Legal Nature of the Relationship Between INS and Its Insurance Sales AgentsNaturaleza jurídica de la relación entre el INS y sus agentes de ventas de seguros

Legal Opinion: 055 - J of 20/09/2012 September 20, 2012 O. J.-055-2012 Licenciada Flor Sánchez Rodríguez Head of Area Special Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to your official communication CEC-373-2012, dated September 13, 2012, through which you inform us that the "Special Commission that will evaluate the causes, responsibilities, and responsible parties for the problems of the Caja Costarricense de Seguro Social and propose the necessary solutions and corrective measures so that it fulfills the assigned constitutional objectives," in session No. 40 of September 10, 2012, approved the motion for file No. 18.403, "REFORM TO ARTICLE 22 OF LAW No. 8653, OF AUGUST 7, 2008, to be consulted to the Procuraduría General. And you erroneously indicate that the text of the bill can be located in Supplement 88 to La Gaceta No. 130 of July 5, 2012, when in reality it was published in Supplement 95 to La Gaceta No. 136 of July 13, 2012.

I.- Preliminary Considerations.

It is convenient, from this point forward, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

In the first place, we must indicate that this Office discharges its advisory function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms) provides the following:

"The organs of the Public Administration, by means of the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, being obligated, in each case, to accompany the opinion of the respective Legal Advisory Office." (The underlining is ours).

From the transcribed norm, it is easily inferred that the Procuraduría General de la República is only empowered to issue opinions at the request of an organ that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions:

"The opinions and pronouncements of the Procuraduría General constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory compliance for the Public Administration." Now then, despite the fact that the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimized to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement will have the commented effects.

However, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, through non-binding legal opinions, the Procuraduría has been addressing the consultations formulated by the deputies in relation to a specific bill of law or in relation to aspects that can be considered covered by the function of political control. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has as its object to collaborate with the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, and this through strictly legal advice.

Consequently, in consideration of the investiture of the consulting members of the cited Special Commission and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the referred bill of law, setting forth some general reflections on the regulation in question, with the warning that such a pronouncement lacks—we reiterate—binding effects, its value being that of a mere advisory opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case corresponds to the Department of Technical Services of the Assembly.

Before addressing your consultation, given the indication that we had to respond to this request within a period of 8 days, as otherwise it would be assumed that there are no objections to the bill, it is important to remind you that optional consultations like the present one, which are voluntarily submitted to the Procuraduría General de la República, are not expressly regulated by any norm regarding the period in which they must be reasonably addressed; which has even led us to reaffirm that the provisions of numeral 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly refer to the consultations that, in accordance with the Law of the Constitution (Articles 88, 97, 167, and 190), must be obligatorily formulated to the State institutions interested in a specific bill of law (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), and not to this other type of optional consultation (See in this regard, among many others, the pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-049-2004 of April 27, 2004, OJ-060-2011 of September 19, 2011, and OJ-037-2012 of July 6, 2012).

This being the case, we will now issue our non-binding opinion on the consulted Bill of Law, regarding those aspects that we consider relevant and necessary to comment on.

II.- Consulted Bill of Law.

Starting from a fundamental premise, which is that the Instituto Nacional de Seguros (INS) has been neglecting employer obligations with respect to its insurance sales agents, especially referring to the evasion of the mandatory contribution to the IVM administered by the Caja Costarricense de Seguro Social; this through service contracts for intermediation for the commercialization of insurance by independent agents, the bill of law amending Article 22 of Law No. 8653 of August 7, 2008, file No. 18.403, concludes that despite the fact that in the year 2000 the INS intended to terminate a relationship of an employment nature (índole laboral) with its insurance agents, the truth is that this employment relationship has remained intact due to the dependency and legal subordination that those agents continue to have when performing insurance intermediation in the name and on behalf of the INS; a reason for which they must contribute to the Caja.

Therefore, the reform proposes:

"Single article.- Reform Article 22 of Law No. 8653, of August 7, 2008, so that henceforth it reads:

Article 22.- Insurance intermediaries.

• I)Insurance agents and insurance agency companies.

Insurance agents are the individuals who perform insurance intermediation and are accredited by one or several insurance entities and linked to them through a contract that allows them to act in their name and on their behalf. In the first case, the third party who contracts through the agent acquires rights and incurs contractual obligations with the insurance entity. In the second case, the actions of the insurance agent must be validated by the insurance entity for them to contractually bind the latter. In cases where agents act in the name and on behalf of an insurance entity and/or have exclusivity with it, as well as when the competent body of the Caja Costarricense de Seguro Social determines that an employment relationship exists with the insurance entity, they must be insured with the respective employer contributions by the insurance company, with the proportional withholding of the labor contribution being made from the commissions earned.

Insurance agency companies are legal entities registered in the Commercial Registry as corporations (sociedades anónimas), whose exclusive corporate purpose will be insurance intermediation under the figure of an insurance agency and they operate under the same conditions indicated in the preceding paragraph for agents. When insurance agency companies are registered as part of an insurance entity or whose share capital exceeds forty percent (40%) of it or of a financial group that owns an insurance entity, their agents will be considered regular workers of said entity or financial group and must be insured with the respective employer-worker contributions, with the proportional withholding being made from the commissions earned or the modality of remuneration.

(...)

TRANSITORY FIRST.- The debts that the Instituto Nacional de Seguros maintains with its insurance agents, by virtue of administrative resolutions of the Inspection Department, Service Area of the Caja Costarricense de Seguro Social in which the existence of the employment relationship is determined, or by judicial resolution, must be contributed to the CCSS in proportion to the corresponding employer contribution in the name of each agent who in turn will formalize the respective payment arrangements to make the corresponding contribution as a worker.

TRANSITORY SECOND.- The Inspection Department, Service Area of the Caja Costarricense de Seguro Social, or the suitable dependency of the Caja Costarricense de Seguro Social, must, within a period of three months after this law's entry into force, render a report on the existence of the employment relationship of insurance agents or insurance agency companies in accordance with what is established in the single article of this law.

It takes effect upon publication".

III.- General Considerations on the Bill.

With this bill, the intention is to establish by law a legal presumption (presunción legal) iuris et de iure; that is, a legal fiction that admits no proof to the contrary, by means of which it is automatically proven—ope legis (by operation of law)—that an employment-law relationship (relación jurídico laboral) exists between insurance agents and their employers—whether public or private.

But the legislator forgets the relative probative value—iuris tantum—that the legal system expressly confers upon the reports or minutes drawn up by the inspectors of the Ministry of Labor and the Caja Costarricense de Seguro Social on the matter (Articles 89 and 94 of the Organic Law of the MTSS and 20 of the Constitutive Law of the CCSS). And for which reason, within the limits authorized by the legal system, they do not have major significance—as a hypothetical judgment—against the system of free assessment of evidence that governs in labor matters, such that they can be discussed, discredited, distorted, and challenged in their entirety through the procedure indicated by law (See in this regard resolutions Nos. 6497-96 of 11:42 hrs. of December 2, 1996, and 1998-01591 of 16:36 hrs. of March 10, 1998, Constitutional Chamber).

Therefore, despite the legal presumptions (presunciones legales) iuris tantum that underlie the matter (Articles 18 of the Labor Code and Articles and 20 of the Constitutive Law of the CCSS) in favor of the employment nature of the relationship between the person providing services and the person receiving them, the truth is that, in application of the principle of the primacy of reality [1], implicit in the aforementioned Article 18, such presumptions do not have absolute value, and therefore admit proof to the contrary that reveals their inaccuracy—a burden that falls on the employer party [2]—and thus, it is up to the legal operator to determine, in each specific case, according to the particular circumstances presented, whether or not one is in the presence of an employment relationship. For these purposes, the operator must carry out the corresponding assessment of the signed contract or the pre-existing legal relationship, to determine if there was an attempt to disguise the existence of an employment contract or if, on the contrary, legitimately, the legal bond was not of an employment nature.

