Signature delegation at MINAET — consultation inadmissible for involving a specific caseDelegación de firmas en el MINAET — improcedencia de la consulta por caso concreto

Opinion: 250 of 11/10/2011 October 11, 2011 C-250-2011 Licenciado Alexander Moya Carrillo Internal Auditor a.i. Ministry of Environment, Energy and Telecommunications Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AI-065-2011 dated September 13, 2011, received in this Office on the following September 14, through which—after detailing a series of background events related to the delegation of signatures in favor of the Chief Administrative Officer of that Ministry, as well as the disagreement with such delegation expressed by the Director of Finance and Accounting of that institution and the opinion on the matter held by the legal advisor of that Ministry, Licda. Lorena Polanco Morales—you pose the following questions:

• 1)Is Mrs. Polanco Morales correct or not in stating that the delegation of signatures can continue to be carried out without any inconvenience and that, although it is true that an error existed, it is not of such relevance as to render the issued acts null or voidable or to render ineffective what has been done so far?
• 2)Can the active Administration of MINAET, with the publication of Resolution R-R-527-2011 of September 12, 2011, retroactively correct, straighten, and validate the acts issued by the Chief Administrative Officer under the delegation of signatures from August 1 to September 12, 2011, even if the possible and eventual responsibilities for the officials involved have not been established?
• 3)What happens with the administrative acts issued from May 25, 2010, to July 31, 2011 (which involve Agreement No. 005-2010 and Resolution R-137-20119)? A) Are they vitiated by nullity?; b) How can the active Administration correct said acts? c) Can the current Head of MINAET assume those responsibilities even though the problem began under the administration of his predecessor?

For the above purposes, a photostatic copy of the administrative file related to the former official Ricardo González Camacho is even attached to the consultation letter.

I. The consultation raises admissibility problems

Having reviewed the terms of the consultation posed, we must note that the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) establishes a series of admissibility requirements that must be verified before exercising the advisory function.

Thus, every consultation must be submitted by the respective head of the institution—except in those cases where its direct submission by the internal auditor is appropriate—; the corresponding legal opinion must be provided; and the questions must concern legal issues in general, hence consultations should not be made about specific cases that are being ventilated within the Administration.

Indeed, one of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation that they concern legal issues in a general sense, a requirement that must always be verified before addressing the merits of the consultation posed. In this regard, this Advisory Body has stated the following:

"As a task of a very different nature, although carried out by the same body, the Attorney General's Office is also entrusted with the high function of being the superior technical-legal advisory body of the Public Administration through the issuance of opinions requested optionally by the heads and bodies of the public sector, in order to clarify legal doubts that concern them, with the peculiarity that said pronouncements are, as a general rule, mandatory to follow and constitute administrative jurisprudence.

Considering that the Attorney General's Office has traditionally refused to process requests of this nature when they involve 'specific cases,' so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties, the advisory function it carries out tends toward the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms.

That is, the Attorney General's Office becomes, by this means, a qualified legal interpreter, which imposes its particular reading of the legal system on the public sector" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The bold text does not correspond to the original). Cited in opinion OJ-136-2003 of August 11, 2003. (Opinion C-257-2006 dated June 19, 2006) Through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we noted:

"More recently, this technical legal body has indicated that '...notwithstanding the general advisory competence attributed to it by Article 3 of the Organic Law, the Attorney General's Office has repeatedly pointed out that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its role to pronounce on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts submitted for decision by public entities.

The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only one competent according to the legal system to resolve the cases submitted for its knowledge. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005)." Under that same line of reasoning, we have expressed the following considerations:

"3) It must be posed about 'legal issues' in general, abstracting from the particular case. For if a specific case that is the subject of a decision by the consulting administration is identified, 'it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's request to what is definitively concluded in our pronouncement' (C-306-2002 of November 12) and, by responding, 'we would be contravening the nature of the superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.' (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what was said in some of our pronouncements: 'This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the various institutes, principles, and legal rules, considered in the abstract. In that order of ideas, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter now before us clearly falls within the indicated exception situation: although an attempt is made to pose the question in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment (...) Besides what has already been noted, observe that with a potential pronouncement from our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, in view of the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the public agent's own responsibilities.' (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). '(...) it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our criterion, indicating particular situations that would eventually become the object of the body's competencies or that could have their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as an advisory administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretative element of the competencies for their application to the specific cases presented to the body of the active administration.' (C-151-2002 of June 12)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-314-2009 of November 9, 2009, C-064-2010 of April 12, 2010, C-199-2010 of September 21, 2010, and C-223-2011 of September 12, 2011).

In view of the terms in which the consultation now before us was posed, we find that we are informed of all the details of the situation that has arisen within that Ministry regarding the delegation of signatures agreed upon by different heads in favor of the persons who have been holding the position of Chief Administrative Officer, and likewise, consultations are made regarding the specific administrative acts that were issued based on such delegation, a situation that prevents us from rendering a pronouncement directly related to the matter, as by means of a binding criterion we would inevitably be substituting the active Administration in relation to this case, for the reasons already explained, especially given that this is a controversy that is pending resolution, according to the position taken by the Director of Finance and Accounting of MINAET.

The foregoing, because, as we have repeatedly maintained, our advisory function is not aimed at substituting institutions in making specific decisions that fall exclusively within the purview of the active Administration. Thus, the consultation may be posed on substantive issues related to making a decision, but the making of the decision itself cannot be transferred, regarding some matter that is being discussed within the Administration, because this would entail an improper substitution of competencies, alien to the advisory function entrusted to this Office of the Attorney General by the legal system.

Indeed, the validity of the specific acts and respective resolutions on the delegation of signatures issued within that Ministry could therefore not be consulted, nor could the eventual responsibilities of the current head or his predecessor.

Equally inadmissible is the consultation about the criterion held by the legal director of that Ministry, as we have maintained the position that "our advisory function is not directed at exercising a kind of oversight or review of the work of the Administration's legal advisors" (see, among others, our opinion No. C-235-2009 of August 31, 2009), such that we could not proceed to qualify or judge the content of the report from the legal services department to which the consultation refers.

On the other hand, having analyzed the content of your consultation letter, we are compelled to indicate that, as is clearly inferred from the provisions of our Organic Law that regulate the exercise of the advisory function, the task of rendering a binding opinion for the consulting Administration falls within our strictly advisory competence, as an input intended so that institutions can have an guiding criterion in legal matters aimed at ensuring that the decisions and acts taken conform to the legal system.

As can be seen, it is therefore an advisory function that, by its nature, is prior to the making of specific decisions by the Administration, since in light of the legal criterion that this Attorney General's Office renders in generic terms, the entity or body may adopt an act in each specific case in which the criterion rendered by this Advisory Body is applicable.

The foregoing determines that—as we have already pointed out on multiple occasions—this Advisory Body is not empowered to review, through the advisory channel, the legality of the Administration's actions, as is inferred from the articles of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, which is why in these cases we are compelled to decline our advisory competence (see, among others, our opinions numbers C-119-2008 of April 16, 2008, C-450-2008 of December 18, 2008, C-084-2010 of April 26, 2010, and C-158-2011 of July 11, 2011).

Indeed, the request to review an already issued administrative act, which is transferred for our knowledge, would convert us, by that means, into a judge of the legality of the administrative action, which is alien to the advisory function and would also imply invading a competence reserved exclusively to the Courts of Justice, since it is the administrative contentious jurisdiction—or the agrarian or labor jurisdiction, as the case may be—that is called upon to make such judgment and determine—by means of a ruling—the validity or invalidity of a specific administrative act, should this be raised as a claim within a lawsuit that it is responsible for hearing.

For this reason, the questions raised about the possible invalidity of acts already issued, nor about their eventual correction, are also inadmissible.

By virtue of all the foregoing, it becomes mandatory to decline our advisory function in this case, as acting otherwise would contravene the provisions regarding admissibility requirements in our Organic Law (specifically subsection b) of Article 3), and furthermore, infringe the principle of legality, enshrined both in Article 11 of the Political Constitution and in numeral 11 of the General Law of Public Administration.

II. Some background on the subject of delegation of signature

Notwithstanding what was indicated in the previous section, and in an effort to collaborate with that audit office, so that it may have at hand some background emanating from the administrative jurisprudence of this Attorney General's Office on the matter of its interest, it is worth noting that through opinion No. C-308-2000 of December 13, 2000, this Office of the Attorney General had already had the opportunity to refer to the subject of delegation of signatures. On the matter, the referred opinion set forth the following considerations:

"Delegation of signatures a. Norm governing the subject Article 92 of the General Law of Public Administration contains a general rule on the delegation of signatures. It states:

'The signature of resolutions may be delegated, in which case the delegator shall be the sole responsible party and the delegate may not decide, limiting themselves to signing what was decided by the former.' b. Applicable doctrine In various doctrinal texts, reference to the subject can be found. By way of example, some of them will be cited.

It is appropriate to begin this section with the introduction of a concept of delegation as a legal institute of Administrative Law:

'Through delegation, a superior body entrusts to an inferior one the fulfillment of functions that the legal system has conferred as its own to said superior body. But this is a very general concept, and therefore not technical. Legally, delegation implies something more than the mere "assignment" made by the superior to the inferior for the latter to carry out its functions. Delegation implies "detachment" from a functional duty. As the Supreme Court of Justice of the Nation said; "there is no proper delegation except when an authority invested with a specific power causes the exercise of that power to pass to another authority or person, unloading it upon them." So that in the delegation of competence, the delegator "detaches" from the exercise of a function, "unloading" such exercise onto the delegate.' (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1977, p. 578) Introducing a first distinction between delegation in the strict sense and the concept of delegation of signature, Entrena Cuesta indicates:

'a) Concept. From what we have set forth so far, it follows that delegation consists of an act by virtue of which an administrative body transfers to another hierarchically subordinate body the exercise of functions it has attributed alternatively, while retaining ownership over them.

• b)Nature. By virtue, therefore, of the act of delegation, the delegated function will be exercised by the delegatee, with the delegator retaining only its ownership. Unlike what happens in the case of delegation of signature, with which it should not be confused; because in the latter, the inferior body limits itself to transferring—by means of the formula "by order of"...—a resolution adopted by the owner of the exercised function themselves.' (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/2, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Séptima Edición, 1982, pp. 72-73) At the doctrinal level, emphasis has been placed on that different nature that must exist between the generic concept of delegation and the specific subject of delegation of signatures:

'Delegation consists of the temporary transfer of powers from one natural person to another, it being understood that they are holders of bodies within the same organization. Consequently, it implies a partial alteration of competence, as it only affects some powers, that is, a part of it. The personal and temporary nature of delegation must be emphasized, which carries the consequence that when the persons at the head of the bodies change, it ceases to be valid and must be repeated. Another consequence of the personal nature of delegation is that it cannot, in turn, be delegated, which is traditionally expressed by the Latin maxim delegata potestas non delegatur. Acts issued by delegation, for legal purposes, are understood to be issued by the holder of the delegating body, since said body does not lose its competence.

One should not confuse true delegation with the so-called delegation of signature, which means only authorizing the inferior to sign certain documents, in the name of the superior, although it has been the latter who made the decision.' (BAENA DEL ALCAZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Volumen Primero, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Segunda Edición, 1985, pp. 74-75) For his part, the French jurist Georges Vedel establishes both the aspects of coincidence and those of distinction between both figures:

'There are two types of delegation tolerated by a superior authority for the benefit of subordinate authorities: delegation of competence, on the one hand, and that of signature, on the other.

The general idea of the distinction is as follows: a delegation of competence implies, by the will of its author, a genuine transfer of competence, of power, to the inferior authority. In contrast, the delegation of signature does not deprive the superior authority of its power; it simply transfers to the subordinate authority the material task of signing. However, while the conditions under which the two types of delegations occur are largely similar, their effects are very different. a) Common conditions. First, delegation is not possible unless there is a text, legislative or regulatory, that allows it to be granted. For example, the decree of January 23, 1947, modified by the decree of July 19, 1968, authorized ministers to delegate, by a simple order and under certain conditions, their signature to some of their collaborators.

