Setting tariffs for public services and jurisdiction over complaints within ARESEPFijación de tarifas de servicios públicos y competencia sobre quejas en la ARESEP

Opinion : 278 of 10/11/2011 November 10, 2011 C-278-2011 Mr.

Dennis Meléndez Howell General Regulator:

Dear Sir:

I refer to your official communication No. 706-RG-2011 of October 31 last, through which you inquire:

“1. Is it legally possible that, in application of the provisions of Article 102, subsection e) of the General Law of Public Administration and opinion C-217-2011, the General Regulator, temporarily or permanently, sets the rates for regulated public services and resolves complaints that are filed?

2. If the foregoing scenario is possible, is it legally possible that, in application of the provisions of Article 102, subsection e) of the General Law of Public Administration and opinions C-217-2011 and C-241-1999, it is the Board of Directors, who in application of the same article, takes cognizance (se avoque) temporarily or permanently of the jurisdiction established in Article 37 of Law 7593 and is the one who, in such case, would sanction the General Regulator for exceeding the period of 30 calendar days after the hearing to set the rates for regulated public services?” You attach the opinion of the Legal Directorate of that Entity, official communication No. 625-DGJR-2011 of October 28 last. It is the opinion of said Directorate that the General Regulator is not the hierarchical superior of the Regulatory Committee in matters of rate-setting and complaint resolution. The Board of Directors would be the hierarchical superior of said Committee. The General Regulator is the administrative hierarchical superior of each of the officials that make up the Regulatory Committee, in accordance with the provisions of Article 57, subsection a) sub-subsection 4 of Law 7593. The Board of Directors lacks disciplinary power over the General Regulator. The Regulatory Committee cannot delegate the powers to set rates and resolve complaints regarding public services to the General Regulator or the Board of Directors. According to Article 102, subsection 3) of the General Law of Public Administration and the aforementioned opinion C-217-2011, it would not be appropriate for the Regulatory Committee to delegate the powers to set rates and resolve complaints regarding public services to the General Regulator or the Board of Directors, nor for the General Regulator to set rates and resolve complaints regarding regulated public services, taking cognizance (avocándose), substituting, or subrogating the functions temporarily granted to the Regulatory Committee. The Board of Directors could not set rates and resolve complaints regarding regulated public services, taking cognizance (avocándose), substituting, or subrogating the functions temporarily granted to the Regulatory Committee. It would not be appropriate for the General Regulator to delegate to the Board of Directors the power to sanction the body responsible for setting rates, granted through Article 37 of Law 7593, nor for the Board of Directors to sanction the body responsible for setting rates, taking cognizance, substituting, or subrogating the jurisdiction granted by said article to the General Regulator. It recommends submitting the inquiry to the Procuraduría because it considers that the inquiry concerns the interpretation of opinions issued by this Advisory Body.

I-. INADMISSIBILITY OF THE INQUIRY It has been the reiterated opinion of the Procuraduría that it must refrain from issuing a pronouncement regarding matters that are the subject of discussion before the courts of justice. It seeks to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but also respects the principle of normative hierarchy. (Legal Opinion N° OJ-043-2003 of March 12, 2003). It is considered, then, that matters under discussion before the courts of justice are non-consultable matters. Thus, in opinion N° C-53-2010 of March 25, 2010 we stated:

“The Procuraduría understands that the interest of this inquiry is to determine whether ARESEP must give prevalence to the contract signed over regulatory provisions governing rate-setting, specifically Articles 19 and 20 of the Traffic Law. Due to this objective, the existence of lawsuits filed against the State in relation to the contractual clauses in question takes on particular importance (verbi gratia, lawsuits 06-000159-163-CA and 06-000384-13-CA processed before the Contentious-Administrative Jurisdiction). In their complaints, the firm Rete vi S. and C S.A. requests a declaration of absolute nullity of Executive Decrees issued in relation to the procedure for adjusting vehicle technical inspection rates, alleging that the contractual conditions previously established between the parties are being modified by way of Decree.

Consequently, in the process it will have to be determined whether a legal norm –the Decree– prevails over possible contractual clauses.

Considering that purpose of the process and that it has been filed against the State represented by the Procuraduría General de la República, this body considers it must refrain from issuing the requested pronouncement”.

In Legal Opinion OJ-056-2010 of August 16, 2010, we referred to the admissibility of an inquiry when an Action of Unconstitutionality is involved that directly concerns the point under inquiry. It was indicated in that regard:

“These points submitted for the knowledge and decision of the Constitutional Court directly concern questions a), b), f) and g) of the inquiry before us. That is, by the own decision of the Deputies and particularly by the inquirer, the matter has been lodged before the Constitutional Court, which must hear and rule on the cited topics of the inquiry. That circumstance determines the inadmissibility of the inquiry. The inquirer must therefore abide by what the Constitutional Court resolves, in the exercise of its jurisdiction.

However, the inquiry also concerns the mechanism for resolving the non-inclusion of the Protocol in the Legislative Decree. That is, points c) d) and e). Nevertheless, the Procuraduría notes that these questions are related to the validity and effectiveness of the Joint Agreement and its Additional Protocol. Validity and effectiveness that must be established by the Constitutional Chamber by virtue of the Action of Unconstitutionality filed by the Deputies. Therefore, the response given to those questions will be related to what the Constitutional Chamber resolves regarding the constitutionality of the Agreement and its Protocol”.

The present inquiry falls under that scenario. Indeed, the Constitutional Chamber is hearing Action of Unconstitutionality No. 11-010189-0007, which questions the constitutionality of the agreements of the Board of Directors of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), Nos. 003-15-2010 of session 015-2010 of April 15, 2010, 010-020-2010 of session 020-2010 of July 20, 2010; 002-039-2010 of extraordinary session 039-2010 of October 4, 2010; Article 3 of session 021-2011 of March 30, 2011, and against the Autonomous Regulation of Organization and Functions of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, its Deconcentrated Bodies and Related Agreements, RIOF, Articles 33, 34 1.d, 1e, 1f, 1h), 1n), 2d); Article 36. 1f), 1g), 1h), 1j), 1º), 2d); Article 37, Article 38, 1c), 1e), 1f), 1g), 1h), 1l), 1m), 1n), 1º), 1u), 2d), for violating the political direction function of the Legislative Assembly, Articles 11, 28, 46, 121, subsection 20, 129 and 188 of the Political Constitution, the democratic principles, of legality, of freedom, and of reservation of law.

By reason of which, the Constitutional Chamber will have to resolve whether the allocation of jurisdictions carried out internally within the Regulatory Authority is constitutionally valid. Inherent in the constitutional discussion is the determination of the competence or incompetence of the General Regulator and the Board of Directors of ARESEP to hear and resolve both rate-setting requests and complaints filed regarding regulated public services. Precisely, one of the points under discussion is the scope and interpretation of Article 37 of Law 7593, whose content encompasses the power to sanction the official who, being required to make a rate-setting determination within the legal term, fails to do so (point 2 of the inquiry). Therefore, since the Constitutional Chamber is hearing the allocation of jurisdictions in regulatory matters (premise of point 1 of the inquiry), the Procuraduría must refrain from issuing a new pronouncement on these topics, until such time as that High Court rules.

B-. OPINION OF THE PROCURADURÍA ON THE POWER OF THE HIERARCHICAL SUPERIOR TO TAKE COGNIZANCE (AVOCARSE) Notwithstanding that the Procuraduría should not issue a pronouncement regarding the possibility of the General Regulator taking cognizance (avocarse) of setting rates for regulated public services or resolving complaints, it considers it appropriate to recall that it has issued various pronouncements on the possibility of the hierarchical superior to take cognizance (avocarse) of the jurisdiction of the inferior.

Thus, in opinion C-230-2000 of September 22, 2000, emphasis was placed on the fact that taking cognizance (avocación) is appropriate when there is a deconcentration of jurisdiction in favor of the inferior, with the aggravating circumstance that the legal system has removed from the hierarchical superior the possibility of hearing appeals against what the deconcentrated body resolves:

"The inquiry is whether IMAS can take cognizance (avocar) of jurisdictions of the Social Welfare Institutions Unit. For taking cognizance (avocación) to operate, there must be an assignment of the exercise of jurisdictions in favor of an inferior body:

'We call taking cognizance (avocación) the assumption by a superior body of the exercise of the attribution or attributions that correspond to an inferior body.' José María Boquera Oliver: Derecho Administrativo, Civitas, 1996, p. 21 In our system, taking cognizance (avocación) is conditioned on the non-existence of a hierarchical appeal against the decision of the inferior:

'1. The superior may, even for reasons of expediency, take cognizance (avocar) of the decision of matters of the immediate inferior when there is no hierarchical appeal against the decision of the latter, and in such case, the resolution of the superior will also exhaust the administrative channel' (Art. 93 of the General Law of Public Administration).

If there is no hierarchical appeal, the hierarchical superior lacks the power to review what was done by the inferior. It is upon this reality that taking cognizance (avocación) acts, allowing the hierarchical superior, in such a scenario, to decide regarding the exercise of jurisdiction by the inferior. Taking cognizance (avocación) assumes an assignment of jurisdictions to the inferior and can even occur regarding deconcentrated bodies. Article 83.2 of the same Law provides:

'Minimum deconcentration shall occur when the superior cannot:

a. Take cognizance (Avocar) of jurisdictions of the inferior; and b. Review or substitute the conduct of the inferior, ex officio or at the request of a party'.

Adding 83.4:

'The impossibility of reviewing or substituting the conduct of the inferior shall give rise to the presumption of the power to take cognizance (avocar) of the same, and vice versa'.

When discussing this figure in the Legislative Assembly, it was clear that the regulation is a remedy for the absence of an appeal against what was decided by the inferior. Not a means for the superior to supplant the inferior, but so that 'in the limited cases in which the inferior, by deconcentration, can exhaust the administrative channel', the superior can prevent a resolution that appears illegal or inopportune. It is a safety valve to maintain administrative unity and the authority of the hierarchical superior over the deconcentrated inferior. (See Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada, ASELEX S. A., 1996, p. 184).

“So, to pose the appropriateness of taking cognizance (avocación), it must first be established whether the Administration Office is the holder of a deconcentrated jurisdiction and that the legal system has removed from the hierarchical superior the possibility of hearing appeals against what the Office resolves. The answer on this point is negative and, therefore, makes the question about taking cognizance (avocación) unnecessary and superficial. Indeed, there is no rule in the IMAS Law that allows affirming the impropriety of a hierarchical appeal against what was resolved by the Office. (….)".

In the same vein, in opinion C-101-96 of June 25, 1996, it was stated:

“Subsection 1 of that article places us in the scenario of the exercise of a decision-making power by the inferior. So the superior can take cognizance (avocar) of the decision-making jurisdiction, substituting for the inferior in the resolution of those matters, to the extent that said superior does not have to hear them through a hierarchical appeal.

In the case of the representation of the entity, the Law of the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo does not foresee the existence of a hierarchical appeal, and if this is so, it is because representation expresses a power different from the power of decision. Representing does not entail a power of decision, just as the latter does not entail representation.

Let us see in institutional practice, in decentralized entities the decision-making power resides essentially in a collegiate body, but the representation of the entity is not exercised by that body — which from an administrative point of view would be improper — but by the highest-ranking executive official. In exercising that representation, the representative acts in the name and on behalf of the Entity, committing it in all its actions. But for the official to appear for such purpose, it is required that other bodies and, as appropriate, the official himself, have made the corresponding decisions that substantiate the obligations the entity assumes contractually or judicially. Hence, representation occurs even regarding acts that fall under the jurisdiction of the Board of Directors, and about which the executive official may simply have an execution jurisdiction. From this perspective, it is understood that when the representative appears, he does so because there is a decision that supports him, whether adopted by the collegiate body, or by the representative himself, acting within his sphere of jurisdiction.

Moreover, the power of taking cognizance (avocación) is subject to the limits established for the delegation of jurisdiction by Articles 89 and 90 of the General Law. This would imply the impropriety of taking cognizance (avocación) when the jurisdiction has been granted to the inferior by reason of his specific suitability for the position. In that sense, it has been held that: 'Taking cognizance (La avocación) is an institute that has a broader sphere of application than delegation, but both — taking cognizance (avocación) and delegation — must be exercised within certain limitations. First, it is necessary that the law authorizes both taking cognizance (avocación) and delegation. Furthermore, taking cognizance (avocación) is legitimate when the jurisdiction of the inferior has not been attributed to him by reason of his specific suitability. In such a case, D'Alessio affirms, it is necessary to interpret the legislator's will, with the aim of establishing whether the legislator intended to entrust the jurisdiction to a specific body by virtue of its particular suitability in certain matters, or whether such an aim was not present in his spirit….' M, DIEZ: El acto administrativo, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961, pp. 173-174”.

Likewise, it should be noted that in opinion C-129-2010 of November 5, 2010, the Procuraduría analyzed the condition of the Board of Directors as the hierarchical superior of the Institution, except in administrative matters and in relation to the jurisdiction deconcentrated in favor of SUTEL. Furthermore, in opinion C-358-2007 of October 3, 2007, we referred to the possible application of Articles 95 and 96 of the General Law of Public Administration in the event of the temporary or definitive absence of the General Regulator.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that the present inquiry is inadmissible. On these aspects, the inquirer must abide by what the Constitutional Chamber resolves in the exercise of its jurisdictions. Likewise, he must take into account the opinions already issued on the possibility of taking cognizance (avocar), substituting, or subrogating the jurisdiction of the inferior.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves ASSISTANT ATTORNEY GENERAL MIRCH/gap

Dictamen : 278 del 10/11/2011 10 de noviembre, 2011 C-278-2011 Señor Dennis Meléndez Howell Regulador General:

Estimado señor:

Me refiero a su atento oficio N. 706-RG-2011 de 31 de octubre último, mediante el cual consulta:

“1¿ Es legalmente posible que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública y del dictamen C-217-2011, el Regulador General, de manera temporal o permanente fije las tarifas de los servicios públicos regulados y resuelva las quejas que se presenten?

2. En caso de ser posible el presupuesto anterior, ¿Es jurídicamente posible que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública y de los dictámenes C-217-2011 y C-241-1999, sea la Junta Directiva, quien en aplicación del mismo artículo, se avoque temporal o permanentemente la competencia establecida en el artículo 37 de la Ley 7593 y sea quien en dado caso, llegare a sancionar al Regulador General por exceder el plazo de 30 días naturales posteriores a la celebración de la audiencia para fijar las tarifas de los servicios públicos regulados?” Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica de ese Ente, oficio N. 625-DGJR-2011 de 28 de octubre anterior. Es criterio de dicha Dirección que el Regulador General no es el jerarca superior del Comité de Regulación en materia de fijación de tarifas y de resolución de quejas. La Junta Directiva sería la superior jerárquica de dicho Comité. El Regulador General es el jerarca superior administrativo de cada uno de los funcionarios que conforman el Comité de Regulación, a tenor de lo establecido en el artículo 57, inciso a) subinciso 4 de la Ley 7593. La Junta Directiva carece de potestad disciplinaria sobre el Regulador General. El Comité de Regulación no puede delegar las facultades de fijar las tarifas y resolver las quejas de los servicios públicos en el Regulador General o en la Junta Directiva. De acuerdo con el artículo 102, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y el dictamen C-217-2011 antes citado no sería procedente que el Comité de Regulación delegara las facultades de fijar las tarifas y resolver las quejas de los servicios públicos en el Regulador General o en la Junta Directiva o bien, que el Regulador General fijara las tarifas y resolviera las quejas de los servicios públicos regulados, avocándose, sustituyendo o subrogándose las funciones otorgadas transitoriamente al Comité de Regulación. La Junta Directiva no podría fijar las tarifas y resolver las quejas de los servicios públicos regulados, avocándose, sustituyendo o subrogándose las funciones otorgadas transitoriamente al Comité de Regulación. No sería procedente que el Regulador General delegara en la Junta Directiva la facultad de sancionar al órgano encargado de fijar las tarifas, otorgada mediante el artículo 37 de la Ley 7593 ni que la Junta Directiva sancionara al órgano encargado de fijar las tarifas, avocándose, sustituyendo o subrogándose la competencia otorgada por dicho artículo al Regulador General. Recomienda plantear la consulta a la Procuraduría por considerar que la consulta versa sobre la interpretación de los dictámenes emitidos por este Órgano Consultivo.

I-. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa. (Opinión Jurídica N° OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003). Se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no consultable. Así, en el dictamen N° C-53-2010 de 25 de marzo de 2010 señalamos:

“Entiende la Procuraduría que el interés de la presente consulta es determinar si ARESEP debe dar prevalencia al contrato suscrito por sobre disposiciones normativas que regulan la fijación tarifaria, en concreto los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito. Por dicho objetivo cobra particular importancia la existencia de procesos entablados contra el Estado en relación con las cláusulas contractuales de mérito (verbi gratia, procesos 06-000159-163-CA y 06-000384-13-CA tramitados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En sus demandas la firma Rete vi S. y C S.A. solicita la declaratoria de nulidad absoluta de Decretos Ejecutivos dictados en relación con el procedimiento para reajuste de tarifas de la revisión técnica vehicular, alegando que por vía de Decreto se están modificando las condiciones contractuales previamente establecidas entre las partes.

En consecuencia, en el proceso se tendrá que determinar si una norma jurídica –el Decreto- prevalece sobre posibles cláusulas contractuales.

Considerando ese objeto del proceso y que este ha sido interpuesto contra el Estado representado por la Procuraduría General de la República, considera este órgano que debe abstenerse de emitir el pronunciamiento solicitado”.

En la Opinión Jurídica OJ-056-2010 de 16 de agosto de 2010 nos referimos a la admisibilidad de una consulta cuando está de por medio una Acción de Inconstitucionalidad que directamente concierne el punto objeto de consulta. Se indicó al respecto:

“Estos puntos sometidos a conocimiento y decisión del Tribunal Constitucional conciernen directamente las cuestiones a), b), f y g) de la consulta que nos ocupa. Es decir, por propia decisión de los señores Diputados y en particular por el consultante, el asunto ha sido afincado ante el Tribunal Constitucional, que deberá conocer y pronunciarse sobre los citados temas de la consulta. Esa circunstancia determina la inadmisibilidad de la consulta. El consultante deberá estarse, entonces, a lo que resuelva el Tribunal Constitucional, en ejercicio de su competencia.

Ahora bien, la consulta concierne también el mecanismo de solución de la no inclusión del Protocolo en el Decreto Legislativo. Esto es, los puntos c) d y e). No obstante, nota la Procuraduría que estas cuestiones están en relación con la validez y vigencia del Convenio Conjunto y de su Protocolo adicional. Validez y vigencia que debe ser establecida por la Sala Constitucional en virtud de la Acción de Inconstitucionalidad planteada por los señores Diputados. Por lo que la respuesta que se dé a esas interrogantes estará en relación con lo que resuelva la Sala Constitucional en torno a la constitucionalidad del Acuerdo y de su Protocolo”.

La presente consulta se encuentra en ese supuesto. En efecto, la Sala Constitucional conoce de la Acción de Inconstitucionalidad N. 11-010189-0007, que cuestiona la constitucionalidad de los acuerdos de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), Ns.003-15-2010 de la sesión 015-2010 del 15 de abril de 2010, 010-020-2010 de la sesión 020-2010 de 20 de julio de 2010; 002-039-2010 de la sesión extraordinaria 039-2010 de 4 de octubre de 2010; artículo 3 de la sesión 021-2011 de 30 de marzo de 2011 y contra el Reglamento Autónomo de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sus Órganos Desconcentrados y Acuerdos Conexos, RIOF, artículos 33, 34 1.d, 1e, 1f, 1h), 1n), 2d); artículo 36. 1f), 1g), 1 h), 1j), 1º), 2d); artículo 37, articulo 38, 1c), 1e), 1f), 1g), 1h), 1l), 1m), 1n), 1º), 1u), 2d), por violentar, la función de dirección política de la Asamblea Legislativa, los artículos 11, 28, 46, 121, inciso 20, 129 y 188 de la Constitución Política, los principios democrático, de legalidad, de libertad y de reserva de ley.

En razón de lo cual, la Sala Constitucional tendrá que resolver si la asignación de competencias realizadas al interno de la Autoridad Reguladora es constitucionalmente válida. Está ínsito en la discusión constitucional la determinación de la competencia o incompetencia del Regulador General y de la Junta Directiva de la ARESEP para conocer y resolver tanto las solicitudes de fijación tarifaria como las quejas que se presenten en orden a los servicios públicos regulados. Precisamente, uno de los puntos objeto de discusión es el alcance e interpretación del artículo 37 de la Ley 7593, cuyo contenido abarca la facultad de sancionar al funcionario que debiendo hacer una fijación tarifaria en el plazo legal, no lo hiciere (punto 2 de la consulta). Por lo que estando la Sala Constitucional conociendo de la asignación de competencias en materia regulatoria (presupuesto del punto 1 de la consulta), la Procuraduría debe abstenerse de emitir nuevo pronunciamiento sobre estos temas, hasta tanto ese Alto Tribunal no se pronuncie.

B-. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA SOBRE LA FACULTAD DE AVOCARSE DEL SUPERIOR JERARQUICO No obstante que la Procuraduría no debe emitir pronunciamiento respecto de la posibilidad de que el Regulador General se avoque a fijar las tarifas de los servicios públicos regulados o resolver quejas, considera conveniente recordar que ha emitido diversos pronunciamientos sobre la posibilidad del superior jerárquico para avocarse la competencia del inferior.

Así, en el dictamen C-230-2000 de 22 de setiembre de 2000 se enfatizó sobre el hecho de que la avocación procede cuando hay una desconcentración de competencia a favor del inferior con el agravante de que el ordenamiento ha substraído del jerarca la posibilidad de conocer de recursos de apelación contra lo que resuelva el órgano desconcentrado:

“Se consulta si el IMAS puede avocar competencias de la Unidad de Instituciones de Bienestar Social. Para que la avocación pueda operar se requiere que exista asignación del ejercicio de competencias a favor de un órgano inferior:

"Denominamos avocación a la asunción por un órgano superior del ejercicio de la atribución o atribuciones que corresponden a un órgano inferior. José María Boquera Oliver: Derecho Administrativo, Civitas, 1996, p. 21 En nuestro sistema, la avocación está condicionada a la inexistencia de recurso jerárquico contra la decisión del inferior:

"1. El superior podrá, incluso por razones de oportunidad, avocar la decisión de asuntos del inmediato inferior cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste y en tal caso la resolución del superior agotará también la vía administrativa" (art. 93 de la Ley General de la Administración Pública).

De no existir recurso jerárquico, el jerarca carece de la potestad de revisar lo actuado por el inferior. Es sobre esa realidad que la avocación actúa, permitiendo que en tal supuesto, el jerarca decida respecto del ejercicio de la competencia por el inferior. La avocación supone asignación de competencias del inferior y puede darse incluso respecto de órganos desconcentrados. Dispone el artículo 83.2 de la misma Ley:

"La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a. Avocar competencias del inferior; y b. Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte".

Agregando el 83.4:

"La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa".

A la hora de discutir esta figura en la Asamblea Legislativa, quedó claro que la regulación es un remedio a la inexistencia de un recurso contra lo decidido por el inferior. No un medio para que el superior suplante al inferior, sino para que "en los casos limitados en que el inferior por desconcentración pueda agotar la vía administrativa", el superior pueda evitar una resolución que se presenta como ilegal o inoportuna. Es una válvula de seguridad para mantener la unidad administrativa y de autoridad del jerarca sobre el inferior desconcentrado. (Véase Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada, ASELEX S. A., 1996, p. 184).

“De modo que para plantear la procedencia de una avocación, primero debe establecerse si la Oficina de Administración es titular de una competencia desconcentrada y que el ordenamiento haya substraído del jerarca la posibilidad de conocer de recursos de apelación contra lo que resuelva la Oficina. La respuesta sobre este punto es negativa y, por ende, vuelve innecesaria y superficial la pregunta sobre la avocación. En efecto, no hay ninguna norma en la Ley del IMAS que permita afirmar la improcedencia de un recurso jerárquico contra lo resuelto por la Oficina. (….)".

En el mismo sentido, en el dictamen C-101-96 de 25 de junio de 1996 se expresó:

“El inciso 1º de ese artículo nos sitúa en el supuesto del ejercicio de un poder de decisión por parte del inferior. De modo que el superior puede avocar la competencia decisoria, sustituyéndose al inferior en la resolución de esos asuntos, en el tanto en que ese superior no tenga que conocer de ellos a través del recurso jerárquico.

En el caso de la representación del ente, la Ley del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo no prevé la existencia de un recurso jerárquico y si eso es así, se debe a que la representación decisión, así como tampoco ésta entraña la representación.

Veámoslo en la práctica institucional, en los entes descentralizados el poder de decisión reside esencialmente en un órgano colegiado, pero la representación del ente no la ejerce ese órgano -lo cual desde el punto de vista administrativo sería improcedente- sino el funcionario ejecutivo de más alto rango. En ejercicio de esa representación, el representante actúa a nombre y por cuenta del Ente, comprometiéndolo en todo su accionar. Pero para que el funcionario comparezca a tal efecto, se requiere que otros órganos y, en su caso, él mismo, hayan tomado las decisiones correspondientes que fundamentan las obligaciones que asume contractual o judicialmente el ente. De allí que la representación se dé incluso respecto de actos que son de la competencia de la Junta Directiva, y acerca de los cuales el funcionario ejecutivo puede tener, simplemente, una competencia de ejecución. Desde esa perspectiva, se comprende que cuando el representante comparece lo hace porque existe una decisión que lo ampara, sea adoptada por el órgano colegiado, sea por el propio representante, actuando dentro de su esfera de competencia.

Por otra parte, la potestad de avocación está sujeta a los límites establecidos para la delegación de competencia por los artículos 89 y 90 de la Ley General. Lo que implicaría la improcedencia de la avocación cuando la competencia ha sido otorgada al inferior en razón de su específica idoneidad para el cargo. En ese sentido, se ha sostenido que: "La avocación es un instituto que tiene una esfera de aplicación más amplia que la delegación, pero ambas, avocación y delegación deben ejercerse dentro de ciertas limitaciones. En primer lugar, es necesario que la ley autorice tanto la avocación como la delegación. Por lo demás, la avocación es legítima cuando la competencia del inferior no le ha sido atribuida en razón de su específica idoneidad. En tales supuesto, afirma D'Alessio, es necesario interpretar la voluntad del legislador, con el objeto de establecer si éste ha querido confiar la competencia a un determinado órgano en mérito a su particular idoneidad en ciertos asuntos, o si tal fin no ha estado presente en su espíritu....". M, DIEZ: El acto administrativo, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961, pp. 173-174”.

Asimismo, cabe señalar que en el dictamen C-129-2010 de 5 de noviembre de 2010, la Procuraduría analizó la condición de la Junta Directiva como superior jerárquico de la Institución, salvo en materia administrativa y en orden a la competencia desconcentrada a favor de SUTEL. Además, en el dictamen C-358-2007 de 3 de octubre de 2007 nos referimos a la posible aplicación de los artículos 95 y 96 de la Ley General de la Administración Pública en caso de ausencia temporal o definitiva del Regulador General.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que la presente consulta, es inadmisible. Sobre esos extremos, el consultante deberá estarse a lo que resuelva la Sala Constitucional en ejercicio de sus competencias. Asimismo, deberá tomar en cuenta los criterios ya emitidos sobre la posibilidad de avocar, sustituir o subrogar la competencia del inferior.

Atentamente

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA GENERAL ADJUNTA MIRCH/gap