The operator may then make use of the defining or differentiating criteria provided in judicial doctrine, as the topic of disguised employment relationships and the need to clarify the existence of a true employment contract in a given case has been the subject of study by the International Labour Organization. In effect, in the report of the 91st session of the International Labour Conference, held in 2003, a series of parameters were presented, used in different legal systems, which could help to differentiate between a dependent worker and a self-employed one. Thus, the following characteristics have been enunciated as typical of independent or self-employed workers: a) is the owner of their own business; b) is exposed to financial risks due to the fact that they must bear the cost of redoing any poorly done or inferior quality work; c) assumes responsibility for the investments and management of the enterprise; d) benefits financially from the quality of the management, programming, and correct execution of the work entrusted; e) exercises control over the work to be done and over when and how it is carried out and determines whether or not to intervene personally in the task; f) has the freedom to hire personnel, under their own conditions, to perform the tasks to which they have committed; g) can execute work or services for more than one person simultaneously; h) provides the necessary materials to perform the work; i) provides the equipment and machinery necessary to develop the work; j) has fixed premises where their business name operates; k) calculates the cost of the work and sets the price; l) has their own insurance contracts; and, m) exercises control over the hours worked to carry out the task. (International Labour Conference, 91st session, The Scope of the Employment Relationship, Report V, Geneva, International Labour Office, 2003, pp. 66-67). Given the difficulties that can arise when determining whether or not subordination exists in a specific relationship, precisely in the so-called "borderline cases," both doctrinally and jurisprudentially, different criteria have also been established that are considered indicative of the existence of subordination. Thus, Mangarelli lists the following: 1) The conditions of the service should not be confused with the existence of subordination, as every professional must be told why and for what their services are needed. 2) Non-existence of the personal nature of the service provision. 3) The fact that remuneration is agreed upon according to the fixings and increases provided by law constitutes an indication of the employment nature of the contract. 4) The provision of services in other places—non-exclusivity—has been considered an indication that an employment contract does not exist. 5) The non-existence of a work schedule. 6) The non-payment of employment benefits during the work relationship. (Mangarelli, Cristina. "Arrendamiento de servicios", in: Cuarenta y dos estudios sobre la descentralización empresarial y el Derecho del Trabajo, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, first edition, 2000, pp. 273-275). For its part, this Chamber, in its jurisprudential construction, has also established some guidelines that can serve to distinguish between a dependent worker and a self-employed one. Among them, the following can be listed: 1) The non-existence of a personal provision of the service (judgments numbers 319-99, 223-01, 448-01, 540-02, 255-03, 312-03, 323-03, 583-03). 2) Exclusivity in the provision of the tasks (judgments 319-99, 448-01, 512-02, 564-02). 3) Provision of work at the employer's premises (judgments 240-99, 319-99, 275-01, 761-01, 365-02, 540-02, 564-02, 338-03, 583-03). 4) The existence of fixed and periodic remuneration (judgments 319-99, 275-01, 448-01, 761-01). 5) Submission to a workday and schedule (judgments 241-99, 319-99, 275-01, 448-01, 717-01, 761-01, 365-02, 515-02, 564-02, 583-03). 6) The impossibility of refusing the work entrusted (votes 319-99, 564-02). 7) Affiliation with social security (rulings 319-99, 512-02, 564-02). 8) The supply of tools and work materials (judgments 294-97, 240-99, 364-01, 576-01, 761-01, 512-02, 373-03). 9) The duty to wear a uniform or attire with the company's logo (judgment 390-02). 10) Performing activities on the account and at the risk of the employer (judgments 319-99 and 294-01). 11) The payment of vacations or year-end bonus (aguinaldo) (votes 294-97, 576-01, 715-01, 512-02). 12) The payment of a remuneration that exceeds the normal rate for a worker (ruling 253-02). 13) The fact that fees are paid month to month does not turn them into salaries (judgments 97-97, 381-00, and 715-01).

However, the High National Tribunals have been explicit in pointing out that in the current context of the evolution of the organization forms of productive processes—externalization, satellization, or decentralization of business activities [3]— "the presence of some indices considered typical of relationships of an employment nature (naturaleza laboral) should not necessarily lead to the conclusion of the existence of such. That is to say, there are no automatic solutions, and the presence of those indices must be analyzed in each specific case which, according to the given circumstances, allow a conclusion as to whether or not one is in the presence of an employment contract. It must be taken into account that in these modern times, with the processes of globalization, new forms of employment relationships have been generated that make it more difficult to identify the element of subordination in the classically indicated terms, such as direct inspection, insofar as work was normally developed within the same premises of the company's headquarters, which now does not always occur, with control over the employee being exercised in other ways, such as control systems by objectives, rather than control by work shifts" (Resolution No. 2007-000538 of 11:00 hrs. of August 10, 2007, Second Chamber).

For all these reasons, the labor jurisprudence in our environment has insisted that each differentiating decision will always depend on the characteristics specific to each specific case, for which reason an invariable line cannot be adopted, but rather general parameters must be set in order to determine, according to the given circumstances, whether or not one is in the presence of an employment contract (Resolution No. 2007-000538 op. cit. And one may also consult the judgments of that Chamber Nos. 628 of 14:15 hours of July 20, 2005, 675 of 9:36 hours of August 4, and 1141 of 9:30 hours of December 15, these two from 2006).

Consequently, it cannot be validly considered—as the proposed bill of law intends—that by way of a legal presumption (presunción legal), in all cases of insurance agents, a conclusion must be reached regarding the employment nature of the relationship, since, as has been indicated, said nature in a specific contract is imposed by the existence of its characteristic elements, especially that of subordination. Thus, classifying a specific legal relationship as an employment one stems from the particular circumstances presented in each specific case.

Take into special consideration that in the recent jurisprudence of the Second Chamber, the magistrates, by majority, have opted for the thesis that in the case of the insurance agents of the INS, no employer-worker relationship exists, but rather a commercial one (Among others, resolutions Nos. 2009-000042 of 10:15 hrs. of January 16, 2009, and 2010-000317 of 10:45 hrs. of March 3, 2010). And even the First Chamber has determined that the relationship between the INS and the insurance commercialization agencies, their legal representatives, and agents, being an activity of a commercial nature (giro mercantil), is governed by private law, specifically by commercial law; it is a contract that it uses to expand the placement of its products, to promote, manage, collect, and place insurance (Resolution No. 000527-F-S1-2008 of 14:10 hrs. of August 1, 2008. And in the same sense, one may consult resolution No. 81-2012 of 16:00 hrs. of August 7, 2012, of the Administrative Litigation Court, Section IV), all within a context of commercial opening of the insurance market to private competition (resolution No. 2011007391 of 14:57 hrs. of June 8, 2011, Constitutional Chamber).

Conclusion:

The Procuraduría General considers that, in accordance with the applicable legislation in force in the matter, as well as based on the jurisprudence of the Second Chamber, the consulted bill of law requires that the need or advisability of introducing, with legal rank, this regulatory provision be adequately weighed.

Despite the foregoing, we recognize that both the definition of the content of this bill of law and its approval or rejection are a matter of legislative policy that falls exclusively within the purview of that Branch of the Republic.

We hereby consider your consultation addressed.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera [1] "In the event of a discrepancy between what occurs in practice and what emerges from documents or agreements, preference must be given to the former, that is, to what happens in the realm of facts" (PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, second edition, 1990, p. 243).

[2] See in this regard resolutions Nos. 393, of 9:20 hours, of May 4, and 1021, of 14:20 hours, of December 21, both from the year 2000; 309, of 15:30 hours, of June 6; 448, of 9:50 hours, of August 8, 2001; 656-04 of 9:45 hours of August 12, 2004; 357-2005 of 10:00 hours of May 13, 2005; 31-2006 of 9:40 hours of February 1, 2006; 078-2006 of 9:40 hours of February 22, 2006; 2008-000150 of 10:00 hrs. of February 22, 2008; 2011-001043 of 15:42 hrs. of December 16, 2011, among many others, of the Second Chamber).

[3] SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Contrato de Trabajo y Nuevos Sistemas Productivos, Peru, ARA Editores, first edition, 1997, pp. 65-68.

Opinión Jurídica : 055 - J del 20/09/2012 20 de setiembre de 2012 O. J.-055-2012 Licenciada Flor Sánchez Rodríguez Jefa Área Comisión Especial Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio CEC-373-2012, de fecha 13 de setiembre de 2012, mediante el cual nos comunica que la “Comisión Especial que evaluará las causas, responsabilidades y responsables de los problemas de la Caja Costarricense de Seguro Social y proponga las soluciones y correctivos necesarios para que ésta cumpla con los objetivos constitucionales asignados”, en la sesión Nº 40 de 10 de setiembre de 2012, aprobó la moción para que el expediente Nº 18.403, “REFORMA AL ARTÍCULO 22 DE LA LEY Nº 8653, DE 7 DE AGOSTO DE 2008, sea consultado a la Procuraduría General. Y nos señala erróneamente que el texto del proyecto puede ser ubicado en el Alcance 88 a La Gaceta Nº 130 del 5 de julio de 2012, cuando en realidad fue publicado en el Alcance 95 a La Gaceta Nº 136 de 13 de julio de 2012.

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Especial y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011 y OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012).

Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Proyecto de ley consultado.

Partiendo de una premisa fundamental, cual es que el Instituto Nacional de Seguros (INS) ha venido desatendiendo obligaciones patronales con respecto a sus agentes de ventas de seguros y referidas especialmente a la evasión de la contribución obligatoria al IVM que administra la Caja Costarricense de Seguro Social; esto a través de contratos de servicios de intermediación por comercialización de seguros por agentes independientes, el proyecto de ley reforma al artículo 22 de la Ley Nº 8653 de 7 de agosto de 2008, expediente Nº 18.403 concluye que a pesar de que en el año 2000 el INS pretendió dar por terminada una relación de índole laboral con sus agentes de seguros, lo cierto es que esa relación laboral se ha mantenido incólume en razón de la dependencia y subordinación jurídica que siguen teniendo aquellos al realizar intermediación de seguros por nombre y cuenta del INS; razón por la cual deben cotizar a la Caja.

Por ello, la reforma propone:

“Artículo único.- Reformase el artículo 22 de la Ley Nº 8653, de 7 de agosto de 2008, para que en adelante se lea:

Artículo 22.- Intermediarios de seguros.

• I)Agentes de seguros y sociedades agencias de seguros.

Agentes de seguros son las personas físicas que realicen intermediación de seguros y se encuentren acreditadas por una o varias entidades aseguradoras y vinculadas a ellas por medio de un contrato que les permite actuar por su nombre y cuenta. En el primer supuesto, el tercero que contrata por medio del agente adquiere derechos y contrae obligaciones contractuales con la entidad aseguradora. En el segundo supuesto, las actuaciones del agente de seguros deben ser validadas por la entidad aseguradora, para que obliguen contractualmente a esta última. En los casos en que los agentes actúen en nombre y cuenta de una entidad aseguradora y/o tengan exclusividad con ella, así como que el órgano competente de la Caja Costarricense de Seguro Social determine que existe una relación laboral con la entidad aseguradora, deberán ser asegurados con las cuotas patronales respectivas por parte de la empresa aseguradora, realizándose la retención proporcional al aporte laboral en las comisiones que se devenguen.

Las sociedades agencias de seguros son personas jurídicas inscritas en el registro Mercantil como sociedades anónimas, cuyo objeto social exclusivo será la intermediación de seguros bajo la figura de agencia de seguros y operan en las mismas condiciones indicadas en el párrafo anterior para los agentes. Cuando las sociedades agencias de seguros se encuentren registradas como parte de una entidad de seguros o cuyo capital accionario sea superior a un cuarenta por ciento (40%) de esta o algún grupo financiero que posea una entidad aseguradora, sus agentes se considerarán como trabajadores regulares de dicha entidad o grupo financiero y deberán ser asegurados con las cuotas obrero patronal respectivo, realizándose la retención proporcional en las comisiones que se devenguen o modalidad de remuneración.

(…)

TRANSITORIO PRIMERO.- Las deudas que mantenga el Instituto Nacional de Seguros con sus agentes de seguros, en función de resoluciones administrativas del Departamento de Inspección, Área de Servicio de la Caja Costarricense de Seguro Social en la cual se determina la existencia de la relación laboral o por resolución judicial deberán ser aportadas a la CCSS en proporción al correspondiente aporte patronal a nombre de cada agente quien a su vez formalizarán los arreglos de pago respectivo para realizar el aporte correspondiente como trabajador.

TRANSITORIO SEGUNDO.- El Departamento de Inspección, Área de Servicio de la Caja Costarricense de Seguro Social, o dependencia idónea de la Caja Costarricense de Seguro Social, deberán en el plazo de tres meses luego de la entrada en vigencia de esta ley rendir un informe sobre la existencia de la relación laboral de los agentes de seguros o sociedades agencias de seguros en concordancia con lo establecido en el artículo único de esta ley.

Rige a partir de la publicación”.

III.- Consideraciones generales sobre el proyecto.

Con el presente proyecto se pretende establecer por ley una presunción legal iuris et de iure; es decir, una ficción jurídica que no admite prueba en contra, por medio de la cual se tiene por probado automáticamente –ope legis (por ministerio de ley)- que existe una relación jurídico laboral entre los agentes de seguros y sus empleadores –sean estos públicos o privados-.

Pero olvida el legislador el valor probatorio relativo –iuris tantum- que el ordenamiento jurídico le confiere expresamente a los informes o actas levantadas por los inspectores del Ministerio de Trabajo y de la Caja Costarricense de Seguro Social sobre la materia (arts. 89 y 94 de la Ley Orgánica del MTSS y 20 de la Ley Constitutiva de la CCSS). Y en razón de lo cual, dentro de los límites autorizados por el ordenamiento jurídico, no tienen mayor trascendencia –como juicio hipotético- frente al sistema de libre apreciación de la prueba que rige en materia laboral, de forma que pueden ser discutidas, desacreditadas, desvirtuadas e impugnadas en su totalidad mediante el procedimiento que señala la ley (Véanse al respecto las resoluciones Nºs 6497-96 de las 11:42 hrs. del 2 de diciembre de 1996 y 1998-01591 de las 16:36 hrs. del 10 de marzo de 1998, Sala Constitucional).

Por ello, pese a las presunciones legales iuris tantum que subyacen en la materia (arts. 18 del Código de Trabajo y arts. y 20 de la Ley Constitutiva de la CCSS) a favor de la laboralidad de la relación de quien presta sus servicios y la persona que los recibe, lo cierto es que en aplicación del principio de la primacía de la realidad [1], implícito en el mencionado artículo 18, a tales presunciones no tienen un valor absoluto, y por tanto admiten prueba en contrario que revele su inexactitud –carga que recae sobre la parte empleadora- [2], y por ende, le corresponde al operador jurídico determinar, en cada caso concreto, según las circunstancias particulares que se presenten, si se está o no en presencia de una relación laboral. A esos efectos, deberá realizar la valoración correspondiente del contrato suscrito o de la relación jurídica preexistente, para determinar si se ha pretendido disimular la existencia de un contrato de trabajo o si, por el contrario, legítimamente, el vínculo jurídico no tuvo naturaleza laboral.

Podrá servirse entonces de los criterios definidores o diferenciadores previstos en la doctrina judicial, pues el tema de las relaciones laborales encubiertas y la necesidad de esclarecer la existencia de un verdadero contrato de trabajo en un determinado caso ha sido objeto de estudio por parte de la Organización Internacional del Trabajo. En efecto, en el informe de la 91ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en el 2003, se presentaron una serie de parámetros, utilizados en distintos ordenamientos jurídicos, que podrían ayudar a diferenciar entre un trabajador dependiente y uno autónomo. Así, se han enunciado las siguientes características como propias de los trabajadores independientes o por cuenta propia: a) es propietario de su propio negocio; b) está expuesto a riesgos financieros por el hecho de que debe soportar el costo de rehacer todo trabajo mal hecho o de inferior calidad; c) asume la responsabilidad por las inversiones y la gestión de la empresa; d) se beneficia pecuniariamente de la bondad de la gestión, programación y correcta realización de los trabajos encomendados; e) ejerce el control sobre los trabajos que hay que realizar y sobre cuándo y cómo se llevan a cabo y determinar si debe o no intervenir personalmente en el cometido; f) tiene la libertad de contratar personal, con arreglo a sus condiciones, para realizar las labores a las que se ha comprometido; g) puede ejecutar trabajos o servicios para más de una persona simultáneamente; h) proporciona los materiales necesarios para realizar el trabajo; i) proporciona el equipo y las máquinas necesarios para desarrollar el trabajo; j) dispone de locales fijos donde funciona su razón social; k) calcula el costo del trabajo y fija el precio; l) dispone de sus propios contratos de seguro; y, m) ejerce control sobre las horas de trabajo realizadas para llevar a cabo el cometido. (Conferencia Internacional del Trabajo, 91ª reunión, El ámbito de la relación de trabajo, Informe V, Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2003, pp. 66-67). Dadas las dificultades que pueden presentarse al momento de determinar si en una relación concreta media o no subordinación, precisamente en los denominados “casos frontera”, tanto doctrinal como jurisprudencialmente también se han venido estableciendo distintos criterios que se consideran como indiciarios de la existencia de subordinación. Así, Mangarelli enumera los siguientes: 1) No deben confundirse las condiciones del servicio con la existencia de subordinación pues a todo profesional debe indicársele por qué y para qué se necesitan sus servicios. 2) Inexistencia del carácter personal de la prestación. 3) Constituye un indicio de laboralidad del contrato el hecho de que la remuneración se pacte según las fijaciones y aumentos que se dispongan por ley. 4) La prestación de servicios en otros lugares -no exclusividad- ha sido considerado como indicio de que no media contrato de trabajo. 5) La inexistencia de un horario. 6) El no pago de los beneficios laborales durante la relación de trabajo. (Mangarelli, Cristina. “Arrendamiento de servicios”, en: Cuarenta y dos estudios sobre la descentralización empresarial y el Derecho del Trabajo, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, primera edición, 2000, pp. 273-275). Por su parte, esta Sala, en su construcción jurisprudencial, también ha establecido algunos lineamientos que pueden servir para distinguir entre un trabajador dependiente y uno autónomo. Entre ellos, pueden enumerarse los siguientes: 1) La no existencia de una prestación personal del servicio (sentencias números 319-99, 223-01, 448-01, 540-02, 255-03, 312-03, 323-03, 583-03). 2) Exclusividad en la prestación de las labores (sentencias 319-99, 448-01, 512-02, 564-02). 3) Prestación del trabajo en las instalaciones del empresario (sentencias 240-99, 319-99, 275-01, 761-01, 365-02, 540-02, 564-02, 338-03, 583-03). 4) La existencia de una retribución fija y periódica (sentencias 319-99, 275-01, 448-01, 761-01). 5) El sometimiento a jornada y horario (sentencias 241-99, 319-99, 275-01, 448-01, 717-01, 761-01, 365-02, 515-02, 564-02, 583-03). 6) La imposibilidad de rechazar el trabajo encomendado (votos 319-99, 564-02). 7) La afiliación a la seguridad social (fallos 319-99, 512-02, 564-02). 8) El suministro de herramientas y materiales de trabajo (sentencias 294-97, 240-99, 364-01, 576-01, 761-01, 512-02, 373-03). 9) El deber de vestir uniforme o atuendos con el logotipo de la empresa (sentencia 390-02). 10) La realización de actividades por cuenta y riesgo del empresario (sentencias 319-99 y 294-01). 11) El pago de vacaciones o aguinaldo (votos 294-97, 576-01, 715-01, 512-02). 12) El pago de una remuneración que excede la normal de un trabajador (fallo 253-02). 13) El hecho de que los honorarios se paguen mes a mes no los convierte en salarios (sentencias 97-97, 381-00 y 715-01).

No obstante los Altos Tribunales nacionales han sido expresos en señalar que en el contexto actual de evolución de las formas de organización de los procesos productivos –exteriorización, satelización o descentralización de las actividades empresariales- [3], “la presencia de algunos indicios considerados como propios de las relaciones de naturaleza laboral no necesariamente deben llevar a la conclusión acerca de la existencia de esta. Es decir, no existen soluciones automáticas, debiendo analizarse en cada caso concreto la presencia de esos indicios que, según las circunstancias dadas, permitan concluir si se está o no en presencia de un contrato de trabajo. Debe tomarse en cuenta que en estos tiempos modernos, con los procesos de globalización, se han generado nuevas formas de relación laboral que hacen más difícil identificar el elemento subordinación en los términos clásicamente señalados, como lo es la inspección directa, en el tanto el trabajo normalmente se desarrollaba dentro del mismo local de la sede de la empresa, lo que ahora no siempre ocurre, ejerciéndose el control sobre el empleado de otras formas, como son los sistemas de control por objetivos, más que el control por jornadas de trabajo” (Resolución Nº 2007-000538 de las 11:00 hrs. del 10 de agosto de 2007, Sala Segunda).

Por todo ello, la jurisprudencia laboral en nuestro medio ha insistido en que cada decisión diferenciadora dependerá siempre de las características propias de cada caso concreto, por lo que no puede adoptarse una línea invariable, sino que se han de fijar parámetros generales para poder determinar, según las circunstancias dadas, si se está o no en presencia de un contrato de trabajo (Resolución Nº 2007-000538 op. cit. Y pueden consultarse también las sentencias de esa Sala N°s 628 de las 14:15 horas del 20 de julio del 2005, 675 de las 9:36 horas del 4 de agosto y 1141 de las 9:30 horas del 15 de diciembre, estas dos del 2006).

En consecuencia, no puede considerarse válidamente –como lo pretende el proyecto de ley propuesto- que a modo de presunción legal, en todos los casos de agentes de seguros deba concluirse sobre la naturaleza laboral de la relación, pues como se ha indicado, la citada naturaleza en un determinado contrato viene impuesta por la existencia de sus elementos característicos y en especial el de la subordinación. Así, el calificar como laboral una determinada relación jurídica deviene de las circunstancias particulares que se presenten en cada caso concreto.

Tómese en especial consideración que en la jurisprudencia reciente de la Sala Segunda, los magistrados, de forma mayoritaria, han optado por la tesis de que en el caso de los agentes de seguros del INS no existe relación obrero patronal, sino mercantil (Entre otras, las resoluciones Nºs 2009-000042 de las 10:15 hrs. del 16 de enero de 2009 y 2010-000317 de las 10:45 hrs. del 3 de marzo de 2010). E incluso la Sala Primera ha determinado que la relación entre el INS y las agencias comercializadoras de seguros, sus apoderados y agentes, por ser una actividad de giro mercantil, se rige por el derecho privado, concretamente por el derecho comercial; es un contrato del que se vale para expandir la colocación de sus productos, promover, gestionar, cobrar y colocar seguros (Resolución Nº 000527-F-S1-2008 de las 14:10 hrs. del 1 de agosto de 2008. Y en igual sentido puede consultarse la resolución Nº 81-2012 d las 16:00 hrs. del 7 de agosto de 2012, del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección IV), todo en un contexto de apertura comercial del mercado de seguros a la competencia privada (resolución Nº 2011007391 de las 14:57 hrs. del 8 de junio de 2011, Sala Constitucional).

Conclusión:

La Procuraduría General estima que de acuerdo con la legislación vigente aplicable en la materia, así como con base en la jurisprudencia de la Sala Segunda, el proyecto de ley consultado, deberá ponderarse adecuadamente la necesidad o conveniencia de introducir, con rango legal, esa regulación normativa.

Pese a lo expuesto, reconocemos que tanto la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera [1] “En caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que surge de documentos o acuerdos, debe darse preferencia a lo primero, es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos” (PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, segunda edición, 1.990, p. 243).

[2] Véanse al respecto las resoluciones Nºs 393, de las 9:20 horas, del 4 de mayo y 1021, de las 14:20 horas, del 21 de diciembre, ambas del año 2000; 309, de las 15:30 horas, del 6 de junio; 448, de las 9:50 horas, del 8 de agosto, del 2001; 656-04 de las 9: 45 horas del 12 de agosto del 2004; 357-2005 de las 10:00 horas del 13 de mayo del 2005, 31-2006 de las 9:40 horas del 1 de febrero del 2006, 078- 2006 de las 9:40 horas del 22 de febrero del 2006, 2008-000150 de las 10:00 hrs. del 22 de febrero de 2008, 2011-001043 de las 15:42 hrs. del 16 de diciembre de 2011, entre muchas otras, de la Sala Segunda).

[3] SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Contrato de Trabajo y Nuevos Sistemas Productivos, Perú, ARA Editores, primera edición, 1997, pp. 65-68