Second, delegations must be published, at least when the decisions to which they apply must be enforceable against third parties. Finally, certain delegations are in any case prohibited: such as those that involve a total transfer of the powers of the delegating authority to the delegated authority, or those that involve the transfer by the superior authority of powers whose exercise by said authority constitutes a guarantee for the benefit of the administered parties.

The main concern is to avoid the alteration of the order of competencies that would result from completely replacing the superior authority with the inferior one, thereby preventing the law from being circumvented, which, by reason of the guarantees intended to be given to the administered parties, required the intervention of the superior authority.

• b)Effects. Here the two types of delegation are less alike.

First, once the delegation of competence takes place, the superior authority is deprived of it for the entire time that the delegation of competence subsists. In particular, the superior authority cannot evoke, that is, request that a specific matter falling within the delegation of competence be submitted to it.

In contrast, the delegation of signature does not imply this deprivation of competence, but only an organization of the material task of signing, which the superior authority may rescind at any time, and without it being necessary to modify the delegation. This is how the superior authority may evoke a particular matter and order that such matter be reserved for its own signature.

The second difference in effects is that delegation of competence is a delegation consented to in the abstract, from authority to authority. Consequently, if the holder of either competence changes, the delegation of competence subsists, until it is revoked.(4) (4) Compare with what was indicated by BAENA DE ALCAZAR, op. cit, page 2, for whom the substitution of the holder implies the extinction of the delegation. In contrast, delegations of signature are made in concreto, that is, based on the personality of both the delegator and the delegate. If, therefore, a change of identity of the delegator or the delegate occurs, the delegation of signature ceases immediately, unless a new delegation is consented to by the new authority for the benefit of the new delegate.

Lastly, and this will be important in the contentious field, delegation of competence makes the delegate the real author of the act, whereas in delegation of signature, the delegating authority maintains the role of real author of the act.' (VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Aguilar S.A. de Ediciones, Primera Edición, 1980, pp. 155-156) The doctrinal clarifications noted must be confronted with the way in which our positive legal system receives the figures of delegation of competencies and delegation of signatures, and with the interpretation contained both in the jurisprudence of this Advisory Body and in that of the Constitutional Chamber.

c. Administrative jurisprudence On several occasions, this Office of the Attorney General has already issued a criterion, specifying the nature of the delegation of signature, as well as its mandatory distinction from delegation of competence in opinions C-171-95 of August 7, 1995, and C-057-99 of March 19, 1999, as well as in pronouncement OJ-050-97 of September 29, 1997.

In the first of these, it was noted:

'III. General Considerations Regarding Article 92 of the General Law of Public Administration.

A first question that needs to be dispelled relates to the requirements to which the delegation of signatures must be subject in our legal system. That is, whether the placement of Article 92 within the Section called "On Delegation" implies that the regulations prescribed there for this type of transfer of competence are applicable in their entirety to the phenomenon of interest for the purposes of this consultation.

In the opinion of this Advisory Body, the answer must be negative. The foregoing for two orders of reasoning: first, it has been clearly established, based on doctrine, that the delegation of signatures does not in itself entail a transfer of competence, that is, the decision-making power over the matter to be signed by a public official rests with its holder. What happens in these cases is that the material requirement of signing (see Article 134, subsection 2) of the General Law of Public Administration) the corresponding administrative act is not performed by the body that made the decision, but by another to which the holder of the competence confers the power to sign it in a kind of "representation." However, there is no doubt that ultimately the one who decides is the one who delegates the signature, hence the decision-making competence has not suffered any alteration. Second, Article 92 of the General Law itself comes to receive that doctrinal elaboration, as it is clear in establishing that the delegated body limits itself solely to signing, hence the resolution of the matter, and the consequent responsibility, remain with the holder of the power.

Therefore, and from the perspective of the General Law of Public Administration, it is feasible to affirm that the delegation of signatures in matters of resolutions is a power attributed to the decision-making bodies of the Administration which, however, is located in a place of said normative body that regulates a different phenomenon, which is the transfer of competencies. The similarity that exists between delegation in the strict sense and that which entails the material act of signing a specific act lies, in our opinion, solely in the fact that there is an agreement by the holder to proceed in that sense, so that they entrust a subordinate with a specific action. But, while in the delegation of signatures, what is entrusted is the completion of a formality related to the act through which the resolution of a matter is materialized, in delegation stricto sensu what is agreed upon is the transmission of the decision-making power, with all the consequences and limitations prescribed in Articles 84 and following.

Consistent with what was affirmed in the preceding paragraph, it could be affirmed that there is, in principle, no limitation whatsoever for a Minister to delegate to a subordinate (and not necessarily their immediate inferior) the signature of the resolutions that correspond to them, always understanding that in this procedure, the one who makes the decision is the delegator. Besides that, it must be specified that, in the case of Ministers as superior bodies of the State Administration (see Article 21 of the General Law), said "delegation" is limited solely to the resolution of matters that are the exclusive and excluding competence of that body, that is, that do not involve competencies shared with the President of the Republic in the case of functions exclusive to the Executive Branch, since, as numeral 146 of the Political Constitution prescribes:…'(5) (5) Opinion C-171-95 of August 7, 1995.

Clearly, in the following one, it is indicated that '...this Office of the Attorney General has considered admissible the delegation of the signature of a resolution, in application of numeral 92 of the General Law of Public Administration, which is consistent with the doctrine on the matter'(6). (6) Legal Opinion OJ-050-97 of September 29, 1997.

More recently, and on the same subject, it has been noted that:

'Regarding the delegation of signature, which is what interests you, we said that it could refer to a specific act or to a certain type of acts. In both cases, an Agreement by the holder of the Competent Body, in this case, the Director General of Migration, is sufficient. But, in the first case, said Agreement must be made by simple official letter or circular within the Directorate. Which must be indicated by the delegate when signing the specific resolution so that its addressee is informed thereof(7). In the second case, the Agreement must be published in the Official Gazette in order to provide legal certainty to the third parties affected by the act(8).

(7) Ortiz Ortiz Eduardo, "Derecho Administrativo". San José, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Pages 6 and 7.

(8)Vedel George, "Derecho Administrativo". Primera Edición. Madrid, Ediciones Aguilar S.A., 1980. Pages 155-156.

The foregoing is based on Article 89, subsection 4) of Law 6227, which establishes that the delegation must be published in the Official Gazette when it refers to a type of act and not to a specific act. A contrario sensu, the delegation of signature for a specific resolution does not require publication, and may be done, as stated, by simple Official Memorandum or Circular. This is one of the common requirements between delegation proper, referring to the transfer of powers (trasferencia de competencias), and the delegation of signature. In application of the cited article, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has ruled, considering that:

‘…such delegation must be published in the Official Gazette when it is for a type of act and not for a specific act (Article 89, subsection 4 of the Ley General de la Administración Pública), which in light of the cited Vote # 2852-93 implies the granting of "legal certainty to the (…) potential recipients of the type of measures that could be taken against them by virtue of the delegation (9)." (10) (9) Votes of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice No. 4771-93 of 5:42 p.m. on September 29, 1993, 5632-93 of 5:30 p.m. on November 3, 1993, 2853-93 of 10:06 a.m. on June 18, 1993.

(10) Legal Opinion C-057-99 of March 19, 1999.

d. Jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) Although in some rulings the Constitutional Chamber has expressed that the issue of delegation of signatures is a matter of legality and not of constitutionality (11), in some cases it has indeed considered it. Let us see:

(11) Regarding the other allegations raised by the appellant, these are aspects that by their nature—delegation of signatures—are not within the cognizance of this Court, as they are matters of legality and not constitutionality; therefore, the interested party is referred to the corresponding ordinary judicial channel. Accordingly, the appropriate course is to dismiss the appeal." (Resolution 4025-96 of August 9, 1996) "There are also other claims raised by the appellant that she considers have violated her constitutional rights, such as the delegation of signatures, the division of her department, the appointment of a deputy head for the Department, and the low rating of her services. In this regard, this Constitutional Chamber is of the opinion that such administrative actions are encompassed within the powers granted to the respondents by the Ley General de la Administración Pública, such that they constitute a problem of legality, since the Chamber cannot assess the efficiency in the provision of the services assigned to the appellant, as this is a function of administrative discretion that as such must be discussed in the corresponding ordinary instance, but not in this Constitutional channel, and therefore it is appropriate to dismiss the appeal with respect to these points." (Resolution 2991-94 of June 17, 1994) "I.- The appellant seeks to compel the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) to grant the concession title for material extraction; that such title must be signed by the Minister and not by the Senior Director of Mining because he considers that the Minister lacks the power to delegate this type of function, even by executive decree; and finally, that by virtue of the foregoing, Article 3 of Executive Decree No. 24578-MIRENEM, of August 28, 1995, be repealed.

II.- Regarding the second and third claims, Article 92 of the Ley General de la Administración Pública establishes that:

‘The signature of resolutions may be delegated, in which case the delegator shall be solely responsible and the delegate may not decide, limiting himself to signing what was decided by the former.’ With this, our legal system is providing for the possibility of delegating signatures, as occurred in Executive Decree No. 24578-MIRENEM, of August 28, 1995, regarding concessions for the Exploitation of materials in public domain channels (Article 3, subsection c)." (12) (12) Resolution No. 4782-96 of September 11.

"VII.- Finally, it is appropriate to examine the admissibility or inadmissibility of the allegation regarding the illegality of the delegated signature of the Minister of Environment and Energy to the Chief Official (Oficial Mayor) of the Ministry, for which it is necessary to analyze the corresponding articles to achieve a clearer view of the matter. Our administrative legislation is very clear regarding the definition of powers of one and another official in charge of specialized tasks in each organ and entity that makes up our State. Thus, the powers attributed to one Ministry cannot be circumvented by another Ministry, and those of one organ likewise cannot be by another of equal administrative hierarchy. On the other hand, there are matters that are for the sole cognizance and resolution of the heads (jerarcas) of the different State entities, for which reason they cannot be delegated to others for their cognizance and resolution if not through the rules previously established for delegation. Delegation is a direct and concrete act performed by a superior to his immediate subordinate or to another of different hierarchy, in order for the former to assume the cognizance and resolution of matters that—due to the special characteristic of the delegated organ and not of the person—can be heard and resolved in an office other than the one that should initially do so. Note that at this point we refer specifically to a total delegation of powers in which the entire matter is delegated, not only the cognizance but the final resolution and, obviously, the signature. On the other hand, we have the figure before which we currently find ourselves, which is contained in Article 92 of the Ley General de la Administración Pública, and which literally states:

"Article 92: The signature of resolutions may be delegated, in which case the delegator shall be solely responsible and the delegate may not decide, limiting himself to signing what was decided by the former." "As can be observed from the text of Article 92, we are faced with a delegation that cannot be considered as such in its essence, since it does not involve the delegation of powers but only that of a formal act, which is the signature of the resolutions, without this implying the issuance of an opinion by the delegate nor responsibility on his part, situations that, it is clear, remain concentrated in the delegator for all purposes. From the foregoing, it follows that the one who hears a matter may differ—without causing any harm—from the person who signs the final act, since the responsibility and cognizance continue to belong to the delegator. Thus, it can be seen that what is delegated in the specific case is the formal act of a signature, which is no more than a requirement of validity—as to form—of said final act, but said delegation does not imply a delegation of the Minister's powers and cognizance to his Chief Official, since it is the Minister who hears and decides, the Chief Official merely limiting himself to signing what was decided by the former. Therefore, no violation of any fundamental right is found in the Administration's action, neither on this point nor with respect to those analyzed supra, so the appellant's claim must be dismissed." (13) (13) Resolution No. 4527-97 of August 1, 1997.

e. Conclusions on the delegation of signature Based on the foregoing, we have the following:

1. The delegation of signature is expressly regulated in Article 92 of the Ley General de la Administración Pública.

2. A distinction must be made between the figures of delegation of powers and delegation of signature.

3. In the delegation of signature, there is no transfer of powers.

4. It is not necessary to delegate to the immediate subordinate.

5. When the signature is delegated, the responsibility remains with the delegator.

6. If the delegation of signature is for one or more types of acts, the decree (acuerdo) must be published.” On the other hand, regarding the issue of the regime of invalidity of administrative acts, types of nullity (nulidad), validation (convalidación), and the principle of preservation of acts, the content of our recent legal opinion (dictamen) No. C-202-2011 of August 25, 2011, may be consulted, whose considerations may also be useful for the analysis that this audit must carry out on the specific case.

III. Conclusion

As long as the request addressed to us presents admissibility problems, given that it pertains to a specific case that is pending resolution in that Ministry, we unfortunately are obliged to decline the exercise of our advisory competence, based on the considerations set forth.

The foregoing is without prejudice to the reference to some background information emanating from this Office of the Attorney General (Procuraduría General) regarding the topics of interest, so that this Audit Office may have them in view to analyze the matter in question.

Yours respectfully, Andrea Calderón Gassmann Attorney General (Procuradora)

Dictamen : 250 del 11/10/2011 11 de octubre del 2011 C-250-2011 Licenciado Alexander Moya Carrillo Auditor Interno a.i.

Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AI-065-2011 de fecha 13 de setiembre del 2011, recibido en este Despacho el día 14 de setiembre siguiente, mediante el cual –luego de exponer detalladamente una serie de antecedentes relacionados con la delegación de firmas a favor del Oficial Mayor de ese Ministerio, así como la disconformidad con tal delegación que expresa el señor Director Financiero Contable de esa institución y el criterio que al respecto ha sostenido la asesora legal de esa Cartera, Licda. Lorena Polanco Morales– nos plantea las siguientes interrogantes:

• 1)¿Posee razón o no la señora Polanco Morales al afirmar que la delegación de firmas puede seguir llevándose a cabo sin ningún inconveniente y que si bien es cierto, existió un error, el mismo no es de relevancia tal y como para que los actos emitidos sean nulos o anulables o como para hacer ineficaz lo que se haya realizado hasta el momento?
• 2)¿Puede la Administración activa del MINAET, con la publicación de la Resolución R-R-527-2011 del 12 de setiembre del 2011, retrotraer, enderezar y convalidar los actos emitidos por el Oficial Mayor en la delegación de firmas desde el 01 de agosto al 12 de setiembre del 2011, aunque no se hayan establecido las posibles y eventuales responsabilidades para los funcionarios involucrados?
• 3)¿Qué sucede con los actos administrativos emitidos desde el 25 de mayo del 2010 al 31 de julio del 2011 (que involucran al Acuerdo N° 005-2010 y a la Resolución R-137-20119? A) ¿Están viciados de nulidad?; b) ¿Cómo puede la Administración activa enderezar dichos actos? c) ¿Puede el actual Jerarca del MINAET asumir esas responsabilidades aún cuando fue en la administración de su antecesor donde se inició el problema?

Para los efectos anteriores, incluso se nos adjunta al oficio de consulta una copia fotostática del

I. La consulta plantea problemas de admisibilidad

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.

Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

En efecto, uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

Atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, tenemos que se nos pone en conocimiento de todos los detalles de la situación que se ha presentado a lo interno de ese Ministerio con el tema de la delegación de firmas acordada por diferentes jerarcas a favor de las personas que han venido ocupando el cargo del Oficial Mayor, e igualmente se hacen consultas relativas a los actos administrativos concretos que fueron dictados con base en tal delegación, situación que nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el asunto, en tanto mediante un criterio de carácter vinculante inevitablemente estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en relación con este caso, por las razones ya explicadas, máxime tratándose de una controversia que se encuentra pendiente de resolver, según la posición asumida por el Director Financiero Contable del MINAET.

Lo anterior, por cuanto, como ya hemos sostenido en reiteradas oportunidades, nuestra función asesora no está dirigida a sustituir a las instituciones en la toma de decisiones concretas que le competen exclusivamente a la Administración activa. Así las cosas, la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento.

En efecto, no podría entonces consultarse la validez de los actos específicos y respectivas resoluciones de delegación de firmas dictadas a lo interno de ese Ministerio, ni tampoco las eventuales responsabilidades del actual jerarca o el antecesor de éste.

Igualmente resulta inadmisible la consulta acerca del criterio sostenido por la directora jurídica de ese Ministerio, pues hemos sostenido la posición de que “nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración” (ver, entre otros nuestro dictamen N° C-235-2009 del 31 de agosto del 2009), de tal suerte que tampoco podríamos entrar a calificar o juzgar el contenido del informe del departamento de servicios jurídicos al que hace referencia la consulta.

Por otra parte, analizado el contenido de su oficio de consulta, nos vemos obligados a indicar que, como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean conformes al ordenamiento jurídico.

Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano Asesor.

Lo anterior determina que –como ya lo hemos señalado en múltiples ocasiones- este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008, C-084-2010 del 26 de abril del 2010 y C-158-2011 del 11 de julio del 2011).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido, que se traslada para nuestro conocimiento, nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso– la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar –mediante sentencia– la validez o invalidez de un determinado acto administrativo, en caso de que ello sea planteado como pretensión dentro de una demanda que le corresponda conocer.

Por tal razón, tampoco resultan admisibles las interrogantes planteadas acerca de la posible invalidez de actos ya dictados, ni sobre su eventual subsanación.

En virtud de todo lo expuesto, deviene obligatorio declinar nuestra función consultiva en este caso, toda vez que un actuar distinto supone contravenir lo dispuesto en punto a requisitos de admisibilidad en nuestra Ley Orgánica (concretamente el inciso b) del artículo 3), y además, infringir el principio de legalidad, consagrado tanto en el artículo 11 de la Constitución Política como en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública.

II. Algunos antecedentes sobre el tema de la delegación de firma

Sin perjuicio de lo señalado en el aparte anterior, y en un afán de colaboración con esa auditoría, a fin de que pueda tener a la vista algunos antecedentes emanados de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría sobre el asunto de su interés, valga señalar que mediante el dictamen N° C-308-2000 del 13 de diciembre del 2000 ya esta Procuraduría había tenido la oportunidad de referirse al tema de la delegación de firmas. Sobre el particular, el referido dictamen expuso las siguientes consideraciones:

“Delegación de firmas a. Norma que regula el tema El artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública contiene un norma general sobre la delegación de firmas. En ella se indica:

"Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél." b. Doctrina aplicable En diversos textos doctrinales se puede encontrar referencia al tema. A manera de ejemplo, se citarán algunos de ellos.

Cabe iniciar este aparte con la introducción de un concepto de la delegación como instituto jurídico del Derecho Administrativo:

"Mediante la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias a dicho órgano superior. Pero este es un concepto muy general, y por ello no técnico. Jurídicamente, la delegación implica algo más que el mero "encargo" hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones suyas. La delegación supone "desprendimiento" de un deber funcional. Como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación; "no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella." De manera que en la delegación de competencia el delegante se "desprende" del ejercicio de una función, "descargando" tal ejercicio sobre el delegado." (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Abeledo- Perrot, 1977, p. 578) Introduciendo una primera distinción entre la delegación en sentido estricto y el concepto de la delegación de firma, Entrena Cuesta indica:

"a) Concepto. De cuanto hemos expuesto hasta el momento se deduce que la delegación consiste en un acto en virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa conservando la titularidad sobre las mismas.

• b)Naturaleza. En virtud, por tanto, del acto de delegación, la función delegada será ejercitada por el delegatario, conservando el delegante tan sólo su titularidad. A diferencia de lo que acontece en el caso de la delegación de firma, con la que no debe de confundirse; pues en ésta el órgano inferior se limita a trasladar -mediante la fórmula "de orden de"...- una resolución adoptada por el propio titular de la función ejercitada." (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/2, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Séptima Edición, 1982, pp. 72-73) A nivel de doctrina se ha hecho hincapié en esa diversa naturaleza que debe mediar entre el concepto genérico de delegación y el tema específico de la delegación de firmas:

"La delegación consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma organización. En consecuencia supone una alteración parcial de la competencia, ya que sólo afecta a algunas atribuciones, es decir, a una parte de aquella. Debe subrayarse el carácter personal y temporal de la delegación que lleva la consecuencia de que cuando cambian las personas que están al frente de los órganos deja de ser válida y hay que repetirla. Otra consecuencia del carácter personal de la delegación es que no puede delegarse a su vez, lo que se expresa tradicionalmente con la máxima latina delegata potestas non delegatur. Los actos dictados por delegación, a los efectos jurídicos, se entienden dictados por el titular del órgano delegante, ya que dicho órgano no pierde su competencia.

No hay que confundir con la verdadera delegación la llamada delegación de firma, que significa sólo autorizar al inferior para que firme determinados documentos, en nombre del superior, si bien ha sido éste el que ha tomado la decisión." (BAENA DEL ALCAZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Volumen Primero, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Segunda Edición, 1985, pp. 74-75) Por su parte, el tratadista francés Georges Vedel establece tanto los aspectos de coincidencia como los de distinción entre ambas figuras:

"Existen dos tipos de delegación toleradas por una autoridad superior en beneficio de las autoridades subordinadas: la delegación de competencia, de una parte, y la de firma, por otra.

La idea general de la distinción es la siguiente: una delegación de competencia implica, por voluntad de su autor, un auténtico traslado de competencia, de poder, a la autoridad inferior. Por el contrario, la delegación de firma no priva a la autoridad superior de su poder; transfiere simplemente a la autoridad subordinada el cometido material de la firma. Ahora bien, si las condiciones en las cuales se dan los dos tipos de delegaciones son en buena medida semejantes, sus efectos son muy diferentes.

• a)Las condiciones comunes. En primer lugar, la delegación no es posible si no existe un texto, legislativo o reglamentario, que permita concederla. Por ejemplo, el decreto de 23 de enero de 1947, modificado por el decreto de 19 de julio de 1968, ha autorizado a los ministros a delegar, mediante una simple orden y con ciertas condiciones, su firma a algunos de sus colaboradores.

En segundo lugar, las delegaciones deben ser publicadas, al menos cuando las decisiones a las cuales se aplican deben ser oponibles respecto de terceros. Finalmente, ciertas delegaciones están en cualquier caso prohibidas: tal ocurre con aquellas que supongan una transferencia total de las atribuciones de la autoridad delegante a la autoridad delegada, o de aquellas que supongan la transferencia por parte de la autoridad superior, de poderes cuyo ejercicio por dicha autoridad constituye una garantía en beneficio de los administrados.

La mayor preocupación es evitar la alteración del orden de competencias que resultaría de reemplazar totalmente la autoridad superior por la inferior, evitando de este modo que sea burlada la ley que, en razón de las garantías que se pretendía dar a los administrados, exigía la intervención de la autoridad superior.

• b)Los efectos. Aquí los dos tipos de delegación se asemejan menos.

En primer lugar, desde que se produce la delegación de competencia, la autoridad superior queda privada de la misma durante todo el tiempo que la delegación de competencia subsiste. En particular, la autoridad superior no puede avocar, es decir, pedir que le sea sometido un asunto determinado comprendido dentro de la delegación de competencia.

Por el contrario, la delegación de firma no supone esta privación de competencia, sino solo una organización del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la delegación, podrá derogar la autoridad superior. Es así como la autoridad superior podrá avocar un asunto particular y ordenar que tal asunto sea reservado a su propia firma.

La segunda diferencia en los efectos consiste en que la delegación de competencia es una delegación consentida de modo abstracto, de autoridad a autoridad. Por consiguiente, si el titular de una u otra competencia cambia, la delegación de competencia subsiste, hasta tanto no sea revocada.(4) (4) Confróntese con lo indicado por BAENA DE ALCAZAR, op. cit, página 2, para quien la sustitución del titular implica la extinción de la delegación.

Por el contrario, las delegaciones de firma se hacen in concreto, es decir, en razón de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si, por tanto, se produce un cambio de identidad del delegante o del delegado, la delegación de firma cesa inmediatamente, a menos que una nueva delegación sea consentida por la nueva autoridad en beneficio del nuevo delegado.

