The Municipal Council is the supreme superior body empowered to annul municipal actsEl Concejo es el órgano superior supremo que puede anular actos municipales en vía administrativa

Opinion: 321 of 19/12/2011 December 19, 2011 C-321-2011 Doctor Gonzalo Vargas Jiménez Mayor (Alcalde) Municipality of Tibás Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter DAMT-CE-442-2011, dated October 28, 201a—received on the 1st of last November—by which you request clarification of the legal basis used by the Attorney General's Office to justify that the Municipal Council (Concejo municipal) is the “supreme superior organ of the administrative hierarchy” (órgano superior supremo de la jerarquía administrativa) of municipal corporations, in order to attribute to it the administrative annulment power of Article 173.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), including regarding declaratory acts pertaining to municipal labor or employment matters, of officials who do not depend on that Council, but rather on the Municipal Mayor (Alcalde municipal).

In compliance with the provisions of numeral 4 of our Organic Law –No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments–, this consultation integrates in its content the legal considerations pertaining to your request.

I.- According to what has been interpreted from the provisions of Article 173.2 of the General Law of Public Administration, in the case of municipal corporations, the “supreme superior organ of the administrative hierarchy” is the Municipal Council.

If a historical review is made regarding this [1], it can well be stated that from the reading of Article 173.2 of the General Law of Public Administration it follows that not all State organs have been permitted to annul, through administrative channels, acts declaratory of rights, but rather that this power has always been granted to a restricted number of them.

Now then, in the present case we must start from a fundamental distinction:

Prior to the reform introduced by the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA–), the distinction criterion by which the competent organ had to be identified to order, process or delegate, and resolve by final act an ex officio annulment procedure in administrative sede, was that of “respective hierarchical superior” (jerarca respectivo) [2] or “administrative hierarchical superior” (jerarca administrativo) [3] (Art. 173.2 of the General Law of Public Administration –LGAP–), and while it was in force, the Attorney General's Office correctly pointed out that in labor or employment matters, at the municipal level, according to the then-current provisions of the Municipal Code, except for the cases of personnel referred to in Art. 13 subsection f) of the Municipal Code, the Mayor was the “administrative hierarchical superior” in matters of municipal personnel or employment (opinions C-455-2006, C-456-2006 and C-457-2006, all of November 10, 2006, as well as C-372-2008 of October 16, 2008).

However, regardless of the binding effect that the administrative doctrine derived from our opinions may produce, however important it may be, it can never produce the effect of jurisprudential invariability or immutability, especially when in recent years, as a result of the normative development that significantly affects the interpretation of the precepts regulating legitimacy in matters of the power of administrative self-tutelage manifested in Article 173.2 of the General Law of Public Administration, and which has been reflected in our administrative jurisprudence, a radical change has occurred regarding that alluded distinction criterion, which is now that of the “supreme superior organ of the administrative hierarchy.” As is known, as of the reform introduced by the CPCA, Article 173.2 of the General Law of Public Administration establishes that when dealing with other public entities—among which municipal corporations may be included—the nullity of declaratory acts must be declared by the “supreme superior organ of the administrative hierarchy,” and consequently, no longer by the “administrative hierarchical superior.” While it must be admitted that local councils have a “bifrontal regime” (régimen bifronte), composed of two hierarchical centers of authority, which by express provision of Article 169 of the Political Constitution and 3 and 12 of the Municipal Code, make up the Municipal Government (hierarchical superior) of the Municipal Corporations: On one hand, the Council, composed of popularly elected councilors (regidores), with functions of a political and normative nature (Article 12 of the C.M.); that is, it is a deliberation organ of political connotation. And on the other, the Mayor, an official also popularly elected (Article 12 of the C.M.), with competencies of a technical nature, managerial connotation, and execution (numerals 14 to 20 ibidem). And that between the two there is no hierarchical link, but rather an inter-administrative relationship of coordination necessary for the work of administering the local interests and services of the canton under the charge of the Municipal Government that both comprise (Article 169 of the Constitution) (In this regard, see resolution No. 000776-C-S1-2008 of 09:25 hours of November 20, 2008, First Chamber of the Supreme Court of Justice). The truth is that in the case of municipal corporations, given the attributions assigned to it in Article 13 of the Municipal Code, there is no doubt that the “supreme superior organ of the administrative hierarchy” is the Municipal Council, as we have held in opinion C-048-2004 [4] of February 2, 2004 (confirmed in C-028-2010 of February 25, 2010)—this based on resolution No. 3683-94 of 8:48 hrs. of July 22, 1994, of the Constitutional Chamber—; therefore, it would be this collegiate body that would have the legitimacy to declare the nullity, through administrative channels, of an act favorable to the Administered party.

Therefore, in view of the normative change operated by the reform introduced especially by Article 202 of the Contentious Administrative Procedure Code –Law No. 8508 of April 28, 2006, and effective as of January 1, 2008–, through opinion C-433-2008 of December 10, 2008, it was deemed appropriate to modify, as of that date, the position that this Attorney General's Office had assumed up to that moment, in order to establish that in the municipal sphere, the competent organ to order, process or delegate, and resolve by final act an ex officio annulment procedure in administrative sede of a municipal declaratory act—including those related to personnel or employment matters—is the Council and not the Municipal Mayor. And similarly, something analogous was done in the case of the authorities of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), in opinion C-48-2010 of March 22, 2010, based on the concept of “supreme superior organ of the administrative hierarchy,” attributing that same competence to its Board of Directors (Junta Directiva), and no longer to its Managements.

And especially because of the arguments put forward by the consulting organ in the present case, we believe it is important to point out once again that one must not confuse the sanctioning power that the Mayor continues to hold (a power that legitimizes him to open administrative sanctioning procedures against personnel subordinated to him, and to decide and issue the final resolution in those cases) with the competence to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an act related to that personnel. Regarding the difference between the exercise of the sanctioning power and the exercise of the power of self-tutelage provided for in Article 173 of the General Law of Public Administration, we refer to our opinions C-079-2006 of February 28, 2006, C-428-2007 of November 30, 2007, C-433-2008 op. cit., and C-259-2009 of September 4, 2009).

Even, despite the reform operated to Articles 150, 161, and 162 of the Municipal Code and the repeal of subsections 1, 6, and 7 of Article 202 of the CPCA (draft law No. 16760), the objective of which is to return to Mayors the competence to resolve appeals that, in labor matters, are filed by officials directly dependent on him, in opinions C-248-2009 of September 3, 2009, and C-085-2010 of April 26, 2010, we affirmed that the Municipal Council retains its condition as the supreme superior organ for all other aspects of municipal activity (See OJ-048-2009 of May 25, 2009).

Consequently, the legal position that prevails on the matter, in accordance with current legal regulations, is that in the municipal sphere, the competent organ to declare, through administrative channels, the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights, and consequently, the one that must order the opening of the administrative procedure referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration, and the one that may process it or delegate it to a directing organ, is the Council and not the Municipal Mayor, since it is the former that for these purposes is considered as “the supreme superior organ of the Corporation” (See, among others, opinions C-230-2009 and C-231-2009, both of August 26, 2009, C-251-2009, C-252-2009 and C-253-2009, all of September 4, 2009, C-062-2010 of April 12, 2010, C-158-2010 of August 5, 2010 and C-259-2011 of October 24, 2011, among others). A criterion that is even shared by the Legal Directorate of the Comptroller General of the Republic (official letter No. 12629 of December 17, 2010 -DJ-4144-2010 Legal Division of the CGR-, among others).

Conclusion:

Based on the legal precepts in force to date (Art. 173.2 of the LGAP), and for the reasons stated, the Attorney General's Office of the Republic clarifies, and in any case confirms, that in the case of municipal corporations, the “supreme superior organ” of those territorial entities is the Municipal Council; therefore, it is said collegiate body that has the attributed competence, and thus, the legitimacy to declare the nullity, through administrative channels, of an act favorable to the Administered party, even those related to municipal labor or employment matters.

Without further particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera ATTORNEY [1] In this regard, consult circular PGR 1207-2000, of August 16, 2000, from the Attorney General's Office of the Republic addressed to the Heads of Legal Departments of the central and decentralized Administration.

[2] Prior to the entry into force of Law No. 7871 of April 21, 1999.

[3] After the entry into force of Law No. 7871 of April 21, 1999.

[4] “(…) the maximum hierarchical superior of the Municipality is the Municipal Council. In this sense, the Constitutional Chamber, in resolution No. 3683-94 of 8:48 hrs. of July 22, 1994, stated: "…it must be indicated that in any corporate entity (such as the State or the Municipalities), the residual powers, that is, the competencies of the entity that are not expressly attributed by the Constitution or the law, as applicable, to a specific organ, must always and without exception be exercised by the hierarchical superior, understood as such in the democratic system to be the organ of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, the Legislative Assembly; in the case of Municipalities, the Municipal Council; in non-state corporate legal persons, the corresponding Assemblies. The value of this principle is reinforced by the general principle of public law that the residual competencies of any public legal person correspond to the hierarchical superior (Board of Directors –if it exists, or its equivalent-)." Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 3683-94 of 8:48 hrs. of July 22, 1994.”

Dictamen : 321 del 19/12/2011 19 de diciembre, 2011 C-321-2011 Doctor Gonzalo Vargas Jiménez Alcalde Municipalidad de Tibás Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio DAMT- CE-442-2011, de fecha 28 de octubre de 201a -recibido el 1º de noviembre último -, por el que solicita se le aclare el fundamento jurídico utilizado por la Procuraduría General para justificar que es el Concejo municipal el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa” de las corporaciones municipales, a fin de atribuirle la potestad anulatoria administrativa del artículo 173.2 de la Ley General de la Administración Pública, incluso referida a actos declaratorios atinentes a la materia laboral o de empleo municipal, de funcionarios que no dependen de aquel Concejo, sino del Alcalde municipal.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta integra en su contenido las consideraciones jurídicas atinentes a su gestión.

I.- Conforme a lo interpretado a partir de lo dispuesto por el ordinal 173.2 de la Ley General de la Administración Pública, en el caso de las corporaciones municipales, el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa” es el Concejo municipal.

Si se hace al respecto una revisión histórica[1], bien puede afirmarse que de la lectura del artículo 173.2 de la Ley General de la Administración Pública se desprende que no a todos los órganos del Estado se ha permitido anular, en vía administrativa, actos declarativos de derechos, sino que esa potestad se ha otorgado siempre a un número restringido de ellos.

Ahora bien, debemos partir en el presente caso de una distinción fundamental:

Anterior a la reforma introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-, el criterio de distinción sobre el cual había que identificar al órgano competente para ordenar, tramitar o delegar, y resolver por acto final un procedimiento de anulación oficiosa en sede administrativa, era el de “jerarca respectivo”[2] o “jerarca administrativo”[3] (art. 173.2 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-), y mientras estuvo vigente fue que la Procuraduría General señaló acertadamente que en materia laboral o de empleo, a nivel municipal, según las disposiciones a ese entonces vigentes del Código municipal, salvo los casos del personal aludido por el art. 13 inciso f) del Código Municipal, el Alcalde resultaba ser el “jerarca administrativo” en materia de personal o empleo municipal (dictámenes C-455-2006, C-456-2006 y C-457-2006, todos de 10 de noviembre de 2006, así como el C-372-2008 de 16 de octubre de 2008).

No obstante, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por importante que sea, ésta jamás puede producir el efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los últimos años, como fruto del desarrollo normativo que incide de manera relevante en la interpretación de los preceptos que regulan la legitimación en materia de la potestad de autotutela administrativa que se manifiesta en el artículo 173.2 de la Ley General de la Administración Pública, y que ha tenido reflejo en nuestra jurisprudencia administrativa, se ha producido un cambio radical en cuanto aquel criterio de distinción aludido y que ahora es el de “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”.

Como es sabido, a partir de la reforma introducida por el CPCA, el ordinal 173.2 de la Ley General de la Administración Pública establece que cuando se trata de otros entes públicos –entre los cuales pueden incluirse las corporaciones municipales-, deberá declarar la nulidad de los actos declaratorios el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”, y en consecuencia, ya no el “jerarca administrativo”.

Si bien debe admitirse que los ayuntamientos tienen un “régimen bifronte”, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, que por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales: Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M); es decir, se trata de un órgano de deliberación de connotación política. Y por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Y que entre ambos no existe un ligamen jerárquico, sino una relación interadministrativa de coordinación necesaria para la labor de administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman (artículo 169 constitucional) (Al respecto véase la resolución Nº 000776-C-S1-2008 de las 09:25 horas del 20 de noviembre de 2008, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). Lo cierto es que en el caso de las corporaciones municipales, dadas las atribuciones que le son asignadas en el artículo 13 del Código Municipal, no cabe duda de que el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa” es el Concejo municipal, tal y como lo hemos sostenido en el dictamen C-048-2004[4] de 2 de febrero de 2004 (confirmado en el C-028-2010 de 25 de febrero de 2010) –esto con base en la resolución N° 3683-94 de las 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, de la Sala Constitucional-; por lo que sería ese cuerpo colegiado quien tendría la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado.

Por ello, ante el cambio normativo operado por la reforma introducida especialmente por el ordinal 202 del Código Procesal Administrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de 2006 y con rige a partir del 1º de enero de 2008-, mediante dictamen C-433-2008 de 10 de diciembre de 2008, se estimó procedente modificar, a partir de esta fecha, la posición que hasta el momento había asumido esta Procuraduría, a efecto de establecer que en el ámbito municipal, órgano competente para ordenar, tramitar o delegar, y resolver por acto final un procedimiento de anulación oficiosa en sede administrativa de una acto declaratorio municipal –incluso relativo a la materia de personal o de empleo-, es el Concejo y no el Alcalde Municipal. E igualmente se hizo algo similar en el caso de las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el dictamen C-48-2010 de 22 de marzo de 2010, con base en el concepto de “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”, atribuyéndose aquella misma competencia a su Junta Directiva, y ya no a sus Gerencias.

Y especialmente por los argumentos vertidos por el órgano consultante en el presente caso, creemos de importancia señalar una vez más que no debe confundirse la potestad sancionatoria que sigue ostentando el Alcalde (potestad que lo legitima para abrir los procedimientos administrativos sancionatorios contra el personal subordinado a él, y para decidir y emitir la resolución final en esos casos) con la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a ese personal. En relación con la diferencia entre el ejercicio de la potestad sancionatoria y el ejercicio de la potestad de autotutela prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, remitimos a nuestros dictámenes C-079-2006 del 28 de febrero de 2006, C-428-2007 del 30 de noviembre de 2007, C-433-2008 op. cit. y C-259-2009 de 4 de setiembre de 2009).

Incluso, a pesar de la reforma operada de los artículos 150, 161 y 162 del Código Municipal y derogatoria de los incisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del CPCA (proyecto de ley N.° 16760), cuyo objetivo es devolver a los Alcaldes la competencia para resolver los recursos que, en materia laboral, interpongan los funcionarios directamente dependientes a él, en los dictámenes C-248-2009 de 3 de setiembre de 2009 y C-085-2010 de 26 de abril de 2010, afirmamos que el Concejo Municipal conserva su condición de órgano superior supremo para todos los demás aspectos del quehacer municipal (Ver OJ-048-2009 de 25 de mayo de 2009).

Por consiguiente, la posición legal que impera en la materia, de conformidad con la normativa legal vigente, es que en el ámbito municipal el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, y en consecuencia, el que debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública, y el que puede tramitarlo o delegarlo en un órgano director, es el Concejo y no el Alcalde Municipal, pues es aquél el que para esos efectos se considera como “el órgano superior supremo de la Corporación” (Véase entre otros, los dictámenes C-230-2009 y C-231-2009, ambos de 26 de agosto de 2009, C-251-2009, C-252-2009 y C-253-2009, todos de 4 de setiembre de 2009, C-062- 2010 de 12 de abril de 2010, C-158-2010 de 5 de agosto de 2010 y C-259-2011 de 24 de octubre de 2011, entre otros). Criterio que incluso es compartido por la Dirección Jurídica de la Contraloría General de la República (oficio N° 12629 17 de diciembre, 2010 -DJ-4144-2010 División Jurídica de la CGR-, entre otros).

Conclusión:

Con base en los preceptos legales vigentes a la fecha (art. 173.2 de la LGAP), y por las razones expuestas, la Procuraduría General de la República clarifica, y en todo caso confirma, que en el caso de las corporaciones municipales, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales es el Concejo Municipal; por lo que es dicho cuerpo colegiado el que tiene atribuida la competencia, y por ende, la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado, incluso aquellos relativos a la materia laboral o de empleo municipal.

Sin otro particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera [1] Puede consultarse al respecto la circular PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000, de la Procuraduría General de la República dirigida a los Jefes de Departamento Legales de la Administración central y descentralizada.

[2] Anterior a la entrada en vigencia de la ley n.° 7871 de 21 de abril de 1999.

[3] Posterior a la entrada en vigencia de la ley n.° 7871 de 21 de abril de 1999.

[4] “(…) el jerarca máximo de la Municipalidad es el Concejo Municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, en resolución N° 3683-94 de las 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, señaló: "…debe indicarse que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-". Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 3683-94 de 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994”.