Community Development Associations: Are They Equivalent to Second-Degree Groups?Asociaciones de desarrollo comunal: ¿son equiparables a las de segundo grado?

Opinion: 336 of 23/12/2011 December 23, 2011 C-336-2011 Ms. Olga Marta Corrales Sánchez Executive Director National Council for Community Development Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication No. CNDC-026-07, dated January 30, 2007, by which, attending to agreement No. 11 adopted by the National Council for Community Development in regular session No. 1235-07, held on January 24, 2007, you request the opinion of this superior technical-legal consultative body regarding “[…] whether the figure of community development association (asociación de desarrollo comunal) created under the terms of Ley 3859 is also fully applicable to the second-, third-, and fourth-degree organizations created under the same legislation, namely: cantonal and zonal unions (uniones cantonales y zonales), provincial and regional federations (federaciones provinciales y regionales), and the National Confederation of Development Associations.” To this end, we are provided with the legal opinion issued by the Legal and Registry Area of the National Directorate for Community Development (DINADECO), which, as relevant, states:

“The issue raised, you indicate, arises from official communication ADJ-250-6 of November 14 of the current year, issued by the Legal Advisory Office of the Board of Directors of Banco Popular, which concludes that those who may submit shortlists (ternas) are organizations holding the status of associative figures composed of natural persons, a criterion that therefore excludes from participation second-degree or higher organizations.

[…]

Certainly, the legislator started from a broad criterion to designate this type of group as a community development association, extending it to second-degree or higher organizations, granting them the same benefits as second-degree or higher organizations, as is the case with the declaration of public interest defined in Article 14 of the law, as well as the resources provided for in Article 19 of the same law.

Restricting the criterion of community development associations is, in our view as the legal advisory unit on this matter, absolutely inconsistent with the legal system, for the reasons already noted.

Consequently, when the regulation under study states that each local credit board (junta de crédito local) shall have three full members, one chosen from the shortlists submitted by the community development associations, it must be understood that this designation must also include organizations created under Ley 3859, which correspond to second-degree or higher groupings, therefore unions (uniones), federations (federaciones), and the National Confederation.” The underlining is not from the original.

I. ON FREEDOM OF ASSOCIATION IN GENERAL

The freedom of association is enshrined in Article 25 of our Political Constitution, which proclaims:

“The inhabitants of the Republic have the right to associate for lawful purposes and no one may be compelled to form part of any association.” In this way, one of the most intrinsic faculties of the human being, sociability, is guaranteed at the highest normative rank and with the highest level of legal protection. Alongside freedom of expression and the right to suffrage, freedom of association constitutes the basis of the democratic regime, since beyond its individual dimension as a subjective right, it constitutes an objective element of the legal order, without which, as the Spanish Constitutional Court has noted, “representative institutions would be reduced to hollow forms and the principle of democratic legitimacy would be absolutely falsified.” (Judgment No. 6 of March 16, 1981).

The freedom of association enshrined in the cited Article 25 of our Political Constitution contemplates two facets or manifestations: on one hand, the positive freedom to found and participate in associations or to join and belong to them; and on the other, the negative exercise of freedom, by virtue of which it is not possible to compel any person to form part of associations or to remain in them. This has been recognized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in stating that:

“[...] the essential content of the right of association developed by Article 25 of the Constitution recognizes for every person a fundamental protection in the dual manner in which such a right can manifest itself, whether through the so-called positive freedom to found and participate in associations or to join and belong to them, as well as in the negative exercise of freedom, by virtue of which it is not possible to compel any person to form part of associations or to remain in them. [...] It must be kept clearly in mind, as doctrine has held, that public freedoms are nothing other than the constitutional recognition of personal autonomy; precisely because it is a sphere of autonomy, the faculties that comprise it may be exercised or not with identical power of self-determination.” Judgment No. 5483-95, of 9:33 a.m. on October 6, 1995.

Now, it is clear that Article 25 of the Political Constitution developed a genus that could be called “pure association,” which responds to the broadest constitutional recognition of personal autonomy, without excluding the legal possibility of other forms of association existing. Indeed, the Constitution itself recognizes other forms of association, with different legal regimes, as is the case with political parties (Article 98), cooperativism (Article 64), and unions and chambers (Article 60).

Furthermore, freedom of association can be exercised in accordance with the different modalities that ordinary legislation contemplates in various special regulations. Thus, we have the Ley de Asociaciones, No. 218 of August 8, 1939; the Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), No. 3859, of April 7, 1967, and its amendments; the Ley de Fundaciones, No. 5338, of August 28, 1973; the Ley de Asociaciones Cooperativas, No. 6756, of May 5, 1982; the Ley de Asociaciones Solidaristas, No. 6970 of November 7, 1984; as well as the various organic laws of the Professional Associations (Colegios Profesionales).

II. LEGAL NATURE OF COMMUNITY DEVELOPMENT ASSOCIATIONS

As we indicated in the previous section, one form of freedom of association manifests itself through the creation of community development associations, regulated in Ley No. 3859, of April 7, 1967, and its amendments. The referenced law promotes the establishment of such associations as a means of encouraging communities to organize themselves to fight, alongside state agencies, for the economic and social development of the country. This follows from the provisions of Articles 14 and 15, which, in order, state:

"Article 14.- The establishment and operation of associations for the development of communities is declared to be of public interest, as a means of encouraging populations to organize themselves to fight, alongside State agencies, for the economic and social development of the country." The underlining is not from the original.

"Article 15.- The communities of the country that wish to organize themselves to carry out comprehensive or specific development activities for their own benefit and for the benefit of the country may do so in the form of district, cantonal, regional, provincial, or national associations, which shall be governed by the provisions of this law." The underlining is not from the original.

For their part, Articles 11 and 12 of the Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo No. 26935-G, of March 26, 1998, provide:

"Article 11.- Community development associations are first-degree community organizations, with a specific territorial jurisdiction. They are entities of public interest, although governed by the rules of private law, and as such, are authorized to promote or carry out a set of plans necessary for the social, economic, and cultural development of the inhabitants of the area in which they coexist, collaborating for this purpose with the Government, municipal governments (municipalidades), and any public and private organizations. In this same manner, they are incorporated into regional development strategies and plans and into decentralization." The underlining is not from the original.

"Article 12.- Community development associations shall be of two types:

• a)Comprehensive (Integrales): are associations that represent persons living in the same community and for whose establishment it is necessary that at least one hundred of them, over fifteen years of age, come together.
• b)Specific (Específicas): are associations whose purpose is to develop specific objectives that favor the economic, social, and cultural conditions of a community. For their establishment, it is necessary that at least fifty persons, over fifteen years of age, come together. Specific associations of a sectoral nature may also be established at the national level." From the transcribed regulations, it follows clearly that community development associations, in their different modalities (comprehensive and specific), are entities governed by private law. Despite being organizations whose establishment and operation has been declared of public interest, this does not give them that character and, consequently, they are not subject to the public law regime proper to public entities. And this has been recognized by both the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) and the Constitutional Chamber, on different occasions. For example, the Office of the Attorney General, in Opinion C-104-93, of August 4, 1993, as relevant, indicated:

"The legislator conceived this type of association as a means of encouraging communities to fight, alongside State agencies, for the economic and social development of the country (Article 14 of Ley No. 3859).

The foregoing means that in the idea that prevailed in the legal gestation of such associations, it was always kept in mind that these community organizations would at all times retain their legal nature as private legal entities, that is, subject to the private law regime, being therefore distinct and separate and thus not subject to the public law regime proper to the Public Administration. [...] Note then, reiterating what was expressed above, that the fundamental idea that gave rise to these community social organizations was that they be established as private subjects or legal entities, with a series of objectives and community purposes of general welfare, which although they would indeed assist, collaborate, and carry out joint efforts with the State and other public bodies or entities for the pursuit of the stated purposes, the provisions and public law regime proper to the Public Administration would not therefore be applicable to them." In a similar vein, see pronouncements C-113-93, of August 25, 1993; C-117-97, of June 30, 1997; C-014-99, of January 15, 1999; C-111-99, of June 2, 1999; OJ.-172-2004, of December 13, 2004; and C-052-2005, of February 8, 2005.

Likewise, the Constitutional Chamber has recognized the private nature of community development associations, and to this effect, sentences No. 3393-1992, 6228-1996, 2222-1998, 714-2001, 12187-2001, and 1057-2003 may be consulted, among others.

III. ON THE MERITS OF THE CONSULTATION

The National Directorate for Community Development requests that this consultative body clarify whether the figure of community development association, created under the terms of Ley No. 3859, is also fully applicable to the second-, third-, and fourth-degree organizations created under the same legislation.

Furthermore, from the legal opinion attached to the consultation, it follows that, ultimately, what is of interest to know is whether second-degree or higher organizations may submit shortlists to form the Local Credit Boards of Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

From an analysis of the applicable regulations, as well as the existing administrative jurisprudence, this Office of the Attorney General determines that it is not possible to confuse community development associations with the other groupings that Ley No. 3859 and its regulations allow to be created, since they are legal entities different from one another.

As can be seen, Chapter III of the Law under discussion refers to the “Community Development Associations,” covering from Article 14 to 25, inclusive, everything relating to their establishment, bylaws, bodies, financing, administrative facilities, judicial and extrajudicial representation, authorization to carry out all kinds of operations directed at achieving their purposes, prohibitions, etc. Subsequently, Chapter IV regulates matters concerning the registration (inscripción) and registry (registro) of such associations. Finally, Chapter V establishes various provisions, such as those relating to the tax benefits and exemptions to which such organizations would be entitled (Articles 26, 37, and 38).

Now, the possibility of forming unions, federations, and confederations appears almost at the end of the Law under discussion, specifically in Article 41, which leaves to the regulations the definition and applicable procedures for the establishment of such organizations:

"Article 41.- Two or more community development associations may merge into one, or form unions (uniones), federations (federaciones), and confederations (confederaciones). The regulations shall define each of these aspects and indicate the applicable procedures for each case." The underlining is not from the original.

For its part, the Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo No. 26935, of April 20, 1998, in its Article 11 reaffirms the provisions of the Law, in the sense that community development associations are first-degree community organizations with a specific territorial jurisdiction.

And regarding the unions (cantonal or zonal), federations (provincial or regional), and confederation, Chapter V of the cited regulations is responsible for defining their establishment in the following terms:

"Article 63.—Development associations whose jurisdictional area is comprised within the territory covered by a canton or zone may integrate into cantonal or zonal unions, provided there is consensus and participation of at least more than half of the associations comprised within the same canton or zone. The union with other associations does not cause any of them to lose their own individuality, and any clause restricting their unrestricted freedom to associate with the union is void. The boundaries of the unions shall be formed by the boundaries of the affiliated associations." The underlining is not from the original.

"Article 64.—More than half of the cantonal or zonal unions may form a provincial or regional federation, and more than half of these may form a national community development confederation." The underlining is not from the original.

Likewise, and as relevant to this consultation, Article 66 of the regulations under discussion states:

"Article 66.—The cantonal or zonal unions, the provincial or regional federations, and the Confederation shall be governed, as applicable and in matters not provided for in this chapter, by the rules relating to comprehensive development associations established in these regulations and by their own bylaws, regarding establishment, functioning, and dissolution." The underlining is not from the original.

From the transcribed regulations, it follows, firstly, that half of the associations existing in the same canton or zone may form a "Union," which does not affect the individuality of each one of them, which remains intact despite forming part of another associative legal entity.

Secondly, the referenced regulations allow half or more of the cantonal or zonal unions to form a federation (provincial or regional) and, more than half of these, to form a community development confederation.

Now, even though Article 66 of the regulations – transcribed above – establishes that the unions (cantonal or zonal), the federations (provincial or regional), and the Confederation shall be governed, as applicable and in matters not provided for in the referenced regulations and in their own bylaws, by the rules relating to comprehensive development associations, regarding establishment, functioning, and dissolution, the truth is that they are different legal entities, with specific regulations regarding their establishment, registration, purposes, bylaws, bodies, functioning, and assets. Consequently, I repeat, since they are different legal entities, they cannot be fully equated.

And the Office of the Attorney General of the Republic has pronounced itself in this sense on several occasions. For example, by Opinion C-082-81, of May 5, 1981, in which it was consulted whether the exemptions granted in favor of development associations also extended to unions, the Office of the Attorney General indicated:

“From the cited and transcribed provisions, it is fully evident that the law regulates and grants exemptions exclusively to Community Development Associations, from which it is inferred that, legally, only these may hold the exemption regulated by Article 36 transcribed above.

Note, moreover, that the possibility granted by law to form Unions, Federations, and Confederations appears in a provision almost at the end of the legal text under examination (Article 41), and the definition and applicable procedures for the establishment of such organizations are left to the regulations. Hence, these lack an express legal provision granting them exemptions and, furthermore, in accordance with Article 6 of the Código Tributario, it is legally impossible to grant them – by analogy – the exemptive benefits enjoyed by the Associations.” The underlining is not from the original.

And another pronouncement, in which a consultation was precisely resolved regarding whether the presidents of the cantonal unions of community development associations could participate in the assembly to be held to define the appointment of representatives of the Comprehensive Community Development Associations, which at that time formed part of the National Board of Directors of Banco Popular y de Desarrollo Comunal, the Office of the Attorney General, after analyzing the referenced regulations, as relevant, indicated:

“[…] As a consequence of the precepts cited above, the hypothesis has been raised that the Presidents of the Cantonal Unions may participate in said Assembly. In this way – as has been analyzed in your esteemed consultation – the core point of the matter submitted for our consideration revolves around the legal nature of the Cantonal Unions.

Are these organizations similar to the Comprehensive Community Development Associations? Or, put another way, do differences exist between the two organizations?

In the answer to these questions we will find the solution to the problem before us. […].

As can be observed, our legal system has undertaken to establish specific regulations for the Comprehensive Development Associations themselves and the Cantonal Unions. It not only grants each of these organizations its special designation, but also provides them with different treatment. This is significant for the purposes of our study, as it constitutes a first factor that must be considered when establishing conclusions. [...].

From a simple reading of the precept transcribed above, we find – expressly established – another relevant aspect: not only does our positive legal system grant a different designation to both organizations, but it also imperatively provides that the president of the Cantonal Union must submit the respective application for registration in the Registry to the Directorate, accompanied by the required documentation.

And this so, in consideration of a decisive point: Duly registered Cantonal Unions acquire full legal personality (personería jurídica), that is, they become legal entities (personas morales) different from the associations that comprise them. [...].

VI. CONCLUSION

From the foregoing, it is inferred that the terms 'Comprehensive Development Association' and 'Cantonal Union' are not synonyms, and that the President of the latter cannot participate in the Assembly that must proceed with the appointment of the representatives of the Comprehensive Community Development Associations, who form part of the National Board of Directors of Banco Popular y de Desarrollo Comunal.” Opinion C-083-83, of March 21, 1983. The underlining is not from the original.

In accordance with the foregoing, since they are different legal entities (personas morales), with specific purposes and regulations, it is not admissible to fully equate the figure of the community development association, created under the terms of Ley No. 3859, with the unions (cantonal and zonal), the federations (provincial and regional), and the National Confederation of Community Development, created under the same legislation.

In any case, Article 3 of the current regulations for the local credit boards, approved by the National Board of Directors of Banco Popular in session No. 4607, of September 11, 2008, as relevant, provides:

“Article 3º—Integration. Each Local Board shall have three full members, one chosen from the shortlists submitted for this purpose by the First-Degree Comprehensive Development Associations, and the rest from among those sent by the first-degree organizations that are members of the other Sectors that make up the Assembly of Workers. [...].” The underlining is not from the original.

As can be seen, those entitled to submit shortlists to form the Local Credit Boards, responsible for directing the branches of Banco Popular y de Desarrollo Comunal, pursuant to Article 3 of the Organic Law of said Bank, No. 4351, of July 11, 1969, are the first-degree comprehensive development associations.

Consequently, the representatives of the unions (cantonal or zonal), the federations (provincial or regional), and the community development confederation would not be entitled to participate in the assemblies of representatives of the comprehensive development associations, responsible for choosing the shortlists from which the representatives of such associations to the local credit boards responsible for directing the branches of Banco Popular y de Desarrollo Comunal shall be elected.

IV. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

Since they are different legal entities (personas morales), with specific purposes and regulations, it is not admissible to fully equate the figure of the community development association, created under the terms of Ley No. 3859, with the unions (cantonal and zonal), the federations (provincial and regional), and the National Confederation of Community Development, created under the same legislation.

In any case, in accordance with the provisions of Article 3 of the current regulations for the Local Credit Boards – responsible for directing the branches of Banco Popular y de Desarrollo Comunal –, those entitled to submit shortlists to form said Boards are the first-degree comprehensive development associations.

Sincerely,

Msc. Omar Rivera Mesén Attorney General Public Law Area

Dictamen : 336 del 23/12/2011 23 de diciembre, 2011 C-336-2011 Señora Olga Marta Corrales Sánchez Directora Ejecutiva Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad Estimada Señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CNDC-026-07, del 30 de enero del 2007, en virtud del cual, atendiendo el acuerdo n.° 11 adoptado por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, en la sesión ordinaria n.° 1235-07, celebrada el 24 de enero del 2007, requiere el criterio de este órgano superior consultivo técnico jurídico respecto de “[…] si la figura de asociación de desarrollo comunal creada bajo los términos de la Ley 3859 es también aplicable en forma plena a las organizaciones de segundo, tercero y cuarto grado creadas al tenor de la misma legislación a saber: uniones cantonales y zonales, federaciones provinciales y regionales y confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo.” Al efecto, se nos adjunta el criterio legal emitido por el Área Legal y de Registro de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) que, en lo que interesa, indica:

“El asunto planteado, indica usted, surge a partir del oficio ADJ-250-6 del 14 de noviembre del año en curso, emitido por la Asesoría Jurídica de la Junta Directiva del Banco Popular, mediante el cual se concluye que quienes pueden remitir ternas son las organizaciones que ostenten la calidad de figuras asociativas de personas físicas, criterio que deja entonces por fuera la participación al efecto de las organizaciones de segundo grado o más.

[…]

Ciertamente, el legislador partió de un criterio amplio para denominar este tipo de agrupación como asociación de desarrollo comunal, extendiéndola a las organizaciones de segundo o más grado, concediéndoles los mismos beneficios que a las organizaciones de segundo o más grado, tal es el caso de la declaratoria de interés público definida en el artículo 14 de la ley, así como los recursos previstos en el artículo 19 de la misma ley.

Restringir el criterio de asociaciones de desarrollo comunal, resulta a nuestro criterio como dependencia asesora jurídica en esta materia, absolutamente disconforme con el ordenamiento jurídico, por las razones ya apuntadas.

Consecuentemente, al referir la normativa en estudio que cada junta de crédito local contará con tres miembros propietarios, uno escogido de entre las ternas que al efecto remitan las asociaciones de desarrollo comunal, ha de entenderse que bajo esta denominación también deben incorporarse las organizaciones creadas al amparo de la Ley 3859, que corresponden a agrupaciones de segundo u otro grado, ergo uniones, federaciones y Confederación Nacional.” Lo subrayado no es del original.

I. SOBRE LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN EN GENERAL

La libertad de asociación se encuentra consagrada en el artículo 25 de nuestra Constitución Política, el cual proclama:

“Los habitantes de la República, tienen derecho de asociarse para fines lícitos y que nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna”.

De esta manera se garantiza al máximo rango normativo y con el más alto nivel de protección jurídica una de las facultades más consustanciales del ser humano como lo es la sociabilidad. Junto a la libertad de expresión y el derecho al sufragio, la libertad de asociación constituye la base del régimen democrático, pues más allá de su dimensión individual de derecho subjetivo, constituye un elemento objetivo del ordenamiento, sin el cual, como ha señalado el Tribunal Constitucional Español, “quedarían reducidos a formas huecas las instituciones representativas y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática.” (Sentencia n.° 6 del 16 de marzo de 1981).

La libertad de asociación consagrada en el citado artículo 25 de nuestra Constitución Política contempla dos facetas o manifestaciones: por un lado la libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o adherirse y pertenecer a ellas; y por otro el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual, no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni permanecer en ellas. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional al señalar que:

“[...] el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas. [...] Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación.” Sentencia n.° 5483-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995.

Ahora bien, es claro que el artículo 25 de la Constitución Política desarrolló un género que podría denominarse “asociación pura”, que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, sin excluir la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociación. En efecto, la misma Constitución reconoce otras modalidades de asociación, con regímenes jurídicos distintos, como es el caso de los partidos políticos (artículo 98), el cooperativismo (artículo 64), los sindicatos y cámaras (artículo 60).

Además, la libertad de asociación puede ejercitarse de conformidad con las distintas modalidades que la legislación común contempla en diversas normativas especiales. Así, tenemos la Ley de Asociaciones, n.° 218 del 8 de agosto de 1939; la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), n.° 3859, de 7 de abril de 1967 y sus reformas; la Ley de Fundaciones, n.°. 5338, del 28 de agosto de 1973; la Ley de Asociaciones Cooperativas, n.° 6756, del 5 de mayo de 1982; la Ley de Asociaciones Solidaristas, n.° 6970 del 7 de noviembre de 1984; así como las distintas leyes orgánicas de los Colegios Profesionales.

II. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

Tal y como indicamos en el apartado anterior, una modalidad de la libertad de asociación se manifiesta a través de la creación de asociaciones de desarrollo comunal, reguladas en la Ley n.° 3859, de 7 de abril de 1967 y sus reformas. La referida ley fomenta la constitución de las citadas asociaciones como un medio de estimular a las comunidades a organizarse para luchar, junto a los organismos estatales, por el desarrollo económico y social del país. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 14 y 15 que, por su orden, disponen:

"Artículo 14.- Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país." Lo subrayado no es del original.

"Artículo 15.- Las comunidades del país que deseen organizarse para realizar actividades de desarrollo integral o específico en su propio beneficio y en beneficio del país, pueden hacerlo en forma de asociaciones distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, las cuales se regirán por las disposiciones de la presente ley." Lo subrayado no es del original.

Por su parte, los artículos 11 y 12 del Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Decreto Ejecutivo n.º 26935-G, del 26 de marzo de 1998, disponen:

"Artículo 11.- Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización." Lo subrayado no es del original.

"Artículo 12.- Las asociaciones de desarrollo de la comunidad serán de dos tipos:

• a)Integrales: son asociaciones que representan a personas que viven en una misma comunidad y para cuya constitución es necesario que se reúnan por lo menos cien de ellas, mayores de quince años.
• b)Específicas: son asociaciones cuya finalidad es desarrollar objetivos específicos que favorezcan las condiciones económicas, sociales y culturales de una comunidad. Para su constitución es necesario que se reúnan al menos cincuenta personas, mayores de quince años. También podrán constituirse asociaciones específicas de carácter sectorial a nivel nacional".

De la normativa transcrita se desprende, claramente, que las asociaciones de desarrollo comunal, en sus distintas modalidades (integral y específico), son entidades regidas por el derecho privado. A pesar de ser organizaciones cuya constitución y funcionamiento ha sido declarada de interés público, ello no les da ese carácter y, en consecuencia, no se encuentran sujetas al régimen de derecho público propio de las entidades públicas. Y así lo han reconocido tanto la Procuraduría General de la República como la Sala Constitucional, en diferentes oportunidades. Por ejemplo, la Procuraduría, en el Dictamen C-104-93, de 4 de agosto de 1993, en lo que interesa, indicó:

"El legislador concibió a este tipo de asociaciones como un medio de estimular a las comunidades para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país (artículo 14 de la Ley Nº 3859).

Lo anterior significa que en la idea que imperó en la gestación legal de tales asociaciones, se tuvo siempre presente que dichas organizaciones comunales guardarían en todo momento su naturaleza jurídica de personas jurídicas particulares, sea, sometidas al régimen de derecho privado, siendo por lo tanto distintas y separadas y por ende no sometidas al régimen de derecho público propio de la Administración Pública. [...] Nótese entonces, reiterando lo expresado líneas atrás, que la idea fundamental que dio origen a estas organizaciones sociales comunales, fue la de que se constituyeran como sujetos o personas jurídicas privadas, con una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, que si bien vendrían a coadyuvar, colaborar y realizar esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos, para la prosecución de los fines expresados, no les serían aplicables por ello las disposiciones y régimen de derecho público propio de la Administración Pública." En similar sentido similar pueden consultarse los pronunciamientos C-113-93, del 25 de agosto de 1993; C-117-97, del 30 de junio de 1997; C-014-99, del 15 de enero de 1999; C-111-99, del 2 de junio de 1999; OJ.-172-2004, del 13 de diciembre del 2004; y C-052-2005, del 8 de febrero del 2005.

Igualmente, la Sala Constitucional ha reconocido la naturaleza privada de las asociaciones de desarrollo de la comunidad y al efecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias número 3393-1992, 6228-1996, 2222-1998, 714-2001,12187-2001 y 1057-2003.

III. SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA

Solicita la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad que este órgano consultivo aclare si la figura de asociación de desarrollo comunal, creada bajo los términos de la Ley n.° 3859, es también aplicable, en forma plena, a las organizaciones de segundo, tercero y cuarto grado, creadas al tenor de la misma legislación.

Además, del criterio legal que se adjunta a la consulta se desprende que, en definitiva, lo que interesa conocer es si las organizaciones de segundo grado o más, pueden remitir ternas para conformar las Juntas de Crédito Local del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

De un análisis de la normativa aplicable al efecto, así como de la jurisprudencia administrativa existente, esta Procuraduría determina que no es posible confundir las asociaciones de desarrollo comunal con las demás agrupaciones que permite crear la Ley n.° 3859 y su reglamento, pues se trata de personas jurídicas diferentes entre sí.

Conforme se puede apreciar, el Capítulo III de la Ley en comentario se refiere a las “Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad”, señalándose desde el artículo 14 hasta el 25, inclusive, todo lo referente a su constitución, estatutos, órganos, financiamiento, facilidades administrativas, representación judicial y extrajudicial, autorización para realizar toda clase de operaciones dirigidas a la consecución de sus fines, prohibiciones, etc. Posteriormente, en el Capítulo IV, regula lo concerniente a la inscripción y registro de tales asociaciones. Finalmente, en el Capítulo V, se establecen disposiciones varias, como las relativas a los beneficios y exenciones de tributos a los que tendrían derecho tales organizaciones (artículos 26, 37 y 38).

Ahora bien, la posibilidad de formar uniones, federaciones y confederaciones, aparece casi al final de la Ley en comentario, concretamente en el artículo 41, el cual deja al Reglamento la definición y procedimientos aplicables para la constitución de tales organizaciones:

“Artículo 41.- Dos o más asociaciones de desarrollo comunal pueden fusionarse en una sola, formar uniones, federaciones y confederaciones. El reglamento definirá cada uno de estos aspectos e indicará los procedimientos aplicables a cada caso.” Lo subrayado no es del original.

Por su parte, el Reglamento a la Ley sobre el Desarrollo a la Comunidad, Decreto Ejecutivo n.° 26935, del 20 de abril de 1998, en su artículo 11 reafirma lo dispuesto en la Ley, en el sentido de que las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada.

Y en cuanto a las uniones (cantonales o zonales), federaciones (provinciales o regionales) y confederación, el Capítulo V del citado Reglamento se encarga de definir su constitución en los siguientes términos:

“Artículo 63.—Las asociaciones de desarrollo cuya área jurisdiccional esté comprendida dentro del territorio que abarca un cantón o zona, podrán integrarse en uniones cantonales o zonales, siempre que haya consenso y participación por lo menos de más de la mitad de las asociaciones comprendidas dentro del mismo cantón o zona. La unión con otras asociaciones no hace perder a ninguna de ellas su propia individualidad y es nula toda cláusula que les coarte la libertad irrestricta de asociarse a la unión. Los límites de las uniones lo conformarán los límites de las asociaciones afiliadas.” Lo subrayado no es del original.

“Artículo 64.—-Más de la mitad de las uniones cantonales o zonales podrán formar una federación provincial o regional y más de la mitad de éstas podrán formar una confederación de desarrollo comunal.” Lo subrayado no es del original.

Asimismo, y en lo que interesa para la presente consulta, el artículo 66 del Reglamento en comentario, dispone:

“Artículo 66.—Las uniones cantonales o zonales, las federaciones provinciales o regionales y la Confederación, se regirán en lo aplicable y en lo no previsto en el presente capítulo, por las normas relativas a las asociaciones de desarrollo integral establecidas en este reglamento y a sus propios estatutos, en cuanto a constitución, funcionamiento y disolución.” Lo subrayado no es del original.

De la normativa transcrita se desprende, en primer término, que la mitad de las asociaciones existentes en un mismo cantón o zona pueden formar una "Unión", lo cual no afecta la individualidad de cada una de ellas, la cual permanece incólume a pesar de formar parte de otra persona jurídica asociativa.

En segundo lugar, la normativa en referencia permite a la mitad o más de las uniones cantonales o zonales a formar una federación (provincial o regional) y, a más de la mitad de éstas, a formar una confederación de desarrollo comunal.

Ahora bien, a pesar de que el artículo 66 del Reglamento –antes trascrito- establece que las uniones (cantonales o zonales), las federaciones (provinciales o regionales) y la Confederación, se regirán en lo aplicable y en lo no previsto en el referido Reglamento y en sus propios estatutos, por las normas relativas a las asociaciones de desarrollo integral, en cuanto a constitución, funcionamiento y disolución, es lo cierto que se trata de personas jurídicas diferentes, con regulaciones específicas en cuanto a su constitución, inscripción, fines, estatutos, órganos, funcionamiento y patrimonio. Por consiguiente, repito, por tratarse de personas jurídicas diferentes, no podrían equiparase de forma plena.

Y en tal sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República en varias oportunidades. Por ejemplo, mediante Dictamen C-082-81, del 5 de mayo de 1981, en la que se consultó acerca de si las exenciones otorgadas a favor de las asociaciones de desarrollo alcanzaban también a las uniones, la Procuraduría indicó:

“De las normas citadas y transcritas queda en plena evidencia que la ley regula y otorga exenciones en forma exclusiva a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, de lo cual se infiere que, legalmente, sólo éstas pueden ser titulares de la exención que regula el artículo 36 transcrito supra.

Nótese, por otra parte, que la posibilidad que otorga la ley de formar Uniones, Federaciones y Confederaciones, aparece en una disposición casi final del cuerpo legal que se examina (artículo 41), y se deja al Reglamento la definición y procedimientos aplicables para la constitución de tales organizaciones. De allí que éstas carecen de norma legal expresa que les otorgue exoneraciones y, además, de acuerdo con el artículo 6 del Código Tributario resulta legalmente imposible otorgarles -por analogía- los beneficios exonerativos de que gozan las Asociaciones.” Lo subrayado no es del original.

Y otro pronunciamiento, en el que se evacuó, precisamente, una consulta relativa a si los presidentes de las uniones cantonales de asociaciones de desarrollo comunal podían participar en la asamblea que debía realizarse para definir el nombramiento de los representantes de las Asociaciones Integrales de Desarrollo de la Comunidad, que en aquella época integraban la Junta Directiva Nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, la Procuraduría, luego de analizar la normativa en referencia, en lo que interesa, indicó:

“[…] Como consecuencia de los preceptos supra citados, se ha planteado la hipótesis de que los Presidentes de la Uniones Cantonales pueden participar en dicha Asamblea. De este modo -tal y como ha sido analizado en su estimable consulta- el punto medular del asunto sometido a nuestra consideración, gira en torno a la naturaleza jurídica de las Uniones Cantonales.

Son similares estas organizaciones a las Asociaciones para el Desarrollo Integral de la Comunidad? o, dicho de otro modo, ¿existen diferencias entre ambas organizaciones?

En la respuesta a dichas interrogantes encontraremos la solución de la problemática que nos ocupa. […].

Como puede observarse, nuestro ordenamiento se ha encargado de establecer regulaciones específicas para las Asociaciones de Desarrollo Integral propiamente dichas y las Uniones Cantonales. No sólo les otorga a cada una de esas organizaciones su especial denominación, sino que les brinda tratamiento diferente. Ello resulta significativo para efectos de nuestro estudio, en razón de que constituye un primer factor que debe ser objeto de apreciación al momento de establecer conclusiones. […].

De la simple lectura del precepto supra transcrito encontramos -expresamente establecido-otro aspecto relevante: no solo nuestro ordenamiento positivo le otorga diferente denominación a ambas organizaciones sino que, además, se dispone en forma imperativa que el presidente de la Unión Cantonal deberá formular ante la Dirección la respectiva solicitud de inscripción al Registro, acompañada de la documentación de rigor.

Y ello así en consideración a un extremo determinante: La Uniones Cantonales debidamente inscritas adquieren plena personería jurídica, esto es, se constituyen en personas morales diferentes a las asociaciones que las integran. […].

VI. CONCLUSION

De los expuesto se infiere que los términos "Asociación Integral de Desarrollo" y "Unión Cantonal" no son sinónimos, y que el Presidente de la segunda no puede participar en la Asamblea que debe proceder al nombramiento de los representantes de las Asociaciones de Desarrollo Integral de la Comunidad, que integran la Junta Directiva Nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal." Dictamen C-083-83, del 21 de marzo de 1983. Lo subrayado no es del original.

De conformidad con lo anterior, por tratarse de personas morales diferentes, con fines y regulaciones específicas, no resulta admisible equiparar, en forma plena, la figura de la asociación de desarrollo comunal, creada bajo los términos de la Ley n.° 3859, con las uniones (cantonales y zonales), las federaciones (provinciales y regionales) y la Confederación Nacional de Desarrollo comunal, creadas al tenor de la misma legislación.

En todo caso, el artículo 3 del Reglamento vigente para las juntas de crédito local, aprobado por la Junta Directiva Nacional del Banco Popular en sesión n.° 4607, del 11 de setiembre del 2008, en lo que interesa, dispone:

“Artículo 3º—Integración. Cada Junta Local contará con tres miembros propietarios, uno escogido de entre las ternas que al efecto remitan las Asociaciones de Desarrollo Integral de primer grado, y el resto de entre las que envíen las organizaciones de primer grado integrantes de los demás Sectores que conforman la Asamblea de los Trabajadores y Trabajadoras. […].” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, las legitimadas para enviar ternas para conformar las Juntas de Crédito Local, encargadas de dirigir las sucursales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de dicho Banco, n.° 4351, del 11 de julio de 1969, son las asociaciones de desarrollo integral de primer grado.

Por consiguiente, los representantes de las uniones (cantonales o zonales), las federaciones (provinciales o regionales) y de la confederación de desarrollo comunal, no estarían legitimados para participar en las asambleas de representantes de las asociaciones de desarrollo integral, encargadas de escoger las ternas de las cuales se elegirá a los representantes de tales asociaciones ante las juntas de crédito local encargadas de dirigir las sucursales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

IV. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Por tratarse de personas morales diferentes, con fines y regulaciones específicas, no resulta admisible equiparar, en forma plena, la figura de la asociación de desarrollo comunal, creada bajo los términos de la Ley n.° 3859, con las uniones (cantonales y zonales), las federaciones (provinciales y regionales) y la Confederación Nacional de Desarrollo comunal, creadas al tenor de la misma legislación.

En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento vigente para las Juntas de Crédito Local -encargadas de dirigir las sucursales del Banco Popular y de Desarrollo Comunal-, las legitimadas para enviar ternas para conformar dichas Juntas, lo son las asociaciones de desarrollo integral de primer grado.

Atentamente,

Msc. Omar Rivera Mesén Área de Derecho Público