En último lugar, y esto tendrá importancia en el terreno contencioso, la delegación de competencia hace del delegado el autor real del acto, en tanto que en la delegación de firma la autoridad delegante mantiene el papel de autor real del acto." (VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Aguilar S.A. de Ediciones, Primera Edición, 1980, pp. 155-156) Las precisiones doctrinales apuntadas deben ser confrontadas con la forma en que nuestro Ordenamiento positivo recepta las figuras de la delegación de competencias y la delegación de firmas, y con la interpretación contenida, tanto en la jurisprudencia de este Organo Asesor como en la de Sala Constitucional.

c. Jurisprudencia administrativa Ya en varias oportunidades esta Procuraduría ha emitido criterio, puntualizando la naturaleza de la delegación de firma, así como su obligada distinción con la delegación de competencia en los dictámenes C-171-95 de 7 de agosto de 1995 y C-057-99 de 19 de marzo de 1999, así como en el pronunciamiento OJ-050-97 de 29 de setiembre de 1997.

En el primero de ellos se señaló:

"III. Consideraciones Generales en torno al Artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

Una primera interrogante que resulta necesario disipar tiene relación con los requisitos a que ha de sujetarse la delegación de firmas en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, si la ubicación del artículo 92 dentro de la Sección denominada "De la Delegación" implica que las regulaciones que ahí se prescriben para este tipo de transferencia de competencia le son aplicables en toda su extensión al fenómeno que interesa para los efectos de la presente consulta.

En criterio de este Organo Asesor la respuesta debe ser negativa. Lo anterior por dos órdenes de razonamientos: en primer lugar, ha quedado claramente establecido con fundamento en la doctrina que la delegación de firmas no importa en sí una transferencia de competencia, es decir, la potestad decisoria sobre el asunto que ha de ser suscrito por un funcionario público descansa en la cabeza de su titular. Lo que sucede en estos casos es que el requisito material de firmar (vid. artículo 134, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) el acto administrativo correspondiente no lo realiza el órgano que tomó la decisión, sino otro al cual el titular de la competencia le confiere la potestad de suscribirlo en una especie de "representación". Sin embargo, no existe duda de que en el fondo quien resuelve es aquel que delega la firma, de donde la competencia decisoria no ha sufrido alteración alguna. En segundo lugar, el mismo artículo 92 de la Ley General viene a receptar esa elaboración doctrinaria, pues es claro en establecer que el órgano delegado se circunscribe únicamente a firmar, de donde la resolución del asunto, y la consecuente responsabilidad, siguen en cabeza del titular de la potestad.

Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y siguientes.

Consecuentes con lo afirmado en el párrafo precedente, cabría afirmar que no existe, de principio, limitación alguna para que un Ministro delegue en un subordinado (y no necesariamente quien sea su inmediato inferior) la firma de las resoluciones que le correspondan, siempre entendiendo que en tal proceder quien toma la decisión es el delegante. Amén de ello, debe precisarse que, en caso de los Ministros como órganos superiores de la Administración del Estado (vid. artículo 21 de la Ley General) dicha "delegación" se circunscribe únicamente a la resolución de asuntos que sean competencia exclusiva y excluyente de ese órgano, es decir, que no impliquen competencias compartidas con el Presidente de la República en tratándose de funciones privativas del Poder Ejecutivo, pues, como prescribe el numeral 146 de la Constitución Política:…"(5) (5) Dictamen C-171-95 de 7 de agosto de 1995.

Claramente, en el siguiente se indica que "…esta Procuraduría ha considerado admisible la delegación de firma de resolución, en aplicación del numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, el cual es acorde con la doctrina en la materia"(6).

(6) Opinión Jurídica OJ-050-97 de 29 de setiembre de 1997.

De manera más reciente, y sobre el mismo tema, se ha señalado que:

"En cuanto a la delegación de firma que es la que les interesa dijimos que podría referirse a un acto determinado o a un cierto tipo de actos. En ambos casos, basta un Acuerdo del titular del Organo Competente, en este caso, del Director General de Migración. Pero, en el primero, dicho Acuerdo ha de hacerse por simple oficio o circular a lo interno de la Dirección. Lo cual debe ser indicado por el delegado al firmar la resolución concreta a efecto de que su destinatario quede enterado de ello(7).En el segundo caso, el Acuerdo debe ser publicado en el Diario Oficial con el objeto de que se otorgue seguridad jurídica a los terceros afectados por el acto(8).

(7) Ortiz Ortiz Eduardo, "Derecho Administrativo". San José, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Páginas 6 y 7.

(8)Vedel George, "Derecho Administrativo". Primera Edición. Madrid, Ediciones Aguilar S.A., 1980. Páginas 155-156.

Lo anterior, tiene fundamento en el numeral 89 inciso 4) de la Ley 6227, el cual establece que la delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando se refiere a un tipo de acto y no para un acto determinado. A contrario sensu, la delegación de firma para resolución determinada no requiere publicación, pudiendo hacerse como se dijo por simple Oficio o Circular. Se trata de uno de los requisitos comunes entre la delegación propiamente dicha referida a trasferencia de competencias y la delegación de firma. En aplicación del numeral citado se ha pronunciado la Sala Constitucional considerando que:

‘…tal delegación debe ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado (artículo 89 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública, lo que a la luz del citado voto # 2852-93 implica el otorgamiento de "seguridad jurídica a los (…) potencialmente destinatarios del tipo de medidas que contra ellos podría tomarse en virtud de la delegación(9)."(10) (9) Votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Nº 4771-93 de 17:42 hrs del 29 de setiembre de 1993, 5632-93 de 17:30 hrs del 3 de noviembre de 1993, 2853-93 de 10:06 hrs del 18 de junio de 1993.

