Constitution and elimination of municipal public streetsConstitución y eliminación de calles públicas municipales

Opinion: 076 of 20/03/2012 March 20, 2012 C-076-2012 Mrs. Zeidy Aguilar Vindas Secretary of the Municipal Council of San Isidro de Heredia Dear Mrs. Aguilar:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. CM-87-2011, in which you transcribe Agreement of that Municipal Council No. 230-bis from regular session No. 18-2011 of March 14, 2011, through which the following questions are posed to us:

"From what moment is a public street (calle pública) considered constituted? From its materialization or from its indication on a cadastral map (plano catastrado)? In relation to the above, is a street considered a public street if it appears cadastrally on a map, but is not materialized? Is it possible to eliminate a 'public street' that appears on a cadastral map approved (visado) by the Municipality and whose corresponding property is duly registered in the Public Registry, but without this street existing materially nor appearing on the Roadway Map (Mapa de Vialidad) of the Canton's Regulatory Plan (Plan Regulador)? If the above is possible, what would the procedure for this be?" With respect to the question of when a public street can be considered constituted, I proceed to transcribe part of opinion No. C-256-2011 of October 21, 2011, in which the Attorney General's Office analyzed this topic in detail, particularly the different legal hypotheses of how a specific strip of land can come to be considered a public road (camino público):

"II.- ON THE SUBSTANCE The consultant requests that this advisory body rule on the legal possibility of a municipality opening a public street, even when it is not contemplated in the roadway plan of the Regulatory Plan.

Given the breadth of the question posed, this advisory body must refer below to the different scenarios established by the Law in this matter, as well as the limits set for each of them.

1. On the opening of streets from urban development projects subsequent to the issuance of the Regulatory Plan Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) No. 4240 of November 15, 1968, defines the concepts of urban planning and regulatory plan (plan regulador) in the following terms: 'Urban Planning is the continuous and integral process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community. Regulatory Plan is the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes (vías de circulación), public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas. (...)' (Bolding is not part of the original) From the above regulation, it follows that within the competencies of territorial planning (ordenamiento y planificación territorial), there is the possibility of including matters related to the creation of circulation routes within the regulatory plans.

Likewise, in Article 15 of the cited law, we find the basis for municipal competence regarding the planning and control of urban development within the limits of its jurisdiction, for which the competence of the municipalities to implement regulatory plans and related urban development regulations is recognized. Regarding this competence, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated in ruling No. 11900-2007 at 2:46 p.m. on August 21, 2007, the following:

'...this Court must refer to the power of Municipalities to prepare and approve the Regulatory Plans of their canton for the better management not only of resources but also of needs and sustainable development. Thus, according to Article 169 of the Political Constitution, Municipalities have not only the power but also the duty to guarantee, defend, and preserve social order and the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this sense, from the constitutional task entrusted to local governments regarding the administration of local interests and services, the obligation arises to ensure the social and urban order of their territorial jurisdiction. By virtue of this generic competence, local governments are responsible for arranging what is necessary so that the enjoyment of public resources—such as streets, parks, etc.—is carried out in an orderly manner, always maintaining a harmonious relationship. From the foregoing, it is clear that municipalities are responsible for exercising not only surveillance functions but also for creating plans that concretely establish the rules to be respected in their specific territorial circumscription; therefore, the formation of so-called regulatory plans is necessary, which develop matters related to land use for specific activities—residential, commercial, industrial, protection, etc.—and the urban environment—condition of buildings—in short, everything protected by constitutional numeral 50 (...).' (Bolding is not part of the original) Coupled with this, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) specifies that the Regulatory Plan is '...The local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.' Regarding the Official Map (Mapa Oficial), this same regulation defines it as 'The plan or set of plans in which the exact position of the layouts of public roads (vías públicas) and areas to be reserved for community uses and services is indicated.' For its part, the Urban Planning Law qualifies the official map as part of the main urban development regulations, which must address the provision and conservation of spaces for public roads and community areas (Article 21, subsection 3).

Both the regulatory plan and the official map are characterized by being mandatory regulations, from which the municipal entity cannot detach itself, since 'Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a specific territorial space, it forms part of the legality block, to which the actions of administrative bodies must conform...' (Opinion C-070-93 of May 20, 1993).

Thus, in principle, what is established in the regulatory plan or the respective official map regarding the layout of public roads is binding because 'they are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of the properties located in the territorial circumscription of the respective canton.' (Constitutional Chamber, Ruling No. 13330-2006 of September 6, 2006) Now, regarding the subject of the consultation, Article 16 of the Urban Planning Law indicates the elements that the local regulatory plan must contain, among which are:

'd) The circulation study, by means of which the general location of the main public roads and of the transportation routes and terminals is indicated' (Bolding is not in the original) The cited norm is clear in stating that the regulatory plan must establish, in general terms, the location of the main public roads, which makes sense because it is impossible to predict exactly where future public roads created from new projects developed in the canton will be located.

In the same vein, Articles 42 and 43 of said law state:

'Article 42.- The Official Map regulation shall establish the rules on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, squares, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and those demarcated only preventively.' (Bolding is not part of the original) Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre (catastro) that complement it, shall constitute a special, reliable register on property and the dedication to public domain (afectación a dominio público) of the lands or spaces already delivered to public uses.' (Bolding is not part of the original) Note that the official map contains roads already delivered to public service, since logically those that arise from future urban development projects could not be specifically contemplated on this map.

In this regard, it should not be forgotten that the Urban Planning Law contains guidelines to be followed for subdivisions (fraccionamiento) and urbanization, as well as the areas that the urban developer must cede free of charge for public use, including streets (Article 40). Likewise, Article 8 of the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 2, 1949, states that when carrying out a subdivision or lot split (loteo), lands that appear on the plans as destined for public roads, by that fact alone, shall leave the domain of the subdivider and pass into the public domain.

Given the mandatory nature of the provisions in the Regulatory Plan, it is essential that every project carried out complies with the zoning established therein for the opening of public streets (Article 58 Urban Planning Law); however, it is clear that their specification on the official map is not an indispensable requirement in the cases of projects developed subsequently, since, as follows from the norms already discussed, the regulatory plan and the official map can only provide a description of the roads already delivered to public service at the time of their issuance.

Thus, in the case of urbanizations and subdivisions, the path that the legal system has established for the opening of public streets is the elaboration and harmonious development of construction projects, conforming to the provisions of the existing regulatory plan. However, the streets derived from said projects are ceded for public use and become part of the municipal public domain, even when they are not specifically described on the official map.

On this topic, it is also important to emphasize the special competence of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Costa Rican Institute of Urbanism (INVU), on which this Attorney General's Office has stated:

'IV.- ATTRIBUTION OF THE URBANISM DIRECTORATE TO AUTHORIZE THE OPENING OF STREETS IN URBANIZATIONS In the matter of control of subdivisions and urbanizations, the Urbanism Directorate holds national competence (Articles 7 subsection 4, 10 subsection 2), and 77, Law 4240; 1 and 2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations and our opinion C-073-87).- With the duty of control, the Urban Planning Law, Articles 7, subsection 4), 10, subsection 2), assigns to said Directorate the following duty: "Examine and approve (visar), in an unavoidable manner, the plans corresponding to urbanization projects or subdivisions for urbanization purposes, prior to their municipal approval." From this, within the scope of that Law, the Attorney General's Office inferred through opinion C-235-86, that: a) the "...opening of a public street is necessarily identified with the defined concepts of urbanization and subdivision for urbanization purposes," and b) "...in the hypotheses of 'urbanization' and of 'subdivision for urbanization purposes', the corresponding plans must have the approval (visado) of the Urbanism Directorate and subsequently municipal approval, so that whoever authorizes the opening of both streets and services is the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), through the indicated Directorate, prior to the approval of the respective plan by the Municipal Corporation, which would be denied if it does not have the INVU's permit according to the provisions of Article 36 subsection b) of the indicated Law".- Note that the Urban Planning Law Article 58, subsections 1 and 2, prohibits Municipalities from authorizing works if the building site originates from a subdivision made without the legal approval or if attempts are made to use land without observing the requirements of an urbanization.' (Opinions C-116-94 of July 14, 1994 and C-243-2008 of July 15, 2008) In view of such considerations, the declaration of streets as public must respond to adequate urban planning and development projects previously studied and approved by the corresponding public entities.

2. When the municipal road is delivered by law or in fact to public use Article 1 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), Law 5060 of August 22, 1972, offers a classification of public roads according to their function and the body responsible for their administration. The first scenario consists of the National Road Network (Red Vial Nacional), whose administration corresponds to the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT) and is constituted by:

'a) Primary highways: Network of trunk routes, serving as corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips.

• b)Secondary highways: Routes that connect important canton capitals—not served by primary highways—as well as other population, production, or tourism centers, generating a considerable number of interregional or inter-cantonal trips.
• c)Tertiary highways: Routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways, and which constitute the main roads for travel within a region, or between important districts.

The Ministry of Public Works and Transportation shall designate, within the National Road Network, restricted-access highways, on which vehicle access or exit shall only be permitted at determined intersections with other public roads. It shall also designate expressways (autopistas), which shall be restricted-access highways with four or more lanes, with or without a central dividing island.' The second scenario contemplated in Article 1 of the cited law is the Cantonal Road Network (Red Vial Cantonal), which is made up of roads not included by the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT) within the road network under its competence, and it is administered by the municipalities. It is formed by:

'a) Local roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; connect hamlets and towns to the National Road Network, and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.

• b)Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network. c) Unclassified roads: Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, paths, trails, providing access to very few users, who shall bear the maintenance and improvement costs. (As amended by law No. 6676 of September 18, 1981, Article 1).' From the above, it follows that the determination of a public road falls initially on the Ministry of Public Works and Transportation, because only residually, those not included by it within the national road network would be comprised within the municipal road network, without prejudice to what we will indicate regarding the municipality's competence over streets in its jurisdiction.

Although the indicated norm does not expressly refer to what should be understood as a public road, a first approximation can be extracted from the previous article. In this regard, this Attorney General's Office, in legal opinion OJ-110-2000 of October 3, 2000, has stated that the General Law of Public Roads '...provided which roads must be considered public, and presents in Article 1 a classification of the same, according to their function and the corresponding competent body for their administration. As follows from the referred classification, the general peculiarity characterizing public roads is that they join or connect canton capitals and important districts, as well as different population centers, or highways; in other words, they are means of communication from a social and economic point of view, through which—under said concept—people, vehicles, livestock, etc., equally transit. It is, then, when it can be determined that a road is of a public nature that the application of Articles 32, 33, and 34 of the General Law of Roads proceeds.' (Bolding is from the original).

With respect to the public domain nature of these roads, Article 2 of the same law establishes:

'Article 2.- All lands occupied by existing public highways and roads or those built in the future are property of the State. Municipalities have ownership of the streets in their jurisdiction. (...) (Bolding is not part of the original) (As amended by law No. 6312 of January 12, 1979, Article 1)' Note that said article creates the possibility of creating public roads in the future and grants municipalities the ownership of streets in their jurisdiction, thereby relativizing the generic power granted to the Ministry of Public Works and Transportation in the case of municipal streets, property of the respective municipality.

In accordance with the above, this advisory body, in opinion No. C-007-92 of January 15, 1992, clarified that: 'the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transportation or to the Municipality of the place, according to the delimitation of competencies made by Articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Public Roads.' Coupled with the above, Article 4 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, brings us a little closer to the concept by defining what is understood by public thoroughfare (vía pública), recognizing that it can be by provision of law or in fact, when indicating:

'Article 4.- Definition. A public thoroughfare is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with the planning laws and Regulations, and which is already, in fact, destined for that public use. According to their class, public thoroughfares shall also be destined to ensure the aeration and lighting conditions of the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service.' (Bolding and underlining are not part of the original) As can be seen from the foregoing reading, a public thoroughfare can only be established on public domain lands based on the existence of an express norm or when it is in fact destined for public use. In other words, in this last scenario, these are not roads expressly destined for public use by law, but rather custom and their purpose make them a traversable public road, even though they are not officially established as such.

From the above, it follows that within the municipal jurisdiction, the respective municipality could make the declaration of a public street, even when it is not formally established in the roadway plan of the Regulatory Plan, provided that within the cartographic sheets, maps, cadastres, etc., it can be deduced with reasonable ease that it is a public domain asset and that it has in fact been destined for such purpose. The foregoing finds support in Article 7 of the Construction Law, which states:

'Article 7.- Property. Any land that appears as a public thoroughfare in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library shall be presumed to have such status, except upon full proof to the contrary, which must be provided by whoever affirms that the land in question is private property or claims to have some exclusive right to its use. As long as a final judgment declaring this is not pronounced, no one may impede or hinder the public use of the land in question.' Thus, the requirement established for the municipality to declare a public street is that the land be of public domain, and that the street in its jurisdiction is delivered by law or in fact to public service, without it being essential that it is expressly contemplated in the roadway plan of the Regulatory Plan.

Following this line, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads even establish a procedure for reopening roads or streets delivered by law or in fact to public service, indicating:

'Article 32.- No one shall have the right to partially or totally close, or to narrow, by fencing or building, roads or streets delivered by law or in fact to public service or to that of the owner or residents of a locality, unless it proceeds by virtue of a judicial resolution issued in a proceeding handled with the intervention of representatives of the State or the respective municipality, or by rights acquired in accordance with laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be verified with a certification thereof, and the acquisition with the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires it.

Whoever contravenes the above shall be judged according to the corresponding criminal laws if, according to the nature of the act, the existence of the crime indicated by Article 227 of the Penal Code or the contravention provided for in Article 400 of the same Code is determined, all without prejudice to the reopening of the road without any compensation for improvements or constructions.

It is the obligation of road officials to denounce before the appropriate authority the referred contravention and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the reopening of the road. (As amended by Article 1 of law No. 5113 of November 21, 1972).' (Bolding is not part of the original) 'Article 33.- For the reopening of the road, the Ministry of Public Works and Transportation or the Municipality, in the case of streets in its jurisdiction, on its own initiative or at the request of road officials or any person, shall proceed to gather information documenting, through the declaration of three witnesses, of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to public service or to private individuals, and since when it has been narrowed or closed, and shall include its technical report from the corresponding Office. Having heard the offender and verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was in public service for more than one year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period not exceeding three days, and in the event of the obligated party's default, shall execute the order at its own expense.

Against the resolution of the Ministry of Public Works and Transportation or the municipality, the administrative remedies provided in the legal system shall apply. This information shall only govern for the reopening of the road, given its public significance; but, in the judicial sphere, it shall have no other value than that which the courts grant it, in accordance with their powers. (The preceding paragraph as amended by Article 207 of Law No. 8508 of April 28, 2006, Administrative-Contentious Procedure Code).' From the reading of the previous articles, it follows that the municipality has the power to reopen a street in its jurisdiction that was closed, so we must conclude with even greater reason that it also has the possibility of declaring its original opening if it is, by law or in fact, destined for said public use, for which it is sufficient that this is evident from the cartographic sheets, maps, cadastres, etc., and that it can be deduced that the land is State property, without it being necessary that it is officially recognized in the roadway plan of the Regulatory Plan.

3. Opening of a municipal street resulting from the change of purpose of a public domain asset Given that the question posed by the Municipal Council of Flores is very broad and does not specify whether the consultation is directed at scenarios where the municipality wishes to unilaterally open a public street, we consider it appropriate to refer to a third scenario where the municipality requires a regulation authorizing it to make the declaration of a public street.

We have already indicated that for a public road to exist, and among them, a municipal public street, there must be a public domain asset upon which said use falls. However, the scenario could also arise where the public domain asset has a specific public use assigned by law or regulation that is not precisely that of vehicular and pedestrian traffic. Thus, for example, we could find tree-lined walks (alamedas), squares, parks, gardens, among others, that have a specific public purpose, and which the municipality wishes to convert, out of necessity, into public roads. Note that this is not a removal from public domain (desafectación), but rather a change (mutación) of the purpose for which they were created, while always maintaining their nature as public domain assets.

In this regard, this Attorney General's Office has referred to the possibility of changing the original purpose of a public domain asset when there is a public interest that justifies it. Specifically, in opinion C-210-2002 of August 21, 2002, it was indicated:

'...In doctrine, it is admitted that the external domain change (mutación demanial externa) brought about by intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal traffic, but does not exclude transfers in the sphere of Public Law, when there is a prevalent or more intense legal interest to protect, they have backing in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed.

The purpose that originated the primitive dedication (afectación) is altered, but the asset retains the public domain character it previously had, the servicial character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective change of demaniality. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, p. 140).

(...) As an example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he infers that "transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of the due legal rank." (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 51). This is the position collected in Fuentes Bodelón, Fernando: "If the dedication has been made by formal Law, the change requires a norm of equal rank" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law from the University of Oviedo: "One must start from the general rule according to which it is required that the act by which the change is made has, at least, the same rank as the dedication; thus, when the dedication is made by Law, the change must also be made by formal Law" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pp. 34-35).

(...) Marienhoff brings up jurisprudence from his country to the effect that when public domain assets dedicated by law must "facilitate the realization of a new purpose" of general utility, of broader concept than the original one, the change of purpose must be "declared by a law of the Nation" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pp. 312-313, and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, p. 73 ff.).

(...) Although the domain change (mutación demanial) and the removal from public domain (desafectación) are different notions, they presuppose a change in the initial purpose of the asset and, therefore, share interpretive similarity. According to the Constitutional Chamber, when public domain assets have that character due to a legal dedication, "only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified" (resolution No. 2000-10466).' The Administrative Procurement Law, No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, does likewise by providing that immovable property assigned to a public purpose "may be de-assigned by the same procedure used to establish its current designation." (Bold not part of the original.)

From the foregoing, we can extract that in the doctrinal sphere the change of designation of a public domain asset has been accepted, provided it is done through a norm of legal rank, which in our legal system has its nuances, since by provision of Article 69 of the Administrative Procurement Law No. 7494 of May 2, 1995, it is permitted to carry out the change of designation using the same procedure of assignment. Said article provides:

"ARTICLE 69.- Limits. The Administration may not alienate immovable property assigned to a public purpose.

Property may be de-assigned by the same procedure used to establish its current designation.

The express authorization of the Legislative Assembly shall be required, when the procedure used for the assignment is not on record." In other words, our internal legal system permits the change of designation of a public domain asset to operate through the procedure used to set the initial designation. Consequently, if the assignment (afectación) was carried out via law, a norm of equal rank will be required to vary the designation, but if the assignment occurred through a regulatory norm, we would understand that its change of designation could occur by the same avenue.

In support of the foregoing, Article 45 of the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, establishes:

"Article 45.- The immovable properties referred to in the previous article may be transferred to another public use, in accordance with the determinations of the Regulatory Plan; but if they have a designation set forth in law, the change must be approved by the Legislative Assembly." (Bold not part of the original.)

From the foregoing, it is deduced that in principle every de-assignment (desafectación) of a public domain asset or its change of designation must be carried out via law, unless the assignment procedure was not carried out via that route and this is expressly on the record, or unless the law expressly permits it, in which case the asset may be de-assigned or changed in designation by the same route through which it was assigned (without a norm of legal rank necessarily mediating).

The exception to the above rule is constituted by protected wild areas (áreas silvestres protegidas), considered natural heritage of the State, since in all cases, the Organic Law of the Environment mandates in its Article 38 that their coverage may not be reduced except through a law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify the measure.

Thus, even when the road plan (plano de vialidad) of the regulatory plan (plan regulador) has not contemplated certain public domain properties as cantonal public roads (calles públicas cantonales), the designation of other public assets could be changed to be destined for such purpose, provided the municipality does so under a norm of equal rank to the one that performed the assignment to the public purpose.

4. Conveyance, voluntary sale, or forced sale of private land In the preceding sections, we indicated that to constitute a road of a public nature, even de facto, it is necessary for it to be situated on public domain land. In other words, the declaration of a public road (calle pública) cannot be made on land owned by private individuals.

The foregoing leads us to state that a path (camino) that crosses private property cannot be considered delivered to a public use, since it does not meet the principal characteristic of being a public domain asset (bien demanial), despite having had common use by simple tolerance of the owner. To say otherwise would violate the right of property, recognized in Article 45 of the Political Constitution.

Hence, if a municipality has an interest in declaring a road on land registered in the name of a private individual to be public, it must proceed by using the legal mechanisms for its respective assignment (afectación) to the public domain. The Constitutional Chamber recognized this in Vote No. 3145-96 of 9:27 a.m. on June 28, 1996, in which:

"…it is the criterion of the Chamber that the challenged norms are not unconstitutional, because the special protection regime for public assets understands that the public domain nature (naturaleza demanial) of public roads (vías públicas) is presumed, and excludes any other possession that is claimed, only and solely, when the respective administration has reliable proof of its ownership of the immovable property in question, as can be, by way of example, registration in the Public Registry of Immovable Property; the transfer, whether gratuitous or for consideration, granted in public deed but not registered; the registration of the immovable property incorporated into the public road in municipal or national cadastres, or on official maps supported by administrative acts that declare the assignment (afectación), such as, for example, municipal agreements that have approved and officially received an urbanization or subdivision (urbanización o fraccionamiento); or the existence of a law assigning an asset or a determined set of assets to public use, which would imply that the administrative acquisition of the immovable properties should be processed, or in its place, the respective expropriation should be ordered; and all of the foregoing, without prejudice, of course, to whatever may be resolved in the full jurisdictional venue. And the above stated, because it is not possible to interpret that the public domain is created by unilateral decision of the Administration, disregarding the will of the owner, and even less so when the immovable property is registered in the Public Registry of Immovable Property, if a voluntary act of transfer has not previously occurred, which can be proven by the Administration by any means; or if prior indemnification has not occurred, if it involves acquiring the immovable property by forced means, just as Article 45 of the Constitution indicates." (Bold and underline not part of the original.)

From said ruling, it is deduced that for the declaration of a public road (camino público), the Administration's ownership of the immovable property must necessarily be on record, and in the event that it involves an immovable property registered in the name of a private individual, the declaration of necessity and public utility must be carried out and the expropriation procedures must be undertaken in case of opposition from the owner.

In this same sense, constitutional jurisprudence has indicated that public administrations, and particularly municipalities, must not carry out unilateral actions that are harmful to the property rights of private individuals, even though this right is not absolute and unlimited. To declare a public road that is located within private property, without first having resorted to the legally established mechanisms, would become an act harmful to fundamental rights. Thus, in recent jurisprudence, the Constitutional Court expressed that:

"It is clear from the list of proven facts set forth in Considering I of this resolution, that the street (calle) whose opening is ordered in the challenged agreement would cross, at least in part, an area of the private estate (fundo) in the name of Mrs. Herrera Bolaños, land registered in the National Registry under folio number 48391-000, which is violative of her property right, enshrined in Article 45 of the Political Constitution. The right of property is a fundamental right, which is not susceptible to violation, infringement, or breach by public authorities, and although it is not absolute or unlimited, given that the State can dispossess an owner of their property, in the event that a cause of public utility exists, it must necessarily use the expropriation procedure established by law, after prior indemnification, which has not occurred in the present case. This being so, the challenged act must be annulled, as is hereby done." (Constitutional Chamber, Vote No. 2009-003820 of 4:44 p.m. on March 10, 2009) From the foregoing, it follows that to constitute a public road (calle pública) it is necessary for the owner of a private property to voluntarily convey (ceda) or sell the land to the respective authority, because otherwise the respective expropriation procedure must be carried out." As can be seen, the declaration of a public road does not depend on its recording on a cadastral map (plano catastrado), but rather on whether the particular requirements that the legal system sets for the specific case have occurred in the specific factual instance (be it an urban development project (proyecto urbanístico), public domain land (terreno demanial) delivered by law or de facto to public use, a change of public domain designation (mutación demanial), or acquisition of private land to destine it to that use).

As stated in Legal Opinion No. C-116-94 of July 14, 1994: "surveyors lack the authority to classify a road (camino) as public or private. It only falls to them to attest to public use, once the declaration has been made. But, if there is doubt, they must consult the classification to the competent administrative body and it is proper to accredit it with the documents that are submitted to the Cadastre Office for speed of processing and corroboration by third parties." Hence, even if the existence of a public road is recorded on a cadastral map, such inclusion cannot be asserted over and above the requirements that the law sets in each case to consider it constituted, so that if these have not been fulfilled, that recording does not have the effect of supplying them and considering the public character of the inserted access to be declared.

As for the possibility of eliminating a "public road" from a cadastral map that is not recognized as such by the competent administrative authority; since it forms part of the body of the map, the proper course is to contest the juridical existence of the map; which could be done via two routes: the first, where the administered party themselves proceeds with the registration of a new map before the National Cadastre making the due correction and requesting the cancellation of the previous one; and the second, by annulment of the map, either through the declaration of an evident and manifest absolute nullity at the administrative venue (article 173 of the General Law of Public Administration), if the factual and legal assumptions of the case so suggest, or else, through a harmfulness proceeding (proceso de lesividad) before the contentious-administrative jurisdiction, for which the acts must previously be declared harmful (lesivos) (articles 183 of the General Law of Public Administration and 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code). In the hypothesized case of a cadastral map with a municipal approval (visado municipal), the harmfulness must be declared both of the approval by the Municipality and of the registration in the National Cadastre by the Ministry of Justice and Peace. In an analogous case where the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) improperly granted approval to a map and this was cadastrally registered, the Office of the Attorney General of the Republic indicated:

"4) APPROPRIATE ACTION: DECLARATION OF HARMFULNESS (LESIVIDAD) It is known that by virtue of the principle of non-retroactivity the Administration can only revisit its own acts in the exceptional situations established by law.

Since the approval (visado) recognizes for third parties a situation of advantage or the right to pursue the cadastral registration of the maps within the protected area in question, they have the nature of an administrative act (Legal Opinion C-128-99, among others), and the nullity attributed is not discernible as evident and manifest, in order to seek their annulment at the judicial venue it is necessary that the superior organ of the administrative hierarchy that issued it, beforehand declares them harmful (lesivo) to the public interests that it represents, in a reasoned resolution, and subsequently challenges them by exercising the respective claim before the Contentious-Administrative Courts. It is the harmfulness proceeding to which the Administration must resort when it decides to seek the annulment of administrative acts that recognize rights in favor of the administered party (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Section One, resolution No. 230-96).

The declaration of harmfulness (lesividad) is informal in character, exempt from procedural steps, notification, and appeals. It makes up the first stage of the review process or the procedural precondition for the lawsuit that initiates the formal stage and will include the claim for nullity of the harmful acts, with the object that the jurisdictional organ declares whether there is indeed harm and annuls the challenged act (First Chamber of the Court, resolution 177-F-91). (…)

Regarding the obligation of the Administration to resort to the harmfulness proceeding to nullify a map approval (visado de planos), compare - among others -: resolution of the Superior Contentious-Administrative Tribunal No. 2421 of 4:55 p.m. on August 18, 1977.

4.1) RELATIONSHIP APPROVAL (VISADO)-CADASTRAL REGISTRATION If the approval (visado) is the antecedent of the cadastral registration that succeeds it and makes it possible, its validity is contingent upon it.

The defects of nullity that weigh upon the former produce a reflexive effect on the subsequent cadastral stage that depends on it, since the relationship is one of means to an end to achieve it. It is a kind of successive invalidity, as a necessary juridical precondition for registration disappears.

Given that the approval (visado) and cadastral registration are autonomous, although complementary, both acts must be declared harmful, the latter by the Ministry of Justice and Grace, and challenged jointly." (Legal Opinion No. OJ-089-2002 of June 11, 2002).

Yours truly, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Dictamen : 076 del 20/03/2012 20 de marzo de 2012 C-076-2012 Señora Zeidy Aguilar Vindas Secretaria del Concejo Municipal de San Isidro de Heredia Estimada señora.

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CM-87-2011, donde transcribe Acuerdo de ese Concejo Municipal No. 230-bis de la sesión ordinaria No. 18-2011 de 14 de marzo de 2011, por el que se nos hacen las siguientes preguntas:

“¿Desde qué momento se tiene por constituida una calle pública?

¿Desde su materialización o desde su indicación en un plano catastrado?

En relación con lo anterior ¿Se considera calle pública a aquella que consta catastralmente en un plano, pero que no se encuentra materializada?

¿Es posible eliminar una “calle pública” que aparece en un plano catastrado visado por la Municipalidad y cuyo inmueble correspondiente se encuentra debidamente inscrito en el Registro Público, pero sin que esta calle exista materialmente ni conste en el Mapa de Vialidad del Plan Regulador del Cantón?

De ser posible lo anterior ¿Cuál sería el trámite para ello?” Con respecto a la interrogante sobre cuándo puede tenerse por constituida una calle pública, procedo a transcribirle parte del dictamen No. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, en el que la Procuraduría General de la República analizó en detalle ese tema, de manera particular, las diferentes hipótesis legales de cómo una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público:

“II.- SOBRE EL FONDO El consultante solicita que este órgano asesor se pronuncie sobre la posibilidad legal de que una municipalidad realice la apertura de una calle pública, aun cuando no esté contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.

Vista la amplitud de la interrogante planteada, este órgano asesor deberá referirse a continuación a los diferentes supuestos que establece la Ley en esta materia, así como los límites dispuestos para cada uno de ellos.

1. Sobre la apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la emisión del Plan Regulador El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, define los conceptos de planificación urbana y plan regulador en los siguientes términos:

“Planificación Urbana, es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.

Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

(…)” (La negrita no forma parte del original) De la normativa anterior se desprende que dentro de las competencias de ordenamiento y planificación territorial, se encuentra la posibilidad de incluir dentro de los planes reguladores lo relativo a la creación de vías de circulación.

Asimismo, en el artículo 15 de la ley de cita, encontramos el sustento de la competencia municipal en lo relativo a planificación y control del desarrollo urbanístico dentro de los límites de su jurisdicción, para lo cual se reconoce la competencia de las municipalidades para implementar planes reguladores y reglamentos de desarrollo urbano conexos. Sobre dicha competencia, la Sala Constitucional señaló en la sentencia N° 11900-2007 de las 14:46 horas del 21 de agosto de 2007, lo siguiente:

“…este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible.Es (sic) así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional (…).” (La negrita no forma parte del original) Aunado a esto, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, precisa que el Plan Regulador es “…El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.” Respecto al Mapa Oficial, este mismo reglamento lo define como “El plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales. “ Por su parte, la Ley de Planificación Urbana califica al mapa oficial como parte de los principales reglamentos de desarrollo urbano, que deberá tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales (Artículo 21 inciso 3).

Tanto el plan regulador como el mapa oficial se caracterizan por ser normativa de carácter obligatoria, a la que no puede desvincularse el ente municipal, por cuanto “Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc) que asigne el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos…” (Dictamen C-070-93 del 20 de mayo de 1993).

Así las cosas, en principio, lo que se establezca en el plan regulador o en el respectivo mapa oficial en cuanto a la disposición de vías públicas, resulta vinculante en razón de que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.” (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006) Ahora bien, en lo que respecta al tema de la consulta, el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, señala los elementos que deberá contener el plan regulador local, dentro de los que se encuentra:

“d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y a terminales del transporte” (La negrita no es del original) La norma citada es clara al señalar que el plan regulador debe establecer en forma general, la localización de las vías públicas principales, lo cual tiene sentido pues resulta imposible predecir en forma exacta dónde se ubicarán las vías públicas creadas a futuro a partir de los nuevos proyectos que se desarrollen en el cantón.

En igual sentido los artículos 42 y 43 de dicha ley señalan:

“Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.” (La negrita no forma parte del original) Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.” (La negrita no forma parte del original) Nótese que el mapa oficial contiene las vías ya entregadas al servicio público, pues lógicamente aquellas que nazcan a partir de proyectos urbanísticos futuros, no podrían ser contempladas en forma específica en este mapa.

Al respecto, no debe olvidarse que en la Ley de Planificación Urbana, existen lineamientos a seguir para el fraccionamiento y urbanización, así como las áreas que deberá ceder gratuitamente el desarrollador urbanístico para uso público, dentro de las que se encuentran las calles (artículo 40). Asimismo, el artículo 8 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, señala que para realizar un fraccionamiento o loteo, los terrenos que en los planos aparezcan como destinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al dominio público.

Dada la obligatoriedad de lo dispuesto en el Plan Regulador, resulta indispensable que todo proyecto que se realice, cumpla con la zonificación ahí dispuesta para la apertura de calles públicas (artículo 58 Ley Planificación Urbana), sin embargo, está claro que su especificación en el mapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos de los proyectos elaborados con posterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya comentadas, el plan regulador y el mapa oficial únicamente pueden realizar una descripción de las vías ya entregadas al servicio público al momento de su emisión.

Así, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, ajustándose a lo dispuesto en el plan regulador existente. Sin embargo, las calles que de dichos proyectos deriven se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal, aun cuando no estén descritas específicamente en el mapa oficial.

Sobre este tema, es también de importancia recalcar la especial competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Costarricense de Urbanismo, sobre lo cual esta Procuraduría ha señalado:

“IV.- ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una competencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87).- Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le asigna a dicha Dirección el de:

"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

De ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:

• a)la "...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos de urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización", y b) "...en las hipótesis de "urbanización" y de "fraccionamiento para efectos de urbanización", los planos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la aprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al visado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el permiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada".- Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.” (Dictámenes C-116-94 del 14 de julio de 1994 y C-243-2008 del 15 de julio del 2008) En vista de tales consideraciones, la declaratoria como públicas de calles debe responder a una adecuada planificación urbana y a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas correspondientes.

2. Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho al uso público El artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley 5060 del 22 de agosto de 1972, ofrece una clasificación de los caminos públicos de acuerdo a su función y el órgano encargado de su administración. El primer supuesto lo constituye la Red Vial Nacional, cuya administración corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por:

“a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

• b)Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.
• c)Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.” El segundo supuesto que contempla el artículo 1 de la ley de cita, es la Red Vial Cantonal, la cual se conforma por los caminos no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) dentro de la red vial de su competencia, y es administrada por las municipalidades. Está formada por:

“a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. (Así reformado por ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).” De lo anterior se deduce que la determinación de un camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal, sin perjuicio de lo que indicaremos en cuanto a la competencia de la municipalidad en las calles de su jurisdicción.

Si bien en la norma indicada, no se hace referencia expresa a qué deberá entenderse como camino público, del artículo anterior puede extraerse una primera aproximación. Al respecto, esta Procuraduría en opinión jurídica OJ-110-2000 del 3 de octubre de 2000, ha dicho que en la Ley General de Caminos Públicos “…se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta en el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al correspondiente órgano competente para su administración. Tal y como se desprende de la clasificación referida, la peculiaridad general que caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras cantonales y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras, en otras palabras son medios de comunicación desde el punto de vista social y económico, por los que - bajo dicho concepto -, igual transitan personas, vehículos, ganado etc. Es entonces, cuando se logre determinar que un camino es de carácter público que procede la aplicación de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley General de Caminos.” (La negrita es del original).

Con respecto a la naturaleza demanial de estas vías, el artículo 2 de la misma ley establece:

“Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. (…) (La negrita no forma parte del original) (Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º)” Nótese que dicho artículo crea la posibilidad de crear a futuro caminos públicos y otorga a las municipalidades la propiedad de las calles de su jurisdicción, con lo cual la potestad genérica otorgada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se relativiza en el caso de las calles municipales, propiedad de la municipalidad respectiva.

Acorde con lo anterior, este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos." Aunado a lo anterior, el artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, nos acerca un poco más al concepto definiendo qué se entiende por vía pública, reconociendo que ésta puede ser por disposición de ley o de hecho, al indicar:

“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.” (La negrita y el subrayado no forma parte del original) Como se aprecia de la lectura anterior, una vía pública sólo puede establecerse sobre terrenos de dominio público a partir de la existencia de una norma expresa o cuando de hecho está destinado al uso público. En otras palabras, en este último supuesto, no son vías que expresamente por ley se han destinado al uso público, sino que la costumbre y su finalidad hacen de ésta una vía pública transitable, a pesar de que no se encuentre oficialmente establecida como tal.

De lo anterior, se deduce que dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva podría realizar la declaratoria de una calle pública, aun cuando esta no esté formalmente establecida en el plano de vialidad del Plan Regulador, siempre y cuando dentro de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, se pueda deducir con mediana facilidad que es un bien de dominio público y que de hecho haya estado destinada a tal fin. Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, que señala:

“Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.

Así las cosas, el requisito establecido a la municipalidad para realizar la declaratoria de una calle pública, es que el terreno sea de dominio público, y que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho al servicio público, sin que sea indispensable que esté expresamente contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.

Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen incluso un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, indicando:

“Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.

Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de 1972).” (La negrita no forma parte del original) “Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.

Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los recursos administrativos previstos en el ordenamiento. Esta información únicamente regirá para la reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso- Administrativo).” De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público, para lo cual basta que así se desprenda de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, y se pueda deducir que el terreno es propiedad del Estado, sin que sea necesario que esté oficializado en el plano de vialidad del Plan Regulador.

3. Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de dominio público Dado que la interrogante que plantea el Concejo Municipal de Flores es muy amplia y no especifica si la consulta va dirigida a los supuestos en que la municipalidad desea realizar la apertura de una calle pública en forma unilateral, consideramos procedente referirnos a un tercer supuesto donde la municipalidad requiere de norma que la autorice para realizar la declaratoria de calle pública.

Ya indicamos que para que exista un camino público y dentro de ellos, una calle pública municipal, debe existir un bien de dominio público sobre el cual recaiga dicho uso. Sin embargo, también podría darse el supuesto de que el bien de dominio público tenga asignado por ley o por reglamento, un uso público determinado que no es precisamente el del tránsito vehicular y peatonal. Así por ejemplo, podríamos encontrar alamedas, plazas, parques, jardines, entre otros, que tienen un fin público específico y que la municipalidad desee convertirlos por necesidad en vías públicas. Nótese que no se trata de una desafectación del dominio público, sino de una mutación del destino para el cual fueron creadas, pero siempre manteniendo su naturaleza de bienes demaniales.

Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de un bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, se indicó:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).

(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).

(…) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).

(…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

(…) Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual". (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal, lo cual en nuestro ordenamiento jurídico tiene sus matices, pues por disposición del artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 del 2 de mayo de 1995, se permite realizar el cambio de destino utilizando el mismo procedimiento de afectación. Dispone dicho artículo:

“ARTICULO 69.- Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación” En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía.

En respaldo de lo anterior, el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, establece:

“Artículo 45.- Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público o su cambio de destino debe realizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya realizado por esa vía y así conste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa, en cuyo caso el bien puede desafectarse o cambiarse de destino por la misma vía que se afectó (sin que medie necesariamente una norma de rango legal).

La excepción a la regla anterior, lo constituyen las áreas silvestres protegidas, consideradas patrimonio natural del Estado, pues en todos los casos, la Ley Orgánica del Ambiente obliga en su artículo 38, que su cobertura no pueda ser reducida sino es a través de una ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida.

Así las cosas, aun cuando el plano de vialidad del plan regulador no haya contemplado ciertos inmuebles de dominio público como calles públicas cantonales, podría cambiarse el destino de otros bienes públicos para ser destinados para tal fin, siempre que la municipalidad lo haga amparada en una norma de igual rango a aquella que realizó la afectación al fin público.

4. Cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular En los apartados anteriores, señalamos que para constituir una vía de naturaleza pública, incluso de hecho, es necesario que recaiga sobre terrenos de dominio público. En otras palabras, no puede realizarse la declaratoria de calle pública sobre terrenos propiedad de particulares.

Lo anterior nos lleva a afirmar que un camino que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado a un uso público, por no cumplir con la principal característica de ser un bien demanial, a pesar de que haya tenido un uso común por simple tolerancia del propietario. Decir lo contrario, sería violentar el derecho de propiedad, reconocido en el artículo 45 de la Constitución Política.

De ahí que si a la municipalidad le asiste un interés para declarar pública una vía en terrenos inscritos a nombre de un particular, debe proceder utilizando los mecanismos legales para su respectiva afectación al dominio público. Así lo reconoció la Sala Constitucional en el voto N° 3145-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, en la cual que:

“…es criterio de la Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.” (La negrita y el subrayado no forman parte del original).

De dicha sentencia se deduce que para la declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario.

En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que las administraciones públicas, y en particular las municipalidades no debe realizar actuaciones unilaterales que resulten lesivas al derecho de propiedad de los particulares, aun cuando éste no resulta ser un derecho absoluto e ilimitado. Declarar camino público aquel que se encuentre dentro de una propiedad privada, sin antes haber recurrido a los mecanismos legalmente establecidos, devendría en un acto lesivo de derechos fundamentales. Así, en reciente jurisprudencia, el Tribunal Constitucional “Queda claro del elenco de hechos probados consignados en el Considerando I de esta resolución, que la calle cuya apertura se dispone en el acuerdo impugnado, atravesaría al menos en parte, un área del fundo privado a nombre de la señora Herrera Bolaños, terreno inscrito en el Registro Nacional, bajo la matrícula 48391-000, lo que resulta violatorio de su derecho de propiedad, consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política. El derecho de propiedad es un derecho fundamental, por lo que no es susceptible de violación, infracción o quebranto por parte de las autoridades públicas, y si bien no es absoluto ni ilimitado, puesto que el Estado puede despojar de su bien al propietario, en el supuesto de que exista una causa de utilidad pública, debe necesariamente utilizar el procedimiento de expropiación establecido en la ley, previa indemnización, lo que no se ha producido en el presente caso. Siendo así, debe anularse, como en efecto se hace, el acto impugnado.” (Sala Constitucional, Voto N° 2009-003820 de las 16:44 horas del 10 de marzo de 2009) De lo anterior, se desprende que para constituir una calle pública es necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.” Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: “los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros”.

De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.

En cuanto a la posibilidad de eliminar una “calle pública” de un plano catastrado que no se encuentra reconocida como tal por la autoridad administrativa competente; al formar parte del cuerpo del plano, lo propio es combatir la existencia jurídica de éste; lo cual podría hacerse por dos vías: la primera, donde es el propio administrado quien procede a la inscripción de un nuevo plano ante Catastro Nacional haciendo la corrección debida y solicitando la cancelación del anterior; y la segunda, mediante la anulación del plano, ya sea mediante la declaratoria de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede administrativa (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), si los presupuestos fácticos y jurídicos del caso así lo sugieren, o bien, por vía de un proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual previamente deberán declararse lesivos los actos (artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo). En la hipótesis planteada de un plano catastrado con visado municipal, deberá declararse la lesividad tanto del visado por la Municipalidad como de la inscripción en Catastro Nacional por el Ministerio de Justicia y Paz. En un caso análogo donde el Sistema Nacional de Áreas de Conservación otorgó indebidamente un visado a un plano y éste fue catastrado, señaló la Procuraduría General de la República:

“4) ACTUACIÓN PROCEDENTE: DECLARATORIA DE LESIVIDAD Es sabido que en virtud del principio de irretroactividad la Administración sólo puede volver sobre sus propios actos en las situaciones excepcionales que establece la ley.

Como el visado reconoce a terceros una situación de ventaja o derecho a gestionar el registro catastral de los planos dentro del área protegida en cuestión, tienen la naturaleza de acto administrativo (dictamen C-128-99, entre otros), y la nulidad que se atribuye no se vislumbra como evidente y manifiesta, a fin de solicitar su anulación en sede judicial es menester que el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo expidió, de previo lo declare lesivo a los intereses públicos que ella representa, en resolución fundada, e impugnarlos seguidamente ejercitando la respectiva demanda ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Es al proceso de lesividad al que debe recurrir la Administración cuando decida pedir la anulación de actos administrativos que reconozcan derechos a favor del administrado (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución N° 230-96).

La declaratoria de lesividad tiene carácter informal, está exenta de tramitaciones procedimentales, notificación y recursos. Configura la primera etapa del proceso de revisión o el presupuesto procesal de la demanda que inicia la etapa formal e incluirá la pretensión de nulidad de los actos lesivos, con el objeto de que el órgano jurisdiccional declare si efectivamente hay lesión y anule el acto combatido (Sala Primera de la Corte, resolución 177-F-91). (…)

Sobre la obligatoriedad de la Administración de acudir al proceso de lesividad para dejar sin efecto un visado de planos, cfr. - entre otras -: resolución del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 2421 de 16,55 hrs. del 18 de agosto de 1977.

4.1) RELACIÓN VISADO-INSCRIPCIÓN CASTASTRAL Si el visado es antecedente de la inscripción catastral que le sucede y hace posible, supedita su validez.

Los vicios de nulidad que gravitan sobre el primero producen un efecto reflejo en la etapa catastral ulterior que de él depende, desde que está en relación de medio a fin para lograrlo. Es una especie de invalidez sucesiva, por desaparecer un presupuesto jurídico necesario para la inscripción.

En vista de que el visado e inscripción catastral son autónomos, aunque complementarios, deben declararse lesivos ambos actos, la última por el Ministerio de Justicia y Gracia, e impugnarse en forma conjunta.” (Dictamen No. OJ-089-2002 de 11 de junio de 2002).

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario