legislator, in order to protect the mother and the minor, created with constitutional rank the Patronato Nacional de la Infancia, making it the governing institution, par excellence, of Costa Rican childhood. This sentiment expressed in this norm is undoubtedly also linked to the interest in protecting the family as one of the fundamental pillars of our society. Articles 51 and 55 thus prescribe two of the most deeply rooted values of our people, values that, thanks to the approval of the United Nations Convention on the Rights of the Child, are today shared worldwide, with a consensus on the duty of the State to always protect the best interests of the minor.” Now, allocating ordinary funds from the Patronato Nacional de la Infancia to fulfill the comprehensive protection of all the members that make up a family could result in the funds of the Patronato Nacional de la Infancia being entirely destined for this purpose, neglecting other tasks carried out by that autonomous institution.

And it must be considered that the bill does not establish a maximum amount of ordinary funds to be allocated to this new function, which could lead to the inconvenience of the institution's entire budget being consumed by this function.

Based on the foregoing, and given the lack of clarity in the definition of the maximum amounts to be allocated from the Patronato Nacional de la Infancia's budget, a constitutional conflict could arise by assigning competencies alien to the Patronato Nacional de la Infancia to the detriment of the competencies assigned by the Carta Magna.

III. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, this Technical Advisory Body considers that the bill submitted for our review could present problems of constitutionality and legislative technique, and therefore recommends clarifying it in the terms set forth above.

Otherwise, it is obvious that its approval or not is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.

Sincerely,

Grettel Rodríguez Fernández Berta Marín González Deputy Attorney General Attorney of the Procuraduría GRF/BMG/kjm

Texto Opinión Jurídica 098 Opinión Jurídica : 098 - J del 04/12/2012 4 de diciembre, 2012 4 de diciembre, 2012 OJ-098-2012 Señora Ana Lorena Cordero Barboza Jefa de Área Comisión Permanente de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficioCPAS-581-17.887 de 7 de setiembre del 2011, por medio del cual solicita emitir criterio sobre el proyecto “Ley de Protección Integral a la Familia” expediente N° 17.887.

Antes de referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.

Sin embargo, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Por otra parte, y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió éste criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omito manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado

I. SOBRE LA PROTECCIÓN A LA FAMILIA

En nuestro ordenamiento jurídico, la protección a la familia se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política el cual expresamente señala:

ARTÍCULO 51.- “La familia, como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección especial del Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido.” Sobre este punto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

“XI.-DE LA ESPECIAL PROTECCIÓN A LA FAMILIA POR PARTE DEL ESTADO. Por último, queda analizar el contenido del artículo 51 de la Constitución Política, que en lo que interesa establece:

"La familia como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección especial del Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido." De la norma transcrita se deriva una obligación especial para el Estado costarricense, la de dotar de una protección especial a la familia, a la mujer, al niño, al anciano y al enfermo desvalido, en el caso concreto interesa la que se da a la familia. Sin embargo, llama la atención que el concepto de familia tutelado por esta norma es amplio y no restrictivo, de manera tal que en él se incluye tanto la familia unido por un vínculo formal –matrimonio-, como aquella en la cual la unión se establece por lazos afectivos no formales pero estables –uniones de hecho- en los que hay convivencia. Asimismo, al tenor de lo dispuesto en esta norma, no resulta posible limitar al concepto de familia a la pareja y sus hijos, únicamente, sino que comprende todo el grupo familiar, en el que obviamente se incluyen los padres, hermanos, abuelos, tíos, sobrinos y primos, como lo ha considerado con anterioridad.

"La Sala debe partir de que la familia, tal y como lo indica el artículo 51 de la Constitución Política, es la cédula-fundamento de la sociedad, merecedora de una debida protección por parte del Estado. Pero la familia debe ser vista de manera amplia y nunca restrictiva, ya que la concepción reciente de la misma incluye, tanto a la familia unida por un vínculo formal –el matrimonio (artículo 52 de la Constitución Política)-, como aquella en la cual la unión se establece por lazos afectivos no formales –uniones de hecho, regulares, estables, singulares, etc.-) ... Encontramos en la norma constitucional dos elementos de suma importancia en la comprensión de la intención del legislador al promulgarla, cuales son el «elemento natural» y «fundamento de la sociedad», como componentes básicos de la formación de la familia. En la primera frase, entendemos que nuestro legislador quiso que en dicho concepto –familia- se observara que su sustento constituye un elemento «natural», autónomo de los vínculos formales. Por otro lado, y siguiendo esta misma línea de pensamiento, también debemos entender que al decirse que la familia es el «fundamento de la sociedad» no debemos presuponer la existencia de vínculos jurídicos." (sentencia número y en el mismo sentido las número 0346-94 y 1782-97)” (Resolución N° 2001-01465 de las catorce horas con treinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno.)

Bajo esta misma línea de pensamiento, cabe señalar que existen una serie de leyes que crean un marco jurídico que regulan la protección de los diversos miembros que conforman una familia, como lo son por ejemplo:

· Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N° 7648 la cual en su artículo 1 señala que: “Su fin Primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad.” · Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N° 7935 la cual en su artículo 12 señala que: “El Estado deberá garantizar las condiciones óptimas de salud, nutrición, vivienda, desarrollo integral y seguridad social a las personas adultas mayores.” · Ley Contra la Violencia Doméstica, Ley N° 7586 la cual establece en su primer artículo que: ”Esta Ley regulará la aplicación de las medidas de protección necesarias para garantizar la vida, integridad y dignidad de las víctimas de la violencia doméstica, cuyo principio rector es el artículo 51 de la Constitución Política.” · Código de Familia, el cual en su artículo 1 establece que: “Es obligación del Estado costarricense proteger a la familia.” En el plano del derecho internacional de los derechos humanos, diversos instrumentos internacionales, regulan el derecho a la protección a la familia, así por ejemplo podemos citar el artículo 17 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), el cual Artículo 17 “Protección a la Familia 1. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el Estado.

2. Se reconoce el derecho del hombre y la mujer a contraer matrimonio y a fundar una familia si tienen la edad y las condiciones requeridas para ello por las leyes internas, en la medida en que éstas no afecten al principio de no discriminación establecido en esta Convención.

3. El matrimonio no puede celebrarse sin el libre y pleno consentimiento de los contrayentes.

4. Los Estados Partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidad de los cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de ellos.

5. La ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera de matrimonio como a los nacidos dentro del mismo.” La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, Colombia, 1948, en su artículo VI señala que: “Toda persona tiene derecho a constituir familia, elemento fundamental de la sociedad, y a recibir protección para ella.” Bajo esta misma línea de pensamiento y en relación con los menores de edad, el Código de la Niñez y la Adolescencia en su artículo 4 y 13 regula la protección que el Estado debe dar a los menores de edad. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

Artículo 4°- “Políticas estatales. Será obligación general del Estado adoptar las medidas administrativas, legislativas, presupuestarias y de cualquier índole, para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad.

En la formulación y ejecución de políticas, el acceso a los servicios públicos y su prestación se mantendrá siempre presente el interés superior de estas personas. Toda acción u omisión contraria a este principio constituye un acto discriminatorio que viola los derechos fundamentales de esta población.

De conformidad con el régimen de protección especial que la Constitución Política, la Convención sobre los Derechos del Niño, este Código y leyes conexas garantizan a las personas menores de edad, el Estado no podrá alegar limitaciones presupuestarias para desatender las obligaciones aquí establecidas.” Artículo 13°- “Derecho a la protección estatal. La persona menor de edad tendrá el derecho de ser protegida por el Estado contra cualquier forma de abandono o abuso intencional o negligente, de carácter cruel, inhumano, degradante o humillante que afecte el desarrollo integral.

El Patronato Nacional de la Infancia, el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social brindarán las oportunidades para la promoción y el desarrollo humano social, mediante los programas correspondientes y fortalecerán la creación de redes interinstitucionales, así como con las organizaciones de la sociedad civil que prevengan el abuso, el maltrato y la En relación a lo expuesto, es claro que el ordenamiento jurídico nacional así como el internacional cuenta con normativa que regula la protección a la familia, la cual debe ser tomada en consideración con el fin de que no se den contradicciones entre leyes.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

La Comisión Permanente de Asuntos Sociales nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de Protección Integral a la Familia, expediente N° 17.887 De acuerdo con la exposición de motivos que acompaña el proyecto de ley, el objeto de la propuesta es brindar protección integral a cada uno de los miembros que integran la familia, reafirmando el deber del Estado de otorgar dicha protección.

Como se desprende de la lectura de los artículos del proyecto de ley, se introduce nuevas funciones al Patronato Nacional de la Infancia con el objeto garantizar la protección Integral de la familia, los cuales podrían llegar a ser financiados con recursos ordinarios del Patronato Nacional de la Infancia, por lo que se debe determinar si la creación de dichas funciones o competencias son acordes con el Derecho de la Constitución.

III. OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY

El artículo 1 y 10 del proyecto pretenden el establecimiento de una política pública para la familia. Señalan los artículos en comentario, lo siguiente:

ARTICULO 1.- Objeto. “La presente Ley tiene como objeto fortalecer y garantizar el desarrollo integral de la familia, como núcleo fundamental de la sociedad; asimismo, establecer las disposiciones necesarias para la elaboración de una política para la familia.” ARTÍCULO 10.-“De la política nacional de apoyo y fortalecimiento a la familia. Dentro de los propósitos de fortalecimiento de la familia, el Estado y la sociedad civil, generarán espacios de reflexión e interrelación entre los miembros de la familia. Para tal efecto, el Estado, por medio del Patronato Nacional de la Infancia, elaborará una política nacional de apoyo y fortalecimiento a la familia teniendo en cuenta los siguientes objetivos:

• a)Formular una política pública diseccionada al fortalecimiento de la familia, reduciendo los factores de riesgo.
• b)Mejorar las condiciones de vida y entorno a las familias.
• c)Fortalecer la institución de la familia como núcleo fundamental de la sociedad.
• d)Generar espacios de reflexión y comunicación de los miembros de la familia.
• e)Dar asistencia y atención integral a las familias en situación especial de riesgo.
• f)Brindar apoyo y asistencia a la transición de la maternidad y la paternidad.
• g)Fortalecer la relación de pareja hacia la consolidación de la familia.
• h)Direccionar programas, acciones y proyectos del Estado y la sociedad de acuerdo con las necesidades, dinámicas y estructuras de las familias.” En relación a la política pública que se pretende establecer con este proyecto de ley, debemos señalar que mediante el proyecto de ley N° 17892 denominado “Creación del Ministerio de la Familia”, en su artículo 3 se pretende que el Ministerio de Familia tenga a su cargo la elaboración de la política nacional en materia de familia, lo cual debe ser tomado en consideración para evitar contradicciones entre leyes, señala la norma del proyecto 17892, lo siguiente:

ARTÍCULO 3.- “El Ministerio de la Familia tendrá a su cargo la elaboración de una política nacional en materia de familia por medio de las instituciones y los programas adecuados, tendente a que la familia sea protegida en forma que se pueda desarrollar como núcleo fundamental de la sociedad costarricense.” Como se desprende de lo expuesto, la ausencia de una norma que establezca de forma expresa la obligación de crear políticas públicas referidas al tema de la familia y su protección, no ha impedido que las instituciones u órganos encargados del tema de la protección de la familia en Costa Rica, hayan emitido y puesto en práctica políticas públicas dirigidas a este fin, por lo que en apariencia las normas no resultan necesarias para establecer un obligación en este sentido.

Así mismo, queremos indicar que el proyecto de ley pretende en su artículo 10 inciso e) que el Patronato Nacional de la Infancia de la asistencia y atención integral a las familias en situación especial de riesgo, no obstante, dicha potestad se encuentra hoy en día en diversas instituciones como lo son el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Instituto Nacional de la Mujer(INAMU), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) entre otras, las cuales se encargan de brindar apoyo a las personas en riesgo social.

Por otra parte, el artículo 8 del proyecto pretende que el Patronato Nacional de la Infancia asuma la protección integral de la familia, creando así nuevas funciones o competencias al Patronato Nacional de la Infancia, al señalar expresamente que: “El Patronato Nacional de la Infancia se encargará de conocer las necesidades, factores de riesgos, dinámicas familiares y calidad de vida, a fin de darle seguimiento a las políticas sociales encaminadas al fortalecimiento, protección, y redireccionamiento de los recursos y acciones que mejoren la condición de las familias.”, lo cual puede provocar la necesidad de recursos, gastos y financiamientos adicionales que permitan llevar a cabo dichas funciones, de manera que es criterio de este Órgano Asesor que se debe hacer un estudio de impacto económico o financiero del presente proyecto de ley sobre el Patronato Nacional de la Infancia, de modo que la creación de nuevas competencias no debilite el quehacer de la institución autónoma.

Bajo esta misma línea de pensamiento, consideramos que podría existir un problema de constitucionalidad al desviarse fondos destinados al cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados al Patronato Nacional de la Infancia, para suplir necesidades de otros grupos de personas sobre las cuales la Constitución Política no le ha asignado una competencia al Patronato Nacional de la Infancia, tales como lo son los otros miembros de una familia (padre, adultos mayores, hijos mayores de edad) Recordemos que el Patronato Nacional de la Infancia, por mandato constitucional es el ente encargado de la protección de la niñez. Señala el artículo 55 de la Carta Constitucional, lo siguiente:

“La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado.” A partir de la lectura de la norma constitucional, es evidente que el Constituyente le ha otorgado al PANI un papel central en la protección de las madres y los niños, papel que ha sido reconocido por ese Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades. Por ejemplo, en la resolución 227-1993 de las doce horas y treinta y seis minutos del quince de enero de 1993 señaló:

“El legislador Constituyente en aras de proteger a la madre y al menor, creó con rango Constitucional, el Patronato Nacional de la Infancia, convirtiéndola en la Institución rectora, por excelencia, de la niñez costarricense. Este sentimiento expresado en esta norma, está indudablemente unido también al interés de proteger a la familia como uno de los pilares fundamentales de nuestra sociedad. Los artículos 51 y 55 preceptan pues, dos de los valores más arraigados de nuestro pueblo, valores que gracias a la aprobación de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, hoy son compartidos a nivel mundial, existiendo consenso sobre el deber del Estado de proteger siempre, el interés superior del menor.” Ahora bien, el asignar fondos ordinarios del Patronato Nacional de la Infancia para cumplir la protección integral de todos los miembros que conforman una familia, podría traer como consecuencia que los fondos del Patronato Nacional de la Infancia sean destinados en su totalidad a este fin, descuidándose otras labores que efectúa esa institución autónoma.

Y es que debe considerarse que el proyecto de ley no establece un monto máximo de los fondos ordinarios para que sean asignados a esta nueva función, con lo cual podría caerse en el inconveniente de que se consuma todo el presupuesto de la institución en esta función.

A partir de lo expuesto, y ante la falta de claridad en la definición de los montos máximos a asignar del presupuesto del Patronato Nacional de la Infancia, se podría presentar un roce de constitucionalidad al asignar competencias ajenas al Patronato Nacional de la Infancia en detrimento de las competencias asignadas por la Carta Magna.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto, este Órgano Técnico Consultivo considera que el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento, podría presentar problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa, por lo que se recomienda aclararlo en los términos expuestos.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Cordialmente, Grettel Rodríguez Fernández Berta Marín González Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría GRF/BMG/kjm