(10) Dictamen C-057-99 de 19 de marzo de 1999.

d. Jurisprudencia de la Sala Constitucional Si bien en algunas resoluciones la Sala Constitucional ha expresado que el tema de la delegación de firmas es un aspecto de legalidad y no de constitucionalidad(11), en algunos casos sí ha entrado a considerarlo. Veamos:

(11) Sobre las demás alegaciones esgrimidas por la parte recurrente, se tratan de aspectos que por su naturaleza –delegación de firmas– no son de conocimiento de este Tribunal, por tratarse de cuestiones de legalidad más no de constitucionalidad, por lo que se remite al interesado a la vía judicial ordinaria correspondiente. Así las cosas lo procedente es declarar sin lugar el recurso." (Resolución 4025-96 de 9 de agosto de 1996) "Existen además otras pretensiones planteadas por la recurrente que considera han sido violatorias de sus derechos constitucionales, como son la delegación de firmas, la división de su departamento, el nombramiento de un subjefe para el Departamento y la baja calificación de sus servicios. Al respecto, esta Sala Constitucional es del criterio que tales actuaciones administrativas se encuentran comprendidas dentro de las potestades otorgadas a los recurridos por la Ley General de la Administración Pública, de modo tal que se constituyen en un problema de legalidad, pues la Sala no puede valorar la eficiencia en la prestación de los servicios asignados a la recurrente, ya que ello es una función de discrecionalidad administrativa que como tal deberá ser discutida en la instancia común correspondiente, pero no en esta vía Constitucional, siendo por ello lo procedente el declarar sin lugar el recurso en cuanto a estos extremos." (Resolución 2991-94 de 17 de junio de 1994) "I.- El recurrente pretende que se obligue al Ministerio del Ambiente y Energía otorgar el título de concesión de extracción de materiales; que tal título debe ir firmado por el Ministro y no por el Director Superior de Minería pues considera que el Ministro no tiene potestad para delegar este tipo de funciones ni siquiera mediante decreto ejecutivo; y por último que en virtud de lo anterior se derogue el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 24578-MIRENEM, del 28 de agosto de 1995.

II.- En cuanto a la segunda y tercera pretensión, el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública establece que:

‘Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.’ Con ello nuestro ordenamiento jurídico está previendo la posibilidad de delegar firmas tal como sucedió en el Decreto Ejecutivo número 24578-MIRENEM, de 28 de agosto de 1995, en cuanto a las concesiones de Explotación de materiales en cauce de dominio público (artículo 3 inciso c)."(12) (12) Resolución Nº 4782-96 de 11 de setiembre.

"VII.- Finalmente procede examinar la procedencia o improcedencia del alegato referido a la ilegalidad de la firma delegada del Ministro del Ambiente y Energía en el Oficial Mayor del Ministerio, para lo que resulta menester hacer un análisis del articulado correspondiente para lograr tener una visión más clara del asunto. Nuestra legislación administrativa es muy clara en cuanto a la definición de competencias de uno y otro funcionario encargado de labores especializadas en cada órgano y ente que conforma nuestro Estado. Así, las competencias atribuidas a un Ministerio no pueden ser soslayadas por otro Ministerio, y las de un órgano tampoco lo pueden ser por otro de igual jerarquía administrativa. Por otra parte, existen materias que son de conocimiento y resolución única de los jerarcas de los distintos entes del Estado, por lo cual no pueden ser delegadas en otros para su conocimiento y resolución si no lo es por medio de las normas previamente establecidas para la delegación. La delegación es un acto directo y concreto que realiza un superior en su inmediato inferior o en otro de distinta jerarquía, con el fin de que aquel se arrogue el conocimiento y resolución de asuntos que –por la especial característica del órgano delegado y no de la persona– pueden ser conocidos y resueltos en una oficina distinta de que debía hacerlo inicialmente. Nótese que en este punto nos referimos específicamente a una delegación de competencia total en la cual se delega todo el asunto, no solamente el conocimiento sino la resolución final y, obviamente, la firma. Por otra parte tenemos la figura ante la que nos encontramos actualmente, la cual se encuentra contenida en el numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, y que a la letra dice:

"Artículo 92: Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquel." “Como se puede observar del texto del numeral 92, nos encontramos ante una delegación que no puede considerarse en su esencia como tal, ya que no interesa la delegación de competencias sino únicamente la de un acto formal que resulta ser la firma de las resoluciones, sin que esto implique una emisión de un criterio por parte del delegado ni responsabilidad de su parte, situaciones que, resulta claro, se mantienen concentradas en el delegante para todos los efectos. De lo anterior se colige que el que conoce de un asunto puede diferir –sin ocasionar agravio alguno– de la persona que firme el acto final, toda vez que la responsabilidad y el conocimiento continúa siendo de quien delega. Así, se puede apreciar que lo que en el caso concreto se encuentra delegado es el acto formal de una firma que no resulta más que un requisito de validez –en cuanto a forma– de dicho acto final, pero dicha delegación no importa una delegación de competencia y de conocimiento del Ministro en su Oficial Mayor, toda vez que es el Ministro el que conoce y el que resuelve, limitándose el Oficial Mayor únicamente a firmar lo resuelto por aquél. Por lo anterior, no se encuentra en la actuación de la Administración violación a derecho fundamental alguno, ni en este punto ni respecto a los analizados supra, por lo que el reclamo del recurrente debe ser rechazado."(13) (13) Resolución Nº 4527-97 de 1 de agosto de 1997.

e. Conclusiones sobre la delegación de firmas A partir de lo expuesto tenemos lo siguiente:

1. La delegación de firmas está expresamente regulada en el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

2. Hay que distinguir las figuras de la delegación de competencias de la delegación de firmas.

3. En la delegación de firmas no hay transferencia de competencias.

4. No es necesario delegar en el inmediato inferior.

5. Cuando se delega la firma, la responsabilidad sigue siendo del delegante.

6. Si la delegación de firma es para uno o varios tipos de actos, el acuerdo debe ser publicado.” Por otra parte, en cuanto al tema del régimen de invalidez de los actos administrativos, tipos de nulidad, convalidación y el principio de conservación de los actos, puede consultarse el contenido de nuestro reciente dictamen N° C-202-2011 del 25 de agosto del 2011, cuyas consideraciones igualmente podrán ser de utilidad para el análisis que le corresponde efectuar del caso concreto a esa auditoría.

III. Conclusión

En tanto en la gestión que aquí nos ocupa presenta problemas de admisibilidad, toda vez que versa sobre un caso concreto que se encuentra pendiente de resolver en ese Ministerio, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva, con fundamento en las consideraciones expuestas.

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General acerca de los temas de interés, a fin de que esa Auditoría pueda tenerlos a la vista para analizar el asunto en cuestión.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann