Educational infrastructure in restricted maritime-terrestrial zone via use permitInfraestructura educativa en zona restringida de zona marítimo terrestre mediante permiso de uso

Opinion: 046 of 22/02/2012 C-046-2012 22 February 2012 Mr. Leonardo Garnier Rímolo Minister of Education S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your note DM-0011-01-12 of 9 January 2012, received on 17 January of the current year, in which you consult whether the construction of educational infrastructure in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone is legally possible under a use permit and without an approved and effective regulatory plan.

I. Purpose of the opinion

In accordance with the consultation, this opinion aims to determine whether, based on the provisions of article 154 of the General Public Administration Act, 62 of the Municipal Code, and 57 of Decreto Ejecutivo Nº 31203 of 13 February 2003, it is possible for the competent entity to build educational infrastructure in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone under a public domain use permit, granted by the respective municipality.

II. Use permits in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone

The legal regime established in the Maritime Terrestrial Zone Act (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, LZMT), Nº 6043 of 2 March 1977, to regulate its use, has the following basic characteristics:

First, any type of use, as well as the activities associated with it, requires authorization (article 12, LZMT), and the permitted uses must be contained in and previously determined by the territorial planning instruments for the maritime-terrestrial zone (article 26 of the LZMT in relation to article 17 of its regulations).

The concession (concesión) is the legal mechanism through which private use of the restricted zone is permitted (article 39 in relation to article 10, both of the LZMT), with the exceptions established by law regarding the possible use of the public zone (articles 18, 20, 21, and 22, LZMT).

Furthermore, the municipalities with jurisdiction over the coastline in question are responsible for granting concessions (concesiones), and it is an unavoidable requirement for their granting that these municipalities first adopt a coastal regulatory plan (plan regulador costero) to plan the zone's development and determine the various permitted uses (article 38, LZMT).

As an exception to this regime, the Attorney General's Office stated, in opinion C-100-95, that municipalities may grant use permits (permisos de uso) over the restricted zone of the maritime-terrestrial zone without the prior adoption of a coastal regulatory plan. This is under the protection of article 154 of the General Public Administration Act (Ley General de Administración Pública, LGAP) number 6227 of 2 May 1978, and insofar as it involves a public domain asset.

In ruling number 2306-91, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) had stated, regarding the specific characteristics of use permits (permisos de uso), the following:

"The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the beneficial domain of the asset, with the State always reserving direct dominion over the thing. The precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and alludes to the possibility that the administration may revoke it at any time (…)" The granting of use permits (permisos de uso) is exceptional with respect to the legal regime of the LZMT. In this sense, it is important to highlight that, unlike the concession (concesión), the use permit is a unilateral act of the Public Administration, revocable at its discretion and without liability on its part. Therefore, any right it recognizes is on a precarious basis (título precario), as established in numeral 154 of the LGAP and as explained by the Constitutional Chamber in the cited ruling. As seen, the special characteristics of the use permit are consistent with its exceptionality in relation to what the LZMT provides to regulate the use of the restricted zone.

For the case of the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, the foregoing means that, based on use permits (permisos de uso), the authorized activities would be those that can qualify as "…simple acts whose effects do not significantly impact the asset used...", as indicated in opinion C-100-95. Since the use permit can be granted without the prior adoption of a coastal regulatory plan, it cannot prevent or compromise either the adoption of a regulatory plan or the revocation of the permit. This means that such buildings or constructions must be easily removable, i.e., they cannot be permanent. Hence the precarious nature of the rights it may come to recognize.

What has been said so far coincides with what was stated in opinion C-100-95, which, in this regard, said:

"Insofar as the maritime terrestrial zone is concerned, as a public domain asset, it may accept the granting of use permits over itself, with all the characteristics we have set forth here. In fact, since it is not legally possible to grant concessions in the tourist zones of the maritime terrestrial zone without a regulatory plan, the only applicable figure, from the standpoint of public domain theory, is the use permit. However, we must be conclusive in stating that use permits are authorizations for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used:

'Given its nature, the use "permit" applies to uses or situations lacking major importance; for example: extracting water from a river using pumps to service a factory motor; installing bath houses on a sea or river beach; installing kiosks on public properties to sell newspapers, magazines, or food; etc. In contrast, the "concession" applies to significant or important activities; ... (Marienhoff, op.cit., pp. 327-328). Thus, for our country's maritime terrestrial zone, only use permits meeting two essential characteristics could be admitted: a) that they do not affect the natural conditions of the zone or hinder the free use of the public zone, and b) their execution does not limit in the least the future implementation of a regulatory plan.

As we emphasized at the beginning of this study, the constituent natural elements of the maritime terrestrial zone classify it as an ecologically fragile area, deserving special State protection aimed at preventing its deterioration:

'The respective municipality, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), and the corresponding authorities and agencies must issue and enforce the measures they deem necessary to conserve or prevent damage to the original conditions of the maritime terrestrial zone and its natural resources.' (article 17 of Law No. 6043) To this end, and to achieve harmonious development of the zone, we also said a regulatory plan is indispensable to adequately plan the various applicable uses, so that, without harming the present environment, all economic and social interests whose activities are viable according to the variables we previously outlined are taken into account.

Along this line, prior to the regulatory plan, the erection of constructions (be they hotels, cabins, restaurants, urbanizations, etc.) permanently attached to the land could not be conceived, since such installations would come to hinder the effective implementation of the planned ordering. Only minor works whose conditions allow for their easy and quick removal could be authorized. Numeral 19 of Law No. 6043 is clear in stating that 'as long as the respective declaration of tourist aptitude has not been issued, no works or constructions, reconstructions, or remodeling of any kind may be authorized in the maritime terrestrial zone.' Under a proper understanding, this provision should be extended, especially regarding constructions, to the moment the regulatory plan comes into effect. If not, what would be the point of waiting for the declaration of tourist aptitude if building could then proceed without any planning criteria? What role would a regulatory plan play in a zone where buildings are already erected? Let us remember that it is the constructions that must adapt to the plan, not the plan to them." From the foregoing, it clearly emerges that it is not legally possible to authorize the construction of educational infrastructure on lands in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone based on a use permit. Not as long as said infrastructure is permanent or, at least, not easily removable; and it is reasonable to presume that, given the public purpose for which educational infrastructure is intended, its characteristics are those typical of permanent buildings.

Precisely because of the foregoing, article 57 of Decreto Ejecutivo Nº 31024 of 13 February 2003, which is the General Regulation for Education Boards and Administrative Boards (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas), requires, as a condition for the Education Boards to build on alien public lands – as would be the case of the maritime-terrestrial zone – that the usufruct or permit have a duration of no less than fifty years. The cited numeral states:

"Article 57.—The Boards may only acquire those movable and immovable assets necessary to fulfill their legally assigned purposes, and they shall be authorized to build on alien public lands, provided that the usufruct or permit has a duration of no less than fifty years." Another important characteristic to consider is that the use permit for public domain assets, referred to in article 154 of the General Public Administration Act, is granted to subjects of private law, not to subjects of public law. The cited article expressly states:

"Article 154.- Use permits for the public domain, and other acts that recognize an expressly and validly precarious right to an administered person, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability on the part of the Administration; but the revocation shall not be untimely or arbitrary, and in all cases, a prudential period shall be given for compliance with the revocation act." (Emphasis not in original) The norm is clear in referring to use permits for public domain assets that recognize a right to an administered person, precisely to establish what has already been explained: that such rights are precarious and revocable for reasons of opportunity or convenience, without liability for the granting Administration. The Education Boards, according to article 36 of the Education Code (Código de Educación), Law N° 181 of 18 August 1944, and as stated by the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice in Resolution N° 000787-F-01 at 14:10 on 5 October 2001, are entities of public law.

It is evident that it is not possible to authorize the construction of educational infrastructure in the maritime-terrestrial zone based on a use permit. But it is no less true that said permit cannot give rise to a contract or agreement between the Education Boards or the Ministry of Public Education and the municipal corporations with jurisdiction over the maritime-terrestrial zone, if said contract aims at the construction of permanent buildings.

Recall that the permit is a unilateral act, revocable for reasons of opportunity or convenience. An administrative act of this nature cannot give rise to the signing of an agreement between two public law entities, which would necessarily be bilateral and would have as its object the use of land under the administration of one entity for the fulfillment of the public purposes of the other entity. Therefore, municipalities could not agree to a lease contract based on article 62 of the Municipal Code, Law Nº 7794 of 30 April 1998, for the construction of educational infrastructure following the prior granting of a use permit.

If the purpose were to sign a lease contract under the described terms, the prior granting of a use permit would be unnecessary. However, arriving at the signing of such a contract based on a simple use permit would distort the latter and, to that extent, would constitute a violation of the legal regime that the LZMT establishes for the use of the maritime-terrestrial zone. Consider that there would be no substantial difference between an agreement of such nature and a concession contract, but with the aggravating factor that it would have been adopted without the prior existence of a regulatory plan, an indispensable requirement for granting concessions, as established by the LZMT in its article 38.

As stated in opinion C-100-95, the public domain use permit cannot compromise future coastal planning. Therefore, activities that imply the obligation to establish a specific land use because it is the use being given to a plot cannot be authorized. It is clear that the signing of a lease contract between the municipalities and the Education Boards or the Ministry of Public Education to permit the use of the maritime-terrestrial zone for the purpose of building educational infrastructure would imply an obligation of this type. After all, given the public purpose for whose satisfaction the educational infrastructure is built, its permanence must be guaranteed in said agreement. That is the spirit of a norm such as article 57 of the aforementioned General Regulation for Education Boards and Administrative Boards (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas).

In summary, and based on the considerations made, it is the opinion of this advisory body that the construction of educational infrastructure in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone is not legally possible under a public domain use permit (permiso de uso de dominio público) granted by the respective municipality in favor of the entity constructing it.

III. The public domain nature of the maritime-terrestrial zone and the provisions of article 62 of the Municipal Code

Article 1 of the LZMT enshrines the public domain nature of the maritime-terrestrial zone. This article establishes its ownership by the State as part of the national heritage, and consequently, grants it the attributes of inalienability and imprescriptibility characteristic of this type of asset. The cited numeral states:

"Article 1.- The maritime terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is the duty of the State, its institutions, and all the country's inhabitants. Its use and exploitation are subject to the provisions of this law." The article transcribed above establishes that, as a public domain asset, the maritime-terrestrial zone is part of the nation's heritage. It is not, therefore, part of the municipal heritage, even though its usufruct and administration correspond to the municipality with territorial jurisdiction over the respective coast (article 3, paragraph 2, LZMT).

The foregoing has important implications for the correct understanding of article 62 of the Municipal Code. This article provides:

"Article 62.- The municipality may use or dispose of its heritage through all kinds of acts or contracts permitted by this Code and the Administrative Contracting Law, which are suitable for fulfilling its purposes.

Donations of any type of resources or immovable assets, as well as the extension of guarantees in favor of other persons, shall only be possible when expressly authorized by a special law. However, municipalities, by the favorable vote of two-thirds of the total members of their council, may directly donate movable and immovable assets, provided these donations are directed to State organs and autonomous or semi-autonomous institutions, which in turn are authorized to donate directly to municipalities.

When the donation implies a declassification (desafectación) of the public use or purpose to which the asset is linked, prior legislative authorization shall be required.

Loans or leases of the mentioned resources may be granted, provided there is an agreement or contract that protects municipal interests.

Except as provided in the preceding paragraphs, municipalities may grant temporary aid to residents of the canton facing duly proven situations of misfortune or calamity. They may also subsidize public education centers, charitable, or social service organizations that provide services to the respective canton; additionally, municipalities may grant study scholarships to their residents with limited resources and proven ability to study. Each municipality shall issue the regulation to govern the foregoing.

(Thus amended by the sole article of Law N° 8772 of 1 September 2009)" Having discarded the legal possibility of authorizing the construction of educational infrastructure in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone based on a public domain use permit, it remains to be analyzed whether this is possible based on the provisions of article 62 of the Municipal Code, and with the prior adoption of a coastal regulatory plan. It is worth noting that, in any case, the latter would be an insurmountable requirement for any use authorization of the maritime-terrestrial zone framed within a contractual relationship.

Article 62 of the Municipal Code establishes two provisions to highlight in relation to the object of this consultation:

• 1)That municipalities are authorized to use or dispose of their heritage through all kinds of acts or contracts permitted by the legal system.
• 2)That, because of the foregoing, they may lease assets constituting that heritage.

The foregoing follows from the first and third paragraphs of the cited article. In principle, one might think that, in application of the provisions there, the respective municipality could lease lands located in the maritime-terrestrial zone. Which, in response to the consultation, would imply that municipalities could contractually agree – using the lease contract (contrato de arrendamiento) figure – on the use of land in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone to build and administer educational infrastructure; however, this is not legally possible because the maritime-terrestrial zone, as a public domain asset, forms part of the national heritage and not the municipal heritage, which is what article 62 of the Municipal Code refers to.

It is characteristic of public domain assets to belong to the nation and for the law to designate which public entity or body has the power to administer it, as Law 6043 does in relation to the maritime-terrestrial zone.

The foregoing has been stated by the Constitutional Chamber. In the case of Isla San Lucas, whose ownership was disputed by the Municipality of Puntarenas, the Chamber stated that public domain assets dedicated to a public purpose of national interest – such as environmental protection – belong to the nation and that the law provides which public entity administers them, without losing the condition of belonging to the nation.

"It concerns assets belonging to the Nation, as they are dedicated to a purpose of undeniable general utility, and for which their administration has been entrusted, in cases where the Law expressly so determines, to the central State, so that environmental policies follow congruent parameters consistent with the need for comprehensive and continuous environmental protection. Even though for registration purposes, public domain assets can be registered in the name of the public entity responsible for their stewardship, the truth is that these assets do not belong to any particular public entity, but to the Nation." (SSC N° 2004-08929 of 18 August 2004).

As stated, this is the case of the maritime-terrestrial zone, regarding which the Constitutional Chamber has stated that it belongs to the nation, as provided in article 1 of Law 6043, even though that same law attributes its administration to the municipalities, according to their territorial jurisdiction. In ruling number 447-91 of 21 February 1991, the Chamber stated:

"The public domain character of the maritime terrestrial zone (or marine shore as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself recognizes that status, as 'res communes' and 'extra comercium'. In our environment, the public character of that strip has been clearly recognized since the last century, as an extension of the State's property in the marine zone adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty. (….)

And, in that same ruling, it added:

"It must be kept in mind that the Political Constitution, in its article 121, section 14), although using the sociological term 'nation' which originated from the 1871 Constitution, grants the Legislative Assembly the power to 'dedicate' State assets to public use, thus clearly covering the situation under review, since under its protection the challenged legislation was enacted, not only the latter (No. 6043), but all those that in the past regulated this matter (…)" Article 3, second paragraph, of the LZMT grants municipalities the power to administer the maritime-terrestrial zone. This power includes the competence to grant concessions of lands in the restricted zone and to charge a fee (canon) to the concessionaire (articles 40 and 48, LZMT), without this implying or entailing that the administered asset becomes part of the municipal heritage, since, as established by article 1 of the LZMT and as stated by the Constitutional Chamber, it is a national public asset.

I. Transitory Provision VIII of the Maritime Terrestrial Zone Act

The legal regime of the maritime terrestrial zone act contemplates a single contractual figure to permit the use of the restricted zone: the concession contract (contrato de concesión). However, this is not the only type of contract through which lands in said zone can be used. Before the entry into force of law number 6043, the regulations then in effect allowed the administrations with competence to use other contractual figures, including the lease contract (contrato de arrendamiento).

The currently effective Maritime Terrestrial Zone Act mentions leasing (arrendamiento) as a contractual figure, but it does so in relation to legal situations created under the regulations that previously governed the use and administration of the maritime-terrestrial zone as a public domain asset. From this point of view, it can be said that the effective Act establishes a transitory regime by reason of which lands in the restricted zone are used within the framework of contractual relationships other than the concession contract, but born into legal life prior to the effectiveness of the current law, as is the case of the lease contract.

Transitory Provision I of law N° 6043 establishes this transitory regime – if the redundancy may be forgiven – by reason of which lease contracts or concessions born under the protection of the previous legislation remained in effect until their expiration. In the event they were extended, they had to be modified to adapt to the provisions of the current law, after which point they were governed by the permanent regime, no longer the transitory one, of Law N° 6043 for the use of the maritime terrestrial zone, that is, as concession contracts.

Part of this transitory contractual regime is the provisions of Transitory Provisions II, III, and VIII. Specifically, Transitory Provision VIII exempts the Education Boards from the payment established in the respective lease contract. This provision must be understood as part of that transitory regime governing contractual figures – such as leasing (arrendamiento) – born under the protection of regulations prior to Law N° 6043, even though it was added in 1984, through a reform carried out by a budgetary norm.

Consequently, Transitory Provision VIII does not establish leasing (arrendamiento) as a contractual figure through which municipalities may permit Education Boards the use of lands in the restricted zone for the construction of educational infrastructure. This provision simply added, to the regime governing matters related to lease contracts agreed upon based on previous norms, the benefit in favor of Education Boards of not paying the price stipulated in the contracts that were agreed upon at the time.

II. Conclusion

In accordance with all the foregoing, it is concluded:

1. The construction of educational infrastructure in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone is not possible under a public domain use permit (permiso de uso de dominio público) granted by the respective municipality in favor of the entity constructing it.

2. Such construction cannot be permitted based on the provisions of article 62 of the Municipal Code because the maritime-terrestrial zone is part of the national heritage and not the municipal heritage, to which the cited numeral refers.

3. Transitory Provision VIII of the Maritime Terrestrial Zone Act, N° 6043, does not establish leasing (arrendamiento) as a contractual figure through which municipalities may permit Education Boards the use of lands in the restricted zone for the construction of educational infrastructure.

Yours faithfully, Dr. Julio Jurado Fernández Prosecutor (Procurador)

Dictamen : 046 del 22/02/2012 C-046-2012 22 de febrero de 2012 Señor Leonardo Garnier Rímolo Ministro de Educación S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su nota DM-0011-01-12 de 9 de enero de 2012, recibida el 17 de enero del año en curso, mediante cual consulta si es jurídicamente posible la construcción de infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo terrestre amparada en un permiso de uso y sin que haya plan regulador aprobado y vigente.

I. Objeto del dictamen

De conformidad con lo consultado, este dictamen tiene por objeto determinar si, con base en lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública, 62 del Código Municipal y 57 de Decreto Ejecutivo Nº 31203 de 13 de febrero de 2003, es posible que el ente competente para ello, construya infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre amparado en un permiso de uso de dominio público, otorgado por la municipalidad respectiva.

II. Los permisos de uso en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre

El régimen jurídico establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 de 2 de marzo de 1977 (LZMT) para regular su uso, tiene como características básicas las siguientes:

En primer lugar, que cualquier tipo de uso, así como las actividades asociadas al mismo, requieren de autorización (artículo 12, LZMT) y que los usos permitidos deben estar contenidos y previamente determinados en los instrumentos de planificación territorial de la zona marítimo terrestre (artículo 26 de la LZMT en relación con el 17 de su reglamento).

Que la concesión es la figura jurídica por medio de la cual se permite el uso privativo de la zona restringida (artículo 39 en relación con el 10, ambos de la LZMT) con las excepciones que la ley establece respecto al posible uso de la zona pública (artículos 18, 20, 21 y 22, LZMT).

Además, que corresponde a las municipalidades con competencia en el litoral de que se trate, otorgar las concesiones y que es requisito insoslayable para su otorgamiento, la previa adopción por estas de un plan regulador costero mediante el cual se planifique el desarrollo de la zona y se determinen los distintos usos permitidos (artículo 38, LZMT).

Como excepción a este régimen, la Procuraduría General de la República señaló, en dictamen C-100-95, que las municipalidades pueden dar permisos de uso sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre sin la previa adopción de un plan regulador costero. Esto, al amparo de lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública –LGAP- número 6227 de 2 de mayo de 1978, y en tanto se trata de un bien de dominio público.

En sentencia número 2306-91, la Sala Constitucional había señalado, en relación con las características específicas de los permisos de uso, lo siguiente:

“El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque (…)” El otorgamiento de permisos de uso es excepcional respecto del régimen jurídico de la LZMT. En este sentido, es importante destacar que, a diferencia de la concesión, el permiso de uso es un acto unilateral de la Administración Pública, revocable a discreción de esta y sin responsabilidad a su cargo. Por ello, cualquier derecho que éste reconozca es a título precario, tal y como lo establece el numeral 154 de la LGAP, y lo ha explicado la Sala Constitucional en la sentencia de cita. Como se ve, las especiales características del permiso de uso son conformes con su excepcionalidad en relación con lo que la LZMT dispone para regular el uso de la zona restringida.

Para el caso de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, lo anterior significa que, con base en los permisos de uso, las actividades autorizadas serían aquellas que puedan calificar como “…actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado...”, tal y como se indicó en el dictamen C-100-95. Como el permiso de uso se puede otorgar sin la previa adopción de un plan regulador costero, este no pueden impedir o comprometer ni la adopción de un plan regulador ni la revocatoria del permiso. Esto quiere decir que tales edificaciones o construcciones deben ser de fácil remoción, o sea, que no pueden ser permanentes. De allí el carácter precario de los derechos que aquél pueda llegar a reconocer.

Lo dicho hasta ahora, es coincidente con lo señalado en el dictamen C-100-95, en el que, al efecto, se dijo:

“En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto. De hecho, al no ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar, desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso. No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328). De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador.

Como subrayáramos al inicio de este estudio, los elementos naturales constitutivos de la zona marítimo terrestre la encuadran como un área ecológicamente frágil, que amerita una protección particular del Estado tendiente a evitar su deterioro:

"La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades y dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales." (artículo 17 de la Ley No. 6043) Para ello, y para lograr un desarrollo armónico de la zona, también dijimos, es indispensable un plan regulador que planifique adecuadamente los diferentes usos aplicables, de modo que, sin perjudicar el medio presente, sean tomados en cuenta todos los intereses económicos y sociales cuyas actividades sean viables de acuerdo a las variables que enunciáramos en su oportunidad.

En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción. El numeral 19 de la Ley No. 6043 es diáfano al estatuir que "hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre". Bajo una recta inteligencia habría que ampliar esta disposición, de manera especial en lo que respecta a construcciones, al momento de entrada en vigencia del plan regulador. De no ser así, qué sentido tendría esperar la declaratoria de aptitud turística si luego podría edificarse sin ningún criterio de planificación. ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas.” De lo anteriormente señalado se desprende, con toda claridad, que no es jurídicamente posible autorizar la construcción de infraestructura educativa, en terrenos de la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, con base en un permiso de uso. No mientras dicha infraestructura sea permanente o, por lo menos, no sea de fácil remoción; y resulta razonable presumir que, por el fin público a que está destinada la infraestructura educativa, sus características son las propias de las edificaciones permanentes.

Precisamente por lo anterior, es que el artículo 57 del Decreto Ejecutivo Nº 31024 de 13 de febrero de 2003, que es el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, exige como requisito para que las Juntas de Educación construyan en terrenos públicos ajenos -como es sería el caso de la zona marítimo-terrestre- que el usufructo o permiso tenga una duración no inferior a cincuenta años. Dispone el numeral citado:

“Artículo 57.—Las Juntas sólo podrán adquirir aquellos bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para el cumplimiento de los fines legalmente asignados, y estarán autorizadas para construir en terrenos públicos ajenos, siempre y cuando el usufructo o permiso tenga una duración no inferior a cincuenta años.” Otra característica importante a tomar en cuenta, es que el permiso de uso de bienes de dominio público, a que hace referencia el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, se otorga a sujetos de derecho privado, no a sujetos de derecho público. El artículo citado “Artículo 154.- Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.” (El resaltado no es del original) La norma es clara al referirse a permisos de uso de bienes de dominicales que reconozcan a un administrado un derecho, precisamente para establecer lo que ya se ha explicado: que tales derechos son precarios y revocables por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad para la Administración que los otorga. Las Juntas de Educación, según lo dispone el artículos 36 del Código de Educación, ley N° 181 de 18 de agosto de 1944, y lo ha señalado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en Resolución N° 000787-F-01 de las 14:10 de 5 de octubre de 2001, son entes de derecho público.

Resulta evidente de que no es posible autorizar la construcción de infraestructura educativa en la zona marítimo terrestre con fundamento en un permiso de uso. Pero no lo es menos que dicho permiso no puede dar lugar a un contrato o convenio entre las Juntas de Educación o el Ministerio de Educación Pública y las corporaciones municipales con competencia en la zona marítimo-terrestre, si dicho contrato tiene como finalidad la construcción de edificaciones permanentes.

Recuérdese que el permiso es un acto unilateral, revocable por motivos de oportunidad o conveniencia. Un acto administrativo de esta naturaleza no puede dar lugar a la firma de un convenio, entre dos entes de derecho público, que necesariamente sería de naturaleza bilateral y que tendría como objeto el uso de un terreno bajo administración de uno de los entes para el cumplimiento de los fines públicos del otro ente. Por ello, las municipalidades no podrían convenir en un contrato de arrendamiento con base en el artículo 62 del Código Municipal, Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, para la construcción de infraestructura educativa a partir del previo otorgamiento de un permiso de uso.

Si el propósito fuese firmar un contrato de arrendamiento en los términos descritos, sería innecesario el previo otorgamiento de un permiso de uso. Pero, llegar a la firma de tal contrato a partir de un simple permiso de uso, desnaturalizaría a este último y, en ese tanto, constituiría una violación al régimen jurídico que la LZMT establece para el uso de la zona marítimo-terrestre. Tómese en cuenta que ninguna diferencia sustancial habría entre un convenio de tal naturaleza y un contrato de concesión, pero con el agravante de que se habría adoptado sin la existencia previa de un plan regulador, requisito indispensable para otorgar concesiones, según lo establece la LZMT en su artículo 38.

Tal y como se señaló en el dictamen C-100-95, el permiso de uso de dominio público no puede comprometer la futura planificación de la costa. Por eso, no se pueden autorizar actividades que supongan la obligación de establecer un determinado uso del suelo por ser el que ya se le está dando a un terreno. Es claro que la firma de un contrato de arrendamiento entre las municipalidades y las Juntas de Educación o el Ministerio de Educación Pública, para permitir el uso de la zona marítimo- terrestre con el propósito de construir infraestructura educativa, implicaría una obligación de este tipo. Después de todo, dado el fin público para cuya satisfacción se construye la infraestructura educativa, su permanencia debe estar garantizada en dicho convenio. Ese es el espíritu de una norma como la del artículo 57 del ya citado Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.

En resumen, y a partir de las consideraciones hechas, es opinión de este órgano consultivo que no es jurídicamente posible la construcción de infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo terrestre al amparo de un permiso de uso de dominio público otorgado por la municipalidad respectiva a favor del ente que la construya.

III. La naturaleza demanial de la zona marítimo-terrestre y lo dispuesto por el artículo 62 de Código Municipal

El artículo 1º de la LZMT consagra la naturaleza demanial de la zona marítimo terrestre. Este artículo establece su pertenencia al Estado como parte de patrimonio nacional y, en consecuencia, le otorga los atributos de inalienabilidad e imprescriptibilidad propio de este tipo de bienes. Dispone el numeral citado:

“Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley.” El artículo transcrito supra establece que, en tanto bien de dominio público, la zona marítimo terrestre es parte del patrimonio de la nación. No forma parte, por lo tanto, del patrimonio municipal, aunque su usufructo y administración corresponda a la municipalidad con competencia territorial en la costa respectiva (artículo 3, párrafo 2º, LZMT).

Lo anterior tiene implicaciones importantes de cara a la correcta inteligencia del artículo 62 del Código Municipal. Dispone este artículo:

“Artículo 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde los intereses municipales.

A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8772 del 1 de setiembre de 2009)” Descartada la posibilidad legal de autorizar la construcción de infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo terrestre con fundamento en un permiso de uso de bienes de dominio público, queda por analizar si ello es posible con base en lo dispuesto por el artículo 62 del Código Municipal, y con la adopción previa de un plan regulador costero. Valga la pena señalar que, en cualquier caso, este último sería un requisito insuperable para cualquier autorización de uso de la zona marítimo terrestre que se enmarque en una relación contractual.

El artículo 62 del Código Municipal establece, dos disposiciones a destacar en relación con el objeto de esta consulta:

• 1)Que las municipalidades están autorizadas para usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por el ordenamiento jurídico.
• 2)Que, en razón de lo anterior, puede dar en arrendamiento bienes constitutivos de ese patrimonio.

Lo anterior se desprende de los párrafos primero y tercero del artículo citado. En principio, cabría pensar que, en aplicación de lo allí dispuesto, la municipalidad respectiva podría dar en arrendamiento terrenos en ubicados en la zona marítimo terrestre. Lo que, en atención a lo consultado, implicaría que las municipalidades podrían convenir contractualmente –utilizando la figura del contrato de arrendamiento- el uso de un terreno en la zona restringida de la zona marítimo terrestre para construir y administrar infraestructura educativa; sin embargo, ello no es jurídicamente posible porque la zona marítimo terrestre, en tanto bien dominical, forma parte del patrimonio nacional y no del municipal, que es al que se refiere el artículo 62 del Código Municipal.

Es propio de los bienes dominicales el pertenecer a la nación y que la ley designe que ente u órgano público tiene la potestad de administrarlo, tal y como hace la Ley 6043 en relación con la zona marítimo terrestre.

Lo anterior, ha sido señalado por la Sala Constitucional. En el caso de la Isla San Lucas, cuya titularidad disputaba la Municipalidad de Puntarenas, la Sala señaló que los bienes dominicales afectos a un fin público de interés nacional –como lo es la tutela del ambiente- pertenecen a la nación y que la ley dispone que ente público lo administra, sin que pierda la condición de pertenecer a la nación.

“Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes dominiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación.” (SSC N° 2004-08929 de 18 de agosto de 2004).

Como se señaló, tal es el caso de la zona marítimo terrestre, respecto de la cual la Sala Constitucional ha señalado que pertenece a la nación, como lo dispone el artículo 1° de la Ley 6043, aunque esa misma ley atribuya su administración a las municipalidades, según su competencia territorial. En sentencia número 447-91 de 21 de febrero de 1991, la Sala señaló:

“El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. (….)

Y, en esa misma sentencia, agregó:

“Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia (…)” El artículo 3, párrafo segundo, de la LZMT otorga a las municipalidades la potestad de administrar la zona marítimo terrestre. Esta potestad incluye la competencia para dar en concesión terrenos de la zona restringida y la de cobrar un canon al concesionario (artículos 40 y 48, LZMT), sin que ello implique o conlleve que el bien administrado pase a formar parte del patrimonio municipal, ya que, como lo establece el artículo 1° de la LZMT y lo ha señalado la Sala Constitucional, es un bien público nacional.

I. El Transitorio VIII de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre

El régimen jurídico de la ley de la zona marítimo terrestre contempla una única figura contractual para permitir el uso de la zona restringida: el contrato de concesión. Ahora bien, ese no es el único tipo de contrato en virtud de la cual se puede hacer uso de terrenos en dicha zona. Antes de la entrada en vigencia de la ley número 6043, la normativa entonces vigente permitió a las administraciones con competencia para ello, utilizar otras figuras contractuales, entre ellas, el contrato de arrendamiento.

La actualmente vigente Ley de la Zona Marítimo Terrestre hace mención del arrendamiento como figura contractual; pero lo hace en relación con situaciones jurídicas nacidas en la normativa que anteriormente regulaba el uso y administración de la zona marítimo-terrestre como bien demanial. Desde este punto de vista, se puede decir que la Ley vigente establece un régimen transitorio en razón del cual se hace uso de terrenos de la zona restringida en el marco de relaciones contractuales distintas al contrato de concesión, pero nacidas a la vida jurídica con anterioridad a la vigencia de la actual ley, como es el caso del contrato de arrendamiento.

El transitorio I de la ley N° 6043 establece este régimen transitorio –valga la redundancia- en razón del cual los contratos de arrendamiento o concesiones nacidas al amparo de la legislación anterior se mantenían vigentes hasta su vencimiento. En el caso de que fueran prorrogados, debían modificarse para adaptarse a lo dispuesto en la actual ley, momento a partir del cual se regían por régimen permanente, no ya transitorio, de la ley N° 6043 para el uso de la zona marítimo terrestre, es decir, como contratos de concesión.

Parte de ese régimen contractual transitorio, es lo dispuesto en los transitorios II, II y VIII. Específicamente, el transitorio VIII exonera, a las Juntas de Educación, del pago que el respectivo contrato de arrendamiento establecía. Esta disposición debe entenderse como parte de ese régimen transitorio que regula figuras contractuales -como el arrendamiento- nacidas al amparo de la normativa anterior a la Ley N° 6043, aunque haya sido agregado en 1984, mediante reforma realizada por una norma presupuestaria.

En consecuencia, el transitorio VIII no establece el arrendamiento como figura contractual por medio de la cual las municipalidades pueden permitir a las Juntas de Educación el uso de terrenos en la zona restringida para la construcción de infraestructura educativa. Esta disposición simplemente añadió, al régimen que regula lo relacionado con los contratos de arrendamiento convenidos con fundamento en normas anteriores, el beneficio a favor de las Juntas de Educación de no pagar el precio estipulado en los contratos que en su momento se convinieron.

II. Conclusión

De conformidad con lo todo lo anteriormente dicho se concluye:

1. No es posible la construcción de infraestructura educativa en la zona restringida de la zona marítimo terrestre al amparo de un permiso de uso de dominio público otorgado por la municipalidad respectiva a favor del ente que la construya.

2. Tampoco puede permitirse dicha construcción con base en lo dispuesto por el artículo 62 del Código Municipal por ser la zona marítimo terrestre parte del patrimonio nacional y no del municipal, que es al que se refiere el citado numeral.

3. El transitorio VIII de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, no establece el arrendamiento como figura contractual por medio de la cual las municipalidades pueden permitir a las Juntas de Educación el uso de terrenos en la zona restringida para la construcción de infraestructura educativa.

De Usted, con toda consideración, Dr. Julio Jurado Fernández