Opening public streets not included in the regulatory plan road mapApertura de calles públicas no previstas en el plano de vialidad del plan regulador

Opinion : 256 of 10/21/2011 October 21, 2011 C-256-2011 Mrs.

María de los Ángeles Ulate Alfaro Secretary Municipal Council Municipalidad de Flores Dear Madam:

With the consent of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your unnumbered official communication dated June 28, 2011, by which you inform us of agreement No. 660-11 approved by the Municipal Council of Flores, in session No. 079-2011 of May 24, 2011, and ratified in ordinary session No. 082-2011 of May 31 of the same year, by which it was resolved to consult this Attorney General's Office "...whether it is legal or appropriate for the Municipalidad de Flores to authorize the opening of public streets, following a declaration of public interest, for roads that have not been considered as road allowances (previsiones viales) in the Road Plan (Plano de Vialidad) of the canton's Regulatory Plan (Plan Regulador), which is considered for all purposes the Official Map (Mapa Oficial)..."

I. REGARDING THE LEGAL OPINION PROVIDED

In compliance with Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, the legal opinion of the external advisor of the Municipalidad de Flores, No. MF-020-2011 of May 23, 2011, is attached to this consultation.

From said opinion, it is extracted that the municipal competence for the declaration of opening of public streets must be based on an administrative act and not on any document, plan, or database; therefore, it would be incorrect to declare the public domain status (demanialidad) of a street based on reference or control documents that do not equate to the normative force held by the Regulatory Plan.

Likewise, it indicates that in accordance with the Directive of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo agreed upon by the Board of Directors in ordinary session No. 5779 of November 18, 2009, in the event that it is the neighbors who are interested in opening a public street on their properties (fundos), they must proceed with the approval (visado) procedures before said institute, prior to submitting the opening request to the municipality. However, it points out that said directive does not regulate the case where the interested party in opening roads is the local government, and it is the legal advisor's opinion that specific technical studies justifying the opening could be considered, following a declaration of public interest by the municipality.

It concludes by stating that "According to the foregoing, it is the opinion of this Legal Advisory Office that the suitable document to support the declaration of Public Streets (sic) is the Road Plan of the Regulatory Plan, which is also considered the Official Map, given that it contains the authorized road allowances in accordance with the studies that support the approval of said Regulatory Plan; the foregoing without prejudice to the possibility of considering specific technical studies that justify the opening of public roads, following a declaration of public interest by the Municipality."

II. ON THE MERITS

The petitioner requests that this advisory body rule on the legal possibility of a municipality opening a public street, even when it is not contemplated in the road plan of the Regulatory Plan.

Given the breadth of the question raised, this advisory body must refer below to the different scenarios established by the Law in this matter, as well as the limits set forth for each of them.

1. On the opening of streets arising from urban development projects subsequent to the issuance of the Regulatory Plan Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) No. 4240 of November 15, 1968, defines the concepts of urban planning and regulatory plan in the following terms:

"Urban Planning is the continuous and comprehensive process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community.

A Regulatory Plan is the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land use (usos de la tierra), circulation routes (vías de circulación), public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.

(...)" (Boldface is not part of the original) From the above regulation, it follows that within the powers of territorial planning and management, there is the possibility of including provisions related to the creation of circulation routes within regulatory plans.

Likewise, in Article 15 of the cited law, we find the basis for municipal competence regarding the planning and control of urban development within the limits of its jurisdiction, for which the competence of municipalities to implement regulatory plans and related urban development regulations is recognized. Regarding this competence, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated in ruling No. 11900-2007 of 2:46 p.m. on August 21, 2007, the following:

"...this Tribunal must refer to the power of Municipalities to elaborate and approve the Regulatory Plans of their canton for the better management not only of resources but also of needs and sustainable development. Thus, as per Article 169 of the Political Constitution, Municipalities are vested not only with the faculty but also the duty to guarantee, defend, and preserve social order and the right to a healthy and ecologically balanced environment. In that sense, from the constitutional mandate entrusted to local governments regarding the administration of local interests and services, arises the obligation to ensure a social and urban order within their territorial jurisdiction. By virtue of this generic competence, it is incumbent upon local governments to arrange what is necessary so that the enjoyment of public resources – such as streets, parks, etc. – is done in an orderly manner, always maintaining a harmonious relationship. From the foregoing, it is clear that municipalities are responsible for exercising not only supervisory functions but also the function of creating plans through which they concretely establish the norms that must be respected in their specific territorial district; therefore, the formation of so-called regulatory plans is necessary, which develop matters related to land use by specific activities – residential, commercial, industrial, protection, etc. – and, the urban environment – condition of buildings –, in short, everything protected by constitutional numeral 50 (...)." (Boldface is not part of the original) In addition to this, the Regulation for National Control of Subdivisions and Urban Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones) specifies that the Regulatory Plan is "...The local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land use, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas." Regarding the Official Map, this same regulation defines it as "The plan or set of plans in which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is accurately indicated." For its part, the Urban Planning Law classifies the official map as part of the main urban development regulations, which must deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas (Article 21, subsection 3).

Both the regulatory plan and the official map are characterized as binding regulations, from which the municipal entity cannot disassociate itself, because "Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a specific territorial space, it forms part of the legality framework (bloque de legalidad) to which the actions of administrative bodies must conform..." (Opinion C-070-93 of May 20, 1993).

Thus, in principle, what is established in the regulatory plan or in the respective official map regarding the layout of public roads is binding because "these are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of the properties located in the territorial district of the respective canton." (Constitutional Chamber, Vote No. 13330-2006 of September 6, 2006) Now, regarding the subject of the consultation, Article 16 of the Urban Planning Law indicates the elements that the local regulatory plan must contain, among which is:

"d) The circulation study, by means of which the location of the main public roads and of transportation routes and terminals is indicated, in a general manner" (Boldface is not original) The cited norm is clear in indicating that the regulatory plan must establish, in a general manner, the location of the main public roads, which makes sense since it is impossible to predict exactly where the public roads created in the future from new projects developed in the canton will be located.

In the same vein, Articles 42 and 43 of said law state:

"Article 42.- The Official Map regulation shall establish the norms on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to public service and those demarcated only preventively." (Boldface is not part of the original) Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry on ownership and dedication to public domain of the lands or spaces already delivered to public uses." (Boldface is not part of the original) Note that the official map contains the roads already delivered to public service, since logically those that arise from future urban development projects could not be specifically contemplated on this map.

In this regard, it should not be forgotten that the Urban Planning Law contains guidelines to be followed for subdivisions and urban development (urbanización), as well as the areas that the urban developer must cede free of charge for public use, among which are streets (Article 40). Likewise, Article 8 of the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 2, 1949, indicates that to carry out a subdivision (fraccionamiento) or lot split (loteo), the lands that appear on the plans as destined for public roads shall, by that mere fact, leave the ownership of the subdivider and pass into the public domain.

Given the binding nature of the provisions in the Regulatory Plan, it is essential that any project carried out complies with the zoning established therein for the opening of public streets (Article 58 Urban Planning Law); however, it is clear that its specification on the official map is not an indispensable requirement in the cases of projects developed later, since, as is clear from the norms already discussed, the regulatory plan and the official map can only provide a description of the roads already delivered to public service at the time of their issuance.

Thus, in the case of urban developments and subdivisions, the path that the legal system has provided for the opening of public streets is the elaboration and harmonious development of construction projects, conforming to the provisions of the existing regulatory plan. However, the streets derived from such projects are ceded to public use and become part of the municipal public domain (demanio municipal), even if they are not specifically described on the official map.

On this topic, it is also important to emphasize the special competence of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Instituto Costarricense de Urbanismo, regarding which this Attorney General's Office has stated:

"IV.- ATTRIBUTION OF THE URBAN PLANNING DIRECTORATE TO AUTHORIZE THE OPENING OF STREETS IN URBAN DEVELOPMENTS In matters of control of subdivisions and urban developments, the Urban Planning Directorate holds national competence (Articles 7, subsection 4; 10, subsection 2); and 77, Law 4240; 1 and 2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urban Developments and our opinion C-073-87).- With the duty of control, the Urban Planning Law, Articles 7, subsection 4), 10, subsection 2), assigns to said Directorate the duty to:

'Examine and approve (visar), in an unavoidable manner, the plans corresponding to urban development projects or subdivision projects for urban development purposes, prior to their municipal approval.' From this, within the scope of that Law, the Attorney General's Office inferred through opinion C-235-86, that: a) the '...opening of a public street is necessarily identified with the defined concepts of urban development and subdivision for urban development purposes', and b) '...in the cases of "urban development" and "subdivision for urban development purposes", the corresponding plans must have the approval (visado) of the Urban Planning Directorate and subsequently municipal approval, so that whoever authorizes the opening of both streets and services is the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, through the indicated Directorate, prior to the approval of the respective plan by the Municipal Corporation, which would be denied if it does not have the INVU permit pursuant to the provisions of Article 36, subsection b) of the indicated Law'.- Note that the Urban Planning Law, Article 58, subsections 1 and 2, prohibits Municipalities from authorizing works if the building plot originates from a subdivision made without the legal approval (visado de ley) or if it is intended to use properties (fundos) without observing the requirements of an urban development." (Opinions C-116-94 of July 14, 1994, and C-243-2008 of July 15, 2008) In view of such considerations, the declaration of streets as public must correspond to adequate urban planning and to development projects previously studied and approved by the corresponding public entities.

2. When the municipal road is delivered by law or de facto to public use Article 1 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), Law 5060 of August 22, 1972, offers a classification of public roads according to their function and the body responsible for their administration. The first scenario is the National Road Network (Red Vial Nacional), whose administration corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and is constituted by:

"a) Primary highways: Network of trunk routes, to serve as corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips.

• b)Secondary highways: Routes that connect important canton capitals – not served by primary highways – as well as other centers of population, production, or tourism, that generate a considerable number of interregional or intercantonal trips.
• c)Tertiary highways: Routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways, and that constitute the main roads for trips within a region, or between important districts.

The Ministerio de Obras Públicas y Transportes shall designate, within the National Road Network, restricted-access highways, on which vehicle access or exit will only be permitted at certain intersections with other public roads. It shall also designate freeways (autopistas), which shall be restricted-access highways, of four or more lanes, with or without a central dividing island." The second scenario contemplated in Article 1 of the cited law is the Cantonal Road Network (Red Vial Cantonal), which is made up of roads not included by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) within the road network under its competence, and is administered by the municipalities. It is formed by:

"a) Neighborhood roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the National Road Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.

• b)Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network.
• c)Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths (caminos de herradura), trails (sendas), footpaths (veredas), that provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement. (As amended by Law No. 6676 of September 18, 1981, Article 1)." From the above, it is deduced that the determination of a public road falls, in the first instance, on the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, since only residually those not included within the national road network would fall under the municipal road network, without prejudice to what we will indicate regarding the competence of the municipality over the streets within its jurisdiction.

Although the indicated norm does not make express reference to what should be understood as a public road, a first approximation can be extracted from the preceding article. In this regard, this Attorney General's Office, in legal opinion OJ-110-2000 of October 3, 2000, has stated that in the General Law of Public Roads "...it was provided which roads must be considered public, and Article 1 presents a classification of the same, according to their function and the corresponding competent body for their administration. As is clear from the referred classification, the general peculiarity that characterizes public roads is that they unite or connect canton capitals and important districts, as well as different population centers, or highways; in other words, they are means of communication from a social and economic point of view, through which - under that concept - people, vehicles, cattle, etc., equally transit. It is then, when it can be determined that a road is of a public nature, that the application of Articles 32, 33, and 34 of the General Law of Roads becomes appropriate." (Boldface is original).

Regarding the public domain nature of these roads, Article 2 of the same law establishes:

"Article 2.- All lands occupied by existing public highways and roads or those built in the future are property of the State. Municipalities have ownership of the streets within their jurisdiction. (...) (Boldface is not part of the original) (As amended by Law No. 6312 of January 12, 1979, Article 1)" Note that said article creates the possibility of building public roads in the future and grants municipalities ownership of the streets within their jurisdiction, whereby the generic power granted to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes is relativized in the case of municipal streets, owned by the respective municipality.

In accordance with the above, this advisory body, in opinion No. C-007-92 of January 15, 1992, clarified that: "the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or to the Municipality of the place, according to the delimitation of competencies carried out by Articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Public Roads." In addition to the above, Article 4 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, brings us a little closer to the concept by defining what is understood by public road (vía pública), recognizing that it can be by provision of law or de facto, by indicating:

"Article 4.- Definition. Public road is any land of public domain and common use, that by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning Laws and Regulations, and that is in fact already destined for that public use. According to their class, public roads shall also be destined to ensure aeration and illumination conditions for the buildings that border them; to facilitate access to adjacent properties (predios colindantes); to the installation of any pipeline, device, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service." (Boldface and underlining are not part of the original) As can be seen from the reading above, a public road can only be established on public domain lands based on the existence of an express norm or when it is de facto destined for public use. In other words, in this latter case, these are not roads that have been expressly destined by law for public use, but rather their custom and purpose make them a traversable public road, even though they are not officially established as such.

From the above, it is deduced that within the municipal jurisdiction, the respective municipality could declare a public street, even when it is not formally established in the road plan of the Regulatory Plan, as long as from the cartographic sheets, maps, cadastres, etc., it can be reasonably deduced that it is a public domain asset and that it has in fact been destined for that purpose. The foregoing finds support in Article 7 of the Construction Law, which states:

"Article 7.- Ownership. Any land that appears as a public road in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the Dirección General de Obras Públicas, or that of the Dirección General de Caminos, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library, shall be presumed to have that status, unless there is full proof to the contrary, which must be provided by whoever affirms that the land in question is private property or claims to have some exclusive right to its use. As long as no final judgment (sentencia ejecutoria) so declares, no one may prevent or hinder the public use of the land in question.

Thus, the requirement established for the municipality to declare a public street is that the land is of public domain, and that the street within its jurisdiction is delivered by law or de facto to the public service, without it being indispensable that it is expressly contemplated in the road plan of the Regulatory Plan.

Following that line, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads even establish a procedure for the reopening of roads or streets delivered by law or de facto to public service, indicating:

"Article 32.- No one shall have the right to partially or totally close, or to narrow, by fencing or building, roads or streets delivered by law or de facto to the public service or to the service of the owner or neighbors of a locality, unless proceeding by virtue of a judicial resolution issued in proceedings conducted with the intervention of representatives of the State or of the respective municipality, or by rights acquired in accordance with laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be proven by a certification thereof, and the acquisition by the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires it.

Anyone who contravenes the foregoing shall be judged in accordance with the corresponding criminal laws if, according to the nature of the act, the existence of the crime indicated by Article 227 of the Penal Code or the contravention provided for in Article 400 of the same Code is determined, all without prejudice to the reopening of the road without any indemnity for improvements or constructions.

It is the obligation of road officials to report the referred contravention to the appropriate party and to initiate the administrative proceedings established in the following article for the reopening of the road. (As amended by Article 1 of Law No. 5113 of November 21, 1972)." (Boldface is not part of the original) "Article 33.- For the reopening of the road, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the Municipality, in the case of streets within its jurisdiction, on its own initiative or at the request of road officials or any person, shall proceed to gather information attesting, through the declaration of three witnesses of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to public or private service and since when it has been narrowed or closed, and shall include its technical report from the corresponding Office. The offender having been heard and it being verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was at the public service for more than one year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period of no more than three days, and in default of the obligated party, shall execute the order on its own.

Against the resolution of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the municipality, the administrative remedies provided for in the legal system shall be applicable. This information shall only govern for the reopening of the road, given its public significance; but, in judicial proceedings, it shall have no other value than that which the courts grant it, in accordance with their powers. (The preceding paragraph as amended by Article 207 of Law No. 8508 of April 28, 2006, Contentious-Administrative Procedure Code)." From the reading of the previous articles, it is clear that the municipality has the power to reopen a street within its jurisdiction that was closed, so we must conclude, with much more reason, that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for said public use, for which it is sufficient that this is evident from the cartographic sheets, maps, cadastres, etc., and it can be deduced that the land is property of the State, without it being necessary that it is officialized in the road plan of the Regulatory Plan.

3. Opening of a municipal street based on a change of purpose of a public domain asset Given that the question raised by the Municipal Council of Flores is very broad and does not specify if the consultation is directed at cases where the municipality wishes to carry out the opening of a public street unilaterally, we consider it appropriate to refer to a third scenario where the municipality requires a norm authorizing it to make the declaration of a public street.

We have already indicated that for there to be a public road, and among them, a municipal public street, there must be a public domain asset upon which said use is placed. However, there could also be a situation where the public domain asset has a specific public use assigned by law or regulation that is not precisely vehicular and pedestrian traffic. Thus, for example, we could find tree-lined walks (alamedas), plazas, parks, gardens, among others, that have a specific public purpose and that the municipality wishes to convert, out of necessity, into public roads. Note that this is not a release from public domain (desafectación del dominio público), but rather a mutation of the purpose for which they were created, while still maintaining their nature as public domain assets (bienes demaniales).

In this regard, this Attorney General's Office has referred to the possibility of changing the original purpose of a public domain asset when there is a public interest that justifies it. Specifically, in opinion C-210-2002 of August 21, 2002, it was indicated:

"...In doctrine, it is admitted that the external public domain mutation (mutación demanial externa) arising from intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal traffic but does not exclude transmissions within the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, they are supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed.

The purpose that originated the primitive dedication (afectación) is altered, but the asset retains the public domain character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of the public domain. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140).

(...) By way of example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he infers that 'transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of due legal rank.' (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 51).

This is the position set out in Fuentes Bodelón, Fernando: "If the dedication (afectación) has been made by a formal Law, the mutation (mutación) requires a norm of equal rank" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: "One must begin from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation (mutación) is carried out have, at least, the same rank as the dedication (afectación); thus, when the dedication (afectación) is made by Law, the mutation (mutación) must also be made by formal Law" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).

(…) Marienhoff brings up case law from his country to the effect that when the goods of public domain (domino público) dedicated by law must "facilitate the realization of a new purpose" of general utility, of a broader concept than the original, the change of purpose must be "declared by a law of the Nation" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).

(…) Although the mutation demanial (mutación demanial) and the declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change in the initial purpose of the good and, therefore, partake of interpretive similarity. In the words of the Sala Constitucional, when demanial goods have that character because of a legal dedication (afectación), "only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified" (resolución N° 2000-10466).

(…) The Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 of May 2, 1995, article 69, does the same, by providing that real property dedicated to a public purpose, "may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish its current purpose".

From the above, we can extract that in the doctrinal sphere, the change of purpose of a public domain good has been accepted, provided that it is done through a norm of legal rank, which in our legal system has its nuances, since by provision of article 69 of the Ley de Contratación Administrativa N° 7494 of May 2, 1995, it is allowed to make the change of purpose using the same procedure of dedication (afectación). Said article provides:

“ARTICULO 69.- Limits. The Administration may not alienate real property dedicated to a public purpose.

The goods may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish their current purpose.

The express authorization of the Asamblea Legislativa shall be required, when the procedure used for the dedication (afectación) is not on record.” In other words, our internal legal system allows the change of purpose of a public domain good to operate through the procedure used to set the initial purpose. Consequently, if the dedication (afectación) was carried out via law, a norm of equal rank will be required to vary the purpose, but if the dedication (afectación) occurred through a regulatory norm, we would understand that its change of purpose could occur by the same means.

In support of the foregoing, article 45 of the Ley de Planificación Urbana, N° 4240 of November 15, 1968, establishes:

“Artículo 45.- The real property referred to in the previous article may be transferred to another public use, in accordance with the determinations of the Plan Regulador; but if it has a purpose indicated in the law, the change must be approved by the Asamblea Legislativa.” From the foregoing, it follows that in principle, any declassification (desafectación) of a public domain good or its change of purpose must be carried out via law, unless the dedication (afectación) procedure was not carried out in that way and it is expressly on record, or unless the law expressly allows it, in which case the good may be declassified (desafectarse) or changed in purpose by the same means in which it was dedicated (afectó) (without a norm of legal rank necessarily intervening).

The exception to the previous rule is constituted by protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), considered natural heritage (patrimonio natural) of the State, since in all cases, the Ley Orgánica del Ambiente obliges in its article 38 that their cover not be reduced except through a law of the Republic, after conducting the technical studies that justify the measure.

Thus, even when the road plan (plano de vialidad) of the plan regulador has not contemplated certain public domain real property as cantonal public streets, the purpose of other public goods could be changed to be destined for such purpose, provided that the municipality does so under the protection of a norm of equal rank to that which carried out the dedication (afectación) to the public purpose.

4. Cession, voluntary sale, or forced sale of private land In the preceding sections, we pointed out that to constitute a way of a public nature, even de facto, it is necessary that it be situated on lands of public domain. In other words, the declaration of a public street cannot be made on lands owned by private individuals.

The foregoing leads us to affirm that a road that crosses a private property cannot be considered delivered to a public use, for not complying with the principal characteristic of being a demanial good, despite having had common use by simple tolerance of the owner. To say otherwise would violate the right of property, recognized in article 45 of the Constitución Política.

Hence, if the municipality has an interest in declaring public a road on lands registered in the name of a private individual, it must proceed by using the legal mechanisms for its respective dedication (afectación) to the public domain. This was recognized by the Sala Constitucional in voto N° 3145-96 of 9:27 a.m. on June 28, 1996, in which it stated:

“…it is the criterion of the Sala that the challenged norms are not unconstitutional, because the special regime for the protection of public goods understands that the demanial nature of public roads is presumed, and excludes any other possession that is claimed, only and solely, when the respective administration has reliable proof of its title over the real property in question, as may be, by way of example, the registration in the Registro Público de la Propiedad Inmueble; the transfer, whether by gratuitous or onerous title, granted in public deed but not registered; the registration of the real property incorporated into the public road in municipal or national cadastres, or in official maps backed by administrative acts that declare the dedication (afectación), such as for example the municipal agreements that have for approved and officially received a development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento); or the existence of a law dedicating a good or a set of determined goods to public use, which would imply that the administrative acquisition of the real property must be processed, or in its place, order the respective expropriation; and all the foregoing, without prejudice, of course, to what may be resolved in the full jurisdictional venue. And the foregoing has been said, because it is not possible to interpret that the public domain is created by unilateral decision of the Administration, disregarding the will of the owner and even less so when the real property is registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble, if there has not previously been an act of voluntary delivery, which can be proven by the Administration by any means; or if there has not been prior indemnification, if it is a matter of acquiring the real property by compulsory means, just as article 45 of the Constitution indicates.” From said judgment, it is deduced that for the declaration of a public road, the Administration's title over the real property must necessarily be established, and in the event that it is a real property registered in the name of a private individual, the declaration of public necessity and utility must be made and one must proceed with the expropriation procedures in case of opposition by the owner.

In this same sense, the constitutional case law has indicated that public administrations, and in particular municipalities, should not carry out unilateral actions that are harmful to the private individuals' right of property, even when this does not turn out to be an absolute and unlimited right. To declare a public road that which is within a private property, without having previously resorted to the legally established mechanisms, would become an act harmful to fundamental rights. Thus, in recent case law, the Tribunal Constitucional expressed that:

“It is clear from the list of proven facts set out in Considerando I of this resolution, that the street whose opening is ordered in the challenged agreement, would cross, at least in part, an area of the private property in the name of Mrs. Herrera Bolaños, land registered in the Registro Nacional, under folio real 48391-000, which is violative of her property right, enshrined in article 45 of the Constitución Política. The right of property is a fundamental right, and therefore it is not susceptible to violation, infringement, or breach by public authorities, and although it is not absolute nor unlimited, since the State can deprive the owner of his good, in the event that a cause of public utility exists, it must necessarily use the expropriation procedure established in the law, prior indemnification, which has not occurred in the present case. It being so, the challenged act must be annulled, as is hereby done.” (Sala Constitucional, Voto N° 2009-003820 of 4:44 p.m. on March 10, 2009) From the foregoing, it follows that to constitute a public street, it is necessary for the owner of a private property to cede or voluntarily sell the land to the respective authority, otherwise the respective expropriation process must be carried out.

Likewise, it is improper to claim that by the passage of time the private nature of a property is modified in favor of the State to declare it a public road, since positive prescription in favor of the State or its entities is not legally viable, as this advisory body has referred to in its administrative case law by indicating:

“The State cannot positively acquire a good registered in the name of a private individual in the Registro Público. That is, it does not matter how long it has exercised possession; for the State to acquire the property of a private-law subject without his consent, it must expropriate and pay the corresponding indemnity in accordance with what is established by article 45 of the Constitution in its first paragraph…” (OJ-121-2001 of September 3, 2001) Consequently, the declaration of a public street must always fall on lands of public domain, otherwise, its dedication (afectación) must be carried out through the respective procedures.

Precisely on municipal competence in this matter, numerals 53 and 66 of the Ley de Planificación Urbana establish:

“Artículo 53.- In the urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)

(…)

Artículo 66.- For expropriation purposes, real property required by the application of the plan regulador and any provision of this law, especially those related to the opening or widening of public roads, shall be considered of public utility (…)

(Thus amended by article 1 of law No. 4971 of April 28 of 1972. Its second paragraph was repealed by article 64, subparagraph h) of the Ley de Expropiaciones Nº 7495 of May 3, 1995).” The preceding articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, since there will always be road needs that were not foreseen in the plan regulador, so that without altering the zoning there provided, the municipality could well use the respective legal mechanisms to dedicate to the public domain (afectar al dominio público), private lands necessary to expand or build new public roads.

III. CONCLUSION

In accordance with the previous considerations, we can conclude that municipalities may declare the opening of public streets within their jurisdiction, even when they are not expressly described in the road plan (plano de vialidad) of the plan regulador, provided that the zoning provided therein is not infringed and that one is before any of the following scenarios:

• a)Opening of streets based on urban development projects subsequent to the issuance of the Plan Regulador; b) When the municipal road is delivered by law or de facto to said public use and the State's title is established in cartographic sheets, maps, cadastres, among others; c) Opening of a municipal street based on the change of purpose of a public domain good, provided that there is legal or regulatory authorization, as the case may be; d) Through cession, voluntary sale, or forced sale of private land, prior declaration of public interest.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Procuradora

Dictamen : 256 del 21/10/2011 21 de octubre, 2011 C-256-2011 Señora María de los Ángeles Ulate Alfaro Concejo Municipal Municipalidad de Flores Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio sin número de fecha 28 de junio de 2011, mediante el cual nos comunica el acuerdo N° 660-11 aprobado por el Concejo Municipal de Flores, en la sesión N° 079-2011 del 24 de mayo de 2011 y ratificado en la sesión ordinaria N° 082-2011 del 31 de mayo del mismo año, mediante el cual se dispuso consultar a esta Procuraduría “…si es legal o procedente que la Municipalidad de Flores autorice la apertura de calles públicas, previa declaratoria de interés público, de vías que no han sido consideradas como previsiones viales en el Plano de Vialidad del Plan Regulador del cantón el cual es considerado para todos los efectos Mapa Oficial…”

I. SOBRE EL CRITERIO LEGAL APORTADO

En cumplimiento del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña a la presente consulta, el criterio legal del asesor externo de la Municipalidad de Flores, Nº MF-020-2011 del 23 de mayo de 2011.

De dicho criterio se extrae que la competencia municipal para la declaración de apertura de calles públicas, deberá basarse en un acto administrativo y no en cualquier documento, plano o base de datos, por lo que resultaría incorrecto que se declare la demanialidad de una calle con fundamento en documentos de referencia o control que no se asimilan a la fuerza normativa que ostenta el Plan Regulador.

Asimismo, indica que de conformidad con la Directriz del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo acordada por la Junta Directiva en la sesión ordinaria N° 5779 del 18 de noviembre de 2009, en caso de que sean los vecinos los interesados en abrir una calle pública sobre sus fundos, deben proceder con los trámites de visado ante dicho instituto, de previo a la presentación de la solicitud de apertura en el municipio. Sin embargo, apunta que dicha directriz no regula el caso en que el interesado en la apertura de vías sea el gobierno local, siendo criterio del asesor legal, que podrían ser considerados estudios técnicos específicos que justifiquen la apertura, previa declaratoria de interés público por parte del municipio.

Finaliza concluyendo que “De acuerdo a lo expuesto, es criterio de esta Asesoría Legal que el documento idóneo para sustentar la declaratoria de Calles Públicas (sic) es el Plano de Vialidad del Plan Regulador, que además se considera Mapa Oficial, siendo que en el mismo se contemplan las previsiones viales autorizadas conforme a los estudios que respaldan la aprobación de dicho Plan Regulador; lo anterior sin perjuicio de que se puedan considerar estudios técnicos específicos que justifiquen la apertura de vías públicas, previa declaratoria de interés público por parte del Municipio”.

II. SOBRE EL FONDO

El consultante solicita que este órgano asesor se pronuncie sobre la posibilidad legal de que una municipalidad realice la apertura de una calle pública, aun cuando no esté contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.

Vista la amplitud de la interrogante planteada, este órgano asesor deberá referirse a continuación a los diferentes supuestos que establece la Ley en esta materia, así como los límites dispuestos para cada uno de ellos.

1. Sobre la apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la emisión del Plan Regulador El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, define los conceptos de planificación urbana y plan regulador en los siguientes términos:

“Planificación Urbana, es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.

Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

(…)” (La negrita no forma parte del original) De la normativa anterior se desprende que dentro de las competencias de ordenamiento y planificación territorial, se encuentra la posibilidad de incluir dentro de los planes reguladores lo relativo a la creación de vías de circulación.

Asimismo, en el artículo 15 de la ley de cita, encontramos el sustento de la competencia municipal en lo relativo a planificación y control del desarrollo urbanístico dentro de los límites de su jurisdicción, para lo cual se reconoce la competencia de las municipalidades para implementar planes reguladores y reglamentos de desarrollo urbano conexos. Sobre dicha competencia, la Sala Constitucional señaló en la sentencia N° 11900-2007 de las 14:46 horas del 21 de agosto de 2007, lo siguiente:

“…este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible.Es (sic) así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional (…).” (La negrita no forma parte del original) Aunado a esto, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, precisa que el Plan Regulador es “…El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.” Respecto al Mapa Oficial, este mismo reglamento lo define como “El plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales. “ Por su parte, la Ley de Planificación Urbana califica al mapa oficial como parte de los principales reglamentos de desarrollo urbano, que deberá tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales (Artículo 21 inciso 3).

Tanto el plan regulador como el mapa oficial se caracterizan por ser normativa de carácter obligatoria, a la que no puede desvincularse el ente municipal, por cuanto “Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc) que asigne el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos…” (Dictamen C-070-93 del 20 de mayo de 1993).

Así las cosas, en principio, lo que se establezca en el plan regulador o en el respectivo mapa oficial en cuanto a la disposición de vías públicas, resulta vinculante en razón de que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.” (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006) Ahora bien, en lo que respecta al tema de la consulta, el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, señala los elementos que deberá contener el plan regulador local, dentro de los que se encuentra:

“d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y a terminales del transporte” (La negrita no es del original) La norma citada es clara al señalar que el plan regulador debe establecer en forma general, la localización de las vías públicas principales, lo cual tiene sentido pues resulta imposible predecir en forma exacta dónde se ubicarán las vías públicas creadas a futuro a partir de los nuevos proyectos que se desarrollen en el cantón.

En igual sentido los artículos 42 y 43 de dicha ley señalan:

“Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.” (La negrita no forma parte del original) Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.” (La negrita no forma parte del original) Nótese que el mapa oficial contiene las vías ya entregadas al servicio público, pues lógicamente aquellas que nazcan a partir de proyectos urbanísticos futuros, no podrían ser contempladas en forma específica en este mapa.

Al respecto, no debe olvidarse que en la Ley de Planificación Urbana, existen lineamientos a seguir para el fraccionamiento y urbanización, así como las áreas que deberá ceder gratuitamente el desarrollador urbanístico para uso público, dentro de las que se encuentran las calles (artículo 40). Asimismo, el artículo 8 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, señala que para realizar un fraccionamiento o loteo, los terrenos que en los planos aparezcan como destinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al dominio público.

Dada la obligatoriedad de lo dispuesto en el Plan Regulador, resulta indispensable que todo proyecto que se realice, cumpla con la zonificación ahí dispuesta para la apertura de calles públicas (artículo 58 Ley Planificación Urbana), sin embargo, está claro que su especificación en el mapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos de los proyectos elaborados con posterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya comentadas, el plan regulador y el mapa oficial únicamente pueden realizar una descripción de las vías ya entregadas al servicio público al momento de su emisión.

Así, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, ajustándose a lo dispuesto en el plan regulador existente. Sin embargo, las calles que de dichos proyectos deriven se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal, aun cuando no estén descritas específicamente en el mapa oficial.

Sobre este tema, es también de importancia recalcar la especial competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Costarricense de Urbanismo, sobre lo cual esta Procuraduría ha señalado:

“IV.- ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una competencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87).- Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le asigna a dicha Dirección el de:

"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

De ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:

• a)la "...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos de urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización", y b) "...en las hipótesis de "urbanización" y de "fraccionamiento para efectos de urbanización", los planos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la aprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al visado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el permiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada".- Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.” (Dictámenes C-116-94 del 14 de julio de 1994 y C-243-2008 del 15 de julio del 2008) En vista de tales consideraciones, la declaratoria como públicas de calles debe responder a una adecuada planificación urbana y a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas correspondientes.

2. Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho al uso público El artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley 5060 del 22 de agosto de 1972, ofrece una clasificación de los caminos públicos de acuerdo a su función y el órgano encargado de su administración. El primer supuesto lo constituye la Red Vial Nacional, cuya administración corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por:

“a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

• b)Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.
• c)Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.” El segundo supuesto que contempla el artículo 1 de la ley de cita, es la Red Vial Cantonal, la cual se conforma por los caminos no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) dentro de la red vial de su competencia, y es administrada por las municipalidades. Está formada por:

“a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. (Así reformado por ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).” De lo anterior se deduce que la determinación de un camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal, sin perjuicio de lo que indicaremos en cuanto a la competencia de la municipalidad en las calles de su jurisdicción.

Si bien en la norma indicada, no se hace referencia expresa a qué deberá entenderse como camino público, del artículo anterior puede extraerse una primera aproximación. Al respecto, esta Procuraduría en opinión jurídica OJ-110-2000 del 3 de octubre de 2000, ha dicho que en la Ley General de Caminos Públicos “…se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta en el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al correspondiente órgano competente para su administración. Tal y como se desprende de la clasificación referida, la peculiaridad general que caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras cantonales y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras, en otras palabras son medios de comunicación desde el punto de vista social y económico, por los que - bajo dicho concepto -, igual transitan personas, vehículos, ganado etc. Es entonces, cuando se logre determinar que un camino es de carácter público que procede la aplicación de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley General de Caminos.” (La negrita es del original).

Con respecto a la naturaleza demanial de estas vías, el artículo 2 de la misma ley establece:

“Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. (…) (La negrita no forma parte del original) (Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º)” Nótese que dicho artículo crea la posibilidad de crear a futuro caminos públicos y otorga a las municipalidades la propiedad de las calles de su jurisdicción, con lo cual la potestad genérica otorgada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se relativiza en el caso de las calles municipales, propiedad de la municipalidad respectiva.

Acorde con lo anterior, este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos." Aunado a lo anterior, el artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, nos acerca un poco más al concepto definiendo qué se entiende por vía pública, reconociendo que ésta puede ser por disposición de ley o de hecho, al indicar:

“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.” (La negrita y el subrayado no forma parte del original) Como se aprecia de la lectura anterior, una vía pública sólo puede establecerse sobre terrenos de dominio público a partir de la existencia de una norma expresa o cuando de hecho está destinado al uso público. En otras palabras, en este último supuesto, no son vías que expresamente por ley se han destinado al uso público, sino que la costumbre y su finalidad hacen de ésta una vía pública transitable, a pesar de que no se encuentre oficialmente establecida como tal.

De lo anterior, se deduce que dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva podría realizar la declaratoria de una calle pública, aun cuando esta no esté formalmente establecida en el plano de vialidad del Plan Regulador, siempre y cuando dentro de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, se pueda deducir con mediana facilidad que es un bien de dominio público y que de hecho haya estado destinada a tal fin. Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, que señala:

“Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél ue afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.

Así las cosas, el requisito establecido a la municipalidad para realizar la declaratoria de una calle pública, es que el terreno sea de dominio público, y que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho al servicio público, sin que sea indispensable que esté expresamente contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.

Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen incluso un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, indicando:

“Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.

Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de 1972).” (La negrita no forma parte del original) “Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.

Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los recursos administrativos previstos en el ordenamiento. Esta información únicamente regirá para la reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso- Administrativo).” De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público, para lo cual basta que así se desprenda de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, y se pueda deducir que el terreno es propiedad del Estado, sin que sea necesario que esté oficializado en el plano de vialidad del Plan Regulador.

3. Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de dominio público Dado que la interrogante que plantea el Concejo Municipal de Flores es muy amplia y no especifica si la consulta va dirigida a los supuestos en que la municipalidad desea realizar la apertura de una calle pública en forma unilateral, consideramos procedente referirnos a un tercer supuesto donde la municipalidad requiere de norma que la autorice para realizar la declaratoria de calle pública.

Ya indicamos que para que exista un camino público y dentro de ellos, una calle pública municipal, debe existir un bien de dominio público sobre el cual recaiga dicho uso. Sin embargo, también podría darse el supuesto de que el bien de dominio público tenga asignado por ley o por reglamento, un uso público determinado que no es precisamente el del tránsito vehicular y peatonal. Así por ejemplo, podríamos encontrar alamedas, plazas, parques, jardines, entre otros, que tienen un fin público específico y que la municipalidad desee convertirlos por necesidad en vías públicas. Nótese que no se trata de una desafectación del dominio público, sino de una mutación del destino para el cual fueron creadas, pero siempre manteniendo su naturaleza de bienes demaniales.

Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de un bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, se indicó:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).

(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).

(…) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).

(…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

(…) Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual". (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal, lo cual en nuestro ordenamiento jurídico tiene sus matices, pues por disposición del artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 del 2 de mayo de 1995, se permite realizar el cambio de destino utilizando el mismo procedimiento de afectación. Dispone dicho artículo:

“ARTICULO 69.- Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación” En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía.

En respaldo de lo anterior, el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, establece:

“Artículo 45.- Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público o su cambio de destino debe realizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya realizado por esa vía y así conste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa, en cuyo caso el bien puede desafectarse o cambiarse de destino por la misma vía que se afectó (sin que medie necesariamente una norma de rango legal).

La excepción a la regla anterior, lo constituyen las áreas silvestres protegidas, consideradas patrimonio natural del Estado, pues en todos los casos, la Ley Orgánica del Ambiente obliga en su artículo 38, que su cobertura no pueda ser reducida sino es a través de una ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida.

Así las cosas, aun cuando el plano de vialidad del plan regulador no haya contemplado ciertos inmuebles de dominio público como calles públicas cantonales, podría cambiarse el destino de otros bienes públicos para ser destinados para tal fin, siempre que la municipalidad lo haga amparada en una norma de igual rango a aquella que realizó la afectación al fin público.

4. Cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular En los apartados anteriores, señalamos que para constituir una vía de naturaleza pública, incluso de hecho, es necesario que recaiga sobre terrenos de dominio público. En otras palabras, no puede realizarse la declaratoria de calle pública sobre terrenos propiedad de particulares.

Lo anterior nos lleva a afirmar que un camino que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado a un uso público, por no cumplir con la principal característica de ser un bien demanial, a pesar de que haya tenido un uso común por simple tolerancia del propietario. Decir lo contrario, sería violentar el derecho de propiedad, reconocido en el artículo 45 de la Constitución Política.

De ahí que si a la municipalidad le asiste un interés para declarar pública una vía en terrenos inscritos a nombre de un particular, debe proceder utilizando los mecanismos legales para su respectiva afectación al dominio público. Así lo reconoció la Sala Constitucional en el voto N° 3145-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, en la cual que:

“…es criterio de la Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.” (La negrita y el subrayado no forman parte del original).

De dicha sentencia se deduce que para la declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario.

En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que las administraciones públicas, y en particular las municipalidades no debe realizar actuaciones unilaterales que resulten lesivas al derecho de propiedad de los particulares, aun cuando éste no resulta ser un derecho absoluto e ilimitado. Declarar camino público aquel que se encuentre dentro de una propiedad privada, sin antes haber recurrido a los mecanismos legalmente establecidos, devendría en un acto lesivo de derechos fundamentales. Así, en reciente jurisprudencia, el Tribunal Constitucional “Queda claro del elenco de hechos probados consignados en el Considerando I de esta resolución, que la calle cuya apertura se dispone en el acuerdo impugnado, atravesaría al menos en parte, un área del fundo privado a nombre de la señora Herrera Bolaños, terreno inscrito en el Registro Nacional, bajo la matrícula 48391-000, lo que resulta violatorio de su derecho de propiedad, consagrado en el artículo 45 de la Constitución Política. El derecho de propiedad es un derecho fundamental, por lo que no es susceptible de violación, infracción o quebranto por parte de las autoridades públicas, y si bien no es absoluto ni ilimitado, puesto que el Estado puede despojar de su bien al propietario, en el supuesto de que exista una causa de utilidad pública, debe necesariamente utilizar el procedimiento de expropiación establecido en la ley, previa indemnización, lo que no se ha producido en el presente caso. Siendo así, debe anularse, como en efecto se hace, el acto impugnado.” (Sala Constitucional, Voto N° 2009-003820 de las 16:44 horas del 10 de marzo de 2009) De lo anterior, se desprende que para constituir una calle pública es necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.

De igual forma, resulta improcedente pretender que por el transcurso del tiempo se modifique la naturaleza privada de un inmueble a favor del Estado para declararlo camino público, pues no es legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes, tal y como lo ha referido este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa al indicar:

“El Estado no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un particular en el Registro Público. Esto es, no importa cuánto tiempo haya ejercido posesión; para que el Estado pueda adquirir la propiedad de un sujeto de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar la correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo 45 constitucional en su primer párrafo…” (OJ-121-2001 del 3 de setiembre de 2001) Consecuentemente, la declaratoria de una calle pública siempre debe recaer sobre terrenos de dominio público, pues de lo contrario, debe procederse a su afectación a través de los procedimientos respectivos.

Precisamente sobre la competencia municipal en esta materia, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

“Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

(…)

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…)

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).” (La negrita no forma parte del original) Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.

III. CONCLUSIÓN

De acuerdo a las anteriores consideraciones podemos concluir que las municipalidades pueden declarar la apertura de calles públicas dentro de su jurisdicción, aun cuando no estén expresamente descritas en el plano de vialidad del plan regulador, siempre y cuando no se infrinja la zonificación ahí dispuesta y se esté ante alguno de los siguientes supuestos:

• a)Apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la emisión del Plan Regulador; b) Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho a dicho uso público y conste en hojas cartográficas, mapas, catastros, entre otros, la titularidad del Estado; c) Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se cuente con autorización legal o reglamentaria según el caso; d) A través de la cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular, previa declaratoria de interés público.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta