Powers of internal bodies and functions of the Board, General Management and Executive Presidency of INVUCompetencias de órganos internos y funciones de la Junta, Gerencia y Presidencia Ejecutiva del INVU

Opinion: 040 of 02/23/2011 February 23, 2011 C-40-2011 Licenciada María del Carmen Redondo Solís General Manager Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Dear Madam:

With the consent of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. C-GG-156-2010 dated May 6, 2010, through which you request that this office rule on the following questions, which we transcribe verbatim:

“1- Being that the competencies of an internal authority body of a Public Institution (such as the Board of Directors, Executive Presidency, or General Management and Sub-management, respectively) are duly delimited, could one of those bodies assume the competencies of the other authority body? If so, in which cases? And what is the legal basis? And if it is not legally authorized and does so, what would be the effects of that administrative conduct?

2- Can General Managements, such as the one I hold, not be present at sessions of the Board of Directors, and under what circumstances without liability for the official?

3- What are the specific competencies and functions of the General Sub-managements and what is the chain of command STAP[1], of authority over them, as well as for purposes of disciplinary sanctions?

4- What is the function of the Legal Advisor to a Board of Directors and what are the requirements of probity that said advisor must follow?"

I. OPINION OF THE LEGAL ADVISORY OFFICE

As a first aspect, we must refer to the opinion of the legal advisory office that accompanies this consultation, in light of the provisions of numeral 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República. Said article establishes:

"ARTICLE 4°.- CONSULTATIONS:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly".

(Thus amended by subsection c) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Ley de Control Interno).

It is evident from the preceding article that among the admissibility requirements for consultations submitted to this advisory body is the opinion of the legal advisory office of the respective body or public institution, which is nothing other than a study, both normative and jurisprudential, on the questions posed.

Regarding the presentation of the legal opinion, this Procuraduría has repeatedly indicated that "it is an admissibility requirement that the express consultation of the corresponding administrative head be accompanied by the opinion of the legal advisory office. The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that department has on the topic of interest, providing elements of study that relate directly to the reality of the body's operation. Thus, it becomes an additional element to achieve the most adequate advice…" Opinion No. C-151-2002 of June 12, 2002).

In the present matter, the consultation is accompanied by the legal opinion issued by Ms. Yuri Lisbeth Coto Marín, Legal Advisor to the General Management of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), through which it is intended to fulfill the requirement established in numeral 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República.

However, said opinion refers only to questions 1 and 2 posed by the consultant and not to questions 3 and 4, so it is evident that it is an incomplete legal opinion.

Despite the foregoing, we will proceed to address the entirety of the consultation with the desire to collaborate with the Administration, warning the consultant that for future cases, the opinion accompanying consultations directed to this advisory body must cover each of the questions posed.

Regarding the first two questions posed, the Legal Advisor to the General Management of the INVU concludes the following:

"1-Neither the Board of Directors nor the Executive President can issue provisions or acts that harm the institutional position and competencies of the Manager of the INVU.

2-The principle of distribution of competencies must be respected, which are duly limited, with the Board of Directors resolving on appeal the acts of the General Management or the conflicts that may arise between it and the Executive President.

3-Based on Article 24 of Law 1788, the Organic Law of this Institute, the presence of the General Management at Board of Directors sessions can only be dispensed with by express agreement based on a “SPECIAL” situation, or by a fortuitous event or force majeure on the Manager's part, which makes their presence impossible, which can excuse them before the Board of Directors.

4-The action of the Board of Directors in a direction contrary to the recognition of the functions duly delimited for both the Board of Directors itself, the Executive Presidency, and the General Management, notes the observation of the possible consummation of effects contrary to the Principle of Legality, with possible deviation of power, fraud of law, or abuse of authority, and their corresponding effects regarding the validity of the administrative conduct that it intends to regulate through the issuance of its agreements, with the intention of safeguarding the integrity of the same and the actions of the Board of Directors.”

II. ON THE MERITS

Below, we will proceed to address on the merits the questions posed by the consultant in the order they were presented, for which purpose we will make a general presentation of the topics consulted.

• A)On the possibility that a body of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) assumes the competence of another The Organic Law of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, No. 1788 of August 24, 1954, creates said Institute as an autonomous institution of the State, endowing it with legal personality and its own assets.

In that law, a series of internal bodies of the INVU are established, which will contribute to the work carried out by the entity, among which are the Board of Directors, the Manager and Sub-manager (Subgerente), the Internal Auditor, and the Technical Advisory Council.

On this occasion, the consultant requests that this advisory body refer to the possibility that one internal body of the INVU assumes the competence of another, specifically referring to the Board of Directors, Executive Presidency, and General Management. Given this, it is vitally important to analyze the competence that has been assigned to each of them within the Organic Law of the institution and other current laws, to delineate their functions.

In the first place, Article 2 of the indicated Law establishes the Board of Directors as the guide and responsible entity for the management of the entity. Likewise, Article 13 of said regulation recognizes said Board as responsible for the general direction of the Institute.

On the other hand, Article 25 of Law 1788 establishes a series of specific functions of the Board of Directors, by stating:

"Article 25.- The Board of Directors shall have the following powers:

• a)To direct the policy of the Institute and agree on the investments of its resources; b) To organize the dependencies and services of the Institution; c) To agree on the annual budget of the Institution and the extraordinary budgets and submit them for approval to the Contraloría General de la República; d) To appoint and remove the Manager, Sub-manager, and the Auditor and assign them their functions and duties within the prescriptions of this law; e) To propose to the Legislative Assembly the bills that in its judgment are necessary to solve housing and urban development problems; f) To issue, enact, reform, and interpret the Internal Regulations necessary for the better development of the Institute's purposes, submitting to the Executive Branch the Regulations that require its approval. For the Regulations and their reforms issued by the Board of Directors to be valid, they must be published in the Official Gazette; (NOTE: As a relation, see Article 4 of Law No. 3065 of November 20, 1962, which complements it).
• g)To authorize the acquisition, mortgage, encumbrances, and disposal of assets, as well as contracting national or foreign loans and establishing savings and loan systems; h) To request the expropriation of lands deemed necessary for the realization of the Institute's purposes, through legal procedures; i) To set, after prior case studies, the adjudication, sale, or lease prices of the works carried out by the Institute; j) To hear on appeal the appeals filed against resolutions issued by the Audit Office or the Management, and to declare the administrative route exhausted; k) To submit the Institute's rights in court or out of court, to compromise or submit pending matters to arbitration, and to grant the powers it deems necessary for this purpose; l) To agree on and revoke the establishment of agencies or branches; m) To approve the Annual Report and the General Balance Sheets of the Institute; and n) To exercise all other functions, powers, and duties corresponding to it, in accordance with the laws, and, in general, the superior oversight of the services and functions entrusted by this law to the Institute, and to adopt all other resolutions that are necessary for the fulfillment of its purposes.

The preceding enumeration is not limitative but explanatory, so that the Board corresponds all powers necessary for the fulfillment of the Institute's objectives and purposes, within the provisions of this law and the other laws of the Republic." (The bold does not form part of the original) The last paragraph of the rule, which we underline in bold, shows that the legislator intended to leave a wide margin of action for the Board of Directors, by establishing that the functions listed in Article 25 are not exhaustive, but on the contrary, the Board shall have all those functions necessary to fulfill the Institute's purposes.

There is no doubt that it is a broad rule, although that breadth cannot be equated to arbitrariness, since given its character as the supreme body of the entity, the functions of the Board of Directors must always be recognized in relation to its principal function of directing and guiding the institution's work.

That being the case, in addition to the functions listed in the different subsections of Article 25 of the Organic Law of the INVU, the Board of Directors must carry out all those necessary for the proper functioning of the entity, within the framework permitted by the legal system.

Along the same lines, the functions of the Board of Directors are reinforced by the provisions of the Regulation of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, No. 5849 of November 17, 2010, which in its Article 7 reiterates the powers set by the legislator in the Organic Law of the institution.

On the other hand, and continuing with the functions expressly regulated and entrusted to the Board of Directors, Article 29 of the Organic Law grants it the competence to appoint the Manager and Sub- manager (Subgerente) of the institution. Said article states:

"Article 29.- The Board of Directors shall appoint, with the favorable vote of no fewer than four of its members, a Manager who shall be in charge of the general administration of the Institute, in accordance with the law and the instructions it imparts to him. It shall appoint, in the same manner, a Sub-manager who shall replace the former in his absences and shall also have the specific functions assigned to him by the Board of Directors and the Manager. Both officials must meet the same requirements demanded of the members of the Board of Directors." From the preceding rule, it is clearly evident that the Manager of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is established as the general administrator of the Institute, but both he and the Sub-manager in charge of replacing him in his absences are subject to the Board of Directors, as the possibility is established that it may issue instructions to them, and also, insofar as the Board of Directors has the power to remove them from their positions (Article 30).

Likewise, regarding the figure of the manager, as we will explain later, we must point out that Law No. 5507 of April 19, 1974, known as the "Ley de Presidencias Ejecutivas," establishes in Article 6 that "The Managers of the institution shall continue to be the principal administrative officials." Along the same lines, our national jurisprudence has stated:

"The Dictionary of the Spanish Language, twentieth edition, volume I, defines the term gerente as: 'He who directs the business and signs for a commercial society or company, in accordance with its constitution.' While it is true that the direction exercised by the manager is based on what is stipulated in the pact of constitution of the company; therefore, the functions of the factor vary from one company to another. However, there are functions that are, by their nature, inherent to the position. In every company or society, there exists an administrative procedure, which is basic for it to achieve the objectives it proposes, and it is the manager who is responsible for ensuring that they are fulfilled. Hence, the manager is responsible for planning, organizing, directing, controlling, and coordinating the company's activities. The manager, in his normal executive duties, must plan, that is, see the tasks the company performs, where he wants it to go, and, based on that, schedule the various activities. He must organize the company structurally, so that the departments that comprise it, such as accounting and finance, are adequate to carry out the activities. He must direct, that is, set the guidelines to be followed by the various departments. He must control that the departments fulfill their objectives and keep their work up to date, holding their managers accountable. He must coordinate with the staff, so that the company as a whole moves towards achieving the proposed objectives. From the foregoing, it is evident that the function of a manager implies the daily direction of the proper development of a company, and requires that this work be performed with due diligence and within the framework of trust that has been placed in his hands." (Sala Segunda of the Corte Suprema de Justicia, Resolution No. 2001-00492, at 10:10 a.m. on August 24, 2001) (The bold does not form part of the original).

The foregoing is reflected in the powers conferred on the Manager in Article 31 of the Organic Law of the INVU, which establishes:

"Article 31.- The Manager shall be responsible to the Board of Directors for the efficient and correct administrative operation of the Institution and shall have the following powers:

• a)To exercise the functions inherent to his condition as General Administrator and Superior Chief of the Institute, overseeing the organization, operation, and coordination of all its dependencies and the observance of the Board's agreements and the laws and regulations in general; b) To provide the Board with the regular, accurate, and complete information necessary to ensure the good governance and superior direction of the Institute; c) To propose to the Board general policy rules of the Institution that he considers timely; ch) To present to the Board for its approval the annual budget of the Institute accompanied by a work plan in whose preparation the Technical Advisory Council must intervene; as well as the extraordinary budgets that may be necessary; d) To propose to the Board the creation of [dependencies within] the Institute; e) To appoint, promote, and remove the employees of the Institute, grant them leaves, and impose sanctions on them, all in accordance with the respective Regulations and the Employee Ranking System applicable to the Institution's personnel, which must guarantee said employees minimum conditions similar to those guaranteed to them in other Institutions. For the appointment and removal of employees of the Audit Office, he shall require the prior authorization of the Auditor.

He may not appoint those who are linked by consanguinity kinship up to the third degree or affinity up to the second, both inclusive, with the members of the Board of Directors, the Sub-manager, the Auditor, or himself. It shall not, however, be a cause for removal of an employee that, subsequent to their appointment, a person who has the mentioned kinship with him is appointed to said positions, or that he becomes a relative by affinity of any of them; f) To oversee the correct development of the policy adopted by the Board of Directors, the realization of the work plans, and the execution of the ordinary and extraordinary budgets; g) To execute or cause to be executed the agreements and resolutions issued by the Board of Directors. If he deems them contrary to legal provisions or the interests of the Institution, he must present his objections in writing, within the eight days following the date on which they were issued. If the Board maintains its resolution or agreement, the Manager shall comply with what was resolved, being exempt from liability in such case; h) To authorize with his signature, jointly with the President of the Board, the marketable securities issued by the Institute, as well as the Annual Report and the other documents determined by the laws, the Institution's regulations, and the agreements of the Board of Directors; i) To delegate his powers to the Sub-manager or other officials of the Institute, except when his personal intervention is legally mandatory; j) To exercise the administrative, legal, judicial, and extrajudicial representation of the Institution, with the powers determined for generalissime proxies by Article 1253 of the Civil Code; k) To exercise the other functions and powers corresponding to him in accordance with the law, the Institute's regulations, and other pertinent provisions.

(NOTE: This article is complemented by the first paragraph of numeral 6 of the Law creating the Executive Presidencies, No. 5507 of April 19, 1974)." It is clearly evident from the preceding transcription that the powers conferred by law on the Manager are those properly related to the administrative operation of the institute, for which purpose he is granted the capacity to exercise the functions inherent to his condition as general administrator and superior chief of the institute, overseeing the organization, operation, and coordination of all administrative dependencies.

Hence, he must execute the resolutions adopted by the Board of Directors and direct and organize the dependencies so that the established goals are achieved.

It is clear that to determine what are the functions inherent to the figure of the manager in the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, we must first turn to the provisions of the Organic Law of said institution. Secondly, we must adhere to the provisions of the other special regulations that govern the administrative activity of the institution, such as the already mentioned Regulation of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which in its Article 6, subsection a) grants him, together with the Executive President, the power to authorize the marketable securities issued by the Institute, as well as the Annual Report and the other documents determined by the laws, regulations of the Institution, and agreements of the Board of Directors.

Regarding the Manager's duties as head of the administrative area and personnel management, the Sala Segunda of the Corte Suprema de Justicia, in Resolution No. 2003-00037 at 10:00 a.m. on February 5, 2003, indicated:

"It must be clear that managerial positions are among the high rungs of a hierarchy scale, and as such, they entail a series of responsibilities greater than those of middle or lower positions. Due to that hierarchical position, it is assumed that the person holding a management position must have sufficient knowledge and experience in personnel management and procedure control, since the responsibility falls on him for the actions carried out by his subordinates, given that it is the manager who is in charge of implementing the necessary control and/or corrective measures for the proper functioning of the office under his charge." (The bold does not form part of the original).

The qualification given to the Manager as superior chief of the institute must be limited solely and exclusively to the administrative operation of the institution, as they are functions related to the oversight of the organization, operation, and coordination of the dependencies that comprise it. However, everything related to the policies and general direction of the institution corresponds to its supreme head or maximum authority, which is the Board of Directors.

In this way, the Manager as general administrator is the highest authority regarding the administrative operation of the institution, but subject first and foremost to the policies set by the Board of Directors, and ensuring that its agreements and resolutions are executed, for which he shall be responsible to the Board for the efficient and correct administrative operation.

Regarding the figure of the Sub-manager (Subgerente), as we mentioned, Article 29 of the Organic Law of the INVU grants him the competence to replace the Manager in his absences, and also assigns him all those functions entrusted to him by the Board of Directors and the Manager.

On the other hand, we must point out that the figure of the "Executive President" was introduced into the organizational structure of the INVU and other institutions through Law No. 5507 of April 19, 1974, which amended Article 4 of Law No. 4646 of October 20, 1970.

Initially, through Law No. 4646 of October 20, 1970, which Modifies the Integration of Boards of Directors of Autonomous Institutions, the aim was to unify the criteria and provisions for the conformation of these collegiate bodies. In its original version, Article 4 of the cited law established the integration of the Boards of Directors as follows:

"Article 4º.- The Boards of Directors of the Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, and Junta Administrativa, Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, shall be integrated as follows:

• 1)A Government Minister designated by the Government Council, who shall be an ex-officio member of the Board. The cited Council shall appoint the official of the Executive Branch who shall replace the respective Minister in his temporary absences.
• 2)Six persons with broad knowledge or recognized experience in the field of activities of the corresponding institution, or with a professional degree recognized by the State, appointed by the Government Council.
• 3)In the Boards of Directors of institutions whose organic law does not establish the representation of the Executive Branch through a Government Minister, the seven members of the Board shall be appointed by the Government Council, with the same requirements as those indicated in the preceding subsection." (NOTE FROM SINALEVI: To see Article 4 of Law 4646 of October 20, 1970. See original version on the web) Subsequently, through Law No. 5507 of April 19, 1974, commonly called the "Ley de Presidencias Ejecutivas", the figure of the Executive President was introduced in these collegiate bodies, thereby eliminating the participation of Ministers as board members, and providing in turn that the managers of the institutions would continue to be the principal administrative officials.

Thus, Article 4 of the cited law provides in its current wording that the Boards of Directors of the autonomous institutions, including that of the INVU, shall be composed of an Executive President. In this regard, the relevant portion of said rule provides:

"(…)

• 1)An Executive President of recognized experience and knowledge in the field of activities of the corresponding institution, designated by the Government Council, whose management shall be governed by the following rules:
• a)He shall be the highest-ranking official for purposes of governance of the institution and shall be fundamentally responsible for ensuring that the decisions taken by the Board are executed, as well as coordinating the action of the entity whose Board he chairs, with that of the other State institutions. Likewise, he shall assume the other functions that by law are reserved to the President of the Board of Directors as well as the others assigned to him by the Board itself; (…)" (The highlighting is not original).

Through Decreto Ejecutivo No. 11846-P of September 9, 1980, Law No. 5507 cited above was regulated, setting out the functions and powers of Executive Presidents, one of them being the direct liaison between the Executive Branch and the institution he represents, bringing to the attention of the Board of Directors for its approval the initiatives of said Branch (Article 5).

Regarding the powers and duties of the Executive President, Article 6 of the cited decree establishes, where relevant:

"Article 6º.- Powers and Duties: The Executive President, for purposes of governance, is the highest-ranking official of the respective institution. He is the hierarchical superior of the Manager, in the terms established by the Ley General de la Administración Pública in its Articles 101 and 102, on behalf of the Board of Directors.

The Executive President is in charge of the following duties:

• a)To inform the Board of Directors on the actions of the Management regarding the fulfillment of its functions, so that the Board can decide whether to act collegiately in the exercise of the powers referred to in Articles 101 and 102 of the Ley General de la Administración Pública.
• b)To chair the Board of Directors; to convene its ordinary and extraordinary sessions, with no less than twelve hours' notice; to prepare the agenda for such sessions; and to ensure the prompt and effective execution of the resolutions and agreements of said Board of Directors, communicating them to the Management with the additional indications and considerations that he deems pertinent to further guarantee and clarify the spirit of such agreements and resolutions of the Board.
• c)To program the general activities required to carry out the policies and achieve the objectives of the institution, within the guidelines of the general policy of the State issued by the Executive Branch and the National Development Plan, and to communicate them to the Management as a mandatory reference framework for it.
• d)To order the Management to carry out systematic work for the modernization of the entity and the rationalization of the use of its resources, in coordination with the Oficina de Planificación Nacional y Política Económica of the Presidency of the Republic; for this purpose, he shall issue the pertinent directives.
• e)To submit to the approval of the Board of Directors any comprehensive changes in organization and administration.
• f)To coordinate with the Minister of the relevant branch and in accordance with the guidelines established by the President of the Republic, the negotiations aimed at obtaining technical assistance and financing, in order to cover the needs demanded by the institution.
• g)To coordinate with the other autonomous and semi-autonomous institutions and with the Central Government the policies, objectives, plans, and programs of the entity he chairs.
• h)To direct and supervise the planning unit of the respective institution and to represent it on the advisory and coordinating bodies established by Article 12 and related articles of the Ley de Planificación Nacional, Law No. 5525 of May 2, 1974. For this purpose, every institution shall guarantee the existence of such a technical unit.
• i)To be part of the Inter-Institutional Coordination Council referred to in Article 19 of the aforementioned Ley de Planificación Nacional.
• j)To periodically supervise and evaluate the entity's programs and, according to their results, recommend to the Board of Directors whatever he deems pertinent for the strengthening, readjustment, or termination thereof.
• k)To grant approval to the annual and extraordinary budget projects that are submitted to the Board of Directors for its approval, as well as to oversee their correct execution, all with the purpose of ensuring the consistency of said projects with the institution's policy.
• l)To timely submit to the National Planning and Economic Policy Office, after approval by the Board of Directors, the budget projects and investment programs, as well as requests for external financing, in accordance with the provisions of articles 9 and 10 of the National Planning Law.
• ll)To propose to the Board of Directors, in the exercise of its superior governmental functions, the technical and administrative organization of the institution, in order to guarantee the effective execution of its policies. For such purposes, the Executive President must have the written opinion of the Manager or Executive Director of the Institution and must explain to the Board of Directors any substantive divergence with the Manager on this matter, and the Board shall decide.
• m)To meet as many times as necessary with the relevant minister or the Government Council, when summoned for that purpose.
• n)Any other duties corresponding to him as the highest-ranking official of the institution in matters of government, as well as those entrusted to him by the Board of Directors within its powers and those imposed upon him by mandate of the pertinent laws and regulations" Likewise, regard must be had to the functions expressly recognized in the Organic Law of INVU, attributed to the Chairman of the Board of Directors (see articles 21 and 27) From the foregoing, it follows that the Executive President is the head (jerarca) and highest-ranking official for governmental purposes, and in turn, is the hierarchical superior of the Manager, although this does not diminish what was already indicated regarding the possibility of the Board of Directors issuing instructions to the Manager and removing him from his position, concerning which the Executive President only reserves the possibility of "Informing the Board of Directors on the actions of the Management regarding the fulfillment of its functions, so that the Board may decide whether to act collegially in the exercise of the powers alluded to in articles 101 and 102 of the General Public Administration Law," among them, the disciplinary power.

The introduction of such powers of the Executive President generated—at the time—concerns about the role held by the Boards of Directors of autonomous institutions. For this reason, this advisory body, in opinion C-085-1987 of April 20, 1987, indicated with respect to article 6:

"From the creation of the figure of executive presidents, one cannot infer a diminution of the attributions that the boards of directors previously held, much less of their administrative competencies, since the regulations creating these individual bodies rather demonstrate their subjection in this matter to the latter. This is established in the Regulation of the Law Creating Executive Presidencies (Executive Decree No. 11846-P of September 9, 1980)..." It is clear then that the Board of Directors maintained its administrative competencies and that the respective Executive President remained subject to its competencies.

On the other hand, with respect to the figure of the Manager, the aforementioned Executive Presidencies Law in its article 6 determines that:

"Article 6.- The Managers of the institution shall continue to be the principal administrative officials.

(...)" Although managers have a fundamental role regarding the administration of the public entity, this does not mean that they are not under the hierarchical line of the Executive President. In this regard, this Office of the Attorney General has stated:

"It is affirmed that the Executive Presidencies Law establishes a hierarchical duality: on one hand, the political head (jerarca), and on the other, the administrative head, that is, the Manager. Article 6 of that Law provides:

'the managers of the Institution shall continue to be the principal administrative officials.' Said norm has been interpreted as constituting a hierarchical power of the Manager, enforceable against the Executive President. In this regard, it must be taken into account that regarding hierarchy, the legal superiority of that body is not established, excluding the participation of the Executive President in administrative competencies: there is no exclusivity of competence in favor of the Manager. That is, it is not enacted that said official is the superior head in administrative matters. This cannot be so because, although the Executive President Law defines the Executive President as a political official, it also attributes administrative functions to him, such as those relating to the execution of the agreements of the Board of Directors. It is, as its name indicates, an executive body, and even the constitution of this body has as its purpose, as indicated in the Statement of Motives of the Draft Law, to solve the lack of executability of the political decisions adopted by the boards of directors, corresponding to him then to ensure compliance with said decisions." (C-023-1993 of February 10, 1993).

This situation was not overlooked when establishing in article 8 of the Regulation to the Executive Presidencies Law the relations between these two figures, by stating:

"Article 8.- Relations of the Executive President and the Manager or Executive Director: The Executive President shall formulate a draft regulation defining the functions and attributions of the Manager or Executive Director of the institution. To do so, he shall request the assistance of the latter.

The draft shall contain the necessary rules so that the functions of government and administration are carried out with effectiveness and harmony.

It shall regulate that the relationship of the President with the remaining technical personnel and with the general administration of the institution shall only be through the Management or Executive Directorate, and that the former shall issue instructions to such technical levels only through the Management or Executive Directorate; without prejudice to the provisions of subsection j), or for the purposes of obtaining information from said personnel.

The draft shall be known, approved, and put into effect by the Board of Directors, no later than two months after the publication of this Regulation." From all the foregoing, it can be deduced that although the Manager is "the principal administrative official," he is subject to the regulations and provisions of the Executive President, as he is the highest-ranking official for governmental purposes. In turn, in the specific case of the National Institute of Housing and Urban Development, the Manager may receive instructions from the Board of Directors and be removed by it, as provided by its Organic Law and article 6, subsection a) of Executive Decree No. 11846-P of September 9, 1980.

On the other hand, the Executive President is also subject to the Board of Directors in certain matters, since, as is inferred from article 6 of the regulation to the Executive Presidencies Law, his task is to inform for the knowledge of the collegial body on matters proper to it, as well as to execute the decisions taken by the Board of Directors.

Therefore, the Board of Directors shall be the supreme decision-making body within the autonomous institutions, since the Executive President must submit a series of decisions to its approval, in the terms provided by article 6 of Executive Decree 11846-P.

From what has been stated up to here, it can be concluded that the Board of Directors is established as the supreme head (jerarca) of the institution, since in addition to carrying out governmental tasks, it also performs administrative functions, which is not incompatible with its nature as the highest-ranking collegial body, nor does it compete or conflict with the functions assigned to other command bodies, such as the Executive President or the Manager. As this Office of the Attorney General indicated in Opinion C-126-99 of June 22, 1999, it is "...difficult to establish a sharp difference between government activity and administrative activity..." (The bold text is not part of the original).

It is clear that in the normative sphere there are competencies directly assigned to the Manager as the principal administrative official, to the Executive President as the superior in government matters, and to the Board of Directors as the supreme head of the institution; therefore, none of these bodies could perform the functions of the other.

In this matter, the principle of legality governs, meaning that public officials and bodies are only authorized to do what the law expressly allows them to do. Given this, a body of the National Institute of Housing and Urban Development could not assume the competence assigned to another under the legal system, as provided by article 129 of the General Public Administration Law, which states:

"Article 129.- The act must be issued by the competent body and by the regularly designated servant at the time of issuing it, after prior compliance with all substantive procedures provided for that purpose and the indispensable requirements for the exercise of the competence." Regarding this aspect, we must point out that the General Public Administration Law establishes in its article 85 the regulation regarding the transfer of competencies, indicating:

"Article 85.- 1. Any transfer of external competencies from one body to another or from one public servant to another must be authorized by an express rule, except in cases of urgency.

2. In all cases, the rule authorizing the transfer must have a rank equal to or higher than the rule creating the transferred competence.

3. Transfers may not be made by virtue of practice, use, or custom." Given the foregoing, it is clear that to transfer a competence legally assigned to a specific body of INVU, legal authorization must be obtained for it. Otherwise, the adopted act would be vitiated by nullity for containing a defect in the subject.

Consequently, in addition to the nullity of the act, the official who orders its execution could incur disciplinary, civil, and even criminal liability, as provided by article 170 of the General Public Administration Law.

• B)Regarding the duty of the General Manager to be present at Board of Directors sessions The consultant raises as a second concern, matters relating to the presence of the General Management at Board of Directors sessions, and the possibility that exists for the former to be absent from said sessions, without liability for the official.

To answer this question, we must refer to the regulations governing the operation of the National Institute of Housing and Urban Development, since, as we indicated, its officials may only do what is legally permitted.

In this regard, we must refer to the provisions of article 24 of the Organic Law of INVU, which establishes:

"Article 24.- The Manager, Sub-Manager, and Auditor shall attend the sessions of the Board, in which they shall have a voice but no vote. They may, however, when they consider it necessary, record their opinions on the matters debated in the respective minutes. Notwithstanding the foregoing, they shall not attend those sessions when it concerns the appointment of the Manager, Sub-Manager, or Auditor, or when for some special reason the Board of Directors so agrees. The Heads of Department of the Institute may also attend." (The bold text is not part of the original) If an adequate reading of the foregoing norm is carried out, it is observed that the legislator's intention is that the Manager, the Sub-Manager, and the Auditor must obligatorily attend all sessions of the Board of Directors, since the only possibility of excusing themselves, according to the norm, is when it is a session intended for the appointment of the Manager, Sub-Manager, or Auditor, or when for some special reason the Board of Directors so agrees.

Logically, in those cases where the Board of Directors agrees to authorize the non-attendance of the Manager or to prevent him from attending the session, there must be a justified reason warranting the official's absence, since otherwise, the exercise of a right and an obligation that the legislator has recognized to the Manager, Sub-Manager, and Auditor to witness the Board of Directors sessions would be irregularly impeded.

On the other hand, we must point out that in exercise of that legal provision, the Regulation of the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urban Development, No. 5849 of November 17, 2010, establishes in its article 12:

"Article 12.—It is the obligation of the members of the Board of Directors, as well as of the officials who must attend the sessions:

• a)To attend punctually the sessions of the Board of Directors.
• b)To remain in the session during its entire development. None of the attendees may withdraw from the session except for a justified reason, in the judgment of the presiding officer, in which case the corresponding period of absence must be recorded in the minutes.
• c)To inform in advance if they must withdraw before the session ends.

(...)" Note that said norm confirms the obligation for the Manager to obligatorily attend all sessions of the Board of Directors, in addition to the need for him to remain during the entire session, unless there is a justified reason that prevents it, which must also be reported in advance.

The foregoing confirms that the General Management must be present at Board of Directors sessions, and that the official could incur liability in the event of not doing so.

Consequently, the general rule is the mandatory attendance of the Manager at Board of Directors sessions, being able to excuse himself only in cases of force majeure, when it concerns a session intended for the appointment of the Manager, Sub-Manager, or Auditor, or when for some special reason the Board of Directors so agrees by means of a reasoned decision. In cases where the session has already begun, he may not withdraw except for a justified reason, in the judgment of the Presiding Officer, and it must be recorded as such in the corresponding minutes.

• C)Competence of the General Sub-Management and line of command over it.

The third question raised by the consultant refers to what the specific competencies and functions of the General Sub-Managements are, and what is the line of command over it, including for disciplinary purposes.

In this regard, we must point out that the Organic Law of the National Institute of Housing and Urban Development does not make an extensive reference to the figure of the Sub-Manager; however, from some of its norms, the answer to the question posed can be extracted.

In the first place, article 25 of the Organic Law of INVU establishes as an attribution of the Board of Directors to appoint and remove the Sub-Manager. Said article establishes, in what is relevant:

"Article 25.- The Board of Directors shall have the following attributions:

(...)

• d)Appoint and remove the Manager, Sub-Manager and the Auditor and assign their functions and duties within the prescriptions of this law;" From the transcribed norm, it follows that the Board of Directors is not only competent to carry out the appointment and removal of the Sub-Manager, but must also assign him functions and duties within the framework of the law.

Following this line, article 29 of the indicated Law provides:

"Article 29.- The Board of Directors shall appoint, with the favorable vote of no fewer than four of its members, a Manager who shall be in charge of the general administration of the Institute, in accordance with the law and with the instructions issued by it. It shall appoint, in the same manner, a Sub-Manager who shall replace the former in his absences and shall also have the specific functions assigned to him by the Board of Directors and the Manager. Both officials must meet the same requirements demanded of the members of the Board of Directors. (The bold text is not part of the original) The foregoing norm confirms the power of the Board of Directors to appoint the Sub-Manager, but furthermore, it expressly grants said official the competence to replace the Manager in his absences. Added to this function, the Sub-Manager shall have all those functions assigned to him by the Board of Directors and the Manager.

Note consequently that not only the Board of Directors can assign functions to the Sub-Manager, but the Manager can also do so, which is reinforced by the provisions of numeral 31 of the Organic Law of INVU, which establishes:

"Article 31.- The Manager shall be responsible before the Board of Directors for the efficient and correct administrative operation of the Institution and shall have the following attributions:

(...)

• i)Delegate his attributions to the Sub-Manager or to other officials of the Institute, except when his personal intervention is legally mandatory; (...)" In view of the foregoing, the main function of the Sub-Manager is to substitute for the Manager in his absences, but additionally, he shall have assigned all those attributions that the latter and the Board of Directors establish in exercise of their competencies. Likewise, he must form part of the Advisory Technical Council of INVU, in the terms provided in article 37 of the Organic Law of the institution.

Given what is indicated, in the specific case of INVU, the Sub-Manager is under the line of command of the Manager and of the Board of Directors, unless he is exercising the substitution of the Manager, in which case he shall respond to the line of command of the latter, according to what has already been commented.

However, the disciplinary power in relation to the Sub-Manager can only be exercised by the Board of Directors, because by legal provision it is the only body empowered to carry out the appointment and removal of the official. Consequently, any disciplinary sanction can only be imposed by the Board of Directors as the holder of that power.

• D)Functions of the legal advisor to the Board of Directors and duties of probity.

Finally, this advisory body is consulted about what the functions of the legal advisor to the Board of Directors are, as well as the duties of probity that said advisor must follow.

On this point, we must indicate that, as a principle thesis, the functions of the legal advisor, as well as those of any other official of a public institution, should be contemplated in the position manual governing the institution.

Notwithstanding the foregoing, and in general, we must point out that the Dictionary of the Royal Spanish Academy establishes that an advisor (asesor) is one who "advises" (asesora), "said of a lawyer who by reason of office must counsel or illustrate a lay judge with his opinion." Likewise, the dictionary establishes that "legal assistance" (asistencia jurídica) is the "Service that lawyers provide to persons who need their legal knowledge to defend their rights." It is clear then that the main function of the legal advisor to the Board of Directors is to counsel and advise its members on those matters of a legal nature that must be submitted to their knowledge.

Like every official, the legal advisor is subject to the fundamental principles of public service, to ensure its continuity, its efficiency, its adaptation to any change in the legal regime or in the social need it satisfies, and equality in the treatment of the recipients, users, or beneficiaries, in the terms provided in article 4 of the General Public Administration Law.

Likewise, they must uphold the duty of probity, as established in article 3 of Law 8422 of October 6, 2004, which states:

"Article 3.—Duty of probity. The public official shall be obliged to orient his management towards the satisfaction of the public interest. This duty shall manifest itself, fundamentally, by identifying and attending to the priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions he adopts in compliance with his attributions conform to impartiality and to the proper objectives of the institution in which he works and, finally, by managing public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, satisfactorily rendering accounts." Consequently, the legal advisor must orient the exercise of his function towards the satisfaction of the public interest.

III. CONCLUSIONS

Based on what has been set forth in the preceding sections, we can reach the following conclusions:

• a)Within the normative sphere, within the organic structure of the National Institute of Housing and Urban Development, competencies are recognized as directly assigned to the Manager as the principal administrative official, to the Executive President as the superior in matters of government, and to the Board of Directors as the supreme head (jerarca) of the institution; therefore, none of these bodies could perform the functions of the other; b) By virtue of the principle of legality, public officials and bodies are only authorized to do what the law expressly allows them to do, meaning that based on the provisions of numerals 85 and 129 of the General Public Administration Law, the competence of one body could only be transferred to another through legal authorization.
• c)The immediate consequence of one body assuming the competence of another without legal authorization is the nullity of the administrative act for containing a defect in the subject, in addition to the fact that the official who orders its execution could incur disciplinary, civil, and even criminal liability, in the terms provided in article 170 of the General Public Administration Law; d) Based on the provisions of article 24 of the Organic Law of INVU and article 12 of the Regulation of the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urban Development, No. 5849 of November 17, 2010, the General Manager of INVU is obliged to attend the sessions of the Board of Directors, being able to excuse himself only in cases of force majeure, when it concerns a session intended for the appointment of the Manager, Sub-Manager, or Auditor, or when for some special reason the Board of Directors so agrees by means of a reasoned decision. In cases where the session has already begun, he may not withdraw except for a justified reason, in the judgment of the Presiding Officer, and it must be recorded as such in the corresponding minutes; e) The main function of the Sub-Manager is to substitute for the Manager in his absences, but additionally, he shall have assigned all those attributions that the latter and the Board of Directors establish in exercise of their competencies. Likewise, he must form part of the Advisory Technical Council of INVU, in the terms provided in article 37 of the Organic Law of the institution; f) Given the foregoing, in the specific case of INVU, the Sub-Manager is under the line of command of the Manager and the Board of Directors, unless he is exercising the substitution of the Manager, in which case he shall respond to the line of command of the latter; g) However, the disciplinary power in relation to the Sub-Manager can only be exercised by the Board of Directors, because by legal provision it is the only body empowered to carry out the appointment and removal of the official.
• h)The functions of the legal advisor, as well as those of any other official of a public institution, should be contemplated in the position manual governing the institution. Notwithstanding the foregoing, and in general, we must point out that the main function of the legal advisor to the Board of Directors is to counsel and advise its members on those matters of a legal nature that must be submitted to their knowledge; i) Like every public official, the legal advisor is subject to the fundamental principles of public service contained in article 4 of the General Public Administration Law, and to the duty of probity recognized in article 3 of Law 8422 of October 6, 2004.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General [1] By official letter C-GG-184-2010 of May 24, 2010, it was requested to change this word to "STAFF".

Dictamen : 040 del 23/02/2011 23 de febrero de 2011 C-40-2011 Licenciada María del Carmen Redondo Solís Gerente General Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° C-GG-156-2010 de fecha 6 de mayo de 2010, mediante el cual solicita a este despacho que se pronuncie sobre las siguientes preguntas que transcribimos textualmente:

“1- Estando debidamente delimitadas las competencias de un Órgano de autoridad interno de una Institución Pública (tales Como Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva o Gerencia General y Subgerencia respectivamente), podría uno de esos órganos asumir competencias del Otro Órgano de autoridad? de ser afirmativa, en qué casos? Así como que, Cuál es el fundamento Jurídico)? Y en caso de no estar autorizado legalmente y lo hace, cuales (sic) serían los efectos de esa conducta administrativa?

2- Pueden las Gerencias Generales, tales como la que ejerzo, no estar presentes en sesiones de Junta Directiva y en que supuestos sin responsabilidad para el funcionario.

3- Cuál es la competencia y funciones específicas de las Subgerencias Generales y cuál es la línea de mando STAP[1], de autoridad sobre ésta, así como para efectos de sanciones disciplinarias.

4- Cuál es la función del Asesor Jurídico de una Junta Directiva y cuáles son los supuestos de probidad que debe seguir dicho asesor."

I. CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA

Como primer aspecto, debemos referirnos al criterio de la asesoría legal que acompaña la presente consulta, a la luz de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Establece dicho artículo:

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

Se desprende del anterior artículo que dentro de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se presentan a este órgano asesor, se encuentra la opinión de la asesoría legal del respectivo órgano o institución pública, el cual no es otra cosa que un estudio tanto normativo como jurisprudencial sobre las interrogantes planteadas.

Sobre la presentación del criterio legal, reiteradamente esta Procuraduría ha señalado que “es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría…" Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).

En el presente asunto la consulta se acompaña del criterio jurídico emitido por la señora Yuri Lisbeth Coto Marín, Asesora Legal de Gerencia General del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), mediante el cual se pretende cumplir el requisito establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Sin embargo, dicho criterio hace referencia únicamente a las preguntas 1 y 2 planteadas por la consultante y no a las preguntas 3 y 4, por lo que es evidente que se trata de un criterio jurídico incompleto.

A pesar de de lo anterior, procederemos a evacuar la totalidad de la consulta con ánimo de colaborar con la Administración, advirtiendo a la consultante que para futuros casos, el criterio que acompañe las consultas dirigidas a este órgano asesor, deberá abarcar cada una de las preguntas que se plantean.

En cuanto a las dos primeras preguntas planteadas, la Asesora Legal de la Gerencia General del INVU, concluye lo siguiente:

“1-Ni la Junta Directiva ni el Presidente Ejecutivo puede emitir disposiciones o actos que lesiones la posición institucional y competencias del Gerente del INVU.

2-Debe respetarse el principio de distribución de competencias, las cuales están debidamente limitadas, siendo que la Junta directiva resolverá en alzada los actos de la Gerencia General o los conflictos que puedan surgir de (sic) entre este y el Presidente Ejecutivo.

3-Con fundamento en el artículo 24 de la Ley 1788 Ley Orgánica de este Instituto, únicamente puede prescindirse de la presencia de la Gerencia General de la sesiones de la Junta directiva, por acuerdo expreso que se fundamente en una situación “ESPECIAL”, o bien por caso fortuito o fuerza mayor a cargo del Gerente, que imposibiliten la presencia del mismo, que lo puede excusar ante la Junta Directiva.

4-El actuar lo la Junta Directiva en otra dirección al reconocimiento de las funciones debidamente delimitadas tanto para la misma Junta Directiva, como la Presidencia Ejecutiva y para la Gerencia General, se hace la observación de la posible consumación de efectos contrario al Principio de legalidad, con posible desviación de poder, fraude de Ley o Abuso de autoridad, y sus correspondientes efectos en cuanto a la validez de la conducta administrativa que pretenda regular mediante la emisión de sus acuerdos, con la intención de resguardar la integridad de los mismos y actuaciones de la Junta Directiva”

II. SOBRE EL FONDO

A continuación procederemos a evacuar por el fondo las preguntas realizadas por la consultante en el orden que fueron expuestas, para lo cual haremos un planteamiento general de los temas consultados.

• A)Sobre la posibilidad de que un órgano del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo(INVU) asuma la competencia del otro Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N° 1788 del 24 de agosto de 1954, crea a dicho Instituto como institución autónoma del Estado, dotándolo de personería jurídica y patrimonio propio.

En dicha ley, se establecen una serie de órganos internos del INVU, que coadyuvarán en la labor que realiza el ente, dentro de los que se encuentran la Junta Directiva, el Gerente y Subgerente General, el Auditor interno y el Consejo Técnico Consultivo.

En esta oportunidad, la consultante solicita que este órgano asesor se refiera a la posibilidad de que un órgano interno del INVU, asuma la competencia del otro, refiriéndose específicamente a la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva y Gerencia General. Dado ello, resulta de vital importancia analizar la competencia que ha sido asignada a cada uno de ellos dentro de la ley orgánica de la institución y demás leyes vigentes, para deslindar sus funciones.

En primer lugar, el artículo 2 de la Ley indicada, establece a la Junta Directiva como guía y responsable de la gestión del ente. Asimismo, el artículo 13 de dicha normativa, reconoce a dicha Junta como la encargada de la dirección general del Instituto.

Por otro lado, el artículo 25 de la Ley 1788, establece una serie de funciones específicas de la Junta Directiva, al señalar:

“Artículo 25.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

• a)Dirigir la política del Instituto y acordar las inversiones de los recursos del mismo; b) Organizar las dependencias y servicios de la Institución; c) Acordar el presupuesto anual de la Institución y los presupuestos extraordinarios y someterlos a la aprobación y la Contraloría General de la República; d) Nombrar y remover el Gerente, Subgerente y al Auditor y asignarles sus funciones y deberes dentro de las prescripciones de la presente ley; e) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley que a su juicio sean necesarios para solucionar los problemas de vivienda y urbanismo; f) Dictar, promulgar, reformar e interpretar los Reglamentos Internos necesarios para el mejor desarrollo de los fines del Instituto, sometiendo al Poder Ejecutivo los Reglamentos que requieran su aprobación. Para que tengan validez los Reglamentos y sus reformas que dicte la Junta Directiva, deberán publicarse en el Diario Oficial; (NOTA: Como relación, véase el artículo 4 de la ley No. 3065 del 20 de noviembre de 1962, que lo complementa).
• g)Autorizar la adquisición, hipoteca, gravámenes y enajenación de bienes, así como contratar empréstitos nacionales o extranjeros y establecer sistemas, de ahorros y préstamos; h) Solicitar la expropiación de los terrenos que se estimen necesarios para la realización de los fines del Instituto, mediante los procedimientos legales; i) Fijar, previos los estudios de caso, los precios de adjudicación, venta o arrendamiento de las obras realizadas por el Instituto; j) Conocer en alzada de las apelaciones que se presenten contra las resoluciones dictadas por la Auditoría o por la Gerencia, y declarar agotada la vía administrativa; k) Someter en juicio o fuera de él los derechos de Instituto, transigir o someter a arbitraje las cuestiones pendientes y dar los poderes que estime necesarios para ello; l) Acordar y revocar el establecimiento de agencias o sucursales; m) Aprobar la Memoria Anual y los Balances Generales del Instituto; y n) Ejercer todas las demás funciones, facultades y deberes que le correspondan, de acuerdo con las leyes, y, en general, la superior fiscalización de los servicios y funciones encargados por esta ley al Instituto y adoptar todas las demás resoluciones que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.

La anterior enumeración no es limitativa sino explicativa, de modo que corresponde a la Directiva todas las facultades que sean menester para que se cumplan los objetivos y finalidades del Instituto, dentro de las disposiciones de esta ley y de las demás de la República.” (La negrita no forma parte del original) El último párrafo de la norma, que subrayamos con negrita, evidencia que el legislador tuvo la intención de dejar un amplio margen de actuación a la Junta Directiva, al establecer que las funciones enumeradas en el artículo 25, no son taxativas, sino que por el contrario, la Junta tendrá todas aquellas funciones que sean necesarias para cumplir los fines del Instituto.

No hay duda que se trata de una norma amplia, aunque esa amplitud no puede ser equiparada a arbitrariedad, pues dado el carácter de órgano supremo de la entidad, las funciones de la Junta Directiva siempre deberán ir reconocidas en relación a su función principal de dirigir y guiar las labores de la institución.

Así las cosas, además de las funciones enumeradas en los diferentes incisos del artículo 25 de la Ley Orgánica del INVU, la Junta Directiva deberá realizar todas aquellas necesarias para el buen funcionamiento del ente, dentro del marco permitido por el ordenamiento jurídico.

En esa misma línea, las funciones de la Junta Directiva son reforzadas por lo dispuesto en el Reglamento de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N° 5849 del 17 de noviembre de 2010, que en su artículo 7 reitera las atribuciones fijadas por el legislador en la Ley Orgánica de la institución.

Por otro lado, y continuando con las funciones expresamente reguladas y encomendadas a la Junta Directiva, el artículo 29 de la Ley Orgánica le otorga la competencia para nombrar el Gerente y Subgerente de la institución. Señala dicho artículo:

“Artículo 29.- La Junta Directiva designará, con el voto favorable de no menos de cuatro de sus miembros, un Gerente que tendrá a su cargo la administración general del Instituto, de acuerdo con la ley y con las instrucciones que ella le imparta. Designará en la misma forma, un Subgerente que remplazará al primero en sus ausencias y tendrá además las funciones propias que la Junta Directiva y el Gerente le señalen. Ambos funcionarios deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los miembros de la Junta Directiva.” De la norma anterior, se desprende claramente que el Gerente del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se establece como administrador general del Instituto, pero tanto él como el Subgerente encargado de suplirlo en sus ausencias, se encuentran sometidos a la Junta Directiva, al establecerse la posibilidad de que ésta les gire instrucciones y además, en el tanto la Junta Directiva tiene potestad para removerlos de sus cargos (artículo 30).

Asimismo, en cuanto a la figura del gerente como explicaremos luego, debemos señalar que la Ley Nº 5507 del 19 de abril de 1974, conocida como “Ley de Presidencias Ejecutivas”, establece en el artículo 6 que “Los Gerentes de la institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos”.

En la misma línea, nuestra jurisprudencia nacional, ha señalado:

“El Diccionario de la Lengua Española, vigésima edición, tomo I, define el término gerente como: “El que dirige los negocios y lleva la firma en una sociedad o empresa mercantil, con arreglo a su constitución”. Si bien es cierto, la dirección que ejerce el gerente, lo es con base en lo estipulado en el pacto de constitución de la empresa; por eso varían las funciones del factor, una empresa a otra. Sin embargo, hay funciones que son, por su naturaleza, inherentes al cargo. En toda empresa o sociedad existe un procedimiento administrativo, que es básico para que la misma logre los objetivos que se propone y es el gerente el encargado de velar porque, ellos, se cumplan. De ahí que el gerente sea el responsable de planear, organizar, dirigir, controlar y coordinar las actividades de la empresa. El gerente, en sus normales labores ejecutivas, debe planear, es decir, ver las tareas que desempeña la empresa, hacia dónde quiere que la misma se dirija y, a partir de ahí, programar las diversas actividades. Debe organizar la empresa estructuralmente, de forma que los departamentos que la conforman, como por ejemplo el de contabilidad y finanzas, sean los adecuados para llevar adelante las actividades. Debe dirigir, es decir marcar las pautas a seguir por los diversos departamentos. Debe controlar que, los departamentos, cumplan con sus objetivos y que lleven al día las labores, pidiéndole cuentas a sus encargados. Debe coordinar con el personal, de tal manera que la empresa como un todo, se encamine a lograr los objetivos propuestos. De lo adecuado de una empresa, y exige que, esa labor, sea desempeñada con la debida diligencia y dentro del marco de confianza, que ha sido depositado en sus manos.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Resolución Nº 2001-00492, de las 10:10 horas del 24 de agosto de 2001) (La negrita no forma parte del original).

Lo anterior se refleja en las atribuciones conferidas al Gerente en el artículo 31 de la Ley Orgánica del INVU, que establece:

“Artículo 31.- El Gerente será responsable ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución y tendrá las siguientes atribuciones:

• a)Ejercer las funciones inherentes a su condición de Administrador General y Jefe Superior del Instituto, vigilando la organización, funcionamiento y coordinación de todas sus dependencias y la observancia de acuerdos de la Junta y de las leyes y reglamentos en general; b) Suministrar a la Junta la información regular, exacta y completa que sea necesaria para asegurar el buen gobierno y dirección superior del Instituto; c) Proponer a la Junta normas generales de la política de la Institución que considere oportunas; ch) Presentar a la Junta para su aprobación el presupuesto anual del Instituto acompañado de un plan de trabajo en cuya elaboración debe intervenir el Consejo Técnico Consultivo; así como los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios; d) Proponer a la Junta la creación del Instituto; e) Nombrar, promover y remover los empleados del Instituto, concederles licencias e imponerles sanciones, todo de acuerdo con los Reglamentos respectivos y con el Escalafón de Empleados aplicable al personal de la Institución el cual deberá garantizar a dichos empleados condiciones mínimas similares a las que se les garanticen en otras Instituciones. Para el nombramiento y remoción de empleados de la Auditoría necesitará la autorización previa del Auditor.

No podrá nombrar a quienes estuvieran ligados por parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado o de afinidad hasta el segundo, ambos inclusive, con los miembros de la Junta Directiva, con el Subgerente, con el Auditor o con él mismo. No será, sin embargo, causal de remoción de un empleado el que, con posterioridad de su designación, se nombre en dichos cargos a una persona que tenga con él el parentesco mencionado, o que llegue a ser pariente por afinidad de alguno de ellos; f) Vigilar el correcto desarrollo de la política adoptada por la Junta Directiva, la realización de los planes de trabajo y la ejecución de los presupuestos ordinarios y extraordinarios; g) Ejecutar o hacer ejecutar los acuerdos y resoluciones que dicte la Junta Directiva. Si estima que son contrarios a las disposiciones legales o a los intereses de la Institución, deberá presentar por escrito sus objeciones, dentro de los ocho días siguientes a aquel en que se dictaren. Si la Junta mantiene su resolución o acuerdo, el Gerente dará cumplimiento a lo resuelto, quedando exento de responsabilidades en el caso; h) Autorizar con su firma, conjuntamente con el Presidente de la Junta, los valores mobiliarios que emita el Instituto, lo mismo que la Memoria Anual y los otros documentos que determinen las leyes, los reglamentos de la Institución y los acuerdos de la Junta Directiva; i) Delegar sus atribuciones en el Subgerente o en otros funcionarios del Instituto, salvo cuando su intervención personal fuere legalmente obligatoria; j) Ejercer la representación administrativa, legal, judicial y extrajudicial de la Institución, con las facultades que para los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil; k) Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan de conformidad con la ley, los reglamentos del Instituto y otras disposiciones pertinentes.

(NOTA: Este artículo es complementado por el párrafo primero del numeral 6 de la Ley que crea las Presidencias Ejecutivas No.5507 de 19 de abril de 1974).” Se desprende claramente de la transcripción anterior, que las atribuciones conferidas por la ley al Gerente, son las propiamente relacionadas con el funcionamiento administrativo del instituto, para lo cual se le reconoce la capacidad de ejercer las funciones inherentes a su condición de administrador general y jefe superior del instituto, vigilando la organización, funcionamiento y coordinación de todas las dependencias administrativas.

De ahí que debe ejecutar las resoluciones que adopte la Junta Directiva y dirigir y organizar las dependencias, de manera que las metas establecidas sean alcanzadas.

Es claro que para determinar cuáles son las funciones inherentes a la figura del gerente en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debemos acudir en primer lugar a lo dispuesto en la Ley Orgánica de dicha institución. En segundo lugar, debemos estarnos a lo dispuesto en la demás normativa especial que rige la actividad administrativa de la institución, tal como el ya mencionado Reglamento de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que en su artículo 6 inciso a) le otorga, junto con el Presidente Ejecutivo, la potestad de autorizar los valores mobiliarios que emita el Instituto, lo mismo que la Memoria Anual y los otros documentos que determinen las leyes, reglamentos de la Institución y acuerdos de la Junta Directiva.

Con respecto a las labores del Gerente como encargado del área administrativa y manejo de personal, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en Resolución Nº 2003-00037 de las 10:00 horas del 5 de febrero de 2003, indicó:

“Se debe tener claro que los puestos gerenciales se encuentran entre los altos peldaños de una escala de jerarquía, y como tal, contemplan una serie de responsabilidades mayores, que la de puestos medios o inferiores. Por esa posición jerárquica, se asume que la persona que ostente una gerencia, debe tener suficiente conocimientos y experiencia en el manejo de personal y el control de procedimientos, pues en ella recae la responsabilidad de las gestiones que realicen sus subalternos, toda vez que, es el gerente el encargado de implementar las medidas de control y/o correctivas necesarias para el buen funcionamiento de la oficina a su cargo.” (La negrita no forma parte del original).

La calificación dada al Gerente como jefe superior del instituto, se circunscribirse única y exclusivamente al funcionamiento administrativo de la institución, en tanto son funciones relacionadas con la vigilancia de la organización, funcionamiento y coordinación de las dependencias que la conforman. Sin embargo, todo lo relacionado a políticas y dirección general de la institución corresponde a su jerarca supremo o máxima autoridad, que es la Junta Directiva.

De esta manera, el Gerente como administrador general, es el máximo rector en lo que a funcionamiento administrativo de la institución respecta, pero sometido en primer lugar a las políticas que fije la Junta Directiva, y velando porque se ejecuten sus acuerdos y resoluciones, por lo que será responsable ante ésta del eficiente y correcto funcionamiento administrativo.

En cuanto a la figura del Subgerente, tal como mencionamos, el artículo 29 de la Ley Orgánica del INVU, le otorga la competencia de remplazar al Gerente en sus ausencias, y además, le asigna todas aquellas funciones que le haya encomendado la Junta Directiva y el Gerente.

Por otro lado, debemos señalar que la figura del “Presidente Ejecutivo”, fue introducida en la estructura orgánica del INVU y de otras instituciones, mediante la Ley N° 5507 del 19 de abril de 1974, que modificó el artículo 4 de la Ley N° 4646 del 20 de octubre de 1970.

Inicialmente, mediante Ley N° 4646 del 20 de octubre de 1970, que Modifica la Integración de Juntas Directivas de Instituciones Autónomas, se pretendió realizar la unificación de los criterios y disposiciones para la conformación de estos órganos colegiados. En su versión original, el artículo 4 de la citada ley establecía la integración de las Juntas Directivas de la siguiente manera:

“Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico y Junta Administrativa, Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, estarán integradas de la siguiente manera:

• 1)Un Ministro de Gobierno designado por el Consejo de Gobierno, quien será miembro ex-oficio de la Junta. El Consejo citado nombrará al funcionario del Poder Ejecutivo que habrá de sustituir al respectivo Ministro en sus ausencias temporales.
• 2)Seis personas de amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución, o con el título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno.
• 3)En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del Poder Ejecutivo por medio de un Ministro de Gobierno, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con iguales requisitos a los señalados en el inciso anterior.” (NOTA DE SINALEVI: Para ver artículo 4 de Ley 4646 de 20 de octubre de 1970. Ver versión original en web) Posteriormente, por Ley N° 5507 del 19 de abril de 1974 comúnmente denominada “Ley de Presidencias Ejecutivas”, se introdujo la figura del Presidente Ejecutivo en estos órganos colegiados, eliminando con ello la participación de los Ministros como miembros directivos, y disponiendo a su vez que los gerentes de las instituciones continuarían siendo los principales funcionarios administrativos.

De esta forma, el artículo 4 de la ley citada dispone en su redacción actual que las Juntas Directivas de las instituciones autónomas, incluida la del INVU, estarán integradas por un presidente ejecutivo. Al respecto, dispone en lo conducente dicha norma:

“(…)

• 1)Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:
• a)Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta de ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta; (…)” (El resaltado no es del original).

A través del Decreto Ejecutivo N° 11846-P del 9 de setiembre de 1980 se reglamentó la Ley N° 5507 de cita, regulando las funciones y atribuciones de los Presidentes Ejecutivos, siendo una de ellas ser el enlace directo entre el Poder Ejecutivo y la institución que representa, llevando a conocimiento de la Junta Directiva para su aprobación, las iniciativas de dicho Poder (artículo 5).

Con respecto a las atribuciones y cometidos del Presidente Ejecutivo el artículo 6 del citado decreto establece en lo que interesa:

“Artículo 6º.- Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva.

El Presidente Ejecutivo tiene a su cargo los siguientes cometidos:

• a)Informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública.
• b)Presidir la Junta Directiva; convocar sus sesiones ordinarias y extraordinarias, con no menos de doce horas de anticipación; elaborar la agenda de tales sesiones; y velar por la pronta y eficaz ejecución de las resoluciones y acuerdos de dicha Junta Directiva, comunicándolos a la Gerencia con las indicaciones y consideraciones adicionales que él considere pertinentes para garantizar y clarificar aún más el espíritu de tales acuerdos y resoluciones de la Junta.
• c)Programar las actividades generales que se requieran para realizar la políticas y alcanzar los objetivos de la institución, dentro de los lineamientos de la política general del Estado dictada por el Poder Ejecutivo y el Plan Nacional de Desarrollo, y comunicarlas a la Gerencia como marco de referencia obligado para ésta.
• d)Ordenar a la Gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, en coordinación con la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica de la Presidencia de la República, al efecto dictará las directrices pertinentes.
• e)Someter a la aprobación de la Junta Directiva, cualesquiera cambios integrales de organización y administración.
• f)Coordinar con el Ministro del ramo y de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, las negociaciones tendientes a obtener asistencia técnica y financiamiento, a efecto de cubrir las necesidades que demande la institución.
• g)Coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el Gobierno Central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad que preside.
• h)Dirigir y supervisar la unidad de planificación de la respectiva institución y representar a ésta en los órganos asesores y coordinadores que establece el artículo 12 y concordantes de la Ley de Planificación Nacional número 5525 de 2 de mayo de 1974. Para esto toda institución deberá garantizar la existencia de tal unidad técnica.
• i)Formar parte del Consejo de Coordinación Insterinstitucional a que se refiere el artículo 19 de la mencionada Ley de Planificación Nacional.
• j)Supervisar y evaluar periódicamente los programas de la entidad y, conforme a sus resultados, recomendar a la Junta Directiva lo que estime pertinente para el fortalecimiento, reajuste o terminación de los mismos.
• k)Otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinarios que se eleven a la Junta Directiva para su aprobación, así como vigilar su correcta ejecución, todo con el fin de asegurar la congruencia de dichos proyectos con la política de la institución.
• l)Presentar oportunamente a la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, así como las solicitudes de financiamiento externo, de conformidad con lo establecido por los artículos 9º y 10 de la Ley de Planificación Nacional.
• ll)Proponer a la Junta directiva, en ejercicio de sus funciones superiores de gobierno, la organización técnica y administrativa de la institución, a fin de garantizar la eficaz ejecución de sus políticas. Para tales efectos, el Presidente Ejecutivo deberá contar con el dictamen escrito del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución y explicar a la Junta Directiva toda divergencia de fondo con el Gerente sobre este particular, y la Junta decidirá.
• m)Reunirse las veces que sean necesarias con el ministro del ramo o el Consejo de Gobierno, cuando fuere convocado al efecto.
• n)Las demás que le correspondan como funcionario de mayor jerarquía de la institución en materia de gobierno, así como las que le encomiende la Junta Directiva en su o de sus atribuciones y las que le sean impuestas por mandato de las leyes y reglamentos pertinentes” Asimismo, debe estarse a las funciones expresamente reconocidas en la Ley Orgánica del INVU, al Presidente de la Junta Directiva (ver artículos 21 y 27) De lo anterior, se deduce que el Presidente Ejecutivo es el jerarca y funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno, y a su vez, es el superior jerárquico del Gerente, aunque esto último no menoscaba lo ya indicado en cuanto a la posibilidad de la Junta Directiva de girarle instrucciones al Gerente y removerlo de su cargo, ante lo cual el Presidente Ejecutivo únicamente tiene reservada la posibilidad de “Informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública”, entre ellas, la potestad disciplinaria.

La introducción de tales potestades del Presidente Ejecutivo generó -en su momento- inquietudes sobre el papel ocupado por las Juntas Directivas de las instituciones autónomas. Por tal razón, este órgano asesor en el dictamen C- 085-1987 del 20 de abril de 1987, indicó con respecto al artículo 6 señalado:

“De la creación de la figura de los presidentes ejecutivos, no se puede colegir una disminución de las atribuciones que ya tenían con anterioridad las juntas directivas y mucho menos de sus competencias administrativas, pues la normativa que crea a estos órganos persona más bien nos demuestra su sujección (sic) en esta materia a los segundos. De esa manera lo establece el Reglamento de la Ley de Creación de Presidencias Ejecutivas (Decreto Ejecutivo Nº 11846-P de 9 de setiembre de 1980)…” Es claro entonces que la Junta Directiva mantuvo sus competencias administrativas y que el Presidente Ejecutivo respectivo quedó sujeto a sus competencias.

Por otro lado, con respecto a la figura del Gerente, la referida Ley de Presidencias Ejecutivas en su artículo 6 determina que:

“Artículo 6º.- Los Gerentes de la institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos.

(…)” Si bien los gerentes tienen un papel fundamental en lo relativo a la administración de la entidad pública, no significa que no se encuentren bajo la línea jerárquica del Presidente Ejecutivo. Al respecto, ha señalado esta Procuraduría:

“Se afirma que la Ley de Presidencias Ejecutivas establece una dualidad jerárquica: por un lado, el jerarca político y por otro, el jerarca administrativo, sea el Gerente. Dispone el artículo 6º de esa Ley:

"los gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos".

Dicha norma ha sido interpretada como constitutiva de un poder jerárquico del Gerente, oponible al Presidente Ejecutivo. Al respecto, debe tomarse en cuenta que en tratándose de jerarquía no se establece la superioridad jurídica de ese órgano, excluyente de la participación del Presidente Ejecutivo en competencias administrativas: no existe reserva de competencia en favor del Gerente. Es decir, no se estatuye que dicho funcionario es el jerarca superior en lo administrativo. Ello no puede ser así por cuanto si bien la Ley de Presidente Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva. Es, como su nombre lo indica, un órgano ejecutivo e incluso la constitución de este órgano tiene como objeto, según se indicó en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, solucionar la falta de ejecutividad de las decisiones políticas adoptadas por las juntas directivas, correspondiéndole entonces, el velar por el cumplimiento de dichas decisiones.” (C-023-1993 del 10 de febrero de 1993).

Esta situación no fue dejada de lado al establecerse en el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Presidencias Ejecutivas las relaciones entre estas dos figuras, al señalar:

“Artículo 8º.- Relaciones del Presidente Ejecutivo y el Gerente o Director Ejecutivo: El Presidente Ejecutivo formulará un proyecto de reglamento en el que se definan las funciones y atribuciones del Gerente o Director Ejecutivo de la institución. Para ello solicitará la asistencia de este último.

El proyecto deberá contener las normas necesarias para que las funciones de gobierno y de administración se realicen con eficacia y armonía.

Deberá regular que la relación del Presidente con el restante personal técnico y con la administración general de la institución, sea sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva, y que aquél girará instrucciones a tales niveles técnicos sólo a través de la Gerencia o Dirección Ejecutiva; sin perjuicio de lo dispuesto por el inciso j), o para efectos de obtener información de dicho personal.

El proyecto será conocido, aprobado y puesto en vigencia por la Junta Directiva, a más tardar dos meses después de publicado el presente Reglamento.” De todo lo anterior, puede deducirse que si bien el Gerente es “el principal funcionario administrativo”, se encuentra sujeto a las regulaciones y disposiciones del Presidente Ejecutivo por tratarse del funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno. A su vez, en el caso específico del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Gerente puede recibir instrucciones de la Junta Directiva y ser removido por ésta, por así disponerlo su Ley Orgánica y el artículo 6 inciso a) del Decreto Ejecutivo N° 11846-P del 9 de setiembre de 1980.

Por otro lado, el Presidente Ejecutivo también se encuentra sujeto a la Junta Directiva en algunas materias, por cuanto como se desprende del artículo 6 del reglamento a la Ley de Presidencias Ejecutivas, su labor es de informar para conocimiento del órgano colegiado materias que le son propias, así como ejecutar las decisiones tomadas por la Junta Directiva.

Por tanto, la Junta Directiva será el órgano máximo de decisión dentro de las instituciones autónomas, pues el Presidente Ejecutivo debe someter a su aprobación una serie de decisiones, en los términos dispuestos por el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 11846-P.

De lo dicho hasta aquí, puede concluirse que la Junta Directiva se establece como el jerarca supremo de la institución, pues además de realizar labores de gobierno, también realiza función administrativa, lo cual no resulta incompatible con su naturaleza de órgano colegiado de mayor jerarquía, ni compite o riñe con las funciones asignadas a otros órganos de mando, como lo es el Presidente Ejecutivo o el Gerente. Tal como lo indicó esta Procuraduría en el Dictamen C-126-99 del 22 de junio de 1999, resulta “…difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa…” (La negrita no forma parte del original).

Está claro que en el ámbito normativo existen competencias directamente asignadas al Gerente como principal funcionario administrativo, al Presidente Ejecutivo como superior en materia de gobierno, y a la Junta Directiva como jerarca supremo de la institución, por lo que ninguno de dichos órganos podría realizar las funciones del otro.

En esta materia rige el principio de legalidad, por lo que los funcionarios y órganos públicos únicamente están autorizados a realizar aquello que la ley expresamente les permite hacer. Dado ello, no podría atribuirse un órgano del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la competencia asignada a otro en el ordenamiento jurídico, tal como dispone el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública al indicar:

“Artículo 129.- El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.” Sobre este aspecto, debemos señalar que la Ley General de la Administración Pública establece en su artículo 85 la regulación en cuanto a la trasferencia de competencias, indicando:

“Artículo 85.- 1. Toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro o de un servidor público a otro, tendrá que ser autorizada por una norma expresa, salvo casos de urgencia.

2. En toda hipótesis, la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior al de la que crea la competencia transferida.

3. No podrán hacerse transferencias por virtud de práctica, uso o costumbre.” Dado lo anterior, es claro que para transferir una competencia asignada legalmente a un órgano específico del INVU, deberá contarse con autorización legal para ello. De lo contrario, el acto adoptado estaría viciado de nulidad por contener un vicio en el sujeto.

Consecuentemente, además de la nulidad del acto, el funcionario que dispone su ejecución podría incurrir en responsabilidad disciplinaria, civil e incluso penal, según lo dispone el artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública.

• B)Sobre el deber del Gerente General de estar presente en las sesiones de Junta Directiva La consultante plantea como segunda inquietud, lo relativo a la presencia de la Gerencia General en las sesiones de Junta Directiva, y la posibilidad que existe para aquella de ausentarse de dichas sesiones, sin responsabilidad para el funcionario.

Para responder tal interrogante, debemos estarnos a la normativa que regula el funcionamiento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pues como indicamos, sus funcionarios únicamente podrían realizar aquello que legalmente está permitido.

Sobre el particular, debemos remitirnos a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Orgánica del INVU que establece:

“Artículo 24.- El Gerente, Subgerente y Auditor asistirán a las sesiones de la Junta, en la cual tendrán voz, pero no voto. Podrán, sin embargo, cuando lo consideren necesario, hacer constar en las actas respectivas sus opiniones sobre los asuntos que se debatan. No obstante lo anterior, no asistirán a esas sesiones cuando se trate de nombramiento de Gerente, Subgerente o Auditor o cuando por alguna razón especial así lo acuerde la Junta Directiva. Podrán asistir también los Jefes de Departamento del Instituto.” (La negrita no forma parte del original) Si se realiza una adecuada lectura de la norma anterior, se observa que la intención del legislador es que el Gerente, el Subgerente y el Auditor asistan obligatoriamente a todas las sesiones de Junta Directiva, por cuanto la única posibilidad de excusarse, según establece la norma, es cuando se trate de una sesión destinada al nombramiento del Gerente, Subgerente o Auditor, o cuando por alguna razón especial así lo acuerde la Junta Directiva.

Lógicamente en aquellos casos en que la Junta Directiva acuerde autorizar la no asistencia del Gerente o impedir que asista a la sesión, debe existir un motivo justificado que amerite la ausencia del funcionario, pues de lo contrario se estaría impidiendo en forma irregular el ejercicio de un derecho y una obligación que el legislador ha reconocido al Gerente, Subgerente y Auditor para presenciar las sesiones de Junta Directiva.

Por otro lado, debemos señalar que en ejercicio de esa disposición legal, el Reglamento de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N° 5849 del 17 de noviembre de 2010, establece en su artículo 12:

“Artículo 12.—Es obligación de los miembros de la Junta Directiva, así como de los funcionarios que deben asistir a las sesiones:

• a)Asistir puntualmente a las sesiones de la Junta Directiva.
• b)Permanecer en la sesión durante todo el desarrollo de ésta. Ninguno de los asistentes podrá retirarse de la sesión si no es por motivo justificado, a juicio de quien presida, en cuyo caso deberá constar en actas el período de ausencia correspondiente.
• c)Informar con anticipación si debe retirarse antes de finalizar la sesión.

(…)

Nótese que dicha norma confirma la obligación de que el Gerente asista en forma obligatoria a todas las sesiones de Junta Directiva, además de la necesidad de que se mantenga durante toda la sesión, salvo que exista un motivo justificado que se lo impida, lo cual además debe informar con anticipación.

Lo anterior confirma que la Gerencia General debe estar presente en las sesiones de Junta Directiva, y que el funcionario podría incurrir en responsabilidad en caso de no hacerlo.

Consecuentemente, la regla general es la asistencia obligada del Gerente a las sesiones de Junta Directiva, pudiéndose excusar únicamente en casos de fuerza mayor, cuando se trate de una sesión destinada al nombramiento del Gerente, Subgerente o Auditor, o cuando por alguna razón especial así lo acuerde la Junta Directiva mediante decisión motivada. En los casos en que la sesión ya haya iniciado, no podrá retirarse salvo motivo justificado, a juicio de quien Preside y así debe constar en el acta correspondiente.

• C)Competencia de la Subgerencia General y línea de mando sobre ésta.

La tercera interrogante planteada por la consultante, se refiere a cuáles son las competencias y funciones específicas de las Subgerencias Generales y cuál es la línea de mando sobre ésta, incluso para efectos disciplinarios.

Al respecto, debemos señalar que la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no hace una referencia extensa sobre la figura del Subgerente, sin embargo, de algunas de sus normas puede extraerse la respuesta a la interrogante planteada.

En primer lugar, el artículo 25 de la Ley Orgánica del INVU, establece como atribución de la Junta Directiva nombrar y remover al Subgerente. Establece dicho artículo en lo conducente:

“Artículo 25.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

• d)Nombrar y remover el Gerente, Subgerente y al Auditor y asignarles sus funciones y deberes dentro de las prescripciones de la presente ley;” De la norma transcrita se desprende que la Junta Directiva no sólo es competente para realizar el nombramiento y remoción del Subgerente, sino que además debe asignarle funciones y deberes dentro del marco de la ley.

Siguiendo esa línea, el artículo 29 de la Ley indicada, dispone:

“Artículo 29.- La Junta Directiva designará, con el voto favorable de no menos de cuatro de sus miembros, un Gerente que tendrá a su cargo la administración general del Instituto, de acuerdo con la ley y con las instrucciones que ella le imparta. Designará en la misma forma, un Subgerente que remplazará al primero en sus ausencias y tendrá además las funciones propias que la Junta Directiva y el Gerente le señalen. Ambos funcionarios deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los miembros de la Junta Directiva. (La negrita no forma parte del original) La anterior norma confirma la potestad de la Junta Directiva de designar al Subgerente, pero además, le otorga en forma expresa a dicho funcionario, la competencia de reemplazar al Gerente en sus ausencias. Aunado a dicha función, el Subgerente tendrá todas aquellas que la Junta Directiva y el Gerente le señalen.

Nótese en consecuencia, que no sólo la Junta Directiva puede asignar funciones al Subgerente, sino que además el Gerente también puede hacerlo, lo cual se refuerza con lo dispuesto en el numeral 31 de la Ley Orgánica del INVU, que establece:

“Artículo 31.- El Gerente será responsable ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución y tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

• i)Delegar sus atribuciones en el Subgerente o en otros funcionarios del Instituto, salvo cuando su intervención personal fuere legalmente obligatoria; (…)” Visto lo anterior, la función principal del Subgerente es sustituir al Gerente en sus ausencias, pero además, tendrá asignadas todas aquellas atribuciones que le fijen éste y la Junta Directiva en ejercicio de sus competencias. Asimismo, deberá integrar el Consejo Técnico Consultivo del INVU, en los términos dispuestos en el artículo 37 de la ley Orgánica de la institución.

Dado lo indicado, en el caso específico del INVU, el Subgerente se encuentra bajo la línea de mando del Gerente y de la Junta Directiva, salvo que esté en ejercicio de la suplencia del Gerente, en cuyo caso responderá a la línea de mando de éste según lo ya comentado.

Sin embargo, la potestad disciplinaria con relación al Subgerente, únicamente puede ser ejercida por la Junta Directiva, por cuanto por disposición de ley es el único órgano facultado para realizar el nombramiento y remoción del funcionario. Consecuentemente, cualquier sanción disciplinaria sólo puede ser impuesta por la Junta Directiva como titular de esa potestad.

• D)Funciones del asesor jurídico de la Junta Directiva y deberes de probidad.

Finalmente se consulta a este órgano asesor, sobre cuáles son las funciones del asesor jurídico de la Junta Directiva, así como los deberes de probidad que debe seguir dicho asesor.

Sobre este punto debemos indicar, que como tesis de principio, las funciones del asesor jurídico, así como las de cualquier otro funcionario de una institución pública, deberían estar contempladas en el manual de puestos de rige la institución.

No obstante lo anterior, y de manera general, debemos señalar que el Diccionario de la Real Academia Española establece que asesor es quien “asesora”, “dicho de un letrado que por razón de oficio debe aconsejar o ilustrar con su dictamen a un juez lego”. Asimismo, establece el diccionario que “asistencia jurídica” es el “Servicio que los abogados prestan a las personas que precisan de sus conocimientos jurídicos para defender sus derechos.

Es claro entonces que la función principal del asesor jurídico de la Junta Directiva es aconsejar y asesorar a sus integrantes, sobre aquellos temas de naturaleza jurídica que deban ser sometidos a su conocimiento.

Como todo funcionario, el asesor legal, se encuentra sometido a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios, en los términos previstos en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, deben guardar el deber de probidad, según lo establecido en el artículo 3 de la Ley 8422 del 6 de octubre de 2004, que señala:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.

Consecuentemente, el asesor legal deberá orientar el ejercicio de su función a la satisfacción del interés público.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto en los apartados anteriores, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)En el ámbito normativo se reconocen dentro de la estructura orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, competencias directamente asignadas al Gerente como principal funcionario administrativo, al Presidente Ejecutivo como superior en materia de gobierno, y a la Junta Directiva como jerarca supremo de la institución, por lo que ninguno de dichos órganos podría realizar las funciones del otro; b) En virtud del principio de legalidad, los funcionarios y órganos públicos sólo están autorizados a realizar aquello que la ley expresamente les permite hacer, por lo que a partir de lo dispuesto en los numerales 85 y 129 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente podría transferirse la competencia de un órgano a otro, mediante autorización legal.
• c)La consecuencia inmediata de que un órgano asuma la competencia del otro sin autorización legal, es la nulidad del acto administrativo por contener un vicio en el sujeto, además que el funcionario que disponga su ejecución podría incurrir en responsabilidad disciplinaria, civil e incluso penal, en los términos dispuestos en el artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública; d) A partir de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Orgánica del INVU y 12 del Reglamento de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N° 5849 del 17 de noviembre de 2010, el Gerente General del INVU, se encuentra obligado a asistir a las sesiones de Junta Directiva, pudiéndose excusar únicamente en casos de fuerza mayor, cuando se trate de una sesión destinada al nombramiento del Gerente, Subgerente o Auditor, o cuando por alguna razón especial así lo acuerde la Junta Directiva mediante decisión motivada. En los casos en que la sesión ya haya iniciado, no podrá retirarse salvo motivo justificado, a juicio de quien Preside y así debe constar en el acta correspondiente; e) La función principal del Subgerente es sustituir al Gerente en sus ausencias, pero además, tendrá asignadas todas aquellas atribuciones que le fijen éste y la Junta Directiva en ejercicio de sus competencias. Asimismo, deberá integrar el Consejo Técnico Consultivo del INVU, en los términos dispuestos en el artículo 37 de la ley Orgánica de la institución; f) Dado lo anterior, en el caso específico del INVU, el Subgerente se encuentra bajo la línea de mando del Gerente y de la Junta Directiva, salvo que esté en ejercicio de la suplencia del Gerente, en cuyo caso responderá a la línea de mando de éste último; g) Sin embargo, la potestad disciplinaria con relación al Subgerente, únicamente puede ser ejercida por la Junta Directiva, por cuanto por disposición de ley es el único órgano facultado para realizar el nombramiento y remoción del funcionario.
• h)Las funciones del asesor jurídico, así como las de cualquier otro funcionario de una institución pública, deberían estar contempladas en el manual de puestos de rige la institución. No obstante lo anterior, y de manera general, debemos señalar que la función principal del asesor jurídico de la Junta Directiva es aconsejar y asesorar a sus integrantes, sobre aquellos temas de naturaleza jurídica que deban ser sometidos a su conocimiento; i) Como todo funcionario público, el asesor legal, se encuentra sometido a los principios fundamentales del servicio público contenidos en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, y al deber de probidad reconocido en el artículo 3 de la Ley 8422 del 6 de octubre de 2004.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta [1] Mediante oficio C-GG-184-2010 del 24 de mayo de 2010, se solicitó cambiar esta palabra por “STAFF”.