Non-wage nature of 10% service charge and constitutional concernsNaturaleza no salarial del 10% servicio y roces constitucionales

Legal Opinion: 037 - J of 06/07/2012 July 6, 2012 O.J.-037-2012 Madam Ana Lorena Cordero Barboza Area Chief Social Affairs Committee Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication PAS-1067-18.278, dated June 7, 2012, through which you request the opinion of this Higher Technical-Legal Consultative Body regarding the bill entitled "Ley para proteger el empleo de los saloneros y meseros" (Law to Protect the Employment of Waiters), processed under file number Nº 18.278, published in Supplement Nº 89 to La Gaceta Nº 213 of November 7, 2011.

I.- Preliminary Considerations.

It is convenient, from the outset, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

Firstly, we must indicate that this Office carries out its consultative function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (Nº 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides as follows:

"The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office, having to, in each case, accompany the opinion of the respective Legal Advisory Department." (Our underlining).

From the transcribed norm, it is easily inferred that the Attorney General's Office of the Republic is only empowered to issue opinions at the request of an organ that is part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions:

"The opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence, and their compliance is mandatory for the Public Administration." Now then, despite the fact that the essential activity of the Legislative Assembly is not part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is legitimized to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement will have the effects commented upon.

However, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, through non-binding legal opinions, the Attorney General's Office has been responding to the consultations formulated by the deputies in relation to a specific bill or in relation to aspects that can be considered covered by the function of political control. It is clear that this form of collaboration, not established in the Law, has the purpose of collaborating with the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, and this through advice of a strictly legal nature.

Consequently, in consideration of the rank of the petitioner and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the referred bill, raising some general reflections regarding the regulation in question, with the warning that such pronouncement lacks—we reiterate—binding effects, its value being that of a mere consultative opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case corresponds to the Department of Technical Services of the Assembly.

Before referring to your consultation, given the indication that we should respond to this request within the term of 8 days, since otherwise it would be assumed that there are no objections to the bill, it is important to recall that facultative consultations such as this one, which are voluntarily submitted to the Attorney General's Office of the Republic, are not expressly regulated by any regulation regarding the term in which they must be reasonably answered; which has led us even to reaffirm that what is provided by numeral 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly refers to the consultations that, in accordance with Constitutional Law (Arts. 88, 97, 167, and 190), must be obligatorily formulated to the State institutions interested in a specific bill (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), and not to this other type of facultative consultation (See in this regard, among many others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-049-2004 of April 27, 2004, and OJ-060-2011 of September 19, 2011).

This being the case, we will now set forth the position that the Attorney General's Office of the Republic has legally maintained and reiterated on the subject in question before the Constitutional Chamber (actions processed under file numbers Nº 11-008668-0007-CO, 11-007632-0007-CO, and 09-14976-0007-CO) and will issue our non-binding opinion on the consulted Bill, regarding those aspects we consider relevant and necessary to comment on.

II.- Consulted Bill.

The consulted bill aims to remove the wage nature that labor jurisprudence has attributed to the "service charge (recargo en el servicio)"—incorrectly termed "tip (propina)" in our context—through unwritten law (arts. 9 of the Civil Code, 7 of the General Law of Public Administration, and 5 of the Organic Law of the Judicial Branch); this is to protect the employment of waiters (saloneros), busboys (mesoneros), and related workers who have lost their jobs or are at risk of losing them due to that judicial interpretation; in the following manner:

ARTICLE 1.- Article 1 of Law N.º 4946, of February 3, 1972, Law creating the right to a tip for restaurant workers, is amended.

"Article 1.- Workers in restaurants, bars, sodas, and other establishments where table service is provided shall be entitled to ten percent (10%) of the total bill for each table, not including the sales tax.

This amount shall be called: "servicio 10%" and shall not constitute part of the worker's wage (salario) nor shall it affect the social charges and labor benefits (prestaciones laborales) payable by the employer.

A tip (propina) shall be understood as the additional amount voluntarily given by the client, as a token of satisfaction for the service received. Under no circumstances shall the payment of this tip be obligatory." ARTICLE 2.- Article 1 of Law N.º 5635, Reform of the Law creating the right to a tip for restaurant workers, which varies Article 4 of Law N.º 4946, of February 3, 1972, Law creating the right to a tip for restaurant workers, is amended.

"Article 4.- Employers shall not participate in the benefit of that ten percent (10%), shall not impede or interfere in the legal collection thereof by their workers, nor shall they be responsible for the obligations relating to that ten percent (10%). Any sum that, for that concept, the worker fails to receive due to a cause attributable to the employer shall be considered a debt from the latter to the former." ARTICLE 3.- Articles 2 and 3 of Law N.º 4946, of February 3, 1972, Law creating the right to a tip for restaurant workers, are repealed.

It becomes effective upon publication.

III.- Position of the Attorney General's Office on the "service charge (recargo en el servicio)" contemplated in our Law on Tips (Ley de Propinas).

A.- The Tip (propina).

As we indicated in the report rendered in the unconstitutionality action processed under file number Nº 09-14976-0007-CO, according to the Dictionary of the Royal Spanish Academy (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española), a tip (propina) consists of a "Gift given over and above the agreed price and as a token of satisfaction for some service"; or, a "Small gratuity with which an occasional service is rewarded." (http://www.rae.es/rae.html, consulted December 10, 2009).

For his part, Guillermo Cabanellas points out that the word propina derives from the Latin verb propinare, which means "... to invite to drink, since in other times it was very common to say and to actually give some coins for a drink." (Cabanellas, Guillermo, Tratado del Derecho Laboral, Buenos Aires, Editorial Claridad S.A., 1988, third edition, Volume II, Volume 2, page 289).

The same author just cited distinguishes the tip (propina) from what he calls "service charge (recargo en el servicio)," in the following terms:

"The service charge (recargo) and the tip (propina) differ in that the former is imposed as an increase in the price, and the latter is granted voluntarily or by custom. Sometimes, however, the service charge and the tip coincide; since constituting a gift that reveals a service rendered to the client's satisfaction, it is as difficult to stop thanking for it as it is to renounce receiving the generosity. (...) The essential differences between the service charge and the tip are: a) by initiative: the former is imposed obligatorily; the tip is granted voluntarily; b) by the amount: it is fixed in the service charge; the tip depends on the will and satisfaction of the person to whom the service is rendered; c) by character: the service charge forms part of the price; the tip is a voluntary gift; d) by the condition of the person: the tip is generally given intuitu personae; the service charge is paid in consideration of the company that provides it, without taking into account the person who performs it." (idem, pp., 298-299).

In our context, the regulation on the subject is found, basically, in the first four articles of the aforementioned Law No. 4946. The original text of those norms was as follows:

"Article 1.- Workers in restaurants, bars, and other similar establishments shall have the right to a tip (propina) when their service is provided at tables." "Article 2.- The tip authorized in accordance with this law shall be 10% of the total amount of the corresponding consumption. The tip, for purposes of recording it in writing, shall be called: 'servicio 10%'." "Article 3.- The tip is not obligatory for consumption under ten colones or in cases where the table service is provided by the business owner." "Article 4.- Employers may not participate in the benefit of the tip." Subsequently, through Law No. 5635 of December 9, 1974, the transcribed Article 4 was amended to read as follows:

"Article 4.- Employers shall not participate in the benefit of the tip and shall not impede or interfere in the legal collection thereof by their workers. Any sum that, for that concept, the worker fails to receive due to a cause attributable to the employer shall be considered a debt from the latter to the former. Regarding the amount, the same provisions and sanctions that the Labor Code (Código de Trabajo) establishes for everything related to wages (salario) shall be applied to the employer." It is clear from the above that Law No. 4946, rather than regulating the payment of the tip to waiters in bars, restaurants, and similar establishments, established the figure of the "service charge (recargo en el servicio)," since the amount to be paid for that concept is obligatory and not voluntary, is a fixed percentage of the bill and not an optional sum, and is a payment that must be made regardless of the quality of the service received.

In any case, doubt remains regarding the wage nature of the payment in favor of waiters, agreed upon in Law No. 4946. This is, firstly, because the payment of that sum is not an obligation imposed on the employer, as traditionally occurs with wages (salario); and, secondly, because the law does not expressly define the nature that should be attributed to said payment.

B.- Non-wage nature of the payment contemplated in our Law on Tips (Ley de Propinas).

As we indicated in the report rendered in the unconstitutionality action processed under file number Nº 09-14976-0007-CO, in order to establish whether the payment referred to in the Law on Tips (Ley de Propinas) has a wage nature, it is of particular importance to review the legislative background of both the aforementioned Law No. 4946 and also the cited Law No. 5635, through which Article 4 of the former was amended.

The bill that culminated in the approval of the Law on Tips was presented before the Legislative Assembly on March 11, 1971, by the then-deputy Mr. Luis Alberto Monge Álvarez. That bill, which contained no reference whatsoever to the wage or non-wage nature of the tip, was sent on May 6, 1971—by decision of the President of the Legislative Directorate—to the Social Affairs Committee for study and report, which in turn created a Subcommittee for the study of the bill, composed of Deputy Yolanda Otárola Préndigas and Deputies Emilio Piedra Jiménez, Francisco Morales Hernández, Reinaldo Maxwell Kennedy, and Edwin Muñoz Mora. (Folios 1 to 5 of legislative file No. 4549-4555). That same Subcommittee also studied a bill presented by the Union of Gastronomic Workers of the Hotel, Restaurant, and Related Industries—sponsored by Deputy Francisco Morales Hernández—which sought to make the payment of the 10% tip obligatory, but also made no reference to the wage nature of that payment. (Folios 8 and 9 of legislative file No. 4549-4555).

In session No. 7 held by the aforementioned Subcommittee on July 20, 1971, the then-Minister of Labor, Mr. Danilo Jiménez Veiga, was received, who presented his own bill to regulate the payment of the tip. In the hearing before the Subcommittee, Mr. Jiménez Veiga expressed his disagreement with the bill presented by Deputy Monge Álvarez, among other things, because it did not grant a wage nature to tips. In that sense, he stated:

"... Deputy Monge Álvarez's bill does not speak precisely of one of the fundamental purposes of the Law, which is to incorporate the tip into the real wage for all legal effects. Article 5 of the draft of our bill states that the tip is assimilated to wages (salario), and it will be taken into account for purposes of the corresponding calculation of legal benefits (prestaciones legales) and other labor rights and obligations." (Folio 93 of legislative file No. 4549-4555).

In that same hearing, Deputy Piedra Jiménez asked the Minister of Labor if "... for purposes of paying the Social Security quota, the tip would be taken into account," to which Mr. Jiménez Veiga responded that "In my bill, yes, that is why the wage is involved for all effects of labor legislation." (Folios 95 and 96 of legislative file No. 4549-4555).

Subsequently, in session No. 10 of the Subcommittee, held on September 9, 1971, a hearing was granted on the bill presented by the Minister to the Chamber of Retail Merchants (Cámara de Comerciantes Detallistas). When referring to the bill's norms that conferred a wage nature on tips, Mr. Edgar Víquez Víquez, President of said Chamber, stated:

"Definitively, this is recklessness, because I don't know how we would practically consider this as a wage, for purposes of the Social Security payroll and for purposes of labor issues (...) it is a completely reckless thing to include that as part of the wage, it seems completely illogical to me, inoperative." (Folio 120 of legislative file No. 4549-4555).

Finally, the Subcommittee appointed for the study of the bills rendered an affirmative report to confer obligatory character on the tip, but despite the discussion regarding the possibility of granting a wage nature to that payment, and the express disagreement of the Minister of Labor with the omission that—in his judgment—Deputy Monge Alvarez's bill presented in that sense, the Subcommittee decided not to make any reference to the wage character of tips. (See Subcommittee report at folios 141 to 143 of legislative file No. 4549-4555).

Once the bill passed to the Permanent Committee on Social Affairs (Comisión Permanente de Asuntos Sociales), in the extraordinary session held on October 14, 1971, the study of the Subcommittee's report proceeded. On that occasion, Deputy Morales Hernández stated the following:

"The Minister of Labor and the President of the Committee told me that they did not agree with this report, as the tip was not classified as a wage (salario); consequently, it does not have the derivations of the type of labor and social legislation of the Social Security Fund (Caja de Seguro Social), etc., which, according to the Minister of Labor's opinion, must be complied with inexorably. I convey to this Committee this opposition from the Minister of Labor, so that since we are going to discuss this bill, we have this other angle, because otherwise we could reach the Plenary and opinions could divide in it, opinions that perhaps we could reconcile within this Committee, but I convey the Minister's position that the tip be classified as part of the wage (salario)." (Folios 147 and 148 of legislative file No. 4549-4555).

In that same session, Deputy Morales Hernández indicated that despite the importance of categorizing the tip as a wage (in the terms proposed by the Minister of Labor), those who signed the majority affirmative opinion leaned towards legislating on that subject in two stages: in the first of them, the tip would be established as obligatory; in the second, legislation would be passed to consider it for the effects of labor social legislation and income tax:

"I would like to draw the Deputies' attention to the point noted by colleague Arauz Aguilar regarding the classification of the tip as a wage for the effects of social legislation, the Social Security Fund (Caja de Seguro), and income tax. I want it to be clear that the members who signed this opinion are not unaware of the importance of classifying the tip as a wage; however, we lean towards a possible rise in costs on the part of hoteliers, and that would impact the cost of living for consumers. Therefore, in order not to face this situation, we prefer to do this legislation in two stages: the first would simply be to make the tip obligatory, to improve the wage, the employee's income, and when this achievement is consolidated, the second stage will come, which would be the coverage of labor social legislation and income tax." (Folio 149 of legislative file No. 4549-4555).

The Permanent Committee on Social Affairs rendered three reports to be considered in the Legislative Plenary. The first of them was signed by Deputies Pedro Arauz Aguilar, Teresa Zavaleta Durán, and Reinaldo Maxwell Kennedy, which concluded that establishing an obligatory tip was unconstitutional, and therefore recommended its archiving to the Plenary. (Folios 164 and 165 of legislative file No. 4549-4555). The second was signed by Deputy Edwin Muñoz Mora, which established, in its Article 4, that "The tip corresponding in each case may not be used to adjust the minimum wage or any wage above it, but it shall be considered as a wage (salario)"; and in its Article 5, that "In accordance with the previous rule, the tip, which is assimilated to a wage, shall be taken into account for purposes of the corresponding calculation for legal benefits (prestaciones legales), and other labor rights and obligations." (Folios 166 to 169 of legislative file No. 4549-4555). And the third, signed by Deputy Yolanda Otárola Préndigas, and Deputies Francisco Morales Hernández, Ángel Edmundo Solano Calderón, and Emilio Piedra Jiménez, whose text was basically the same as that proposed by the Subcommittee, which made no reference whatsoever to the wage character of the tip. (Folios 170 to 172 of legislative file No. 4549-4555).

The Legislative Plenary considered all three reports from the Social Affairs Committee in its session No. 14 of January 12, 1972. After reading the three reports, the one rendered by Deputies Otárola Préndigas, Morales Hernández, Solano Calderón, and Piedra Jiménez was opened for discussion. (Folio 178 and following of legislative file No. 4549-4555). In session No. 15 of January 13, 1972, Deputy Piedra Jiménez stated the following:

"Upon reviewing the relationship between the three bills, we found that the simplest is this one, the one we are considering, this affirmative opinion that we Deputies Otárola Préndigas, Morales Hernández, Solano Calderón, and a servant of yours, signed; because when we also had the Minister of Labor's bill in our hands, we did consider that it was extremely harmful, because it involved, for legal effects, the tips as an increase in the current wage. That is, the product of the tips that the opinion signed by Deputy Muñoz Mora, adopting Minister Jiménez Veiga's bill, would produce, we found more intricate, more difficult, and that is why those of us who signed the current opinion we are discussing did not give greater interest to that other bill, since, as I said before, it would bring very serious consequences to the employer, who for purposes of paying benefits, vacations, notice periods, and other expenses stipulated in the Labor Code (Código de Trabajo), would no longer have to think about the ¢255.00 that is the minimum wage, but perhaps a salary of ¢1,500.00 or ¢2,000.00, and consequently that would lead to an increase in the price of services." (Folio 194 of legislative file No. 4549-4555).

Subsequently, in session No. 16, of January 17, 1972, a substantive motion was approved, signed by Deputies Monge Álvarez and Morales Hernández, in which the tip was also not conferred a wage character. The text of that motion was the following:

"For the articles proposed in the minority affirmative opinion signed by Deputies Morales Hernández, Solano Calderón, and Piedra Jiménez to be substituted by the following: 1.- Workers in restaurants, bars, and other similar establishments shall have the right to a tip (propina) when their service is provided at tables. 2.- The tip authorized in accordance with this law shall be 10% of the total amount of the corresponding consumption. The tip, for purposes of recording it in writing, shall be called 'servicio 10%'. 3.- The tip (sic.) is not obligatory for consumption under ten colones or in cases where the table service is provided by the business owner. 4.- Employers may not participate in the benefit of the tip. 5.- The Ministry of Labor shall regulate everything related to this law. This law becomes effective as of February 1, 1972." (Folio 215 of legislative file No. 4549-4555).

In that same session No. 16, of January 17, 1972, the Legislative Plenary approved the bill in the first debate, (folio 223 of legislative file No. 4549-4555), and in the subsequent sessions, it was approved in the second and third debates.

Then, on July 12, 1973, while the Law on Tips was already in force, Deputy Monge Álvarez presented a bill, which was processed under file number No. 5416, to reform Article 4 of the cited law. The justification of that bill stated, in relevant part, the following:

"That in the law which establishes the right to a tip for workers in Restaurants, bars, and other similar establishments (No. 4946 of February 3, 1972), no sanction was provided for employers who, in one way or another, infringe the provisions referring to the amount, method of collection, and form of distribution of the tip (...) That the lack of that indispensable sanction is the cause that has generated a series of anomalous situations which, to a large extent, make the terms and purposes of the law practically inoperative (...) That such extremes are the subject of frequent and repeated complaints formulated and exhausted by unions and interested workers, specifically, before the employers themselves, the Ministry of Labor and Social Security, and other agencies, without it having been possible to date, precisely because of the serious omission in the law, to remedy this state of affairs." (Folio 1 to 3 of legislative file No. 5416).

Deputy Monge Álvarez's proposal to enforce the payment of the tip consisted of adding to Article 4 of the law in order to add that "Any sum that, for that concept, the worker fails to receive due to a cause attributable to the employer shall be considered a debt from the latter to the worker, and a certification to that effect, issued by officials of the National Directorate of Labor Inspection or by the corresponding Delegation of the Rural Assistance Guard, shall have, for all legal effects, the character of an enforceable instrument (título ejecutivo)." (Folio 1 to 3 of legislative file No. 5416).

The bill was considered and discussed in the Permanent Committee on Financial Affairs (Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios), which approved, on July 19, 1974, a motion by Deputy Rafael Rojas Jiménez, to substitute the character of an enforceable instrument that was sought to be given to the certification stating the amount of the tip, with a sanction against the employer who interfered with or impeded the collection of the tip, a sanction that would be the same as that established by the Labor Code (Código de Trabajo) for everything related to wages. (Folio 17 of legislative file No. 5416).

Thus, the affirmative majority report issued by the Permanent Committee on Financial Affairs proposed modifying Article 4 of Law No. 4946 to read as follows:

"Employers shall not participate in the benefit of the tip and shall not impede or interfere in the legal collection thereof by their workers. Any sum that, for that concept, the worker fails to receive due to a cause attributable to the employer shall be considered a debt from the latter to the worker. Regarding the referred amount, the same provisions and sanctions that the Labor Code (Código de Trabajo) establishes for everything related to wages (salario) shall be applied to the employer." (Folios 26 and 27 of legislative file No. 5416).

The text just transcribed was approved in the Legislative Plenary, without undergoing any significant change in its three debates. (Folio 32 of legislative file No. 5416).

From the above description of the legislative process followed by both the so-called Law on Tips and the amendment to its Article 4, it is evident that the legislator's intention was not to grant a wage character to the tip. On the contrary, having extensively discussed the advisability or not of granting it that character, it was decided not to confer it. In that sense, it is necessary to recall that a committee opinion (signed by Deputy Edwin Muñoz Mora) was presented before the Legislative Plenary that did grant a wage nature to the tip; however, the legislator at that time decided to approve the bill that did not grant it that nature.

Likewise, what the amendment to Article 4 of the Law on Tips sought was to ensure that waiters actually received the amount of the tip, so that employers would refrain from impeding or interfering in its collection; therefore, it cannot be affirmed that the wage character of tips is deduced from that amendment.

And it is of particular importance to indicate that in at least one constitutional precedent, that Chamber expressly recognized "(...) that the tip (propina) is a percentage that the establishment's client must pay to the waiter, for the service rendered, not the employer, whose essential legal obligation is, based on the express text of the questioned provisions, to guarantee that the worker receives the sums that the diner paid for that concept. - Consequently, as it is not the employer who must pay the legal tip from his own assets, but rather the establishment's client (...)" (Resolution No. 2181-96 of 09:24 hrs. on May 10, 1996, Constitutional Chamber).

From that perspective, this Advisory Body does not share the reiterated interpretation of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice, as it contradicts the legislator's intention. If there had been no legislative discussion on the point, the validity of an interpretation such as the one being questioned could be admitted; however, the truth is that such discussion did exist, and it shows that the legislator chose not to support the thesis that granted a wage nature to tips.

Additionally, it is necessary to take into account that in accordance with Article 162 of the Labor Code, "Salary or wage is the remuneration that the employer must pay the worker by virtue of the employment contract"; given that in this case, the tip is not paid by the employer, but by the client, which distorts its wage nature. We consider that if the Labor Code expressly indicates that the salary is paid by the employer, another law that sought to establish an exception to that rule should so indicate expressly, which did not occur in the case of the Ley de Propinas.

Since the so-called "service charge" is not a salary, this entails several legal effects to consider: it should not be considered in the calculation of labor benefits, that is, the payment of unemployment assistance (auxilio de cesantía) and prior notice (preaviso). Nor should it be taken into account for the calculation of vacations, nor for the Christmas bonus (aguinaldo).

However, regarding the payment of social security contributions –an issue of major concern to constitutional jurisprudence (resolutions No. 2009-10553, 2010-004806 and No. 2010018725, op. cit.)–, it is very likely that this must continue to be done, since completely independent of the non-wage nature of the "service charge," the fact is that the calculation of contributions is made "on the total of the remunerations that under any denomination are paid, by reason of or derived from the worker-employer relationship," as established by Article 3 of the Ley de Creación de la Caja.

Something similar could occur in tax matters, if that income exceeds the established rate brackets; based on the provisions of Article 32 of the Ley sobre el Impuesto sobre la Renta - No. 7092 of April 21, 1988 - that natural persons working in a dependent relationship must pay, since undoubtedly the "service charge" constitutes an income that the worker receives for rendering a service, regardless of its nature, origin, or denomination.

Up to this point is the summary of the position taken on the matter by the Procuraduría General.

IV.- The constitutional jurisprudence regarding the tip as part of the salary and the principle of progressivity of benefit rights and social security.

By the principle of constitutional supremacy, every legal norm that is integrated into the legal system must conform to the rest of the higher-ranking norms and especially with the Law of the Constitution (norms, values, and principles) which may be integrated and complemented with norms from international instruments on human rights (constitutional Article 48).

Without a doubt, the Constitution is the norm of norms (lex superior) and consequently the legal foundation of validity for all norms that make up the legal system. Consequently, all infra-constitutional norms have the Constitution as their necessary reference point and must adapt to its mandates; that is, all normative legal production emanating from the organs of the State that have regulatory power, insofar as they are constituted and subordinated to the Constitution, cannot be in contradiction or opposition or prove incompatible with it (Dictamen C-233-2009 of August 26, 2009).

For this reason, we have always recognized that the Legislative Assembly, in the exercise of its legislative power, enjoys broad but not absolute discretion –as it is inexorably subject to the Constitution and international treaties– which allows it to adopt, within the constitutional framework, the decision it deems most appropriate to regulate certain aspects and thus contribute to shaping, through law, a particular political, social, and economic conception of the phenomena, of different natures, that the Costa Rican State faces.

And in the present case, it cannot be overlooked then that, regarding the judicial interpretation of the tip as part of the salary, an unwritten norm emanates from the binding jurisprudence of the Constitutional Court (Constitutional Court, arts. 7 of the LGAP and 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), according to which: from the content of various instruments of International Human Rights Law ratified by the country (Article 2, first paragraph of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Law No. 4229-A of December 11, 1968; Article 26 of the American Convention on Human Rights, Law No. 4534 of February 23, 1970; Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights or “Protocol of San Salvador”, approved by Law No. 7907 of September 3, 1999) the duty of the Costa Rican State is deduced, to achieve increasingly higher levels in the satisfaction of social benefit rights, through gradualness and progressivity, avoiding any kind of regressive measures in their satisfaction (Resolutions Nos. 2009-10553 at 2:54 p.m. on July 1, 2009, 2010018725 at 10:21 a.m. on November 12, 2010, and 2010-004806 at 2:50 p.m. on March 10, 2010).

And under that premise, the Constitutional Court has considered that the exclusion of the right to the tip as an integral part of the salary constitutes a violation of the State's duty to progressively develop the enjoyment and exercise of the rights to salary and social security (Resolutions Nos. 2009-10553, 2010018725 and 2010-004806).

The following transcription serves to illustrate the aforementioned position:

"(…) the conclusion is reached that the consulted bill of law is unconstitutional because it constitutes a regressive measure in the full effectiveness of the fundamental rights to salary and social security, since it seeks to exclude the remuneration received by workers in restaurants, bars, and analogous establishments, from the total amount accounted for social charges, consequently diminishing their contribution, precisely, to the regime administered by the Caja Costarricense de Seguro Social to satisfy essential benefits and increase their disability or old-age pension. In the opinion of this Court, by virtue of the obligations contracted by the Costa Rican State in order to recognize and guarantee the progressive protection of fundamental economic and social rights, it is not in accordance with the Law of the Constitution to dictate measures that constitute a setback in the protection and effectiveness of a social right, especially when it has been strengthened by the jurisprudence of the highest Labor Cassation Court. Consequently, regarding this point of the consultation, this Chamber considers that there is indeed a defect of unconstitutionality on the merits" (Resolution No. 2009-10553 op. cit., ratified in the same sense in resolutions Nos. 2010018725 and 2010-004806 op. cit.).

In the exposed context, the present legislative initiative, in the terms in which it has been proposed, could constitute a violation of that constitutional principle of progressivity in matters of fundamental rights, which the legislator must inexorably respect.

Conclusion:

The Procuraduría General estimates that according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, the consulted bill of law, insofar as it implies a regressive measure in the full effectiveness of the fundamental rights to salary and social security, could present conflicts with constitutionality.

We thus leave your consultation resolved.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Opinión Jurídica : 037 - J del 06/07/2012 06 de julio de 2012 O.J.-037-2012 Señora Ana Lorena Cordero Barboza Jefa Área Comisión de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PAS-1067-18.278, de fecha 07 de junio de 2012, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado “Ley para proteger el empleo de los saloneros y meseros”; tramitado bajo el expediente Nº 18.278, publicado en el Alcance Nº 89 a La Gaceta Nº 213 de 7 de noviembre de 2011.

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004 y OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011).

Así las cosas, a continuación expondremos la posición que jurídicamente ha sostenido y reiterado la Procuraduría General de la República sobre el tema en cuestión, ante la Sala Constitucional (acciones tramitadas bajo los expedientes Nº 11-008668-0007-CO, 11-007632-0007-CO y 09-14976-0007-CO) y emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Proyecto de ley consultado.

El proyecto de ley consultado pretende cambiarle a “al recargo en el servicio” -enunciado incorrectamente en nuestro medio como “propina”-, la naturaleza salarial que la jurisprudencia laboral le ha atribuido por norma no escrita (arts. 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial); esto en aras de proteger el empleo de los saloneros, mesoneros y trabajadores afines que han perdido sus empleos o están en riesgo de perderlos por aquella interpretación judicial; esto de la siguiente manera:

ARTÍCULO 1.- Refórmase el artículo 1 de la Ley N.º 4946, de 3 de febrero de 1972, Ley que crea el derecho a propina a trabajadores de restaurantes.

“Artículo 1.- Los trabajadores de restaurantes, bares, sodas y otros establecimientos donde se preste el servicio en mesa, tendrán derecho al diez por ciento (10%) de la cuenta total de cada mesa, sin incluir el impuesto de ventas.

Este monto se llamará: "servicio 10%" y no constituirá parte del salario del trabajador ni afectará las cargas sociales y prestaciones laborales a cargo del patrono.

Por propina se entenderá el monto adicional voluntariamente entregado por el cliente, como muestra de satisfacción por el servicio recibido. De ninguna forma, el pago de esta propina será obligatorio.” ARTÍCULO 2.- Modifícase el artículo 1 de la Ley N.º 5635, Reforma de la Ley que crea el derecho a propina a trabajadores de restaurantes, que varía el artículo 4 de la Ley N.º 4946, de 3 de febrero de 1972, Ley que crea el derecho a propina a trabajadores de restaurantes.

“Artículo 4.- Los patronos no deberán participar del beneficio de ese diez por ciento (10%), no deberán impedir o interferir en el cobro legal de la misma, por parte de sus trabajadores ni serán responsables de las obligaciones relativas a ese diez por ciento (10%). Cualquier suma que por ese concepto, deje de percibir el trabajador por causa imputable a patrono se considerará como una deuda de este con aquel.” ARTÍCULO 3.- Deróganse los artículos 2 y 3 de la Ley N.º 4946, de 3 de febrero de 1972, Ley que crea el derecho a propina a trabajadores de restaurantes.

Rige a partir de su publicación.

III.- Posición de la Procuraduría General sobre “el recargo en el servicio” contemplado en nuestra Ley de Propinas.

A.- La propina.

Tal y como lo indicamos en el informe rendido en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente Nº 09-14976-0007-CO, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la propina consiste en un “ Agasajo que sobre el precio convenido y como muestra de satisfacción se da por algún servicio”; o bien, en una “ Gratificación pequeña con que se recompensa un servicio eventual”. ( http://www.rae.es/rae.html, consultado el 10 de diciembre de 2009).

Por su parte, Guillermo Cabanellas señala que el vocablo propina se deriva del verbo latino propinare , que significa “… convidar a beber, por ser muy frecuente en otros tiempos el dicho y el hecho de darse unas monedas para una copa o un trago”. (Cabanellas, Guillermo, Tratado del Derecho Laboral, Buenos Aires, Editorial Claridad S.A. ., 1988, tercera edición, Tomo II, Volumen 2, página 289).

El mismo autor recién citado distingue la propina de lo que denomina “recargo en el servicio”, en los siguientes términos:

“ Diferéncianse el recargo y la propina, en que aquél es impuesto como aumento en el precio, y esta se concede voluntariamente o por costumbre. A veces, empero, coinciden recargo en el servicio y propina; pues, al constituir ésta una dádiva que revela un servicio prestado a satisfacción del cliente, resulta tan difícil dejar de agradecer el mismo como renunciar a recibir la generosidad. (…) Las diferencias esenciales entre recargo en el servicio y propina son: a) por la iniciativa: el primero es impuesto obligatoriamente; la propina se concede voluntariamente; b) por el importe: es fijo en el recargo en el servicio; la propina depende de la voluntad y satisfacción de la persona a la cual se presta el servicio; c) por el carácter: el recargo de servicio forma parte del precio; la propina es una dádiva voluntaria; d) por la condición de la persona: la propina se da generalmente intuitu personae ; el recargo en el servicio se abona en consideración a la empresa que lo presta, sin tener en cuenta la persona que lo realiza.” ( idem. p.p ., 298-299).

En nuestro medio, la regulación sobre el tema se encuentra, básicamente, en los primeros cuatro artículos de la ley n.° 4946 ya citada. El texto original de esas normas era el siguiente:

“ Artículo 1º.- Los trabajadores de restaurantes, bares y otros establecimientos análogos, tendrán derecho a propina cuando su servicio se preste en las mesas”.

“ Artículo 2º.- La propina autorizada conforme a esta ley, será de un 10% con respecto al monto total de la consumición correspondiente. La propina para los efectos de registrarla por escrito se llamará: ‘servicio 10%’”.

“ Artículo 3º.- No es obligatoria la propina para consumisiones inferiores a diez colones o en los casos en que el servicio en las mesas lo presta el propietario del negocio”.

“Artículo 4º.- Los patronos no podrán participar del beneficio de la propina”.

Posteriormente, por medio de la ley n.° 5635 de 9 de diciembre de 1974, se reformó el artículo 4 transcrito a efecto de que se leyera de la siguiente forma:

“ Artículo 4.- Los patronos no deberán participar del beneficio de la propina y no deberán impedir o interferir en el cobro legal de la misma, por parte de sus trabajadores. Cualquier suma que por ese concepto, deje de percibir el trabajador por causa imputable al patrono se considerará como una deuda de éste con aquél. Con relación al monto se le aplicarán al patrono las mismas disposiciones y sanciones que el Código de Trabajo establece para todo lo relacionado con el salario”.

De lo anterior resulta claro que la ley n.° 4946, más que regular el pago de la propina a los saloneros de bares, restaurantes y afines, estableció la figura del “recargo en el servicio”, pues el monto que se debe cancelar por ese concepto es obligatorio y no voluntario, es un porcentaje fijo de la cuenta y no una suma opcional, y es un pago que debe realizarse con independencia de la calidad de la atención recibida.

En todo caso, subsiste la duda respecto a la naturaleza salarial del pago en favor de los saloneros, acordado en la ley n.° 4946. Ello, en primer lugar, porque la cancelación de esa suma no es una obligación impuesta a cargo del patrono, como ocurre tradicionalmente con el salario; y, en segundo lugar, porque la ley no define expresamente la naturaleza que debe atribuírsele a dicho pago.

B.- Naturaleza no salarial del pago contemplado en nuestra ley de propinas.

Tal y como lo indicamos en el informe rendido en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente Nº 09-14976-0007-CO, a efecto de establecer si el pago al que se refiere la Ley de Propinas tiene naturaleza salarial, resulta de singular importancia reseñar los antecedentes legislativos tanto de la ley n.° 4946 mencionada, como de la ley n.° 5635 también citada, mediante la cual se reformó el artículo 4 de la primera.

El proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley de Propinas, fue presentado ante la Asamblea Legislativa el 11 de marzo de 1971, por el entonces diputado don Luis Alberto Monge Álvarez. Ese proyecto, que no contenía referencia alguna a la naturaleza salarial o no salarial de la propina, pasó el 6 de mayo de 1971 −por decisión del Presidente del Directorio Legislativo− a estudio e informe de la Comisión de Asuntos Sociales, que a su vez creó una Subcomisión para el estudio del proyecto, integrada por la diputada Yolanda Otárola Préndigas y por los diputados Emilio Piedra Jiménez, Francisco Morales Hernández, Reinaldo Maxwell Kennedy y Edwin Muñoz Mora. (Folios 1 al 5 del expediente legislativo n.° 4549-4555). Esa misma Subcomisión estudió también un proyecto presentado por el Sindicato de Trabajadores Gastronómicos de la Industria Hotelera, Restaurantes y Afines −acogido por el diputado Francisco Morales Hernández− en el que se pretendía hacer obligatorio el pago del 10% de propina, pero que tampoco hacía referencia alguna a la naturaleza salarial de ese pago. (Folios 8 y 9 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

En la sesión n.° 7 celebrada por la Subcomisión mencionada el día 20 de julio o de 1971, se recibió al señor Ministro de Trabajo Danilo Jiménez Veiga, quien presentó su propio proyecto para regular el pago de la propina. En la audiencia ante la Subcomisión, el señor Jiménez Veiga mostró su disconformidad con el proyecto de ley presentado por el diputado Monge Álvarez, entre otras cosas, porque no otorgaba naturaleza salarial a las propinas. En ese sentido indicó:

“… el proyecto del Diputado Monge Álvarez no habla precisamente de uno de los propósitos fundamentales de la Ley, cual es incorporar para todos los efectos legales la propina al salario real. En el artículo 5º del borrador de nuestro proyecto dice que la propina se asimila a salarios, y será tomada en cuenta para efectos del cómputo correspondiente a prestaciones legales y demás derechos y obligaciones laborales”. (Folio 93 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

En esa misma audiencia, el diputado Piedra Jiménez preguntó al señor Ministro de Trabajo si “… para efectos de pagar la cuota de Seguro Social se tomaría en cuenta la propina”, a lo cual el señor Jiménez Veiga respondió que “En el proyecto mío sí, por eso se involucra el salario para todos los efectos de la legislación laboral”. (Folios 95 y 96 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

Posteriormente, en la sesión n.° 10 de la Subcomisión, celebrada el 9 de setiembre de 1971, se le confirió audiencia del proyecto presentado por el señor Ministro a la Cámara de Comerciantes Detallistas. Al referirse a las normas del proyecto que conferían naturaleza salarial a las propinas, el señor Edgar Víquez Víquez, Presidente de dicha Cámara, indicó:

“Definitivamente, esto es una temeridad, porque no sé cómo haríamos en la práctica para considerar esto como salario, para efectos de la planilla del Seguro Social y para efectos de cuestión laboral (…) es una cosa completamente temeraria incluir eso como parte del salario, me parece completamente ilógico, inoperante”. (Folio 120 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

Finalmente, la Subcomisión nombrada para el estudio de los proyectos de ley rindió un informe afirmativo para conferirle carácter obligatorio a la propina, pero a pesar de la discusión respecto a la posibilidad de otorgarle naturaleza salarial a ese pago, y a la disconformidad expresa del señor Ministro de Trabajo con la omisión que en ese sentido presentaba −a su juicio− el proyecto del diputado Monge Alvarez, la Subcomisión decidió no hacer referencia alguna al carácter salarial de las propinas. (Ver informe de Subcomisión a folios 141 al 143 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

Una vez que el proyecto pasó a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, en la sesión extraordinaria celebrada el 14 de octubre de 1971, se procedió al estudio del informe de la Subcomisión. En esa oportunidad el diputado Morales Hernández indicó lo siguiente:

“El señor Ministro de Trabajo y el señor Presidente de la Comisión, me manifestaron no estar de acuerdo con este informe, por cuanto no se calificaba la propina como salario, consecuentemente no tiene las derivaciones de tipo de legislación laboral y social de la Caja de Seguro Social, etc., que según el criterio del señor Ministro de Trabajo, deben cumplirse de manera inexorable. Cumplo con transmitir a esta Comisión esta oposición del señor Ministro de Trabajo, para que ya que vamos a discutir este proyecto, tengamos este otro ángulo, porque de lo contrario podríamos llegar al Plenario y dividirse opiniones en el mismo, opiniones que tal vez podríamos conciliar en el seno de esta Comisión, pero trasmito la posición del señor Ministro de que se califique la propina como parte del salario”. (Folios 147 y 148 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

En esa misma sesión, el diputado Morales Hernández indicó que a pesar de la importancia de catalogar la propina como salario (en los términos en que lo había propuesto el señor Ministro de Trabajo) quienes suscribieron el dictamen de mayoría afirmativo se inclinaron por legislar sobre ese tema en dos etapas: en la primera de ellas se establecería la propina como obligatoria; en la segunda se legislaría en el sentido de considerarla para efectos de la legislación social laboral y del impuesto sobre la renta:

“Quisiera llamar la atención de los señores diputados en relación al punto que anotaba el compañero Arauz Aguilar en cuanto a la calificación de salario de la propina para los efectos de la legislación social, de la Caja de Seguro y del impuesto de la renta. Quiero que quede claro que los miembros que suscribimos este dictamen no desconocemos la importancia que tiene calificar la propina como salario; sin embargo, nos inclinamos sobre una posible alza de los costos por parte de los hoteleros y eso incidiría en el costo de la vida de los consumidores. De tal manera que para no llegar a enfrentarnos a esta situación, preferimos hacer esta legislación en dos etapas: la primera sería simplemente hacer obligatoria la propina, con el fin de que se mejore el salario, el ingreso del empleado, y cuando se consolide esta conquista, vendrá la segunda etapa que sería la de la cobertura de la legislación social laboral y del impuesto de la renta”. (Folio 149 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

La Comisión Permanente de Asuntos Sociales rindió tres informes para ser conocidos en el Plenario Legislativo. El primero de ellos, fue suscrito por los diputados Pedro Arauz Aguilar, Teresa Zavaleta Durán, y Reinaldo Maxwell Kennedy, el cual arribó a la conclusión de que establecer una propina obligatoria era inconstitucional, por lo que recomendaron al Plenario su archivo. (Folios 164 y 165 del expediente legislativo n.° 4549-4555). El segundo, fue suscrito por el diputado Edwin Muñoz Mora, el cual establecía, en su artículo 4, que “No podrá tomarse de la propina que en cada caso corresponda para, con ella, ajustar el salario mínimo o el superior a éste, pero sí se considerará como salario”; y en su artículo 5 que “De acuerdo con la regla anterior, la propina, que se asimila a salario, será tomada en cuenta para efectos del cómputo correspondiente a prestaciones legales, y demás derechos y obligaciones laborales.” (Folios 166 al 169 del expediente legislativo n.° 4549-4555). Y, el tercero, suscrito por la diputada Yolanda Otárola Préndigas, y por los diputados Francisco Morales Hernández, Ángel Edmundo Solano Calderón, y Emilio Piedra Jiménez, cuyo texto era básicamente el mismo que el propuesto por la Subcomisión, el cual no hacía referencia alguna al carácter salarial de la propina. (Folios 170 al 172 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

El Plenario Legislativo conoció los tres informes de la Comisión de Asuntos Sociales en su sesión n.° 14 del 12 de enero de 1972. Luego de darle lectura a los tres informes, se puso en discusión el rendido por los diputados Otárola Préndigas, Morales Hernández, Solano Calderón, y Piedra Jiménez. (Folios 178 y siguientes del expediente legislativo n.° 4549-4555). En la sesión n.° 15 del 13 de enero de 1972, el diputado Piedra Jiménez indicó lo siguiente:

“Al conocer la relación entre los tres proyectos de ley, encontramos que el más simple es este, el que estamos conociendo, este dictamen afirmativo que suscribimos los diputados Otárola Préndigas, Morales Hernández, Solano Calderón y un servidor de ustedes; porque cuando tuvimos también en nuestras manos el del señor Ministro de Trabajo, este sí lo consideramos que era sumamente perjudicial, porque involucraba, para efectos legales, a las propinas como un aumento del salario actual. Es decir, el producto de las propinas que produciría el dictamen que suscribe el diputado Muñoz Mora, acogiendo el proyecto del Ministro Jiménez Veiga, lo encontramos más intrincado, más difícil, y por eso fue que los que suscribimos el actual dictamen que estamos discutiendo, no le dimos mayor interés a ese otro proyecto, ya que, como dije antes, traería consecuencias muy serias al patrono, quien para efectos de pago de prestaciones, vacaciones, preavisos y otros gastos estipulados en el Código de Trabajo, ya no tendría que pensar en los ¢255,00 que es el salario mínimo, sino talvez en un sueldo de ¢1.500,00 o ¢2.000,00 y por consecuencia ello acarrearía el aumento en el precio de los servicios.” (Folio 194 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

Posteriormente, en la sesión n.° 16, del 17 de enero de 1972, se aprobó una moción de fondo, suscrita por los diputados Monge Álvarez y Morales Hernández en la cual tampoco se le confirió carácter salarial a la propina. El texto de esa moción fue el siguiente:

“Para que se sustituya el articulado propuesto en el dictamen afirmativo de minoría suscrito por los diputados Morales Hernández, Solano Calderón y Piedra Jiménez por el siguiente: 1.- Los trabajadores de restaurantes, bares y otros establecimientos análogos, tendrán derecho a propina cuando su servicio se preste en las mesas. 2.- La propina autorizada conforme a esta ley, será de un 10% con respecto al monto total de la consumisión correspondiente. La propina para los efectos de registrarla por escrito se llamará servicio 10%. 3.- No es obligatoria la propia (sic.) para consumisiones inferiores a diez colones o en los casos en que el servicio en las mesas lo presta el propietario del negocio. 4.- Los patronos no podrán participar del beneficio de la propina. 5.- El Ministerio de Trabajo reglamentará todo lo relativo a esta ley. Esta ley rige a partir del 1° de febrero de 1972”. (Folio 215 del expediente legislativo n.° 4549-4555).

En esa misma sesión n.° 16, del 17 de enero de 1972, el Plenario Legislativo aprobó el proyecto en primer debate, (folio 223 del expediente legislativo n.° 4549-4555), y en las sesiones subsiguientes se aprobó en segundo y tercer debate.

Luego, el 12 de julio de 1973, estando vigente ya la Ley de Propinas, el diputado Monge Álvarez presentó un proyecto, que se tramitó bajo el expediente n.° 5416, para reformar el artículo 4 de la ley citada. En la justificación de ese proyecto se indicó, en lo que interesa, lo siguiente:

“Que en la ley que se instaura el derecho de propina para los trabajadores de Restaurantes, bares y otros establecimientos análogos ( N° 4946 de 3 de febrero de 1972), no quedó prevista sanción alguna para los patronos que, de una manera u otra, infringen las disposiciones que hacen referencia al monto, modo de percepción y forma de reparto de la propina (…) Que la carencia de esa indispensable sanción es la causa que ha generado una serie de anómalas situaciones que, en buena medida hacen prácticamente inoperantes los términos y propósitos de la ley (…) Que sobre tales extremos son frecuentes y reiteradas las denuncias que formulan y agotan sindicatos y servidores interesados, concretamente, ante los propios patronos, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y otras dependencias, sin que a la fecha, precisamente por la grave omisión de la ley, haya sido posible remediar tal estado de cosas.” (Folio 1 al 3 del expediente legislativo n.° 5416).

La propuesta del diputado Monge Álvarez para hacer cumplir el pago de la propina consistía en adicionar el artículo 4 de la ley a efecto de agregarle que “Cualquier suma que en ese concepto deje de percibir el trabajador por causa imputable al patrono, se considerará como una deuda de este para con el trabajador, y una certificación en tal sentido, extendida por funcionarios de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo o por la Delegación correspondiente de la Guardia de Asistencia Rural tendrá, para todos los efectos legales, el carácter de título ejecutivo”. (Folio 1 al 3 del expediente legislativo n.° 5416).

El proyecto fue conocido y discutido en la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, la cual aprobó, el 19 de julio de 1974, una moción del diputado Rafael Rojas Jiménez, en el sentido de sustituir el carácter de título ejecutivo que se le pretendía otorgar a la certificación donde se hiciera constar el monto de la propina, por una sanción a cargo del patrono que interfiriese o impidiese el cobro de la propina, sanción que sería la misma que el Código de Trabajo establece para todo lo relacionado con el salario. (Folio 17 del expediente legislativo n.° 5416).

Así, el informe de mayoría afirmativo emitido por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios proponía modificar el artículo 4 de la ley n.° 4946 para que se leyera de la siguiente forma:

“Los patronos no deberán participar del beneficio de la propina y no deberán impedir o interferir en el cobro legal de la misma, por parte de sus trabajadores. Cualquier suma que por ese concepto, deje de percibir el trabajador por causa imputable al patrono se considerará como una deuda de éste para con el trabajador. Con relación al referido monto, se le aplicarán al patrono las mismas disposiciones y sanciones que el Código de Trabajo establece para todo lo relacionado con el salario”. (Folios 26 y 27 del expediente legislativo n.° 5416).

El texto recién transcrito fue aprobado en el Plenario Legislativo, sin que en sus tres debates sufriera cambio significativo alguno. (Folio 32 del expediente legislativo n.° 5416).

De la descripción anterior del trámite legislativo seguido tanto por la denominada Ley de Propinas, como por la reforma a su artículo 4, se evidencia que la intención del legislador no fue la de otorgarle carácter salarial a la propina. Por el contrario, habiéndose discutido ampliamente la conveniencia o no de otorgarle ese carácter, se optó por no conferírselo. En ese sentido es preciso recordar que ante el Plenario Legislativo se presentó un dictamen de comisión (suscrito por el diputado Edwin Muñoz Mora) que sí le otorgaba naturaleza salarial a la propina; sin embargo, el legislador de ese momento decidió aprobar el proyecto que no le otorgaba esa naturaleza.

Asimismo, la reforma al artículo 4 de la Ley de Propinas lo que pretendía era asegurar que los saloneros recibieran, efectivamente, el monto de la propina, de manera tal que los patronos se abstuvieran de impedir o interferir en su cobro, por lo que no puede afirmarse que de esa reforma se deduzca el carácter salarial de las propinas.

Y resulta de particular importancia indicar que en al menos un precedente constitucional, esa Sala reconoció expresamente “(…) que la propina es un porcentaje que debe cancelarle el cliente del establecimiento al salonero, por el servicio prestado, no el patrono, cuya obligación legal esencial es, a partir del texto expreso de las disposiciones cuestionadas, garantizar que el trabajador reciba las sumas que por dicho concepto canceló el comensal. - En consecuencia, como no es el patrono quien debe cancelar de su peculio la propina legal, sino el cliente del establecimiento (…)” (resolución Nº 2181-96 de las 09:24 hrs. del 10 de mayo de 1996, Sala Constitucional).

Desde esa perspectiva, este Órgano Asesor no comparte la interpretación reiterada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, por contradecir la intención del legislador. Si no hubiese habido discusión legislativa sobre el punto, podría admitirse la validez de una interpretación como la que se cuestiona; sin embargo, lo cierto es que esa discusión sí existió, y de ella se evidencia que el legislador optó por no apoyar la tesis que le otorgaba naturaleza salarial a las propinas.

Adicionalmente, es preciso tomar en cuenta que de conformidad con el artículo 162 del Código de Trabajo el “Salario o sueldo es la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud del contrato de trabajo”; siendo que en este caso, la propina no la paga el patrono, sino el cliente, lo cual desvirtúa su naturaleza salarial. Consideramos que si el Código de Trabajo indica, expresamente, que el salario lo paga el patrono, otra ley que quisiera establecer una excepción a esa regla debería indicarlo así expresamente, lo cual no ocurrió en el caso de la Ley de Propinas.

Al no ser salario el denominado “recargo en el servicio”, esto conlleva varios efectos jurídicos a considerar: no debiera ser considerado en el cálculo de las prestaciones laborales, es decir, el pago del auxilio de cesantía y el preaviso. Tampoco debiera de ser tomada en cuenta para el cálculo de las vacaciones, así como tampoco para el aguinaldo.

No obstante, en cuanto al pago de las cuotas de la seguridad social –tema por el que mayormente se preocupa la jurisprudencia constitucional (resoluciones Nº 2009-10553, 2010-004806 y Nº 2010018725, op. cit)-, es muy probable que este deba seguirse haciendo, pues con total independencia de la naturaleza no salarial del “recargo en el servicio”, lo cierto es que el cálculo de las cuotas se hace “sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal”, según establece el ordinal 3 de la Ley de Creación de la Caja.

Algo similar podría ocurrir en materia tributaria, si aquel ingreso sobrepasa las escalas de tarifas establecidas; con base en lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley sobre el Impuesto sobre la Renta - Nº 7092 de 21 de abril de 1988- que deben pagar las personas físicas que laboran en relación de dependencia, pues indudablemente el “recargo en el servicio” constituye un ingreso que percibe el trabajador por rendir un servicio, independientemente de cuál sea su naturaleza, origen o denominación.

Hasta aquí el recuento de la posición asumida al respecto por la Procuraduría General.

IV.- La jurisprudencia constitucional sobre la propina como parte del salario y el principio de progresividad de los derechos prestacionales y de la seguridad social.

Por el principio de supremacía constitucional, toda norma jurídica que se integre al ordenamiento jurídico debe conformarse con el resto de las normas de jerarquía superior y especialmente con el Derecho de la Constitución (normas, valores y principios) que puede ser integrado y complementado con normas de instrumentos internacionales sobre derechos humanos (art. 48 constitucional).

Sin lugar a dudas, la Constitución es norma de normas (lex superior) y por consiguiente el fundamento jurídico de validez de todas las normas que integran el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, todas las normas infraconstitucionales tienen como referente necesario a aquélla y deben adecuarse a sus mandatos; es decir, que toda la producción jurídica normativa emanada de los órganos del Estado que tienen poder de regulación, en cuanto constituidos y subordinados a la Constitución, no puede estar en contradicción o contraposición o resultar incompatible con ésta (dictamen C-233-2009 de 26 de agosto de 2009).

Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no absoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución y tratados internacionales- que le permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense.

Y en el presente caso no puede obviarse entonces que, en materia de la interpretación judicial de la propina como parte del salario, de la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional emana una norma no escrita (arts. 7º de la LGAP y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), según la cual: del contenido de diversos instrumentos del Derecho Internacional sobre Derechos Humanos ratificados por el país (artículo 2, párrafo primero del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Ley No. 4229-A de 11 de diciembre de 1968; artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Ley No. 4534 de 23 de febrero de 1970; artículo 1° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley No. 7907 de 3 de septiembre de 1999) se deduce el deber del Estado costarricense, de lograr niveles cada vez más altos en la satisfacción de los derechos sociales prestacionales, a través de la gradualidad y la progresividad, evitando todo género de medidas regresivas en su satisfacción (Resoluciones Nºs 2009-10553 de las 14:54 hrs. del 1 de julio de 2009, 2010018725 de las 10:21 hrs. del 12 de noviembre de 2010 y 2010-004806 de las 14:50 hr. Del 10 de marzo de 2010).

Y bajo esa premisa el Tribunal Constitucional ha considerado que la exclusión del derecho a la propina como parte integral del salario supone una violación al deber del Estado de desarrollar, progresivamente, el goce y ejercicio de los derechos al salario y a la seguridad social (Resoluciones Nºs 2009-10553, 2010018725 y 2010-004806).

Sirva la siguiente transcripción a fin de ilustrar la posición aludida:

“(…) se arriba a la conclusión que el proyecto de ley consultado es inconstitucional por suponer una medida regresiva en la plena efectividad de los derechos fundamentales al salario y a la seguridad social, pues, pretende excluir la remuneración que reciben los trabajadores de restaurantes, bares y establecimientos análogos, del rubro total que se contabiliza para las cargas sociales, disminuyendo, en consecuencia, su contribución, precisamente, al régimen administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social para satisfacer prestaciones esenciales y engrosar su pensión por invalidez o vejez. En criterio de este Tribunal, en virtud de las obligaciones contraídas por el Estado costarricense en aras de reconocer y garantizar la progresiva tutela de los derechos fundamentales económicos y sociales, no resulta conforme con el Derecho de la Constitución dictar medidas que supongan un retroceso en la tutela y efectividad de un derecho social, máxime, cuando éste ha sido potenciado por la jurisprudencia del máximo Tribunal de Casación Laboral. En consecuencia, respecto a este extremo de la consulta, considera esta Sala que sí existe un vicio de inconstitucionalidad por el fondo” (Resolución Nº 2009-10553 op. cit., ratificada en igual sentido en resoluciones Nºs 2010018725 y 2010-004806 op. cit.).

En el contexto expuesto, la presente iniciativa legislativa, en los términos en que ha sido planteada, podría constituir una violación de aquel principio constitucional de progresividad en materia de derechos fundamentales, que el legislador debe inexorablemente respetar.

Conclusión:

La Procuraduría General estima que de acuerdo a la jurisprudencia de la Sala Constitucional el proyecto de ley consultado, en el tanto implica una medida regresiva en la plena efectividad de los derechos fundamentales al salario y a la seguridad social, podría presentar roces de constitucionalidad.

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera