EIA requirement for forest harvesting in Mixed Wildlife RefugesRequisito de EIA para aprovechamiento forestal en Refugios de Vida Silvestre Mixtos

C-219-2012 20 September 2012 Master Rafael Gutiérrez Rojas Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. SINAC-DE-389 of March 28, 2011, in which that Executive Directorate requests our opinion on the following points:

“1. The need to request the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) requirement for the purposes of the forest harvesting (aprovechamiento) permits to be authorized in Mixed Category Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre de Categoría Mixta).

2. Whether the provisions of Article 5 of Executive Decree No. 34559-MINAET, being a lower-ranking norm, contravene or not the provisions of Article 82 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) No. 7317, Article 114 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788, and Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554.” Article 82 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992, defines National Fauna and Wildlife Refuges as “those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and investigation of wild flora and fauna, especially those that are in danger of extinction.” In turn, the Regulation to that Law, Decree No. 32633 of March 10, 2005, conceptualizes such refuges as a “protected area management category, where habitat, flora, and wild fauna are preserved, conserved, and managed” (Article 2, subsection 34).

Finally, Article 70 of the Regulation to the Biodiversity Law, No. 34433 of March 11, 2008, defines them as “geographic areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination of these. Their main purposes shall be the conservation, research, increase, and management of wild flora and fauna, especially those that are in danger of extinction.” According to the same Article 82 of the Wildlife Conservation Law, National Wildlife Refuges (refugios nacionales de vida silvestre) are classified into three classes: a) state-owned refuges, b) mixed-ownership refuges, and c) privately-owned refuges.

Article 150 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law explains what each consists of in the following terms:

• a)State-owned refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to the State.
• b)Mixed-Ownership Refuges are those in which the areas declared as such belong partly to the State and others are private property.
• c)Privately-Owned Refuges are those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals.

Article 70 of the Regulation to the Biodiversity Law further expands these definitions:

“For classification purposes, there are three classes of National Wildlife Refuges:

e.1) State-owned refuges. These are those in which the areas declared as such belong entirely to the State and are in the public domain. Their administration shall correspond exclusively to SINAC. Their main objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as being in danger of extinction or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Because they are the natural heritage of the State, only research, training, and ecotourism activities may be carried out.

e.2) Privately-owned refuges. These are those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals. Their administration shall correspond to the property owners and shall be supervised by SINAC. Their main objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as being in danger of extinction or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. On the lands of privately-owned refuges, only productive activities may be carried out in accordance with the stipulations of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32633-MINAE, of March 10, 2005, published in La Gaceta No. 180 of September 20, 2005.

e.3) Mixed-ownership refuges. These are those in which the areas declared as such belong partly to the State and partly to private individuals. Their main objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as being in danger of extinction or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Their administration shall be shared between the private owners and SINAC, so that on lands owned by the State, only the activities previously indicated for state-owned refuges, indicated in subsection i), may be carried out, while on privately-owned lands, the activities indicated for privately-owned refuges, indicated in subsection ii), may be carried out, respecting the respective criteria and requirements.” And it immediately adds: “Regarding the permitted dimensions and characteristics for the different types of activities and projects to be developed within privately-owned refuges and in the private portion of mixed-ownership refuges, refer to the Regulation to the Wildlife Conservation Law.” It is Article 151 of this Regulation that determines which activities may be carried out within mixed-ownership and private refuges:

“Article 151.- MINAET, through SINAC, may authorize, within the limits of Mixed-Ownership Refuges and Privately-Owned Refuges, in accordance with the sustainable development principles set forth in the management plans, the following activities:

• a)Agricultural use. b) Residential use. c) Recreational tourist housing. d) Tourism developments, including hotels, cabins, lodges, or others that carry out similar activities. e) Commercial use (restaurants, stores, others). f) Extraction of quarry materials (sand and stone). g) Scientific or cultural research. h) Other purposes of public or social interest and any other activity that SINAC deems pertinent and compatible with conservation and sustainable development policies.” As can be seen from the preceding regulations, forest harvesting permits are not expressly established among the activities that may be carried out within a mixed-ownership national refuge.

The Regulation to the Biodiversity Law, which is subsequent to that of the Wildlife Conservation Law, is very clear that in the state portion of mixed-ownership refuges, only research, training, and ecotourism activities may be carried out; therefore, any possibility of forest harvesting would be excluded.

And regarding the private portion of mixed-ownership refuges, the Regulation to the Biodiversity Law refers to the Wildlife Conservation Law, where forest harvesting is not listed among the possible activities to be carried out.

The only possibility for forest harvesting to be carried out within a mixed-ownership national refuge would be, according to subsection h) of Article 151 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, if the forest harvesting qualifies as an “activity that SINAC deems pertinent and compatible with conservation and sustainable development policies”; which seems unlikely in most cases, given the concepts and purposes that our legal system stipulates for National Wildlife Refuges, which have already been transcribed here.

However, in the event that it is determined that a specific forest harvesting is compatible with the conservation and sustainable development policies of a particular mixed refuge, the requirement to submit an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) would be applicable, as mandated by Article 82 of the Wildlife Conservation Law:

“Individuals or legal entities wishing to carry out development activities or projects and the exploitation of natural resources, encompassed within type b and c refuges, shall require authorization from the Dirección General de Vida Silvestre. Said authorization must be granted with conservation criteria and strict "sustainability" in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an impact assessment (evaluación de impacto) of the action to be developed, following the technical-scientific methodology applied in this regard.

This assessment (evaluación) shall be paid for by the interested party and shall be prepared by competent professionals in the field of natural resources.” A clarification is due. Article 2 of the Wildlife Conservation Law defines “wild flora” as follows:

“Wild flora: For the purposes of this Law, wild flora consists of the set of vascular and non-vascular plants existing in the national territory that live in natural conditions and which shall be indicated in the Regulation to this Law. Excluded from this set is the term "forest tree," in accordance with the definition given by the Law or regulations governing this matter.” The exception made in this article of the term "forest tree" does not have the effect of distorting the creation objectives of the National Wildlife Refuges and allowing activities within them that the environmental regulations themselves do not foresee. Accepting the opposite would lead to the absurdity of considering that within wildlife refuges there are natural elements to which the protective legislation of those refuges applies, and others ("forest trees") to which it does not, as if the latter were isolated elements from the natural environment they compose.

On the other hand, it has been the practice in our country that mixed wildlife refuges are created with the consent of the private landowner, and even more so, at their request; therefore, it makes no sense that, on one hand, there is an intention to protect and conserve the existing nature, and on the other, to harvest it for timber. While it is true that the main purpose of the refuges is to protect wild flora and fauna, and although the legal concept of flora excludes the forest tree, it is evident that a degradation of the natural habitat of those species will occur if forest harvesting is carried out, because it implies the extraction of trees that normally have associated flora and fauna species, and because their transport off the property also entails damage to the environment. Hence, if a forest harvesting of this type is to be authorized, pursuant to subsection h) of Article 151 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, it must be done with restrictive criteria and taking into consideration the conservation and sustainable development policies of the specific mixed refuge.

It is clarified that the foregoing conclusions would not be applicable to private lands that are pending payment or expropriation within wildlife refuges established without the consent of the private owner or their voluntary submission; with respect to which Article 37 of the Organic Environmental Law applies, regarding their subjection “to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and replacement of resources”:

“Article 37.- Powers of the Executive Branch When establishing protected wild areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their limits, the private properties or parts of properties necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create legal easements for ecological protection and compliance with this law.

In the case of national parks, biological reserves, or state National Wildlife Refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, with prior compensation. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or their parts may also be purchased or expropriated, unless, at the request of the owner, they voluntarily submit to the forest regime. That subjection shall be registered in the Public Property Registry as a land affectation, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private properties affected according to the provisions of this article, by being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forestry Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and if the payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and replacement of resources." (This paragraph as amended by Article 72, subsection c), of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, which in turn has been amended by Article 114 of Law No. 7788 of April 30, 1998) The Executive Branch is empowered so that, through the Ministry of Environment and Energy, it carries out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriation Law No. 7495, of May 3, 1995.” Regarding the second question posed to us, Article 5 of Decree No. 34559 of January 8, 2008, called Sustainability Standards for Natural Forest Management: Principles, Criteria and Indicators, Code of Practices, and Procedures Manual, states:

Article 5.- For those cases in which management plans require the environmental viability (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) in accordance with current provisions, the State Forestry Administration shall send to SETENA a copy of the resolution approving the management plan, a sworn statement signed by the interested party, and the forest regent's commitment before SETENA regarding environmental impact (impacto ambiental).

As can be seen, this rule establishes that prior to obtaining the environmental viability (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the State Forestry Administration must have approved the respective forest management plan.

With respect to Article 82 of the Wildlife Conservation Law, we would find a clear normative antinomy, because this numeral prescribes that the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) must occur prior to the administrative authorization for carrying out activities:

“Article 82.- (…) Individuals or legal entities wishing to carry out development activities or projects and the exploitation of natural resources, encompassed within type b and c refuges, shall require authorization from the Dirección General de Vida Silvestre. Said authorization must be granted with conservation criteria and strict "sustainability" in the protection of natural resources and shall be analyzed through the submission of an impact assessment (evaluación de impacto) of the action to be developed, following the technical-scientific methodology applied in this regard.” The use of the verb “analyze” in the drafting of the legal text leads to the conclusion that the impact assessment (evaluación de impacto) is prior to the administrative authorization, since the latter is granted once said assessment (evaluación) has been submitted (it would be illogical for the authorization to be analyzed having already been granted). In fact, the rule seems to suggest that it is through this impact assessment (evaluación de impacto) that the “conservation criteria and strict ‘sustainability’ in the protection of natural resources” on the basis of which the authorization is granted will be evaluated.

Under this understanding, the approval of the management plan as a step prior to obtaining environmental viability (viabilidad ambiental) from SETENA, as established by Article 5 of Decree 34559, does contravene Article 82 of the Wildlife Conservation Law, for cases in which the latter applies.

We are also consulted about the eventual contradiction of said Article 5 with Article 114 of the Biodiversity Law and Article 17 of the Organic Environmental Law. In this regard, it should be clarified that the first of those numerals is actually an amendment to Article 72, subsection c), of the Forestry Law (Ley Forestal), and that this in turn is a modification to the third paragraph of Article 37 of the Organic Environmental Law; therefore, it would be appropriate to conclude that the question is restricted to determining a discordance with two articles of the Organic Environmental Law, 17 and 37, third paragraph:

“Article 17.- Environmental impact assessment (Evaluación de impacto ambiental) Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created in this law. Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).” “ARTICLE 37.- Powers of the Executive Branch (…) Private properties affected according to the provisions of this article, by being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forestry Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and if the payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and replacement of resources. (…)" As can be seen, neither of the two norms states that the approval of the environmental viability (viabilidad ambiental) must be prior to obtaining the corresponding administrative authorization to carry out the activity in question, in this case, the approval of the forest management plan (Article 17 only states that it must be prior to the start of activities, works, or projects); however, from a harmonious interpretation with the text of Article 82 of the Wildlife Conservation Law, as we have already explained, it must be understood that for the case of mixed-ownership wildlife refuges, the scenario within which the query is framed, the approval of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is also prior to that of the forest management plan. Therefore, one could equally speak here of a contradiction between these two articles of the Organic Environmental Law and the text of Article 5 of Decree No. 34559 for the hypothesis of interest.

It is needless to recall, based on the principle of normative hierarchy, that in cases of antinomy between two legal provisions of different rank, the one of higher grade must be applied:

“The principle of the hierarchy of legal norms implicitly involves the subordination of those of lower grade to those of higher rank, thus allowing the order of applicability among the different provisions and the way to resolve conflicts generated when norms of different rank are confronted.

The constitutional norm occupies the highest rank and has preeminence over any other provision, and from it, international treaties occupy the second place in the hierarchical scale, according to the provisions of Article 7 of the Political Constitution.

In the third place of the hierarchical ranking, we can find laws, which, by their nature and binding force, will always have a higher grade than administrative provisions, among them, decrees and regulations.” (…) Consequently, through a decree, provisions established in law cannot be altered, modified, or suppressed, since the former can only develop, complement, or execute what is provided by the latter.” (Opinion No. C-347-2009 of December 17, 2009).

Although, of course, the optimal course will always be to modify the norm that contradicts the higher-ranking one, so that it conforms to it.

CONCLUSION:

Forest harvesting activities (aprovechamientos forestales) carried out in mixed-ownership wildlife refuges require an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental); whether Article 82 of the Wildlife Conservation Law or Article 37 of the Organic Environmental Law applies.

Article 5 of Decree No. 34559 of January 8, 2008, called Sustainability Standards for Natural Forest Management: Principles, Criteria and Indicators, Code of Practices, and Procedures Manual, contravenes the provisions of Articles 82 of the Wildlife Conservation Law, and 17 and 37, third paragraph, of the Organic Environmental Law, insofar as it establishes obtaining environmental viability (viabilidad ambiental) as a step subsequent to the approval of the forest management plan.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Licda. Natalia Aguilar Porras Agrarian Attorney Attorney of the Attorney General's Office VBC/NAP/hga

Dictamen : 219 del 20/09/2012 20 de setiembre de 2012 C-219-2012 Máster Rafael Gutiérrez Rojas Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a Oficio No. SINAC-DE-389 de 28 de marzo de 2011, donde esa Dirección Ejecutiva solicita nuestro pronunciamiento sobre los siguientes puntos:

“1. La necesidad de solicitar el requisito de estudio de impacto ambiental para efectos de los permisos de aprovechamiento a autorizar en los Refugios de Vida Silvestre de Categoría Mixta.

2. Si lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 34559-MINAET por ser una norma de jerarquía inferior, contraviene o no lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 y el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554.” El artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, define como refugios nacionales de fauna y vida silvestre “los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción”.

A su vez, el Reglamento a esa Ley, Decreto No. 32633 de 10 de marzo de 2005, conceptúa tales refugios como “categoría de manejo de áreas protegidas, en donde se preserva, conserva y maneja el hábitat, la flora y la fauna silvestre” (artículo 2°, inciso 34).

Finalmente, el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, No. 34433 de 11 de marzo de 2008, los define como “áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce o una combinación de estos. Sus fines principales serán la conservación, la investigación, el incremento y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción”.

De acuerdo con el mismo artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, los refugios nacionales de vida silvestre se clasifican en tres clases: a) refugios de propiedad estatal, b) refugios de propiedad mixta, y c) refugios de propiedad privada.

El artículo 150 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre explica en qué consiste cada una en los siguientes términos:

• a)Son refugios de propiedad estatal aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado.
• b)Son Refugios de Propiedad Mixta aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en partes al Estado y otras son de propiedad particular.
• c)Son de Refugios de Propiedad Privada aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares.

El artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad amplía más estas definiciones:

“Para efectos de clasificarlos, existen tres clases de refugios nacionales de vida silvestre:

e.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.

e.2) Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.

e.3) Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos.” Y de seguido agrega: “En cuanto a las dimensiones y características permitidas para los diferentes tipos de actividades y proyectos a desarrollar dentro de los refugios de propiedad privada y en la porción privada de los refugios de propiedad mixta, refiérase al Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre”.

De este Reglamento, es el artículo 151 el que viene a determinar cuáles son las actividades que se pueden desarrollar dentro de los refugios de propiedad mixta y privada:

“Artículo 151.- El MINAET a través del SINAC, podrá autorizar dentro de los límites de los Refugios de Propiedad Mixta, y Refugios de Propiedad Privada, de conformidad con los principios de desarrollo sostenible planteados en los planes de manejo, las siguientes actividades:

• a)Uso agropecuario.
• b)Uso habitacional.
• c)Vivienda turística recreativa.
• d)Desarrollos turísticos, incluye hoteles, cabinas, albergues u otros que realicen actividades similares.
• e)Uso comercial (restaurantes, tiendas, otros).
• f)Extracción de materiales de canteras (arena y piedra).
• g)Investigaciones científicas o culturales.
• h)Otros fines de interés público o social y cualquier otra actividad que el SINAC considere pertinente compatibles con las políticas de Conservación y desarrollo sustentable.” Conforme puede apreciarse de la normativa anterior, no se establece de manera expresa dentro de las actividades que se puedan desarrollar dentro de un refugio nacional de propiedad mixta los permisos de aprovechamiento forestal.

El Reglamento a la Ley de Biodiversidad, que es posterior al de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, sí es muy claro en cuanto a que en la parte estatal de los refugios de propiedad mixta sólo se podrán desarrollar labores de investigación, capacitación y ecoturismo; por lo quedaría excluida cualquier posibilidad de aprovechamiento forestal.

Y en cuanto a la porción privada de los refugios de propiedad mixta, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad remite al de Conservación de la Vida Silvestre, en donde no se elenca dentro de las posibles actividades para desarrollar la de aprovechamiento forestal.

La única posibilidad para que pudiera realizarse un aprovechamiento forestal dentro de un refugio nacional de propiedad mixta sería, conforme al inciso h) del artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre que el aprovechamiento forestal califique como “actividad que el SINAC considere pertinente y compatible con las políticas de conservación y desarrollo sustentable”; lo que parece poco probable en la mayoría de los casos, vistos los conceptos y fines que nuestro ordenamiento jurídico estipula para los refugios nacionales de vida silvestre y que ya fueron aquí transcritos.

Sin embargo, y para el caso en que se llegare a determinar que un concreto aprovechamiento forestal es compatible con las políticas de conservación y desarrollo sustentable de un refugio mixto en particular, le sería aplicable la necesidad de presentar un estudio de impacto ambiental, conforme lo obliga así el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre:

“Las personas físicas o jurídicas que deseen realizar actividades o proyectos de desarrollo y de autorización de la Dirección General de Vida Silvestre. Dicha autorización deberá otorgarse con criterios de conservación y de estricta "sostenibilidad" en la protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto.

Esta evaluación será costeada por el interesado y será elaborada por profesionales competentes en el campo de los recursos naturales” Una aclaración es debida. El artículo 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre define “flora silvestre” de la siguiente forma:

“Flora silvestre: Para los efectos de esta Ley, la flora silvestre está constituida por el conjunto de plantas vasculares y no vasculares existentes en el territorio nacional que viven en condiciones naturales y las cuales se indicarán en el Reglamento de esta Ley. Se exceptúa de ese conjunto, el término "árbol forestal", de acuerdo con la definición dada por la Ley o la reglamentación que regula esta materia.” La excepción que se hace en este artículo del término “árbol forestal” no tiene por efecto desnaturalizar los objetivos de creación de los refugios nacionales de vida silvestre y permitir actividades dentro de ellos que la propia normativa ambiental no prevé. Aceptar lo contrario llevaría al absurdo de considerar que existen dentro de los refugios de vida silvestre elementos naturales a los que se les aplica la legislación tutelar de aquellos, y otros (“árboles forestales”) a los que no, como si estos últimos fueran elementos aislados del entorno natural que componen.

Por otro lado, ha sido la práctica en nuestro país que los refugios de vida silvestre mixtos son creados con la anuencia del propietario de los terrenos privados, y más aún, a solicitud suya; por lo que resulta un sinsentido que por un lado se esté pensando en proteger y conservar la naturaleza existente y que por otro se busque aprovecharlos forestalmente. Si bien es cierto que el principal fin de los refugios es proteger la flora y fauna silvestre, y aunque el concepto legal de flora excluye el árbol forestal, es evidente que se va a producir una desmejora del hábitat natural de aquellas si se realiza un aprovechamiento forestal, por implicar la extracción de árboles que normalmente traen asociados especies de flora y de fauna, y porque su transporte fuera de la finca conlleva también un daño al entorno. De ahí que, si se va a autorizar un aprovechamiento de este tipo, conforme al inciso h) del artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, debe hacerse con criterios restrictivos y tomando en consideración las políticas de conservación y desarrollo sustentable del refugio mixto en particular.

Se aclara que las anteriores conclusiones no serían de aplicación para terrenos privados que se encuentren sin pagar o expropiar dentro de refugios de vida silvestre establecidos sin contar con la anuencia del propietario particular o su sometimiento voluntario; respecto de los cuales rige el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto a la sujeción “a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos." (Así reformado este párrafo por el artículo 72, inciso c), de la Ley Forestal No.7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez ha sido reformado por el 114 de la Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998) Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de En cuanto a la segunda pregunta que se nos hace, señala el artículo 5° del Decreto No. 34559 de 8 de enero de 2008, denominado Estándares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales: Principios, Criterios e Indicadores, Código de Prácticas y Manual de Procedimientos:

Artículo 5º.- Para aquellos casos en que los planes de manejo requieran contar con la viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) conforme a las disposiciones vigentes, la Administración Forestal del Estado enviará a la SETENA copia de la resolución de aprobación del plan de manejo, declaración jurada firmada por el interesado y compromiso del regente forestal ante la SETENA en materia de impacto ambiental.

Conforme puede apreciarse, esta norma establece que de forma previa a obtener la viabilidad ambiental por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, debió la Administración Forestal del Estado haber aprobado el respectivo plan de manejo forestal.

En lo que respecta al artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, nos encontraríamos con una clara antinomia normativa, por cuanto este numeral preceptúa que el estudio de impacto ambiental debe darse de manera previa a la autorización administrativa para la realización de actividades:

“Artículo 82.- (…) Las personas físicas o jurídicas que deseen realizar actividades o proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales, comprendidos en los refugios de tipo b y c, requerirán de la autorización de la Dirección General de Vida Silvestre. Dicha autorización deberá otorgarse con criterios de conservación y de estricta "sostenibilidad" en la protección de los recursos naturales y se analizará mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar, siguiendo la metodología técnico científica que se aplica al respecto.” La utilización del verbo “analizar” en la redacción del texto legal lleva a la conclusión de que la evaluación de impacto es anterior a la autorización administrativa, ya que ésta se otorga habiéndose presentado dicha evaluación (sería ilógico que se analice la autorización habiéndose ya otorgado). De hecho, la norma parece sugerir que es a través de esa evaluación de impacto que se valorarán los “criterios de conservación y de estricta “sostenibilidad” en la protección de los recursos naturales” con base en los cuales se otorga la autorización.

Bajo ese entendido, la aprobación del plan de manejo como paso previo a la obtención de la viabilidad ambiental ante la SETENA que establece el artículo 5° del Decreto 34559 sí contraviene el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, para los casos en que ésta se aplique.

Se nos consulta por la eventual contradicción también de dicho artículo 5° con el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad y el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Al respecto habría que aclarar que el primero de esos numerales es realmente una reforma al artículo 72, inciso c), de la Ley Forestal, y que éste a su vez es una modificación al párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente; por lo que cabría concluir que la pregunta se restringe a determinar una discordancia con dos artículos de la Ley Orgánica del Ambiente, el 17 y el 37, párrafo tercero:

“Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” “ARTICULO 37.- Facultades del Poder Ejecutivo (…)Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. (…)" Como puede apreciarse, ninguna de las dos normas señala que la aprobación de la viabilidad ambiental debe ser previa a obtener la autorización administrativa correspondiente para desarrollar la actividad de que se trate, en este caso, la aprobación del plan de manejo forestal (el artículo 17 sólo dice que debe ser previa al inicio de las actividades, obras o proyectos); sin embargo, de una interpretación armónica con el texto del artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, según ya explicamos, habría que entender que para el caso de los refugios de vida silvestre de propiedad mixta, supuesto dentro del que se enmarca la consulta, la aprobación de la evaluación de impacto ambiental es también anterior a la del plan de manejo forestal, por lo que igualmente cabría hablar aquí de una contradicción entre estos dos artículos de la Ley Orgánica del Ambiente y el texto del numeral 5° del Decreto No. 34559 para la hipótesis de interés.

Por demás está recordar, con fundamento en el principio de jerarquía normativa, que en casos de antinomia entre dos disposiciones jurídicas de diferente rango, ha de aplicarse la de grado superior:

“El principio de jerarquía de las normas jurídicas lleva implícito la subordinación de aquellas de grado inferior a las de rango superior, por lo que permite establecer el orden de aplicabilidad entre las distintas disposiciones y la forma de resolver los conflictos generados cuando se confrontan las normas de distinto rango.

La norma constitucional ocupa el rango más elevado y tiene preeminencia sobre cualquier otra disposición, y a partir de ella los tratados internacionales ocupan el segundo lugar en la escala jerárquica, según lo dispone el artículo 7 de la Constitución Política.

En el tercer lugar del escalafón jerárquico, podemos encontrar a las leyes, que por su naturaleza y vinculatoriedad, siempre tendrán un grado superior a las disposiciones administrativas, entre ellas, los decretos y los reglamentos.” (…) Consecuentemente, a través de un decreto, no podría alterarse, modificarse o suprimirse disposiciones establecidas en la ley, pues aquel únicamente podría desarrollar, complementar o ejecutar lo dispuesto por ésta.” (Dictamen No. C-347-2009 de 17 de diciembre de 2009).

Aunque por supuesto que lo óptimo siempre será modificar la norma que contraríe la de rango superior, a fin de que se ajuste a ella.

CONCLUSIÓN:

Los aprovechamientos forestales que se realicen en refugios de vida silvestre de propiedad mixta requieren de estudio de impacto ambiental; ya sea que se aplique el artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre o el 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.

El artículo 5° del Decreto No. 34559 de 8 de enero de 2008, denominado Estándares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales: Principios, Criterios e Indicadores, Código de Prácticas y Manual de Procedimientos, contraviene lo dispuesto en los artículos 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, y 17 y 37, párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Ambiente, en tanto establece la obtención de la viabilidad ambiental como paso posterior a la aprobación del plan de manejo forestal.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Licda. Natalia Aguilar Porras Procurador Agrario Abogada de Procuraduría VBC/NAP/hga