Pre-dismissal protection must extend to drug-dependent and private-sector workersDebe extenderse la protección pre-despido a trabajadores drogodependientes y del sector privado

Legal Opinion 036 Legal Opinion: 036 -J of 08/07/2011 July 8, 2011 July 8, 2011 OJ-036-2011 Mrs. Ana Lorena Cordero Barboza Area Head Commission on Social Affairs Legislative Assembly Dear Mrs.:

With the approval of the Attorney General, I am pleased to refer to your Official Communication No. CPAS-610-16.824 dated June 16, 2010, according to which you request the opinion of this Attorney General's Office on the bill of law called “Law for the treatment of Alcohol Dependency Syndrome of Public Administration employees,” which is being processed under legislative file No. 16824.

As you are aware, the opinion set forth below constitutes a legal opinion of the Attorney General's Office of the Republic, and therefore it is not mandatory for the Legislative Assembly, as it is not part of the Public Administration. Likewise, it is clarified that the eight-day period granted to us to evacuate the consultation at hand is not binding on this Attorney General's Office, because we are not before any of the cases set forth in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

Before addressing the matter, we apologize for the delay in issuing the requested opinion, all justified due to the high volume of work handled by this Attorney General's Office.

I. SUMMARY OF THE BILL OF LAW

Through the bill of law submitted for consultation to this Advisory Body, it is intended to establish at the legal level that alcoholism constitutes an illness, and that as such, it is necessary to grant the possibility to officials subject to the Civil Service regime who suffer from it to undergo rehabilitation before applying disciplinary sanctions or dismissing them without employer responsibility.

In order to proceed in accordance with the foregoing, the bill imposes the following obligations on the Administration: to establish a program through “the Health Service office for preventive treatments in the use of alcohol”; to urge the official to receive counseling, treatment, and rehabilitation; and to warn the employee about the possibility of being dismissed from their position, in case they refuse to receive or abandon treatment, or in cases of recidivism.

Similarly, it intends to modify Article 41 of Law No. 1581 “Civil Service Statute” - which provides the four classes of disciplinary sanctions that may be imposed on officials covered by the statutory regime - so that those sanctions are not applied “to those employees whose fault originates from alcohol dependency syndrome and who are receiving counseling, treatment, and rehabilitation for their illness.” Finally, the bill provides for the reform of subparagraph c) of Article 72 of Law No. 2 “Labor Code” (Código de Trabajo), to read as follows:

“Article 72.- The following is absolutely prohibited to workers: (…) c) Working while intoxicated or under any other analogous condition. In the case of employees subject to the contracting regime of the Civil Service Statute, if they present alcohol dependency syndrome, they must undergo counseling, treatment, and rehabilitation for their illness” (…)”

II. ADDICTION TO ALCOHOL OR DRUGS AS AN ILLNESS. POSITION OF THE INTERNATIONAL LABOR ORGANIZATION

In general terms, it has been indicated that alcoholism constitutes “a progressive, chronic, and degenerative illness; with symptoms that include a strong need to drink despite negative consequences. The illness is characterized by physical damage to all body systems, the most complicated being those related to the cardiovascular system, the nervous system, and the liver. When the consumption of alcoholic beverages is exaggerated or recurrent, tolerance is produced. That is, the body requires a higher dose of alcohol to obtain the same sensations. This situation facilitates addiction, which is accompanied by great difficulties in stopping consumption once one starts drinking. Upon suspending the use of alcohol, symptoms such as nausea, tremors, and anxiety develop. On the other hand, the alcoholic loses interest in their surroundings, which can lead to the loss of their job and their family.” (http://www.cedro.org.pe/lugar/articulos/alcoholismo.htm). Likewise, the Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia has defined it as “an illness characterized by physical dependence and the exaggerated consumption of alcohol, causing the drinker physical, mental, emotional, occupational, family, economic, and social problems. Alcoholism is characterized by the need to ingest alcoholic substances frequently, due to loss of self-control, physical dependence, and withdrawal syndrome” (http://www.iafa.go.cr/Que%20son%20las%20Drogas/Alcohol.html).

Now then, it is essential to distinguish occasional intoxication, from which, once its effects have passed, the individual returns to their normal state; and acute alcoholism, in which the person is truly dependent, addicted, to alcohol. In that sense, as will be detailed later, only in the second case are we before the assumption of alcoholism-as-illness. This distinction is necessary for the purpose of determining the disciplinary regime applicable to workers who suffer from it.

For its part, “drug addiction is an illness consisting of dependence on substances that affect the central nervous system and cerebral functions, producing alterations in behavior, perception, judgment, and emotions.” (http://www.aciprensa.com/drogas/drogadiccion.htm). Ultimately, its main characteristic is the compulsive search for and consumption of drugs.

From what has been stated, it follows that both alcoholism and drug addiction have been recognized as illnesses, and that therefore, those people who suffer from them must be given timely care, treatment, and rehabilitation; like any other illness.

Specifically in labor matters, the International Labour Organization developed a repertoire called “Treatment of issues related to alcohol and drugs in the workplace” (approved by the Governing Body of the ILO at Meeting No. 262, March-April 1995). When analyzing the issue, the conclusion was reached that indeed these addictions constitute an illness, as well as the circumstance that an alcoholic or drug-addicted person having job stability constitutes an important factor in overcoming the illness, and therefore, the worker must be given the opportunity to undergo treatment, prior to applying disciplinary sanctions or dismissal. In that sense, they indicated:

“Problems related to the consumption of alcohol and drugs can originate from personal, family, or social factors, or from certain situations in the work environment, or from a combination of these elements. Such problems not only affect the health and well-being of workers, but can also cause many inconveniences at work, such as, for example, a loss of productivity. Given that problems related to alcohol and drugs are due to different causes, there are many ways to approach prevention, assistance, treatment, and rehabilitation. The elimination of the abuse of these substances is a very desirable objective, but difficult to achieve, as experience indicates. However, through workplace policies to help people with these problems, including the use of illegal drugs, the most positive results would appear to be obtained, both for workers and for employers.” (bold not from original).

Likewise, among the essential points of the repertoire, the following were established:

“- Policies and programs regarding the consumption of alcohol and drugs should promote the prevention, reduction, and treatment of problems related to the consumption of alcohol and drugs that arise in the workplace. This repertoire applies to all types of employment, public and private, including those in the unstructured sector. National legislation and policy relating to these problems should be established after consultation with the most representative employers' and workers' organizations.

- Problems related to the consumption of alcohol and drugs should be considered as health problems and, therefore, treated, without any discrimination, like any other health problem at work and fall within the scope of (public or private) health services, as appropriate.

(…)

- The stability offered by a job is often an important factor in facilitating the overcoming of problems related to the consumption of alcohol or drugs. For this reason, the social partners should recognize the special role that the workplace can play in helping people who have these problems.

- Workers who wish to receive treatment and rehabilitation for their problems related to the consumption of alcohol or drugs should not be subject to discrimination by the employer and should enjoy usual job security and the same opportunities for transfer and professional advancement as their colleagues.

- It should be recognized that the employer has the authority to sanction workers whose professional conduct is improper as a consequence of problems related to the consumption of alcohol or drugs. However, it is preferable to refer them to counseling, treatment, and rehabilitation services rather than applying disciplinary sanctions. If a worker does not fully cooperate with the treatment, the employer may take the disciplinary measures considered appropriate.

(…)” (bold and underlining not from original).

Now then, in application of the foregoing, the International Labour Organization made the following recommendations:

“9. Intervention and disciplinary measures 9.1. Preference for treatment instead of disciplinary measures 9.1.1. The employer should consider alcohol or drug problems as a health problem. In such cases, the employer should normally offer counseling, treatment, and rehabilitation services to workers, before considering the application of disciplinary measures. 9.2. Role of the employer in relation to the application of disciplinary measures 9.2.1. It should be recognized that the employer has the authority to sanction workers whose professional conduct is improper as a consequence of problems related to alcohol or drugs. However, it is preferable to refer them to counseling, treatment, and rehabilitation services rather than applying disciplinary sanctions. If a worker does not fully cooperate with the treatment, the employer may take the disciplinary measures considered appropriate. (…)” (bold not from original).

It is evident from the above that the bill of law at hand basically implements, with the force of law, the provisions of recommendations 9.1.1 and 9.2.1, but only with respect to alcoholics, not with respect to people suffering from drug addiction, a topic on which further detail will be provided later.

III.POSITION OF THE CONSTITUTIONAL COURT AND THE SECOND CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE REGARDING ALCOHOLIC OR DRUG-ADDICTED WORKERS.

On the topic of workers addicted to alcohol and/or drugs, it is of interest to point out that initially the Second Chamber of the Supreme Court of Justice held that people who suffered from these addictions were problematic individuals in their jobs, and therefore their dismissal was warranted, as stated by Mr. Armando Elizondo Almeida, head of the Information Center of the mentioned Chamber, in his monograph “Alcoholismo en el trabajo. El enfoque jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.” (http://www.poder- judicial.go.cr/salasegunda/revistasalasegunda/Monograf%EDa-Rev2.htm):

“(…) in Voto 68, at 3:00 p.m. on June 17, 1981, it was indicated, in that regard, that: “II.- The defendant’s witnesses (…), testified - occupying different positions in the defendant Institute - that the plaintiff frequently misses work without any justification, the cause or main reason for his absences being the ingestion of liquor; of course, this fact is properly recounted by the witnesses (…) when narrating that on one occasion due to the plaintiff's constant problems of absenteeism, and in order to see if it was possible to give him another opportunity to continue in his duties, they met with Mr. Pérez Jiménez and other colleagues, since the Personnel Department had decided to dispense with Pérez's services, and it was on this occasion when he acknowledged that his absences from work were due to liquor (…) From the detailed analysis of all the evidence received, both testimonial and documentary, one easily arrives at the conclusion that Mr. (…) was a problem employee not only due to his constant absences from work (…) III.- Another important aspect for the case, (…) his attitude generally caused a serious disruption to the proper functioning not only of the Institution, considering the nature of the service it provides, but in particular, to the internal organization of the plant for which he worked, because everything was detrimental to its efficient operation, and to the good service to the community and in safeguarding the safety of his coworkers…”6. Also, in Voto 88 of 1982, it was indicated that the worker was a teacher and abandoned lessons to go drink liquor, configuring a kind of misdeed for his patterns of conduct.” (bold and underlining not from original).

Now then, the Second Chamber, in judgment No. 182 at 10:20 a.m. on March 23, 2001, changes this criterion and recognizes addiction to alcohol and/or drugs as an illness, as well as the duty of the employer to give the worker the opportunity to receive treatment prior to imposing any sanction, in the following terms:

“From the guidelines that, on this matter, the I.L.O. has issued, it follows that a different treatment must be given to the illness of alcoholism regarding other ailments that may affect the worker. Its special nature consists in that, in the case of an alcoholic patient, it would be advisable for the employer to offer them an opportunity to try to rehabilitate themselves, before proceeding to dismiss them for that reason. This is how UBALDO SERE has considered it by stating that: “(...)it can be affirmed that the purely economic approach that sees the addicted worker as a factor of distortion in the production process must be reversed and made compatible with a more human approach that seeks the rehabilitation of the worker. Work, or better said, the maintenance of the source of work in the case of the addicted worker, should be seen as one of the strongest possibilities for rehabilitation. The loss of it –through a purely sanctioning policy– only succeeds in increasing the degree of isolation (sic). It should also be recognized that the employer has the power to sanction workers who commit faults derived from the consumption of alcohol and drugs, after the worker has been given the possibility of counseling, treatment, and rehabilitation and has not fully cooperated in them.” (UBALDO SERE (Jorge), “Aspectos laborales referidos al consumo de alcohol y drogas en los lugares de trabajo”, in Revista Derecho Laboral, No. 190, April-June 1998, Montevideo, p. 687). The employer's policy, then, should not be sanctioning, but rather aimed at pressuring the worker to seek and obtain help. Article 29 of the General Health Law (Ley General de Salud), No. 5395 of October 30, 1973, provides: “Persons with severe emotional disorders as well as persons dependent on the use of drugs or other substances, including alcoholics, may voluntarily undergo specialized outpatient or inpatient treatment in health services and must do so when ordered by the competent authority, deeming it necessary, according to the requirements determined by the pertinent regulations” (not underlined in the original). From this it follows that, in our country, the employer cannot force the worker to undergo any treatment, but can inform them, advise them, or refer them to receive it. If the employee refuses to cooperate, their dismissal proceeds without further consideration. The considerations set forth, due to their enormous social and economic significance, should only be taken for those workers who prove, by suitable means, to be alcohol-dependent, and that this is concluded after analyzing their general behavior in the development of the employment relationship. As a final observation, it is worth noting that alcoholism is an incurable but treatable illness. Therefore, the fact that it is incurable does not give license to consume alcohol nor to justify the faults that workers incur for that reason. The employer cannot be imposed a burden of such magnitude, but only that of giving the affected person an opportunity, who, if they do not take advantage of it and continue causing problems, can perfectly be dismissed (even if, for example, they present a medical opinion stating their health problems caused by alcoholism, in order to try to justify their absences). It is, then, within these guidelines, that alcoholism-as-illness must be considered a serious fault, under the terms of Article 81 subsection l) of the Labor Code (Código de Trabajo).” (bold and underlining not from original).

In that order, in judgment No. 2009-342 at 10:55 a.m. on April 29, 2009, it also stated:

“With the evidentiary elements described above, it is determined that the plaintiff is an alcoholic patient who was dismissed without giving him an opportunity for his rehabilitation, which is essential as established by the jurisprudence of this Chamber. (…) This type of addiction is considered an illness and workers who suffer from it must be given a different treatment compared to other ailments that can affect an employee. That special nature consists in that, in the case of an alcoholic patient, the employer must offer them an opportunity to try to rehabilitate themselves, before proceeding to dismiss them for that reason.

(…)

Based on the foregoing, it is evident that the defendant did not proceed in accordance with the principle of good faith. In the first place, the defendant should not have required the worker to justify his absences, since it was known that they had occurred because he was in crisis due to liquor consumption. (…) what the defendant should have done, due to the plaintiff's special situation, was to warn him in writing that he must undergo treatment and cooperate to get out of the crisis; after that, in the event that the worker's irregular behavior persisted, the defendant could then proceed with dismissal. This is so because it is known that the stability offered by a job is usually an important factor in making it easier for the alcoholic to overcome the difficulties caused by alcohol consumption, since the illness causes a loss (sic) of the sense of responsibility and even of the survival instinct. For this reason, the employer has a very important role in the recovery of the worker addicted to alcohol. This is on the understanding that the patient admits the help and wants their recovery, since a burden beyond what is reasonable cannot be imposed either. By not having proceeded in that manner but rather in a premeditated way to dismiss the worker outright, the Chamber does not consider the dismissal justified, which is why the judgment being appealed must be revoked and the plaintiff granted the corresponding entitlements of advance notice, severance pay, and corresponding legal interest.” (bold and underlining not from original).

Regarding the position adopted by the Constitutional Court, it initially rejected on the merits the amparo remedies filed in which the nullity of a dismissal without employer responsibility was requested because the employee suffering from alcoholism had been absent from work, arguing that the legality or illegality of the dismissal should be aired in the ordinary jurisdictional venue, as it ordered in Voto No. 2008-11341 at 4:40 p.m. on July 22, 2008:

“Regarding the fact that the diagnosis of Alcohol Dependency Syndrome should have been taken into consideration when deciding whether or not the dismissal for the unjustified absences attributed to him was appropriate, this Chamber considered in judgment number 2007-014077 at eleven hours and nine minutes on October fifth, two thousand seven, that: "...SOLE ISSUE: The amparo filed is inadmissible. It does not correspond to this Chamber to substitute the respondent authority in its functions or act as one more instance in the administrative proceeding processed against the petitioner, in order to review whether what was resolved in the administrative venue obeys (sic) a correct valuation or appreciation of the existing evidentiary material, or to determine if the facts held as proven constitute or not a breach of the labor obligations of the appellant that justifies his dismissal -in accordance with the provisions of the legal and regulatory framework governing the matter-, since all of this refers to a conflict of ordinary law whose resolution is outside the scope of competence of this Chamber. In this sense, if the petitioner considered that there was indeed a cause that validly justified his non-attendance at work, such as complications derived from the mentioned illness, this is an extreme that should have been alleged and analyzed in the administrative venue, or, otherwise, in the corresponding ordinary jurisdictional venue. Thus, regarding this topic, in judgment number 2001-05191 at 9:47 a.m. on June 15, 2001, this Chamber resolved: "(…) This Chamber considers that the facts alleged by the appellant, although they can indeed be ultimately redirected to a possible affectation of his right to work, the problem raised here is not within the competence of this Chamber. Indeed, the assessment of the employer's powers to dispense with the services of a person suffering from an illness such as alcoholism, the time within which a medical leave must be presented to the employer to make it effective, or whether it operates in certain cases automatically, so that by its subsequent verification the worker's absence must be considered justified, are aspects that, by their very nature and by the evidence that would eventually need to be taken, fall outside the competences of this jurisdiction. In the event the appellant considers that the administrative action is not in accordance with the law, he must raise it as such in the corresponding jurisdictional venue..." (see in a similar sense judgments 2007-000500 at nine hours and eleven minutes on January nineteenth and 2007-006673 at nine hours and twenty-four minutes on May eighteenth, both of two thousand seven)” (only bold not from original).

However, as of Voto 2010-1664 at 3:08 p.m. on January 27, 2010, the Constitutional Court adopts the current thesis of the Second Chamber, as set forth below:

“III. ALCOHOLISM AS AN ILLNESS AND THE NEED TO GRANT THE WORKER THE POSSIBILITY TO REHABILITATE. (…) at a meeting of Experts in Geneva, Switzerland held in January 1995, a series of practical recommendations on the treatment of problems related to the consumption of alcohol and drugs in workplaces were examined. These guidelines are compiled in the document known as the Repertoire of practical recommendations of the International Labour Organization, on the treatment of issues related to alcohol and drugs in the workplace, Geneva, 1996. Its great contribution was to focus on alcoholism as a health problem that affects not only the individual sphere of the worker but also affects the work environment, even causing a loss of productivity. From this perspective, by considering alcoholism as a health problem, the obligation to treat it without discrimination like any other illness is established, and its treatment is framed within the scope of (public or private) health services as appropriate. In this approach scheme, it was established that employers should preferably grant alcoholic workers the opportunity to undergo rehabilitation to overcome their illness without any type of discrimination, before applying disciplinary sanctions. Certainly, the possibility of the employer sanctioning the worker's improper conduct resulting from the consumption of alcohol or other drugs was recognized; however, prior to the adoption of any disciplinary measure, the employer must refer the worker to undergo rehabilitation and treatment, being that, if there is no affirmative response from the worker, the appropriate sanction may be applied in accordance with current legislation. (…) Within this scheme, the role played in the rehabilitation of the alcoholic person by having a stable job must be considered, which allows them to feel productive and reduces the degree of isolation (sic) and stigmatization. So much so that in the aforementioned recommendations, it was recognized that the stability offered by a job frequently constitutes an important factor in facilitating the overcoming of problems related to the consumption of alcohol or drugs. Since our country is a member of the International Labour Organization, these guidelines, —even though they are of a recommendatory nature— in accordance with the pro homine principle, serve to integrate and interpret Constitutional Law, insofar as they grant greater protection to the fundamental rights of individuals. (…) On the other hand, in the General Health Law (Ley General de Salud), No. 5395, Article 29 establishes that persons dependent on the use of drugs or other substances, including alcoholics, may voluntarily undergo specialized outpatient or inpatient treatment in health services. From the above, it follows that the employer must give the worker the possibility to be treated and rehabilitated before applying the disciplinary regime, so that if the worker does not take advantage of such an opportunity, the employer could then apply the corresponding sanction. Of course, it must be clear that it will be up to the worker to prove, by suitable means, their alcohol dependency and, where appropriate, that they are receiving treatment or therapy.” (bold and underlining not from original).

From this it is possible to derive that although there is no rule in the legal system that compels the employer to urge the alcoholic or drug-addicted worker to receive treatment for their condition prior to imposing the corresponding sanctions; the truth is that jurisprudentially, the High Courts have established that in application of the recommendations given by the International Labour Organization (applicable in our country as a member of said Organization, by virtue of the pro homine principle, as well as by Article 15 of Law No. 2 “Labor Code” (Código de Trabajo) which provides that “Cases not provided for in this Code, in its Regulations, or in its supplementary or related laws, shall be resolved in accordance with the general principles of Labor Law, equity, local custom or usage; and in the absence of these, the provisions contained in the Conventions and Recommendations adopted by the International Labour Organization shall be applied, in that order, insofar as they do not oppose the laws of the country, and the principles and laws of common law.”) the above is mandatory, on the understanding that if the worker refuses to receive it, the employer is empowered to apply the appropriate disciplinary measures.

Notwithstanding the foregoing, we consider it pertinent that the recommendations issued by the International Labour Organization also find their legal basis in the bill of law, for the purpose of guaranteeing greater legal certainty, since because those recommendations constitute a document that is not really well known in our country, this could result in employers not following the procedure established for such purposes, workers not asserting their rights, or else Judicial Offices not applying it when resolving disputes submitted to their knowledge.

Having made the preceding considerations, it is now possible to analyze the bill of law submitted for consultation.

IV. NEED TO ADD TO THE BILL OF LAW THE TREATMENT FOR THOSE ADDICTED TO DRUGS

Bill No. 16824 is expressly aimed at granting those public officials suffering from alcoholism the opportunity, prior to any sanction being imposed on them, to receive the necessary treatment so that they can recover from their condition; this tacitly excludes the possibility that workers addicted to drugs may undergo, just like alcoholics, the treatment in question. Therefore, it must be analyzed whether this is discriminatory and/or contrary to the repertory "Treatment of alcohol- and drug-related issues in the workplace." To this effect, it should be recalled that the repertory under discussion expressly indicates that both alcoholism and drug addiction should be considered an illness, and therefore recommends that employers offer those workers who suffer from them counseling, treatment, and rehabilitation before applying the corresponding disciplinary measures (Recommendation No. 9.1.1.). Along these lines, it should be kept in mind that Article 29 of Law No. 5395 "Ley General de Salud" establishes the possibility for persons dependent on drugs or alcohol to undergo treatment, that is, it also makes no distinction.

In view of this scenario, we consider that the bill incorrectly limits the scope of the social purpose it pursues. If the legislator's intention is to provide help to people suffering from addictions, such an opportunity cannot be limited solely to alcohol addicts, but must inexorably include all those people who suffer from drug addiction, since if both conditions have been defined consistently and uniformly by legal doctrine, national case law, and the International Labour Organization itself, as illnesses, it is evident that there is no reason why pharmacodependent persons could or should be excluded from such benefits.

The omission in question—which this advisory body would dare to assert was not intentional—could eventually be contrary to the principle of equality set forth in Article 33 of our Magna Carta by discriminating against drug addicts from its scope of application. Consider that both cases are an illness, and the principle of "treating equals as equals" would be violated. Likewise, it would curtail the possibility that these people can overcome their condition, most likely leading to job loss and thereby causing other social problems. The foregoing certainly also implies a violation of the right to work, enshrined in Article 56 of the Political Constitution, which cannot be permitted.

V. ON THE APPROPRIATENESS OF GRANTING THE PROPOSED PROTECTION SOLELY TO PUBLIC OFFICIALS

Before analyzing this point, it is essential to make a clarification regarding the bill, as it shows serious confusion regarding what should be understood by public servant.

The title of the bill under analysis, "Law for the treatment of alcohol dependence syndrome of public servants of the Public Administration," is clearly focused on one segment of the working population: the servants of the Public Administration. In this regard, in the statement of legislative intent, the proposing Deputy stated:

"(…) considering it opportune and equitable to create a prevention and treatment procedure for all public servants who present alcohol dependence syndrome, the undersigned deputy submits for the consideration of the legislators the following initiative applicable to those officials subject to the Civil Service Regime, hoping that this legislative measure prevents the dismissal—and consequently the resulting family problems—of an alcoholic servant without first granting a reasonable possibility of undergoing treatment and consequently, overcoming their illness." (bold and underlining are not from the original).

Likewise, in the proposed text, insofar as it is relevant here, it is stated:

"Article 2.- The administration shall, prior to the application of disciplinary sanctions and/or dismissal of servants subject to the Civil Service Contracting Regime who present alcohol dependence syndrome: (…)" (bold and underlining are not from the original).

"Article 4.- Subsection c) of Article 72 of the Código de Trabajo, Law No. 2 of August 27, 1943, is hereby amended to read:

"Article 72.- Workers are absolutely prohibited from:

(…)

• c)Working while intoxicated or under any other analogous condition. In the case of servants subject to the contracting regime of the Estatuto de Servicio Civil, should they present alcohol dependence syndrome, they must undergo counseling, treatment, and rehabilitation for their illness.".” (bold and underlining are not from the original).

It must be noted that it is contradictory for the bill to indicate that it is generally applicable to servants of the Public Administration, but subsequently state that it only protects servants subject to the Civil Service Regime. Therefore, it is necessary to briefly analyze each of the indicated legal concepts.

Law No. 6227 "Ley General de la Administración Pública," in its Article 1, establishes that the Public Administration is constituted by the State and other public entities. Furthermore, Article 111 defines and limits who public servants are, in the following terms:

"1. A public servant is the person who provides services to the Administration or on behalf and account of the latter, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity.

2. For this purpose, the terms 'public official', 'public servant', 'public employee', 'person in charge of public service', and other similar terms are considered equivalent, and the regime of their relations shall be the same for all, unless the nature of the situation indicates otherwise.

3. Employees of State companies or economic services engaged in activities subject to common law are not considered public servants." On the other hand, Law No. 1581 "Estatuto de Servicio Civil" indicates which servants are governed by said Statute:

"Article 1: This Statute and its regulations shall govern the relations between the Executive Branch and its servants, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the Public Administration and protecting said servants." "Article 2: For the purposes of this Statute, servants of the Executive Branch shall be considered the workers at its service remunerated by the public treasury and appointed by formal agreement published in the Diario Oficial." Furthermore, Articles 3 and 5 set forth an exhaustive list of the servants who are not included in the Statute.

From the harmonious combination of both regulatory bodies, it is possible to affirm that every official subject to the Estatuto de Servicio Civil is a public official, but not every public official is subject to the Estatuto de Servicio Civil. Ergo, it is openly inappropriate to name the bill "Law for the treatment of alcohol dependence syndrome of public servants of the Public Administration" if its content is directed solely at servants subject to the Civil Service Regime.

It is now necessary to study whether it is valid, or at least correct, to limit the application of the protection contained in the bill solely to public servants, or whether consideration should be given to including in it workers subject to the private employment regime.

In order to resolve this question, it is essential to bring up again the provisions of the International Labour Organization repertory called "Treatment of alcohol- and drug-related issues in the workplace," which, as already demonstrated, has set the guidelines on the topic that occupies our attention. This repertory clearly and expressly indicates that it "applies to all types of employment, public and private, including those of the unstructured sector" (bold is not from the original). Observe that this affirmation is categorical; it does not even indicate that it "should" apply to all types of employment.

Consequently, it is necessary to contemplate the private employment regime within the bill, especially since in labor matters, a protectionist position toward the employee always prevails. Likewise, the need to provide the opportunity for alcoholic or drug-addicted individuals to receive care for their illness is indisputable, regardless of the employment regime to which they are subject, since, as already indicated, job stability can constitute a vitally important factor in the patient's rehabilitation. It could also be affirmed that if this labor sector is not included, constitutional rights to equality (it should be recalled that the Ley General de Salud grants all citizens suffering from alcoholism or drug addiction the possibility of receiving specialized treatment) and the right to work would be violated, because by not granting the individual the possibility of receiving treatment for their illness, they are very likely to lose their job, with the logical negative consequences that this entails.

In line with the above, we must add that the Segunda Sala has already recognized the right of private-sector workers suffering from alcoholism or drug addiction to be given the opportunity to receive treatment prior to the imposition of the corresponding disciplinary sanctions, in application of the repertory "Treatment of alcohol- and drug-related issues in the workplace" (see in this regard Judgment No. 2009-342 of 10:55 a.m. of March 29, 2009).

In this same vein, this advisory body considers that if the bill were eventually approved without including persons suffering from drug addiction, or contemplating only workers subject to the Civil Service Regime, the Judges of the Republic would be compelled to remedy such omissions by integrating the recommendations contained in the "Treatment of alcohol- and drug-related issues in the workplace"; therefore, it is recommended, in order to avoid this situation, to supplement the bill in those terms.

VI. OTHER DEFICIENCIES CONTAINED IN THE BILL

From the reading of the bill submitted for consultation, we have been able to detect that it suffers from important omissions—apart from those already noted—that must inevitably be corrected, and it is also observed that its provisions are imprecise, vague, and lacking a detailed procedure. Likewise, we consider that the cited regulation should be applied not only to the public sector but also to the private one, and the illness of drug addiction should be included within the articles of the law.

The articles recommended for correction, addition, or elimination are indicated below.

- Competent institutions to provide treatment to persons suffering from alcoholism and/or drug addiction.

Subsection a) of Article 2 of the bill provides:

"Article 2: The administration shall, prior to the application of disciplinary sanctions and/or dismissal of servants subject to the Civil Service Contracting Regime who present alcohol dependence syndrome:

• a)Establish a program through the Health Service office for preventive treatments in the use of alcohol.

(…)" In the first place, we note that the proposing deputy grants competence to the "Health Service office" to establish preventive alcohol programs; however, we do not know what this office is, or at least to which institution it belongs. However, by law, the Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) has been assigned the competence for the prevention, treatment, and rehabilitation of addiction to alcohol and drugs; and likewise, the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) has been assigned the function of providing the respective treatment to persons suffering from drug addiction.

Indeed, Article 21 of Law No. 5412 "Ley Orgánica del Ministerio de Salud" provides the legal nature of the Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, in the following terms:

"The Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) is a body with minimal deconcentration, attached to the Ministry of Health, with instrumental legal personality to administer funds, enter into contracts, cooperation or resource transfer agreements, and receive donations from public or private entities, national or foreign, necessary to exercise its functions in strict adherence to its material purpose and in accordance with this Law. The IAFA shall have competence throughout the national territory." The competencies of the IAFA are contained in Article 22 of that same regulatory body and expressly assign it the prevention, treatment, and rehabilitation of addiction to alcohol and drugs:

"The IAFA shall be in charge of the technical direction, study, prevention, treatment, and rehabilitation of addiction to alcohol, tobacco, and other licit or illicit drugs; in addition, it shall carry out other functions that the law establishes and shall be responsible for coordinating and approving all programs, both public and private, related to its purposes; it must arrange for the suspension or closure of such programs if they fail to comply with the guidelines stipulated for this purpose." (bold and underlining are not from the original).

For its part, Article 3 of Law No. 7786 "Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo"—in addition to setting forth the position that the State must maintain regarding the improper use of those substances capable of causing addiction—reinforces the duty of the IAFA to prevent drug consumption and provide treatment to those suffering from that addiction, but also grants competence to the Caja Costarricense de Seguro Social to provide treatment to these persons; and likewise, it leaves open the possibility of authorizing other entities to provide such treatment:

"It is the duty of the State to prevent the improper use of narcotics, psychotropic substances, and any other product capable of producing physical or psychic dependence; likewise, to ensure the prompt identification, treatment, education, aftercare, rehabilitation, and social readaptation of affected persons, and to procure the necessary economic resources to recover pharmacodependent persons and those affected, directly or indirectly, by drug consumption, in order to educate them, provide them with physical and mental rehabilitation treatment, and readapt them to society.

The treatments shall be in charge of the Ministry of Health, the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), and the Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), and of any other entity or institution legally authorized by the State. In the case of minors, to achieve such treatment, the Patronato Nacional de la Infancia (PANI) must dictate the necessary protection measures provided in the Código de la Niñez y la Adolescencia.

In any case, it is the responsibility of the IAFA to exercise technical stewardship and supervision in matters of prevention and treatment, as well as to propose, design, and evaluate drug consumption prevention programs." (bold and underlining are not from the original).

The cited law, in its Article 100, adds:

"The Instituto Costarricense sobre Drogas shall design the National Plan on drugs, legitimization of capital, and financing of terrorism, and shall coordinate the policies for drug consumption prevention, treatment, rehabilitation, and reintegration of pharmacodependent persons (…)

In matters of consumption prevention, treatment, rehabilitation, and reintegration, the IAFA is responsible for the approval of all programs, public and private, oriented to these ends. (…)" (bold is not from the original).

Similarly, Article 166 authorizes the CCSS to establish centers specialized in the care of pharmacodependent persons.

The norms mentioned are also reflected in Decreto Ejecutivo No. 29819 "Plan y Estrategia Antidrogas del Gobierno de la República de Costa Rica," which to that effect provides:

"Article 4: Of the Coordinating Bodies. The Antidrug Strategy of the Government of the Republic shall be coordinated by the Centro Nacional de Prevención contra Drogas (CENADRO) in all areas of the drug phenomenon, the Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) as the technical governing body in matters of consumption prevention and the rehabilitation, treatment, and reintegration of drug dependents; the Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) in the areas of diagnosis and treatment; the Control Area of Narcotic, Psychotropic Drugs and Precursors of the Ministry of Health, as the governing body in the control and supervision of the importation of narcotic and psychotropic drugs and chemical precursors; the Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) in the coordination of police actions regarding illicit trafficking, legitimization of capital from drug trafficking, and diversion of precursors; and the Public Prosecutor's Office of the Judicial Branch in the direction and control of repressive investigations and application of criminal law." (bold is not from the original).

"Article 18: Of the goals and strategies of the Specific Plan for diagnosis, rehabilitation, and reintegration. The National Strategy of the Government of the Republic has six goals for the fulfillment of the Specific Plan for the diagnosis, treatment, rehabilitation, and reintegration of drug dependents into society:

• a)Establishment of specialized services within the National Health System aimed at the diagnosis and care of pharmacodependent patients, which will be carried out through the following strategies:

(…)

- Implement outpatient and/or inpatient treatment programs within the National Health System, under the responsibility of the Caja Costarricense del Seguro Social (C.C.S.S.), for the care of the addict and their relatives.

(…)" (bold is not from the original).

It is pertinent to note that Law No. 7972 "Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social" provides a budget allocation for the IAFA to finance care, shelter, rehabilitation, or treatment programs for persons with problems of alcoholism and pharmacodependence. Let us see:

"Article 14: The total resources collected by virtue of the taxes established and modified in this law shall be allocated as follows:

• a)Three billion five hundred million colones (3,500,000,000.00), according to Article 15 of this law. (…)" "Article 15: The resources referred to in subsection a) of Article 14 of this law shall be allocated, via transfer from the Ministry of Finance, in the following manner: (…)
• c)Fifteen percent (15%) of the resources shall be allocated to the Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) to finance care, shelter, rehabilitation, or treatment programs for persons with problems of alcoholism and pharmacodependence, as well as for smokers, carried out by public or private institutions or entities. (…)" d) Seven percent (7%) of the resources shall be allocated to the Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia to finance, in coordination with the Ministry of Public Education and the Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, dissemination, education, and prevention programs aimed at preventing smoking, excessive consumption of alcoholic beverages, the use of addictive substances for non-medicinal use, or the abusive consumption of pharmaceutical drugs or medications (psychoactive drugs), if such programs are carried out by public or private institutions or entities. (…)" "Article 16: Each institution referred to in subsections c), d), e), and f) of Article 14 and in Article 15 of this law shall be responsible for administering the allocated resources. To this end, it must open a special account for each allocated item and keep independent accounting records.

Apart from the resources indicated in Articles 14 and 15 of this law, the special accounts may also be supplemented by the following:

• a)Other budget items included in the ordinary budget or the extraordinary budgets of the Republic, as well as their modifications.
• b)Donations, legacies, or inheritances assigned to them.
• c)Economic aid provided by foreign entities or governments and international organizations." From the regulations set forth, different conclusions can be drawn. The first of these is that institutions already exist, including specialized ones, such as the case of the IAFA, which are responsible not only for preventing the use of alcohol and drugs but also for providing treatment and rehabilitation to persons who suffer addiction to these substances. These institutions have prevention programs for these illnesses, which is why we consider it unnecessary for the bill to provide for the creation of such preventive programs, since they already exist. In this regard, consider that the IAFA, the institution with stewardship in the matter, in execution of its duties, has preventive programs that it teaches starting at the school level, and specifically, it has the program "Training in the Work Environment for public and private institutions," which offers "to Public and Private Companies or Institutions, for the establishment and development of Policies, Programs, and Projects for the Comprehensive Prevention of the consumption of alcohol, tobacco, and other drugs in the work environment; aimed at promoting the health and comprehensive development of workers, as well as the detection and early intervention for the working population that is at risk or has already started consumption, treatment, referral, and counter-referral to the services of the National Treatment System, for those workers who already have a clear dependence due to consumption of alcohol and other drugs; promoting programs, projects, regulations, and services in the work environment that guarantee the right to health, safety, and psycho-social well-being of workers in the workplace and thereby improve the productivity and good performance of the company" (http://www.iafa.go.cr/servicios/prevencion/empresas/empresas.html).

On the topic of prevention, and without prejudice to what was said in the preceding paragraph, we also cannot fail to note that the bill states "Establish a program through the Health Service office for preventive treatments in the use of alcohol." (bold and underlining are not from the original), given that the terminology used is not accurate, for the reason that according to the Real Academia de la Lengua Española, the word "treatment" can be defined as the "Set of means used to cure or alleviate an illness" (http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=tratamiento), which implies that the illness already exists. Therefore, if what is intended to be regulated in that subsection is the prevention of the illness—as it seems to follow—, the term "treatments" must be eliminated, as it is contradictory.

On the other hand, it is observed that the laws that currently regulate the topic confer on the IAFA the prevention, treatment, and rehabilitation of addiction to both alcohol and drugs; but they assign to the CCSS only the duty to provide treatment to persons suffering from drug addiction. The foregoing must be taken into consideration by the legislator when defining who will be responsible for providing treatment to workers suffering from these addictions. Likewise, it should be established whether private organizations (such as, for example, Alcohólicos Anónimos and Narcóticos Anónimos) or private medical specialists who could also validly provide the treatment in question will be authorized.

It is pertinent to add that this Advisory Body has previously pronounced itself on the competencies pertaining to the IAFA and the CCSS in the treatment of persons suffering from drug addiction, as well as the coordination relationship that must exist between these institutions. In this sense, it indicated:

"(…) the fact that the IAFA is the governing body in matters of consumption prevention, treatment, rehabilitation, and reintegration, does not mean, in any way, that it is exempt from providing the treatment and rehabilitation service to pharmacodependent persons and those affected by drug consumption. Although it is true, and following good legal-administrative technique, the management function should not be assigned together with the execution function to a single body or entity, from the perspective of Constitutional Law (values, principles, and norms), there is no legal impediment for the legislator to act in that direction. Ergo, the legislator is authorized to assign both functions to a body or entity. From this perspective, the management function does not exclude the execution function. In the case at hand, it happens that the legislator assigns the management and execution functions in the matter we are analyzing to the IAFA, although in the case of the latter, not exclusively, as is the case with the former.

On the other hand, we must draw attention to the following. Given the degree of autonomy that Constitutional Law guarantees the CCSS, as indicated supra, this entity cannot be subject to the directives issued by the IAFA in this matter, so if it were to completely take over the function of treatment and rehabilitation of pharmacodependent persons (sic), the only body that would have competence to set policies, directives, and orders would be its Board of Directors in this area. From what we have said so far, a logical and necessary conclusion follows, and that is that between the IAFA and the CCSS there can only be a coordination relationship, never one of direction, since the directive, in everything that concerns the governance and administration of social security, is incompatible with the degree of autonomy that Constitutional Law grants and guarantees the CCSS. This is an aspect that the legislator and the Executive Branch must keep in mind, since, in the eventual case that everything related to treatment and rehabilitation were to pass into the hands of the insurance entity, the reason for being of the IAFA would be reduced to a minimum, specifically: the prevention of drug consumption.

(…)

CONCLUSIONS

1. The IAFA has the legal duty to provide treatment to pharmacodependent persons and those affected by drug consumption.

2. In accordance with current legislation, both the IAFA and the CCSS are responsible for the care of the aforementioned patients." Legal Opinion C-103-2002, of April 19, 2002 (bold and underlining are not from the original).

- The bill does not contain an adequate procedure to regulate the care and treatment of workers addicted to alcohol and/or drugs.

Having analyzed the text of the bill submitted here for consultation, it is our opinion that it is concise, not covering the problem of addiction to alcohol and drugs with the required detail and depth. It must be taken into account that the underlying topic of the bill entails great social and economic significance, so establishing a regulation in the terms proposed in the bill may not produce the desired effects, to the open detriment not only of the worker suffering from the addiction—due to not having a procedure that is effective for treating their illness—but also of the employer. On this point, it cannot be forgotten that although granting the patient the possibility of rehabilitation constitutes a noble, humanitarian cause; neither can a burden be imposed on the employer of such magnitude that it prevents them from imposing the corresponding disciplinary sanctions when, despite having given the employee the opportunity to receive medical care, positive results, or at least progress, are not obtained, due to situations attributable solely to the worker's negligence. In short, the employer must have clear and effective mechanisms in order to avoid scenarios such as the one just raised.

This Advisory Body recommends that the project contain the basic precepts found in the repertoire "Addressing alcohol and drug-related issues in the workplace," as it provides a broad development of the rights and obligations of the employer and of workers dependent on alcohol and drugs. In this way, the legislator will have a solid foundation from which to expand upon and detail the regulation of this matter.

Below, we will set forth some other points that this Advisory Body believes could be included or expanded upon in greater depth in the bill.

· Establish that the employer's policy should not be punitive, but rather aimed at improving health and safety conditions in the workplace. Likewise, highlight the employer's position as a coadjuvant in the patient's rehabilitation process.

· The procedure the employer must follow to advise the worker suffering from alcohol and/or drug addiction of the advisability of receiving treatment. It is clear that the employer cannot force the worker to receive it, but should inform the worker of the consequences that refusal to do so would entail.

· Means to prove that the illness is indeed suffered. On this point, it is vitally important to determine which professional, institution, or organization can validly issue such certification.

· Institution, organization, or professional that can provide treatment. On this point, it should be remembered that, by law, IAFA is responsible for providing care to persons suffering from alcohol and/or drug dependency, and the CCSS also has jurisdiction to treat persons suffering from drug addiction; however, the possibility that this service may be provided by professionals may be considered.

· The confidentiality of the treatment must be established.

· The worker suffering from the illness should be guaranteed job security for the duration of the treatment.

· The equality of the worker suffering from addiction regarding promotions or transfers should be guaranteed.

· The possibility should be considered that the employer may dismiss the worker if, despite effectively receiving treatment, the worker shows no progress for reasons attributable to a lack of interest. In other words, the worker must dedicate all efforts to overcoming the illness, since otherwise an undue burden would be imposed on the employer. Evidently, the person providing the treatment should be the one to certify this situation.

In another vein, this Advisory Body verified the existence of two bills that contemplated the issue of addictions and are currently archived. Both bills are called "Ley General de Adicciones," processed under expediente numbers 12955 and 14997. Both have very similar content.

In this regard, we must indicate that these projects encompassed the issue of addictions to alcohol, tobacco, gambling, and drugs in a broader manner, i.e., they did not address solely alcohol and drug addictions in the workplace. Likewise, they established that these addictions constitute an illness, and therefore it is the duty of the State to "ensure their prevention, as well as the treatment, education, rehabilitation, and reintegration into society of addicted persons." In strictly labor matters, they indicated that an addiction duly declared by a qualified professional shall be considered an illness, for the purposes of applying the disciplinary sanctions established in the Código de Trabajo.

The cited projects also suffer from deficiencies, although they certainly address the issue of addictions in greater depth, establish them as illnesses, and reinforce the rights and guarantees afforded to persons who suffer from them, as well as the State's obligation to prevent and treat them.

Ultimately, despite its logical relevance, the country lacks a law regulating addictions, which is why we consider it advisable for legislation to be issued to regulate the issue of alcohol and/or drug addictions not only in the workplace, but also in all other areas, in order to have better elements to combat this dreadful illness that is scourging our society.

- Regarding the proposed legal reforms.

The bill, in articles 3 and 4, proposes the following legal reforms:

"Article 3.- Article 41 of the Estatuto de Servicio Civil, Law No. 1581 of May 30, 1953, is hereby amended to read:

"Article 41.- To better guarantee good public service, four classes of disciplinary sanctions are established, which may not be applied to those servants whose fault originates from alcohol dependence syndrome and who are receiving counseling, treatment, and rehabilitation for their illness."" "Article 4.- Subsection c) of Article 72 of the Código de Trabajo, Law No. 2 of August 27, 1943, is hereby amended to read:

"Article 72.- It is absolutely prohibited for workers:

(…)

• c)To work in a state of drunkenness or under any other analogous condition. In the case of servants subject to the contracting regime of the Estatuto de Servicio Civil, if they present alcohol dependence syndrome, they must undergo counseling, treatment, and rehabilitation for their illness."" Regarding the amendment to the Estatuto de Servicio Civil, we consider that it is not adequate because the right of all workers (both from the public and private sectors) to receive the necessary medical attention to treat the illness of alcohol and/or drug dependence, prior to imposing any disciplinary measure, must be guaranteed.

In addition to the above, it is necessary to indicate that Article 41 of Law No. 1581 provides for 4 classes of disciplinary sanctions, which it not only mentions but also develops as follows:

"To better guarantee good public service, four classes of disciplinary sanctions are established:

• a)Oral warning, which shall be applied for minor faults, at the discretion of the persons authorized to impose sanctions, as determined by the Internal Work Regulations.
• b)Written warning, which shall be imposed when the servant has received two or more oral warnings during the same calendar month, or when labor laws require a written warning before dismissal, and in other cases determined by the internal work regulations.
• c)Suspension from work without pay, which shall be applied for up to fifteen days after hearing the interested party and the coworkers indicated by the former, in all cases where, according to the internal work regulations, a fault of certain gravity is committed against the duties imposed by the employment contract; and d) Suspension from work without pay shall also proceed in cases of arrest and pretrial detention, for the entire duration thereof, but shall give rise to dismissal if such period exceeds three months. If the arrest or pretrial detention is followed by an acquittal after the aforementioned term has elapsed, the servant shall have the right to be considered for the first vacant position of the same class as the one held. According to the gravity of the charge and the merits of the case, the Superior Head shall decide whether release on bail interrupts the effects of said disciplinary correction. It is understood that suspension from work without pay may be applied for more than fifteen days in the exceptional cases expressly determined by the work regulations." We therefore note that in the terms proposed for the amendment of Article 41 of Law No. 1581, not only would the first paragraph of said article be modified—as we presume was the proposing legislator's intention—but all the disciplinary sanctions it contains would be eliminated. Note that Article 3 of the bill expressly indicates "Article 41 of the Estatuto de Servicio Civil (…) is hereby amended to read: (…)," which would strip said article of its content and, therefore, cannot be admitted.

Now, regarding the proposed amendment to subsection c) of Article 72 of the Código de Trabajo, it is first necessary to distinguish between occasional drunkenness and acute alcoholism, because they are diametrically different in their characteristics as well as regarding the disciplinary regime applicable to them, issues that have already been duly analyzed by the Sala Segunda. Let us examine:

"For the purposes of applying the disciplinary regime, it is fundamental to distinguish between acute alcoholism, which causes drunkenness, and chronic alcoholism, which leads to said alcoholic illness. In other words, the ingestion of alcohol, producing a state of drunkenness—a situation anyone can reach, after which the individual returns to a normal psychophysical state—is not the same as the condition presented by an individual who has made drinking a habit, developing a true addiction to alcohol, with a deteriorating and, ultimately, disabling progression.

(…)

In the realm of national legislation, we consider that two distinct situations are provided for, each with a different disciplinary treatment: occasional alcohol consumption, on one hand, and alcohol dependence, on the other. Paragraph 72, subsection c) of the Código de Trabajo contemplates the first scenario, when it states: 'It is absolutely prohibited for workers (…) c) To work in a state of drunkenness or under any other analogous condition.' In turn, subsection i) of Article 81 of the same code contemplates as a just cause for dismissal: 'When the worker, after being warned once by the employer, incurs the grounds provided for in subsections a, b, c, d, and e of Article 72.' Such rules clearly refer to occasional drunkenness, which, by negatively affecting work capacity, is considered by our legal system as a breach of the obligations imposed by the employment contract, but is not deemed severe enough to justify, on its own, dismissal; rather, a prior warning and the repetition of the fault are required for its application. This is distinguished from drunkenness-as-illness—the second scenario to be considered—which does constitute a serious fault, under the terms of subsection l) of Article 81 of the Código de Trabajo, due to the negative consequences that alcohol consumption generates in the workplace, such as deterioration of health and interpersonal relationships, increased absenteeism, decreased work performance, reduced productivity, increased accidents and disciplinary problems, as well as increased staff turnover frequency and training and hiring costs, and, finally, damage to the company's reputation.

(…)

It is, then, within these guidelines, that alcoholism-as-illness can be considered a serious fault, under the terms of Article 81, subsection l) of the Código de Trabajo." Judgment No. 2001-182 of 10:20 a.m. on March 23, 2001. In the same vein, see judgments No. 2004-126 of 9:50 a.m. on March 3, 2004, No. 2008-819 of 10:15 a.m. on September 24, 2008, and No. 2009-342 of 10:55 a.m. on April 29, 2009, also issued by the Sala Segunda. (bold and underline not in the original).

Based on the preceding considerations, and in accordance with current regulations, only when alcohol dependence exists is one dealing with alcoholism as an illness, and it is in view of that situation that the employee must be given the possibility of receiving treatment prior to the imposition of any disciplinary measure. If the employer advises the ill addict to undergo treatment and collaborate to overcome the crisis, but the employee refuses, that conduct shall be considered a serious fault, under the terms of subsection l) of the Código de Trabajo. Regarding occasional drunkenness, i.e., where the illness is not suffered, it is contemplated by subsection c) of Article 72 of the Código de Trabajo, and if, after being warned once by the employer, the worker reoffends, it constitutes grounds for justified dismissal pursuant to subsection i) of Article 81 of that same Code.

For this reason, there is no doubt that in the terms in which the Código de Trabajo is currently drafted, its Articles 72 subsection c) and 81 subsection i) refer solely and exclusively to occasional drunkenness; however, it is estimated that this situation does not constitute an obstacle for the legislator, by means of legal reform, to place therein the procedure to be followed with respect to workers suffering from alcohol and/or drug addiction, since after carefully analyzing the articles of said regulation, the conclusion was reached that it is indeed in the mentioned subsections where such regulation should be contained.

Consistent with the foregoing, we deem it advisable that Article 72 subsection c) also contemplate the illness of alcoholism and drug addiction, as well as the employer's obligation in these cases to grant the worker the possibility of receiving treatment prior to the imposition of any type of disciplinary sanction. In turn, Article 81 subsection i) could indicate the applicability of justified dismissal if the worker does not undergo treatment or does not demonstrate progress therein.

The proposed modifications relate to Law No. 2, and a separate law should develop the general provisions regarding the illness of alcoholism and drug addiction, as well as the details of the procedure to be followed by the employer in these situations.

Finally, we do not fail to state that in order to apply these provisions to all public servants, it is not necessary to reform the various statutory bodies of the public function, as they refer to the grounds for dismissal enshrined in the Código de Trabajo, for example:

- Law No. 1581 "Estatuto de Servicio Civil":

"Article 43: Public servants may only be removed from their positions if they incur the grounds determined by Article 81 of the Código de Trabajo and 41, subsection d), of this law, or in acts that imply a serious infraction of this Statute, its regulations, or the respective Internal Work Regulations. (…)" - Law No. 5155 "Estatuto de Servicio Judicial":

"Article 44: Judicial servants shall enjoy the right of stability, when they duly enter the judicial service and when they are not fixed-term officials; and they may only be removed for forced reduction of services or when there is merit to order their transfer or swap to another position of the same or lower class, or their separation for the betterment of the public service, or when they incur grounds for dismissal, in accordance with this Statute, its regulations, the Ley Orgánica del Poder Judicial, or the Código de Trabajo." - Law No. 4556 "Ley de Personal de la Asamblea Legislativa":

"Article 33: The regular servants of the Asamblea Legislativa shall enjoy the following rights:

• a)They may not be dismissed from their positions, except if they incur the grounds established by the Código de Trabajo, or when they commit acts that imply serious infractions to this law and the Internal Work Regulations. (…)" - Law No. 7794 "Código de Trabajo" "Article 146: Municipal servants protected by this law shall enjoy the following rights, in addition to those provided in other laws:
• a)They may not be dismissed from their positions unless they incur the grounds for dismissal prescribed by the Código de Trabajo and in accordance with the procedure indicated in Article 151 of this code. (…)".

CONCLUSIONS

By virtue of the foregoing considerations, this Office concludes the following:

1. Addiction to alcohol and/or drugs has been fully recognized as an illness.

2. The International Labour Organization, in the repertoire "Addressing alcohol and drug-related issues in the workplace," concluded that the fact that a person suffering from these illnesses has stability in their job constitutes a relevant factor for overcoming the condition. Therefore, the worker must be given the opportunity to undergo treatment prior to the imposition of any type of disciplinary sanction.

3. Although currently there is no law in the legal system compelling the employer to urge the alcoholic or drug-addicted worker to receive treatment for their condition before applying the disciplinary regime, the fact is that, jurisprudentially, the Sala Constitucional and the Sala Segunda of the Corte Suprema de Justicia have established that in application of the recommendations given by the ILO, the foregoing is mandatory; on the understanding that if the employee refuses, dismissal without further consideration is applicable.

4. It is necessary to contemplate within the bill not only workers addicted to alcohol, but also persons suffering from drug dependence.

5. The rights intended to be granted to workers in the bill should be applicable to all employees without any discrimination, i.e., regardless of whether they work for the public or private sector.

6. Failure to include in the content of the bill persons addicted to drugs, as well as workers from both the public and private sectors (and not only servants subject to the Civil Service regime, as the bill intends), would imply the violation of the constitutional rights to equality and the right to work.

7. In accordance with current legislation, the Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) is responsible for the prevention, treatment, and rehabilitation of alcohol and drug addiction; and the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) for the treatment of drug addicts.

8. The bill does not contain an adequate procedure to regulate the care and treatment of workers addicted to alcohol and/or drugs, which is detrimental to the worker suffering from the addiction, as well as to the employer. In order to remedy such omissions, it is recommended to contemplate the basic precepts dictated by the ILO in the repertoire "Addressing alcohol and drug-related issues in the workplace," as well as the other points that were extensively indicated by this Advisory Body.

9. For the reasons opportunely developed by this Attorney General's Office, it is recommended not to approve the proposed amendments to the Estatuto de Servicio Civil; and with respect to the modifications proposed to the Código de Trabajo, we deem its amendment advisable in the terms that were extensively developed.

Sincerely,

MSc. Maureen Medrano Brenes Lic. Edgar Mauricio Valverde Segura Deputy Attorney General Attorney General's Office Lawyer

Texto Opinión Jurídica 036 Opinión Jurídica : 036 - J del 08/07/2011 8 de julio, 2011 8 de julio, 2011 OJ-036-2011 Señora Ana Lorena Cordero Barboza Jefe de Área Comisión de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su Oficio N° CPAS-610-16.824 de fecha 16 de junio del 2010, según el cual requiere el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado “Ley para el tratamiento del Síndrome de Dependencias del Alcohol de los servidores de la Administración Pública”, el cual se tramita bajo el Como es de su conocimiento, el criterio que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo cual no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, ello por no ser Administración Pública.

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días que nos fue otorgado para evacuar la consulta que nos ocupa, no resulta vinculante para esta Procuraduría, ello en razón de que no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.

I. RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

Mediante el proyecto de ley que es sometido a consulta a este Órgano Asesor, se pretende establecer a nivel legal que el alcoholismo constituye una enfermedad, y que como tal, es necesario otorgar la posibilidad a los funcionarios sujetos al régimen de Servicio Civil que la padezcan de someterse a rehabilitación antes de aplicarles sanciones disciplinarias o despedirlos sin responsabilidad patronal.

A efecto de proceder de conformidad con lo anterior, el proyecto impone las siguientes obligaciones a la Administración: establecer un programa por medio de “la oficina de Servicio de Salud para tratamientos preventivos en el uso del alcohol”; conminar al funcionario a recibir asesoramiento, tratamiento y rehabilitación; y prevenir al servidor sobre la posibilidad de ser destituido de su puesto, en caso de negarse a recibir o abandonar el tratamiento, o en casos de reincidencia.

De igual forma, pretende modificar el artículo 41 de la ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil” - el cual dispone las cuatro clases de sanciones disciplinarias que pueden ser impuestas a los funcionarios amparados al régimen estatutario -, a fin de que esas sanciones no sean aplicadas “a aquellos servidores y servidoras cuya falta se origine en el síndrome de dependencia del alcohol y se encuentren recibiendo asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad”.

Finalmente, el proyecto dispone la reforma al inciso c) del artículo 72 de la ley N° 2 “Código de Trabajo”, para que se lea de la siguiente manera:

“Artículo 72.- Queda absolutamente prohibido a los trabajadores:

(…)

• c)Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualesquiera otra condición análoga. En el caso de tratarse de servidores y servidoras sometidos al régimen de contratación del Estatuto de Servicio Civil, en caso de presentar síndrome de dependencia al alcohol deberán de someterse a asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad” (…)”

II. ADICCIÓN AL ALCOHOL O LAS DROGAS COMO ENFERMEDAD. POSICIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO

En términos generales se ha indicado que el alcoholismo constituye “una enfermedad progresiva, crónica y degenerativa; con síntomas que incluyen una fuerte necesidad de tomar a pesar de las consecuencias negativas. La enfermedad está caracterizada por daños físicos en todos los sistemas del organismo, siendo los más complicados los que se relacionan con el sistema cardiovascular, el sistema nervioso y el hígado. Cuando el consumo de bebidas alcohólicas es exagerado o recurrente se produce tolerancia. Es decir, el organismo requiere una mayor dosis de alcohol para obtener las mismas sensaciones. Esta situación facilita la adicción, la cual es acompañada de grandes dificultades por detener el consumo cuando se empieza a beber. Al suspender la utilización de alcohol, se desarrollan síntomas como náuseas, temblores y ansiedad. Por otra parte, el alcohólico pierde el interés por lo que le rodea, lo cual puede ocasionar la pérdida de su empleo y de su familia.” (http://www.cedro.org.pe/lugar/articulos/alcoholismo.htm). Asimismo, el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia lo ha definido como “una enfermedad que se caracteriza por la dependencia física y el consumo exagerado de alcohol, provocándole al bebedor problemas físicos, mentales, emocionales, laborales, familiares, económicos y sociales. El alcoholismo se caracteriza por la necesidad de ingerir sustancias alcohólicas en forma frecuente, tanto por la pérdida de autocontrol, dependencia física y síndrome de abstinencia” (http://www.iafa.go.cr/Que%20son%20las%20Drogas/Alcohol.html).

Ahora bien, es indispensable distinguir la embriaguez ocasional, en la cual pasados sus efectos, el individuo vuelve a su estado normal ; y el alcoholismo agudo, en el cual la persona realmente es dependiente, adicta, al alcohol. En ese sentido, tal y como se detallará más adelante, solo en el segundo caso nos encontramos ante el supuesto de alcoholismo-enfermedad. Esta distinción resulta necesaria a efectos de determinar el régimen disciplinario aplicable a los trabajadores que la padezcan.

Por su parte, la “drogadicción es una enfermedad que consiste en la dependencia de sustancias que afectan el sistema nervioso central y las funciones cerebrales, produciendo alteraciones en el comportamiento, la percepción, el juicio y las emociones.” (http://www.aciprensa.com/drogas/drogadiccion.htm). En definitiva, su característica principal es la búsqueda y consumo compulsivo de drogas.

De lo expuesto se extrae que tanto el alcoholismo como la drogadicción han sido reconocidos como enfermedades, y que por ello, se les debe otorgar a aquellas personas que la padezcan la atención, tratamiento y rehabilitación oportuna; como cualquier otra enfermedad.

Específicamente en materia laboral, la Organización Internacional del Trabajo elaboró un repertorio denominado “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo” (aprobado por el Consejo de Administración de la OIT en la reunión N° 262, marzo- abril de 1995). Al analizar el tema, se arribó a la conclusión de que efectivamente esas adicciones constituyen una enfermedad, así como también la circunstancia de que una persona alcohólica o adicta a las drogas cuente con estabilidad en su trabajo constituye un factor importante para superar la enfermedad, y por ello, debe brindársele la oportunidad al trabajador de someterse a tratamiento, esto de previo a aplicarle sanciones disciplinarias o el despido. En ese sentido, indicaron:

“Los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas pueden originarse por factores personales, familiares o sociales, o por ciertas situaciones en el medio ambiente laboral, o bien por una combinación de esos elementos. Tales problemas no sólo repercuten en la salud y el bienestar de los trabajadores, sino que también pueden causar muchos inconvenientes en el trabajo, como por ejemplo, una pérdida de productividad. Dado que los problemas relacionados con el alcohol y las drogas se deben a distintas causas, hay muchas maneras de enfocar la prevención, asistencia, tratamiento y rehabilitación. La eliminación del abuso de esas sustancias es un objetivo muy deseable, pero difícil de lograr, según lo indica la experiencia. No obstante, mediante las políticas en el lugar de trabajo para ayudar a personas con esos problemas, incluido el uso de drogas ilegales, parecerían obtenerse los resultados más positivos, tanto para los trabajadores como para los empleadores.” (la negrita no es del original).

Asimismo, entre los puntos esenciales del repertorio, se establecieron los siguientes:

“- Las políticas y los programas en materia de consumo de alcohol y de drogas deberían promover la prevención, la reducción y el tratamiento de los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas que se plantean en el lugar de trabajo. Este repertorio se aplica a todos los tipos de empleo, públicos y privados, incluidos los del sector no estructurado. La legislación y la política nacional relativas a estos problemas deberían establecerse tras consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas.

- Los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas deberían considerarse como problemas de salud y, por consiguiente, tratarse, sin discriminación alguna, como cualquier otro problema de salud en el trabajo y quedar dentro del alcance de los servicio de salud (públicos o privados), según corresponda.

(…)

- La estabilidad que ofrece un empleo es a menudo un factor importante para facilitar la superación de los problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas. Por esta razón, los copartícipes sociales deberían reconocer el papel especial que el lugar de trabajo puede desempeñar para ayudar a las personas que tienen estos problemas.

- Los trabajadores que quieran recibir tratamiento y rehabilitación para sus problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas no deberían ser objeto de discriminación por parte del empleador y deberían gozar de la seguridad del empleo usual y de las mismas oportunidades de traslado y ascenso profesional que sus colegas.

- Debería reconocerse que el empleador tiene autoridad para sancionar a los trabajadores cuya conducta profesional sea impropia como consecuencia de problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas. Sin embargo, es preferible que los remitan a los servicios de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación en vez de aplicarles sanciones disciplinarias. Si un trabajador no colaborara plenamente con el tratamiento, el empleador podrá tomar las medidas disciplinarias que considere oportunas.

(…)” (la negrita y el subrayado no son del original).

Ahora bien, en aplicación de lo anterior, la Organización Internacional del Trabajo realizó las siguientes recomendaciones:

“9. Intervención y medidas disciplinarias 9.1. Preferencia por el tratamiento en vez de las medidas disciplinarias 9.1.1. El empleador debería considerar los problemas de alcohol o de drogas como un problema de salud. En tales casos, el empleador debería normalmente ofrecer servicios de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación a los trabajadores, antes de considerar la aplicación de medidas disciplinarias.

9.2. Papel del empleador en relación con la aplicación de medidas disciplinarias 9.2.1. Debería reconocerse que el empleador tiene autoridad para sancionar a los trabajadores cuya conducta profesional sea impropia como consecuencia de problemas relacionados con el alcohol o las drogas. Sin embargo, es preferible que los remitan a los servicios de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación en vez de aplicarles sanciones disciplinarias. Si un trabajador no colabora plenamente con el tratamiento, el empleador podrá tomar las medidas disciplinarias que considere oportunas.

(…)” (la negrita no es del original).

Se evidencia de lo supraindicado que el proyecto de ley que nos ocupa básicamente implementa, con carácter de ley, lo dispuesto en las recomendaciones 9.1.1 y 9.2.1, pero únicamente con respecto a los alcohólicos, no así con los personas que sufran adicción a las drogas, tema sobre el cual se ahondará posteriormente.

III.POSICIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL Y DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICA RESPECTO A LOS TRABAJADORES ALCOHÓLICOS O ADICTOS A LAS DROGAS.

Sobre el tema de los trabajadores adictos al alcohol y/o las drogas, es de interés señalar que en un inicio la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia sostenía que las personas que sufrieran estas adicciones eran personas problemáticas en sus trabajos, por lo que resultaba procedente su despido, esto tal y como lo expone el Lic. Armando Elizondo Almeida, encargado del Centro de Información de la Sala mencionada, en su monografía “Alcoholismo en el trabajo. El enfoque jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.” (http://www.poder- judicial.go.cr/salasegunda/revistasalasegunda/Monograf%EDa-Rev2.htm):

“(…) en el Voto N° 68, de las 15:00 horas del 17 de junio de 1981, se indicó que, al respecto, que: “II.- Los testigos de la demandada (…), declararon -ocupando diferentes posiciones en el Instituto demandado- que con frecuencia el actor falta a su trabajo sin justificación alguna, siendo la causa o motivo principal de sus ausencias, el ingerir licor; desde luego, este hecho lo refieren con propiedad los testigos (…) al narrar que en una ocasión por los problemas constantes de ausentismo del actor, y con el fin de ver si se podía obtener el darle otra oportunidad para continuar en sus labores, se reunieron con el señor Pérez Jiménez y otros compañeros, ya que el Departamento de Personal había decidido prescindir de los servicios de Pérez, y fue en esta oportunidad cuando él reconoció que sus ausencias al trabajo se debían al licor (…) Del análisis detallado de toda la prueba recibida, tanto testimonial como documental, se arriba fácilmente a la conclusión, de que el señor (…) era un empleado problema no solo por sus constantes ausencias al trabajo (…) III.- Otro aspecto de importancia para el caso, (…) su actitud producía en general un grave trastorno a la buena marcha no solo de la Institución, considerando la índole del servicio que presta, sino en particular, a la organización interna de la planta para la cual laboraba, porque todo iba en detrimento de su eficiente funcionamiento, y del buen servicio a la comunidad y en resguardo de la seguridad de sus compañeros de labores…”6. También, en el voto 88 de 1982, se indicó que el trabajador era profesor y abandonaba las lecciones para ir a tomar licor configurándose una especie de fechoría por sus patrones de conducta.” (la negrita y el subrayado no son del original).

Ahora bien, la Sala Segunda en la sentencia N° 182 de las 10:20 horas del 23 de marzo del 2001, cambia este criterio y reconoce la adicción al alcohol y/o las drogas como enfermedad, así como el deber del empleador de dar la oportunidad al trabajador de recibir tratamiento de previo a imponerle cualquier sanción, en los siguientes términos:

“De los lineamientos que, sobre esta materia, ha dictado la O.I.T., se extrae que debe dársele un trato distinto a la enfermedad del alcoholismo respecto de los demás padecimientos que puedan afectar al trabajador. Su especialidad consiste en que, tratándose de un enfermo alcohólico, sería recomendable que el empleador le brindase una oportunidad para que intente rehabilitarse, antes de proceder a despedirlo por ese motivo. Así lo ha considerado UBALDO SERE al indicar que: “(...)cabe afirmar que debe revertirse el enfoque puramente economicista que ve en el trabajador adicto un factor de distorsión en el proceso productivo y compatibilizar el mismo con un enfoque más humano que procure la rehabilitación del trabajador. El trabajo o mejor dicho el mantenimiento de la fuente de trabajo en el caso del trabajador adicto debe ser visto como una de las más firmes posibilidades de rehabilitación. La pérdida del mismo –a través de una política puramente sancionatoria- lo único que consigue es aumentar el grado de zzalización (sic). Deberá reconocerse asimismo que el empleador tiene la potestad de sancionar a los trabajadores que incurran en faltas derivadas del consumo de alcohol y drogas, luego que se le haya dado al trabajador la posibilidad de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación y no haya colaborado plenamente en los mismos.” (UBALDO SERE (Jorge), “Aspectos laborales referidos al consumo de alcohol y drogas en los lugares de trabajo”, en Revista Derecho Laboral, N° 190, abril-junio 1998, Montevideo, p. 687). La política patronal, entonces, no debería ser sancionatoria, sino más bien dirigida a presionar al trabajador para que busque y obtenga ayuda. El artículo 29 de la Ley General de Salud, Nº 5395 de 30 de octubre de 1973 dispone: “Las personas con trastornos emocionales severos así como las personas con dependencia del uso de drogas u otras sustancias, incluidos los alcohólicos, podrán someterse voluntariamente a tratamiento especializado ambulatorio o de internamiento en los servicios de salud y deberán hacerlo cuando lo ordene la autoridad competente, por estimarlo necesario, según los requisitos que los reglamentos pertinentes determinen” (no subrayado en el original) . De ello se desprende que, en nuestro país, el empleador no puede obligar al trabajador a someterse a tratamiento alguno, pero sí puede informarlo, asesorarlo o remitirlo para que lo reciba. Si el empleado se niega a colaborar, procede su despido sin mayores miramientos. Las consideraciones trabajadores que acrediten, por medios idóneos, ser dependientes del alcohol, y así se concluya luego de analizar su comportamiento general en el desarrollo de la relación laboral. Como última observación, cabe destacar que el alcoholismo es una enfermedad incurable, pero tratable. Por ello, el que sea incurable no da licencia para consumir ni para justificar las faltas en que, por ese motivo, incurran los trabajadores. Al empleador no se le puede imponer una carga de tal magnitud, sino tan sólo la de brindarle una oportunidad al afectado, quien, si no la aprovecha y continúa dando problemas, puede perfectamente ser despedido (aunque, por ejemplo, presente un dictamen médico que haga constar sus problemas de salud provocados por el alcoholismo, con el fin de tratar de justificar sus ausencias). Es, entonces, dentro de estos lineamientos, que cabe considerar al alcoholismo-enfermedad como una falta grave, en los términos del artículo 81 inciso l) del Código de Trabajo.” (la negrita y el subrayado no son del original).

En ese orden, en la sentencia N° 2009-342 de las 10:55 horas del 29 de abril del 2009, también señaló:

“Con los elementos probatorios antes descritos se logra determinar que el actor es un enfermo alcohólico a quién se le despidió sin darle oportunidad para su rehabilitación, lo cual es indispensable según lo establecido por la jurisprudencia de ésta Sala. (…) Este tipo de adicción se considera una enfermedad y a los trabajadores que la sufren debe dáseles (sic) un trato distinto respecto de los demás padecimiento que pueden afectar a un empleado. Esa especialidad consiste en que, tratándose de un enfermo alcohólico, el empleador debe brindarle una oportunidad para que intente rehabilitarse, antes de proceder a despedirlo por ese motivo (…)

Con base en lo anterior, es evidente que la demandada no procedió de conformidad con el principio de buena fe. En primer lugar, no debió exigir al trabajador justificar las ausencias, ya que se sabía que se habían dado porque estaba en crisis por consumo de licor. (…) lo que la demandada debió haber hecho, por la situación especial del actor, fue advertirle por escrito que debía someterse a un tratamiento y colaborar para que saliera de la crisis; después de eso, en caso de que persistiera el comportamiento irregular del trabajador, si podía proceder al despido. Esto es así porque, es sabido, que la estabilidad que ofrece un empleo suele ser un factor importante para facilitar al alcohólico superar las dificultades que le ocasiona el consumo de alcohol, pues la enfermedad provoca una perdida (sic) del sentido de responsabilidad y hasta del instinto de supervivencia. Por esa razón el empleador tiene un papel muy importante en la recuperación del trabajador adicto al alcohol. Esto en el entendido que el enfermo admita la ayuda y quiera su recuperación, ya que tampoco se le puede imponer una carga fuera de lo razonable. Al no haber procedido de ese modo sino en forma premeditada para despedir de una vez al trabajador, la Sala no considera justificado el despido, razón por la cual la sentencia que se recurre debe revocarse y concederle al actor los extremos correspondientes a preaviso, cesantía y los intereses correspondientes al tipo de ley.” (la negrita y el subrayado no son del original).

Con respecto a la posición adoptada por parte de la Sala Constitucional, ésta inicialmente rechazaba por el fondo los recursos de amparo interpuestos en los cuales se solicitara la nulidad de un despido sin responsabilidad patronal por haberse ausentado de su trabajo el servidor que padecía de alcoholismo, argumentando que era en la vía jurisdiccional ordinaria donde debía ventilarse la legalidad o ilegalidad del despido, como así lo dispuso en el voto N° 2008-11341 de las 16:40 horas del 22 de julio del 2008:

“En cuanto al hecho de que debía tomarse en consideración que sufre del Síndrome de Dependencia Alcohólica al tiempo de resolver si procedía o no el despido por las ausencias injustificadas que se le imputaron, esta Sala consideró en sentencia número 2007-014077 de las once horas y nueve minutos del cinco de octubre del dos mil siete, que:

"...UNICO: El amparo interpuesto es inadmisible. No le corresponde a esta Sala sustituir a la autoridad recurrida en sus funciones o actuar como una instancia más en el procedimiento administrativo tramitado en contra del amparado, a fin de revisar si lo resuelto en sede administrativa obede (sic) a una correcta valoración o apreciación del material probatorio existente, o determinar si los hechos que se tuvieron por probados constituyen o no una falta a las obligaciones laborales del recurrente que justifican su despido -en atención a lo dispuesto por la normativa legal y reglamentaria que rige la materia-, pues todo ello hace referencia a un conflicto de legalidad ordinaria cuya resolución es ajena al ámbito de competencia de esta Sala. En este sentido, si el amparado estimaba que efectivamente existía una causal que justificaba válidamente su no presentación a trabajar, como podrían ser complicaciones derivadas de la mencionada enfermedad, ello implica un extremo que debía alegarse y analizarse en la sede administrativa, o bien, en la vía jurisdiccional ordinaria correspondiente. Así, en cuanto a este tema, en sentencia número 2001-05191 de las 9:47 horas del 15 de junio del 2001, esta Sala resolvió:

"(…) Considera esta Sala que los hechos alegados por el recurrente si bien es cierto pueden ser reconducidos en última instancia a una posible afectación de su derecho al trabajo, la problemática aquí planteada no es de competencia de esta Sala. Efectivamente, la valoración de las potestades patronales para prescindir de los servicios de una persona que padece de una enfermedad como el alcoholismo, el tiempo en que debe ser presentada una incapacidad ante el patrono para hacerla efectiva o si ésta opera en ciertos casos en forma automática, de manera que con su verificación posterior deba considerarse la ausencia del trabajador como justificada, son aspectos que escapan por su misma naturaleza y por la prueba que eventualmente se requeriría evacuar, a las competencias de esta jurisdicción. En caso de que el recurrente considere que el actuar administrativo no se encuentra ajustado a derecho, deberá plantearlo así en la vía jurisdiccional correspondiente..." (ver en similar sentido sentencias 2007-000500 de las nueve horas y once minutos del diecinueve de enero y 2007-006673 de las nueve horas y veinticuatro minutos del dieciocho de mayo, ambas del dos mil siete)” (solo la negrita no es del original).

No obstante, a partir del voto 2010-1664 de las 15:08 horas del 27 de enero del 2010, la Sala Constitucional adopta la actual tesis de la Sala Segunda, como de seguido se expone:

“III. EL ALCOHOLISMO COMO ENFERMEDAD Y LA NECESIDAD DE OTORGARLE AL TRABAJADOR LA POSIBILIDAD DE REHABILITARSE.

(…) en una reunión de Expertos en Ginebra, Suiza realizada en enero de 1995, se examinaron una serie de recomendaciones prácticas sobre el tratamiento de los problemas relacionados con el consumo de alcohol y drogas en los lugares de trabajo. Estas pautas se encuentran recogidas en el documento conocido como Repertorio de recomendaciones prácticas de la Organización Internacional del Trabajo, sobre el tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y drogas en el lugar de trabajo, Ginebra, 1996. Su gran aporte fue enfocar al alcoholismo como un problema de salud que repercute no sólo en la esfera individual del trabajador sino que, además, afecta el entorno laboral, causando, incluso, la pérdida de productividad. Desde esta perspectiva, al considerarse al alcoholismo como un problema de salud, se establece la obligación de tratarlo sin discriminación como otra enfermedad más y se enmarca su tratamiento dentro del alcance de los servicios de salud (públicos o privados) según corresponda. En este esquema de abordaje, se dispuso que los patronos, preferiblemente, deben conceder a los trabajadores alcohólicos, la oportunidad de someterse a rehabilitación para superar su enfermedad sin ningún tipo de discriminación, antes de aplicar sanciones disciplinarias. Ciertamente, se reconoció la posibilidad del patrono de sancionar las conductas impropias del trabajador producto del consumo del alcohol u otras drogas, no obstante, de previo a la adopción de cualquier medida disciplinaria, deberá remitir al trabajador para que se someta a rehabilitación y tratamiento, siendo que, en caso que no exista una respuesta afirmativa de su parte, podrá aplicar la sanción correspondiente conforme la legislación vigente. (…) Dentro de este esquema, debe considerarse el papel que juega la rehabilitación de la persona alcohólica, el hecho de contar con un trabajo estable, lo que le permite sentirse productivo y reducir el grado de zzación (sic) y estigmatización. Tanto es así, que en las recomendaciones supra citadas, se reconoció que la estabilidad que ofrece un empleo se constituye, frecuentemente, en un factor importante para facilitar la superación de los problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas. Al ser nuestro país miembro de la Organización Internacional del Trabajo, estas pautas, —aún cuando tienen carácter recomendativo— en atención al principio pro homine, sirven para integrar e interpretar el Derecho de la Constitución, en el tanto otorgan mayor protección a los derechos fundamentales de las personas. (…) De otra parte, en la Ley General de Salud, No.5395, en el artículo 29 se establece que las personas con dependencia del uso de drogas u otras sustancias, incluidos los alcohólicos, pueden someterse, voluntariamente, a tratamiento especializado ambulatorio o de internamiento en los servicios de salud. De lo expuesto se deduce que el patrono debe brindarle al trabajador la posibilidad de tratarse y rehabilitarse antes de aplicar el régimen disciplinario, de modo que si no aprovecha tal oportunidad, podría, entonces, aplicar la sanción correspondiente. Eso sí, debe quedar claro que al trabajador le corresponderá acreditar por medios idóneos, su dependencia al alcohol y en su caso, estar recibiendo tratamiento o terapia.” (la negrita y el subrayado no son del original).

A partir de esto es posible derivar que si bien en el ordenamiento juridico no existe norma que compela al patrono a instar al trabajador alcohólico o adicto a las drogas a recibir tratamiento a su padecimiento previo a imponer las sanciones correspondientes; lo cierto es que jurisprudencialmente los Altos Tribunales han establecido que en aplicación de las recomendaciones dadas por la Organización Internacional del Trabajo (aplicables en nuestro país como miembro a dicha Organización, en virtud del principio pro homine, así como por el artículo 15 de la ley N° 2 “Código de Trabajo” el cual dispone que “Los casos no previstos en este Código, en sus Reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con los principios generales de Derecho de Trabajo, la equidad, la costumbre o el uso locales; y en defecto de éstos se aplicarán, por su orden, las disposiciones contenidas en los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización Internacional de Trabajo en cuanto no se opongan a las leyes del país, y los principios y leyes de derecho común.”) lo anterior resulta obligatorio, en el entendido de que si el trabajador se niega a recibirla, el empleador queda facultado para aplicar las medidas disciplinarias procedentes.

Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos pertinente que las recomendaciones emitidas por parte de la Organización Internacional del Trabajo encuentren también su asidero legal en el proyecto de ley, con el objeto de garantizar una mayor seguridad jurídica, por cuanto al constituir esas recomendaciones un documento que en realidad no es de pleno conocimiento en nuestro país, ello podría derivar en que los empleadores no sigan el procedimiento establecido para tales efectos, que los trabajadores no hagan valer sus derechos, o bien que los Despachos Judiciales no lo apliquen a la hora de resolver las controversias sometidas a su conocimiento.

Realizadas las anteriores consideraciones, es ahora posible analizar el proyecto de ley sometido a consulta.

IV. NECESIDAD DE ADICIONAR AL PROYECTO DE LEY EL TRATAMIENTO A LOS ADICTOS A LAS DROGAS

El proyecto de ley N° 16824 está expresamente dirigido a otorgar a aquellos funcionarios públicos que sufren de alcoholismo la oportunidad a que de previo a que les sea impuesta cualquier sanción reciban el tratamiento necesario para que puedan recuperarse de su padecimiento; lo cual excluye en forma tácita la posibilidad de que los trabajadores adictos a las drogas se sometan, al igual que los alcohólicos, al tratamiento en cuestión. Por lo anterior, deberá analizarse si ello resulta discriminatorio y/o contrario al repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”.

Al efecto, recuérdese que el repertorio en comentario expresamente señala que tanto el alcoholismo como la drogadicción deben ser considerados como una enfermedad, por lo que recomienda a los empleadores ofrecer a aquellos trabajadores que lo padezcan el asesoramiento, tratamiento y rehabilitación antes de aplicar las medidas disciplinarias correspondientes (recomendación N° 9.1.1.). En esa línea, téngase presente que el artículo 29 de la ley N° 5395 “Ley General de Salud” establece la posibilidad a las personas dependientes a las drogas o al alcohol de someterse a tratamiento, es decir, tampoco realiza ninguna distinción.

Ante este escenario, consideramos que el proyecto de ley en forma incorrecta limita los alcances del fin social que persigue. Si la intención del legislador es la de brindar ayuda a las personas que padezcan adicciones, no puede limitarse tal oportunidad únicamente para los adictos al alcohol, sino que inexorablemente deben incluirse a todas aquellas personas que sufren de adicción a las drogas, por cuanto si ambas afecciones han sido definidas en forma consistente y uniforme por la doctrina, jurisprudencia patria, y la misma Organización Internacional del Trabajo, como enfermedades; se evidencia que no existe ningún motivo por el cual se pueda o deba excluir de tales beneficios a los farmacodependientes.

La omisión de marras - de la cual éste órgano asesor se atrevería a afirmar que no fue intencionada - eventualmente podría resultar contraria al principio de igualdad dispuesto en el artículo 33 de nuestra Carta Magna al discriminar de su ámbito de aplicación a los adictos a las drogas. Considérese que ambos casos son una enfermedad, y se estaría lesionando el principio de “tratar a iguales como iguales”. De igual forma, coartaría la posibilidad de que estas personas puedan superar el padecimiento, conllevando muy probablemente la pérdida del empleo y provocando por ende otros problemas sociales. Lo anterior ciertamente implica también un quebranto al derecho al trabajo, consagrado en el ordinal 56 de la Constitución Política, lo cual no puede ser permitido.

V. SOBRE LA PROCEDENCIA DE OTORGAR LA PROTECCIÓN PROPUESTA ÚNICAMENTE A LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

De previo a analizar este punto, es indispensable realizar una aclaración con respecto al proyecto de ley, por cuanto evidencia una grave confusión con respecto a a qué debe entenderse por servidor público.

El título del proyecto de ley sometido a análisis “Ley para el tratamiento del síndrome de dependencia del alcohol de los servidores y servidoras de la Administración Pública”, es claro que va focalizado a un segmento de la población laboral: los servidores de la Administración Pública. En ese sentido, en la exposición de motivos el Diputado proponente indicó:

“(…) considerando oportuno y equitativo crear un procedimiento de prevención y tratamiento para todos los servidores públicos que presenten síndrome de dependencia al alcohol, que el suscrito diputado a la consideración de las y los legisladores la siguiente iniciativa aplicable a aquellos funcionarios sometidos al Régimen de Servicio Civil, esperando que esta medida legislativa, impida el despido -y consecuentemente los problemas familiares derivados- de un servidor alcohólico sin que de previo se otorgue una razonable posibilidad de someterse a tratamiento y consecuentemente, superar su enfermedad.” (la negrita y el subrayado no es del original).

Asimismo, en el texto propuesto, en lo que aquí interesa, se señala:

“Artículo 2.- La administración deberá previo a la aplicación de sanciones disciplinarias y/o despido de los servidores y servidoras sometidos al Régimen de Contratación de Servicio Civil que presenten síndrome de dependencia al alcohol: (…)” (la negrita y el subrayado no es del original).

“Artículo 4.- Refórmase el inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, Ley N.° 2 de 27 de agosto de 1943, para que diga:

“Artículo 72.- Queda absolutamente prohibido a los trabajadores:

(…)

• c)Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualesquiera otra condición análoga. En el caso de tratarse de servidores y servidoras sometidos al régimen de contratación del Estatuto de Servicio Civil, en caso de presentar síndrome de dependencia al alcohol deberán de someterse a asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad.”.” (la negrita y el subrayado no es del original).

Debe señalarse que resulta contradictorio que el proyecto de ley indique que es aplicable en forma general a los servidores de la Administración Pública, pero que posteriormente señale que ampara únicamente a los servidores sometidos al Régimen de Servicio Civil. Por lo anterior, es necesario analizar brevemente cada una de las figuras indicadas.

La ley N° 6227 “Ley General de la Administración Pública” en su artículo 1° establece que la Administración Pública está constituida por el Estado y los demás entes públicos. Además, en el ordinal 111 define y limita quiénes son los servidores públicos, ello en los siguientes términos:

“1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.” Por su parte, la ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil” señala cuáles son los servidores que se rigen por dicho Estatuto:

“Artículo 1: Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.” “Artículo 2: Para los efectos de esta Estatuto se considerarán servidores del Poder Ejecutivo, los trabajadores a su servicio remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.” Además, en los artículos 3 y 5 se enuncia una lista taxativa los servidores que no están incluídos en el Estatuto.

De la conjugación armónica de ambos cuerpos normativos es posible afirmar que todo funcionario sujeto al Estatuto de Servicio Civil es funcionario público, pero no todo funcionario público se encuentra sujeto al Estatuto de Servicio Civil. Ergo, resulta abiertamente improcedente denominar al proyecto “Ley para el tratamiento del síndrome de dependencia del alcohol de los servidores y servidoras de la Administración Pública”, si su contenido va dirigido únicamente a los servidores sometidos al Régimen de Servicio Civil.

Es menester ahora estudiar si resulta válido, o al menos acertado, limitar la aplicación de la protección contenida en el proyecto de ley únicamente a los servidores públicos, o si debería considerarse incluir en el mismo a los trabajadores sometidos al régimen laboral privado.

A fin de solventar tal interrogante, es indispensable traer a colación nuevamente lo dispuesto en el repertorio de la Organización Internacional del Trabajo denominado “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”, el cual, como ya se ha demostrado, es el que ha marcado las pautas en el tema que ocupa nuestra atención. Este repertorio, en forma clara y expresa señala que “se aplica a todos los tipos de empleo, públicos y privados, incluidos los del sector no estructurado” (la negrita no es del original). Obsérvese que dicha afirmación es tajante, ni siquiera indica que “debería” aplicarse a todos los tipos de empleo.

En consecuencia, es necesario contemplar al régimen laboral privado dentro del proyecto de ley, máxime que en materia laboral siempre rige una posición proteccionista hacia el empleado. Asimismo, es indiscutible la necesidad de brindar la oportunidad a las personas alcohólicas o adictas a las drogas de recibir la atención a su enfermedad, esto independientemente del régimen de empleo al que se encuentren sometidas, puesto que como ya fue indicado, la estabilidad laboral puede constituir un factor de vital importancia en la rehabilitación del enfermo. Podría afirmarse además que de no incluirse a este sector laboral, se estarían quebrantando los derechos constitucionales a la igualdad (recuérdese que la Ley General de Salud otorga a todos los ciudadanos que sufran de alcoholismo o drogadicción la posibilidad de recibir tratamiento especializado), así como el del derecho al trabajo, en razón de que al no otorgarle la posibilidad al individuo de recibir tratamiento a su enfermedad, es muy probable que pierda el empleo, con las consecuencias negativas lógicas que esto conlleva.

En consonancia con lo anterior, hemos de agregar que la Sala Segunda ya ha reconocido el derecho a los trabajadores del sector privado que padezcan de alcoholismo o adicción a las drogas a que se les otorgue la oportunidad de recibir tratamiento previo a que se le impongan las sanciones disciplinarias que correspondan, esto en aplicación del repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo” (ver en este sentido sentencia N° 2009-342 de las 10:55 horas del 29 de marzo del 2009).

En esa misma línea, estima este órgano asesor que si eventualmente se aprobara el proyecto sin incluir a las personas que padecen de adicción a las drogas, o contemplando únicamente a los trabajadores sometidos al Régimen de Servicio Civil, los Jueces de la República se verían compelidos a suplir tales omisiones mediante la integración de las recomendaciones contenidas en el “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”, por lo que se recomienda, a efectos de evitar esta situación, adicionar el proyecto en esos términos.

VI. DEMÁS DEFICIENCIAS CONTENIDAS EN EL PROYECTO DE LEY

De la lectura del proyecto de ley sometido a consulta, hemos podido detectar que el mismo adolece de importantes omisiones - aparte de las ya apuntadas - que indefectiblemente deben ser subsanadas, así como también se observa que sus disposiciones son imprecisas, vagas y carentes de un procedimiento detallado. De igual forma, consideramos que la normativa de cita debe ser aplicada no sólo al sector público sino también al privado, e incluirse la enfermedad de la adicción a las drogas dentro del articulado.

De seguido se indican los artículos que se recomienda corregir, adicionar, o eliminar.

- Instituciones competentes para brindar tratamiento a las personas que padezcan de alcoholismo y/o drogadicción.

El inciso a) del artículo 2 del proyecto de ley dispone:

“Artículo 2: La administración deberá previo a la aplicación de sanciones disciplinarias y/o despido de los servidores y servidoras sometidos al Régimen de Contratación de Servicio Civil que presenten síndrome de dependencia al alcohol:

• a)Establecer un programa por medio de la oficina de Servicio de Salud para tratamientos preventivos en el uso del alcohol.

(…)” En primer término, advertimos que el diputado proponente le otorga competencia a la “oficina de Servicio de Salud” para establecer los programas preventivos del alcohol; sin embargo, desconocemos cuál es esa oficina, o al menos a qué institución pertenece. No obstante, por ley se le ha asignado como competencia al Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol y las drogas; y asimismo, a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) se le asignó como función brindar el tratamiento respectivo a las personas que sufren de adicción a las drogas.

En efecto, el artículo 21 de la ley N° 5412 “Ley Orgánica del Ministerio de Salud” dispone la naturaleza jurídica del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, en los siguientes términos:

“El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) es un órgano con desconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos, suscribir contratos, convenios de cooperación o transferencia de recursos, y recibir donaciones de entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, necesarios para ejercer sus funciones con estricto apego a su finalidad material y de conformidad con la presente Ley. El IAFA tendrá competencia en todo el territorio nacional.” Las competencias del IAFA están contenidas en el artículo 22 de ese mismo cuerpo de normativo y en forma expresa le asigna la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol y las drogas:

“El IAFA tendrá a su cargo la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; además, desempeñará otras funciones que la ley establezca y será el responsable de coordinar y aprobar todos los programas tanto públicos como privados relacionados con sus fines; deberá gestionar la suspensión o el cierre de tales programas, si incumplen los lineamientos estipulados al efecto.” (la negrita y el subrayado no son del original).

Por su parte, el ordinal 3 de la ley N° 7786 “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo” - además de disponer la posición que debe mantener el Estado ante el uso indebido de aquellas sustancias capaces de causar adicción -, refuerza el deber del IAFA de prevenir el consumo de drogas y de brindar tratamiento a aquellos que padezcan de esa adicción, pero también le otorga la competencia a la Caja Costarricense de Seguro Social para brindar el tratamiento a estas personas; y asimismo, deja abierta la posibilidad de autorizar a otras entidades para que brinden ese tratamiento:

“Es deber del Estado prevenir el uso indebido de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y cualquier otro producto capaz de producir dependencia física o psíquica; asimismo, asegurar la identificación pronta, el tratamiento, la educación, el postratamiento, la rehabilitación y la readaptación social de las personas afectadas, y procurar los recursos económicos necesarios para recuperar a las personas farmacodependientes y a las afectadas, directa o indirectamente, por el consumo de drogas, a fin de educarlas, brindarles tratamiento de rehabilitación física y mental y readaptarlas a la sociedad.

Los tratamientos estarán a cargo del Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), y de cualquier otra entidad o institución legalmente autorizada por el Estado. Si se trata de personas menores de edad, para lograr dicho tratamiento el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) deberá dictar las medidas de protección necesarias dispuestas en el Código de la Niñez y la Adolescencia.

En todo caso, corresponde al IAFA ejercer la rectoría técnica y la supervisión en materia de prevención y tratamiento, así como proponer, diseñar y evaluar programas de prevención del consumo de drogas.” (la negrita y el subrayado no son del original).

La ley de cita en su artículo 100 agrega:

“El Instituto Costarricense sobre Drogas diseñará el Plan nacional sobre drogas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, y coordinará las políticas de prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes (…)

En materia de prevención del consumo, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción, al IAFA le corresponde la aprobación de todos los programas, públicos y privados, orientados a estos fines. (…)” (la negrita no es del original).

De igual manera, el ordinal 166 autoriza a la CCSS para que establezca centros especializados en la atención de los farmacodependientes.

Las normas señaladas también se reflejan en el Decreto Ejecutivo N° 29819 “Plan y Estrategia Antidrogas del Gobierno de la República de Costa Rica”, el cual al efecto dispone:

“Artículo 4: De los Órganos Coordinadores. La Estrategia Antidrogas del Gobierno de la República será coordinada por el Centro Nacional de Prevención contra Drogas (CENADRO) en todos los ámbitos del fenómeno droga, el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) como ente rector técnico en materia de prevención del consumo y de la rehabilitación, tratamiento y reinserción de los drogodependientes; la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) en las materias de diagnóstico y tratamiento; el Area de Control de Drogas Estupefacientes, Psicotrópicas y Precursores del Ministerio de Salud, como ente rector en el control y fiscalización de la importación de drogas estupefacientes, psicotrópicas y precursores químicos; el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) en la coordinación de las acciones policiales en materia de tráfico ilícito, legitimación de capitales provenientes del narcotráfico y desvío de precursores y del Ministerio Público del Poder Judicial en la dirección y control de las investigaciones represivas y aplicación de la ley penal.” (la negrita no es del original).

“Artículo 18: De las metas y estrategias del Plan Específico para el diagnóstico, rehabilitación y reinserción. La Estrategia Nacional del Gobierno de la República cuenta con seis metas para el cumplimiento del Plan Específico para el diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción de los drogodependientes en la sociedad:

• a)Establecimiento de servicios especializados dentro del Sistema Nacional de Salud destinados al diagnóstico y la atención de pacientes farmacodependientes, las cuales se llevarán a cabo mediante las siguientes estrategias:

(…)

- Implementar programas de tratamiento de carácter ambulatorio y/o hospitalario, en el Sistema Nacional de Salud, bajo la responsabilidad de la Caja Costarricense del Seguro Social (C.C.S.S.), para la atención del adicto y sus familiares.

(…)” (la negrita no es del original).

Es pertinente acotar que la ley N° 7972 “Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social” dispone una partida para que el IAFA financie programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas con problemas de alcoholismo y farmacodependencia. Veamos:

“Artículo 14: El total de recursos recaudados en virtud de los impuestos establecidos y modificados en la presente ley, se asignará de la siguiente manera:

• a)Tres mil quinientos millones de colones (3.500.000.000,00), según en el artículo 15 de esta ley. (…)” “Artículo 15: Los recursos referidos en el inciso a) del artículo 14 de la presente ley serán asignados, vía transferencia del Ministerio de Hacienda, en la siguiente forma: (…)
• c)Un quince por ciento (15%) de los recursos será asignado al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) para financiar programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas con problemas de alcoholismo y farmacodependencia, así como de personas fumadoras, realizados por instituciones o entidades públicas o privadas. (…)” d) Un siete por ciento (7%) de los recursos será asignado al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia para financiar, en coordinación con el Ministerio de Educación Pública y el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, programas de difusión, educación y prevención tendientes a evitar el fumado, la ingesta excesiva de bebidas alcohólicas, el uso de sustancias adictivas de uso no medicinal o el consumo abusivo de fármacos o medicamentos (psicofármacos), si tales programas son realizados por instituciones o entidades públicas o privadas. (…)” “Artículo 16: Cada institución aludida en los incisos c), d), e) y f) del artículo 14 y en el artículo 15 de esta ley será responsable de administrar los recursos asignados. Con este fin, deberá abrir una cuenta especial por cada rubro asignado y llevar registros contables independientes.

Aparte de los recursos señalados en los artículos 14 y 15 de esta ley, las cuentas especiales también podrán ser engrosadas por lo siguiente:

• a)Otras partidas incluidas en el presupuesto ordinario o los presupuestos extraordinarios de la República, así como en sus modificaciones.
• b)Donaciones, legados o herencias que se les asignen.
• c)Ayudas económicas facilitadas por entidades o gobiernos extranjeros y organismos internacionales.” De la normativa expuesta es posible derivar distintas conclusiones. La primera de ellas es que ya existen instituciones, inclusive especializadas, como el caso del IAFA que se encargan no sólo de prevenir el uso del alcohol y las drogas, sino también de brindar tratamiento y rehabilitación a las personas que sufran adicción a estas sustancias. Dichas instituciones cuentan con los programas de prevención para esas enfermedades, por lo que consideramos innecesario que el proyecto de ley disponga que se creen esos programas preventivos, puesto que ya existen. Al respecto, considérese que el IAFA, institución rectora en la materia, en ejecución de sus deberes, cuenta con programas preventivos que imparte desde el nivel escolar, y en específico, dispone del programa “Capacitación en el Medio Laboral a instituciones públicas y privadas”, el cual ofrece “a las Empresas o Instituciones Públicas y Privadas, para el establecimiento y desarrollo de Políticas, Programas y Proyectos de Prevención Integral del consumo de alcohol, tabaco y otras drogas en el medio laboral; tendientes a promover la salud y el desarrollo integral de los trabajadores, así como la detección y la intervención temprana para población trabajadora que está en riesgo o ya inició el consumo, el tratamiento, la referencia y contrarreferencia a los servicios del Sistema Nacional de tratamiento, para aquellos trabajadores que ya tienen una franca dependencia por consumo de alcohol y otras drogas; promoviendo programas, proyectos, normativas y servicios en el medio laboral que garanticen el derecho a la salud, la seguridad y el bienestar psico-social de los trabajadores en el lugar de trabajo y con ello mejoren la productividad y el buen desempeño de la empresa” (http://www.iafa.go.cr/servicios/prevencion/ empresas/empresas.html).

Sobre el tema de la prevención, y sin perjuicio de lo dicho en el párrafo anterior, tampoco dejamos de advertir que en el proyecto de ley se indica “Establecer un programa por medio de la oficina de Servicio de Salud para tratamientos preventivos en el uso del alcohol.” (la negrita y el subrayado no son del original), siendo que la terminología utilizada no resulta acertada, ello en razón de que según la Real Academia de la Lengua Española, la palabra “tratamiento” se puede definir como el “Conjunto de medios que se emplean para curar o aliviar una enfermedad”(http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=tratamiento), lo que implica que la enfermedad ya existe. Entonces, si lo que se quiere regular en ese inciso es la prevención de la enfermedad - como así parece desprenderse -, debe eliminarse el término “tratamientos”, por resultar contradictorio.

Por otra parte, se observa que las leyes que al día de hoy regulan el tema le confieren al IAFA la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción tanto del alcohol como de las drogas; pero a la CCSS le asignan únicamente el deber de brindar tratamiento a las personas que padezcan de adicción a las drogas. Lo anterior deberá ser tomado en consideración por el legislador al momento de definir a quién o quienes corresponderá brindar el tratamiento a los trabajadores que sufran estas adicciones. De igual forma, se deberá establecer si se autoriza a organizaciones privadas (como lo son por ejemplo los Alcohólicos Anónimos y Narcóticos Anónimos) o bien a especialistas médicos privados que también podrían válidamente brindar el tratamiento en cuestión.

Es pertinente agregar que este Órgano Asesor se había pronunciado anteriormente sobre las competencias que atañen al IAFA y a la CCSS en el tratamiento de las personas que padecen adicción a las drogas, así como la relación de coordinación que debe mediar entre estas instituciones. En este sentido indicó:

“(…) el hecho de que el IAFA sea el órgano rector en materia de prevención del consumo, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción, no significa, de ninguna manera, que esté exento de brindar el servicio de tratamiento y rehabilitación a los farmacodependientes y personas afectadas por el consumo de drogas. Si bien es cierto, y atendiendo a una buena técnica jurídico- administrativa, la función de dirección no debería asignarse junto con la función de ejecución a un mismo órgano o un ente, desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), no existe ningún impedimento jurídico para que el legislador actúe en esa dirección. Ergo, el legislador está autorizado para asignarle a un órgano o un ente ambas funciones. Desde esta perspectiva, la función de dirección no es excluyente de la función de ejecución. En el caso que nos ocupa, ocurre que el legislador le asigna las funciones de dirección y de ejecución en la materia que estamos analizando al IAFA, aunque en el caso de la última no en forma exclusiva, como sí sucede con la primera.

Por otra parte, debemos llamar la atención sobre lo siguiente. Dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le garantiza a la CCSS, como se indicó supra, esta entidad no puede estar sujeta a las directrices que emita el IAFA en esta materia, por lo que, de llegar asumir completamente la función del tratamiento y la rehabilitación de las personas farmacopedentientes (sic), el único órgano que tendría competencia para fijar las políticas, directrices y órdenes sería su Junta Directiva en este ámbito. De lo que llevamos dicho hasta aquí se desprende una conclusión lógica y necesaria, y es que entre el IAFA y la CCSS sólo puede existir una relación de coordinación, nunca de dirección, ya que la directriz, en todo lo que atañe al gobierno y administración de los seguros sociales, es incompatible con el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga y le garantiza a la CCSS. Ese es un aspecto que debe tener presente el legislador y el Poder Ejecutivo, ya que, en el eventual caso de que todo lo relativo al tratamiento y rehabilitación pasara a manos de la entidad aseguradora, la razón de ser del IAFA se reduciría a la mínima expresión, concretamente: a la prevención del consumo de drogas.

(…)

CONCLUSIONES

1. El IAFA tiene el deber legal de brindar el tratamiento de los farmacodependientes y personas afectadas por el consumo de drogas.

2. De acuerdo con la legislación vigente, tanto al IAFA como a la CCSS, les corresponde la atención de los citados pacientes.” Dictamen C-103-2002, del 19 de abril del 2002 (la negrita y el subrayado no son del original).

- El proyecto de ley no contiene un procedimiento adecuado para regular la atención y tratamiento de los trabajadores adictos al alcohol y/o las drogas.

Analizado el texto del proyecto de ley sometido aquí a consulta, es nuestro criterio que el mismo resulta escueto, siendo que no abarca la problemática de la adicción al alcohol y las drogas con el detalle y la profundidad requeridos. Debe tomarse en cuenta que el tema de fondo del proyecto conlleva una gran trascendencia social y económica, por lo que de establecer una regulación en los términos planteados en el proyecto, es factible que no produzca los efectos deseados, esto en abierto perjuicio no sólo del trabajador que padezca la adicción - por no contar con un procedimiento que sea efectivo para tratar su enfermedad -, sino también del empleador. Sobre este punto, no puede olvidarse que si bien el otorgar la posibilidad al enfermo de rehabilitarse constituye una causa noble, humanitaria; tampoco puede imponérsele una carga al patrono de tal magnitud que le impida imponer las sanciones disciplinarias que correspondan cuando, a pesar de haberle otorgado la oportunidad al empleado de recibir atención médica, no se obtengan resultados positivos, o al menos avances, por situaciones que sean atribuibles solamente a la desidia del trabajador. En definitiva, debe el patrono contar con mecanismos claros y efectivos a fin de evitar escenarios como el recién planteado.

Este Órgano Asesor recomienda que el proyecto contenga los preceptos básicos contenidos en el repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”, por cuanto el mismo brinda un amplio desarrollo de los derechos y obligaciones del empleador y de los trabajadores dependientes al alcohol y las drogas. De ese modo contará el legislador con una base sólida a partir de la cual podrá ampliar y detallar la regulación de este tema.

A continuación, expondremos algunos otros puntos que este Órgano Asesor estima que podrían ser incluidos o ampliados con mayor profundidad en el proyecto de ley.

· Establecer que la política patronal no debe ser sancionatoria, sino que se encuentre dirigida a mejorar las condiciones de salud y seguridad en el lugar de trabajo. De igual forma resaltar la posición del empleador como coadyuvante en el proceso de rehabilitación del enfermo.

· El procedimiento que debe seguir el patrono para advertir al trabajador que sufra de adicción al alcohol y/o las drogas la conveniencia de recibir tratamiento. Es claro que el patrono no puede obligarlo a recibirlo, pero debería indicarle al trabajador las consecuencias que acarrearía su negativa a hacerlo.

· Medios para demostrar que efectivamente se padece la enfermedad. En este punto resulta de vital importancia determinar qué profesional, institución u organización puede válidamente emitir dicha constancia.

· Institución, organización o profesional que pueden brindar el tratamiento. Sobre este punto recuérdese que por ley le corresponde al IAFA brindar la atención a las personas que padezcan de dependencia al alcohol y/o las drogas, y la CCSS también tiene competencia para tratar a aquellas personas que sufran de adicción a las drogas; sin embargo, puede considerarse la posibilidad este servicio sea brindado por profesionales.

· Debe establecerse la confidencialidad del tratamiento.

· Debería garantizarse al trabajador que padezca la enfermedad la seguridad en el puesto mientras dure el tratamiento.

· Debería garantizar la igualdad del trabajador que padezca de adicción con respecto a ascensos o traslados.

· Se debería considerar la posibilidad de que el empleador pueda despedir al trabajador si éste, a pesar de estar efectivamente recibiendo tratamiento, no muestra avances por razones imputables a su falta de interés. Dicho de otro modo, el trabajador debe dedicar todos sus esfuerzos a superar la enfermedad, ya que de lo contrario se estaría imponiendo una carga al empleador que no tiene la obligación de soportar. Evidentemente, quien debería hacer constar esta situación es la persona que imparte el tratamiento.

En otro orden de ideas, este Órgano Asesor constató la existencia de dos proyectos de ley que contemplaban el tema de las adicciones y que se encuentran al día de hoy archivados. Ambos proyectos se denominan “Ley General de Adicciones”, tramitados bajo los números de expediente 12955 y 14997. Ambos cuentan con un contenido muy similar.

Al respecto, hemos de indicar que estos proyectos abarcaron el tema de las adicciones al alcohol, tabaco, juego, y drogas, en una forma más amplia, es decir, no trataron únicamente las adicciones al alcohol y las drogas en el lugar de trabajo. Asimismo, estableció que esas adicciones constituyen una enfermedad, por lo que es deber del Estado “velar por su prevención, así como por el tratamiento, la educación, la rehabilitación y la reinserción en la sociedad de las personas adictas”. En materia propiamente laboral, señalaron que la adicción debidamente declarada por un profesional idóneo se tendrá como enfermedad, esto para la aplicación de las sanciones disciplinarias establecidas en el Código de Trabajo.

Los proyectos de cita, adolecen también de deficiencias, aunque ciertamente tratan con mayor profundidad el tema de las adicciones, las establecen como enfermedades, y refuerzan los derechos y garantías que tienen las personas que las sufren, así como la obligación del Estado de prevenirlas y tratarlas.

En definitiva, a pesar de su lógica relevancia, el país no cuenta con una ley que regule las adicciones, por lo que consideramos conveniente que se emite legislación para normar el tema de las adicciones al alcohol y/o las drogas no sólo en el lugar de trabajo, sino también en todos los demás ámbitos, a efectos de poder contar con mejores elementos para combatir esa nefasta enfermedad que está flagelando a nuestra sociedad.

- Sobre las reformas legales propuestas.

El proyecto de ley en los ordinales 3 y 4 propone las siguientes reformas legales:

“Artículo 3.- Refórmase el artículo 41 del Estatuto de Servicio Civil, Ley N.° 1581 de 30 de mayo de 1953 que dirá:

“Artículo 41.- Para garantizar mejor el buen servicio público se establecen cuatro clases de sanciones disciplinarias que no podrán ser aplicadas a aquellos servidores y servidoras cuya falta se origine en el síndrome de dependencia del alcohol y se encuentren recibiendo asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad.”.” “Artículo 4.- Refórmase el inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, Ley N.° 2 de 27 de agosto de 1943, para que diga:

“Artículo 72.- Queda absolutamente prohibido a los trabajadores:

(…)

• c)Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualesquiera otra condición análoga. En el caso de tratarse de servidores y servidoras sometidos al régimen de contratación del Estatuto de Servicio Civil, en caso de presentar síndrome de dependencia al alcohol deberán de someterse a asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad.”.” Con respecto a la reforma al Estatuto de Servicio Civil, consideramos que la misma no es adecuada por cuanto se debe garantizar el derecho a todos los trabajadores (tanto del sector público como privado), de recibir la atención médica necesaria para tratar la enfermedad de la dependencia al alcohol y/o las drogas, previo a imponer cualquier medida disciplinaria.

En adición a lo anterior, es preciso indicar que el artículo 41 de la ley N° 1581 dispone 4 clases de sanciones disciplinarias, las cuales no sólo menciona, sino que también desarrolla en la siguiente forma:

“Para garantizar mejor el buen servicio público se establecen cuatro clases de sanciones disciplinarias:

• a)Advertencia oral, que se aplicará por faltas leves, a juicio de las personas facultadas para imponer las sanciones, según lo determine el Reglamento Interior de Trabajo.
• b)Advertencia escrita, que se impondrá cuando el servidor haya merecido durante un mismo mes calendario dos a más advertencias orales, o cuando las leyes de trabajo exijan que se haga un apercibimiento escrito antes de efectuar el despido y en los demás casos que determinen los reglamentos interiores de trabajo.
• c)Suspensión del trabajo sin goce de sueldo, que se aplicará hasta por quince días una vez oídos el interesado y los compañeros de trabajo que aquél indique, en todos aquellos casos en que conforme a los reglamentos interiores de trabajo se cometa una falta de cierta gravedad a los deberes impuestos por el contrato de trabajo; y d) La suspensión del trabajo sin goce de sueldo procederá también en los casos de arresto y prisión preventiva, durante todo el tiempo que una y otro se mantengan, pero dará lugar al despido en cuanto excedan de tres meses. Si el arresto o la prisión preventiva es seguida de sentencia absolutoria después de transcurrido el referido término, el servidor tendrá derecho a ser tomado en cuenta para ocupar el primer puesto que quede vacante de clase igual a la que ocupaba. Conforme a la gravedad del cargo y mérito de los autos, el Jefe Superior decidirá si la excarcelación bajo fianza interrumpe o no los efectos de dicha corrección disciplinaria. Es entendido que la suspensión del trabajo sin goce de salario podrá aplicarse por más de quince días en los casos de excepción que Advertimos entonces que en los términos que se plantea la reforma del artículo 41 de la ley N° 1581 no se estaría modificando únicamente el párrafo primero de dicho artículo – como presumimos era la intención del legislador proponente -, sino que se estarían eliminando todas las sanciones disciplinarias que el mismo contiene. Nótese que de forma expresa el artículo 3 del proyecto indica “Refórmase (sic) el artículo 41 del Estatuto de Servicio Civil (…) que dirá: (…)”, lo cual vaciaría de contenido a tal ordinal, y por ende, no puede ser admitido.

Ahora, en lo concerniente a la reforma propuesta al inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, es necesario de previo distinguir entre la embriaguez ocasional y el alcoholismo agudo, en razón de que son diametralmente distintas en cuanto a sus características así como también en lo concerniente al régimen disciplinario que les son aplicables, temas que ya han sido debidamente analizados por la Sala Segunda. Veamos:

“Para efectos de la aplicación del régimen disciplinario, resulta fundamental distinguir entre el alcoholismo agudo, determinante de la ebriedad, y el alcoholismo crónico, que desemboca en dicha enfermedad alcohólica. En otras palabras, no es lo mismo la ingesta alcohólica, productora del estado de ebriedad -situación a la que puede llegar cualquier persona, superada la cual el individuo vuelve a su estado de normalidad psicofísica-, que aquel cuadro que presenta el individuo que ha hecho de la bebida un hábito, desarrollando una verdadera adicción al alcohol, con una progresión deteriorante y, a la postre, invalidante.

(…)

En el ámbito de la legislación nacional, consideramos que se encuentran previstas dos situaciones distintas, cada una con un tratamiento disciplinario también diferente: el consumo alcohólico ocasional, por un lado, y la dependencia del alcohol, por el otro. El numeral 72 inciso c) del Código de Trabajo contempla el primer supuesto, cuando dispone: “Queda absolutamente prohibido a los trabajadores (…) c)Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualquier otra condición análoga”. Por su parte, el inciso i) del artículo 81 ídem contempla como justa causa de despido: “Cuando el trabajador después de que el patrono lo aperciba una vez, incurra en las causales previstas por los incisos a, b, c, d y e del artículo 72”. Tales normas se refieren, claramente, a la embriaguez ocasional, la cual, al afectar negativamente la capacidad laboral, es considerada por nuestro ordenamiento como una falta a las obligaciones impuestas por el contrato de trabajo, pero sin que se le estime de una gravedad tal como para justificar, por sí sola, el despido, sino que se exige, para su procedencia, el apercibimiento previo y la reiteración de la falta. Ello se distingue de la embriaguez-enfermedad –segundo supuesto a considerar-, que sí configura una falta grave, en los términos del inciso l) del artículo 81 del Código de Trabajo, debido a las consecuencias negativas que el consumo de alcohol genera en el lugar de trabajo, tales como el deterioro de la salud y de las relaciones interpersonales, incremento del ausentismo, disminución del rendimiento del trabajo, merma de la productividad, aumento de accidentes y problemas disciplinarios, así como de la frecuencia de cambio de personal y de los costos de formación y de contratación, y, por último, daños a la reputación de la empresa.

(…)

Es, entonces, dentro de estos lineamientos, que cabe considerar al alcoholismo-enfermedad como una falta grave, en los términos del artículo 81 inciso l) del Código de Trabajo.” Sentencia N° 2001-182 de las 10:20 horas del 23 de marzo del 2001. En igual sentido, ver sentencias N° 2004-126 de las 9:50 horas del 3 de marzo del 2004, 2008-819 de las 10:15 horas del 24 de setiembre del 2008, y N° 2009-342 de las 10:55 horas del 29 de abril del 2009, emitidas también por la Sala Segunda. (la negrita y el subrayado no son del original).

Con fundamento en las consideraciones precedentes, y de conformidad con la normativa actual, únicamente cuando exista dependencia al alcohol se está frente al alcoholismo enfermedad, y es de cara a esa situación que debe otorgarse la posibilidad al empleado de recibir tratamiento previo a la imposición de cualquier medida disciplinaria. Si el patrono le advierte al adicto enfermo que se someta a tratamiento y que colabore para salir de la crisis, pero éste se niega, esa conducta se considerará falta grave, en los términos del inciso l) del Código de Trabajo. Con respecto a la embriaguez ocasional, es decir, donde no se padece la enfermedad, la misma se encuentra contemplada por el inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, siendo que si después de ser apercibido una vez por el patrono el trabajador reincide, es causal de despido justificado a tenor del inciso i) del artículo 81 de ese mismo Código.

En razón de ello, no existe duda que en los términos que se encuentra redactado actualmente el Código de Trabajo, sus artículos 72 inciso c) y 81 inciso i) refieren única y exclusivamente a la embriaguez ocasional; sin embargo, se estima que tal situación no constituye óbice para que el legislador, por medio de reforma legal, ubique en los mismos el procedimiento a seguir con respecto a los trabajadores que padezcan de adicción al alcohol y/o las drogas, por cuanto una vez analizado detenidamente el articulado de dicha norma, se arribó a la conclusión de que es en los incisos mencionados donde efectivamente debería contenerse tal regulación.

Congruente con lo anterior, estimamos conveniente que el ordinal 72 inciso c) contemple también la enfermedad del alcoholismo y drogadicción, así como la obligación en estos casos del patrono de otorgar la posibilidad al trabajador de recibir tratamiento previo a la imposición de cualquier tipo de sanción disciplinaria. Por su parte, en el artículo 81 inciso i) se podría indicar la procedencia del despido justificado si el trabajador no se somete a tratamiento o no demuestra avances en el mismo.

Las modificaciones propuestas son en relación con la ley N° 2, siendo que en ley aparte debería desarrollarse las disposiciones generales del tema de la enfermedad del alcoholismo y la drogadicción, así como el detalle del procedimiento a seguir por el empleador ante estas situaciones.

Por último, no omitimos manifestar que a fin de aplicar estas disposiciones a todos los servidores públicos no es necesario reformar los distintos cuerpos estatutarios de la función pública, por cuanto ellos remiten a las causales de despido consagradas en el Código de Trabajo, por ejemplo:

- Ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil”:

“Artículo 43: Los servidores públicos sólo podrán ser removidos de sus puestos si incurrieren en las causales que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y 41, inciso d), de esta ley, o en actos que impliquen infracción grave del presente Estatuto, de sus reglamentos, o de los Reglamentos Interiores de Trabajo respectivos. (…)” - Ley N° 5155 “Estatuto de Servicio Judicial”:

“Artículo 44: Los servidores judiciales gozarán del derecho de estabilidad, cuando ingresen debidamente al servicio judicial y cuando no se trate de funcionarios de período fijo; y sólo podrán ser removidos por reducción forzosa de servicios o cuando haya mérito para ordenar su traslado o permuta a otro puesto de la misma o inferior clase, o de su separación para el mejor servicio público, o cuando incurran en causal de despido, de acuerdo con el presente Estatuto, sus reglamentos, la Ley Orgánica del Poder Judicial o el Código de Trabajo.” - Ley N° 4556 “Ley de Personal de la Asamblea Legislativa”:

“Artículo 33: Los servidores regulares de la Asamblea Legislativa, gozarán de los siguientes derechos:

• a)No podrán ser despedidos de sus cargos, excepto que incurran en las causales que fija el Código de Trabajo, o cuando cometan actos que impliquen infracciones graves a la presente ley y al Reglamento Interior de Trabajo. (…)” - Ley N° 7794 “Código de Trabajo” “Artículo 146: Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:
• a)No podrán ser despedidos de sus puestos a menos que incurran en las causales de despido que prescribe el Código de Trabajo y conforme al procedimiento señalado en el artículo 151 de este código. (…)”.

CONCLUSIONES

En virtud de las anteriores consideraciones, este Despacho concluye lo siguiente:

1. La adicción al alcohol y/o las drogas ha sido reconocido plenamente como una enfermedad.

2. La Organización Internacional del Trabajo en el repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo” concluyó que el hecho de que una persona que sufra de esas enfermedades cuente con estabilidad en su trabajo, constituye un factor relevante para superar el padecimiento. Por ello, debe brindársele la oportunidad al trabajador de someterse a tratamiento, previo a la imposición de cualquier tipo de sanción disciplinaria.

3. Si bien actualmente en el ordenamiento jurídico no existe ley que compela al patrono a instar al trabajador alcohólico o adicto a las drogas a recibir tratamiento a su padecimiento antes de aplicar el régimen disciplinario; lo cierto es que jurisprudencialmente la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia han establecido que en aplicación de las recomendaciones dadas por la OIT, lo anterior resulta obligatorio; en el entendido de que si el empleado se niega a ello, resulta procedente el despido sin mayores miramientos.

4. Es necesario contemplar dentro del proyecto de ley no sólo a los trabajadores adictos al alcohol, sino también a las personas que sufran de dependencia a las drogas.

5. Los derechos que se pretenden otorgar a los trabajadores en el proyecto de ley deberían ser de aplicación a todos los empleados sin discriminación alguna, es decir, independientemente de que laboren para el sector público o el privado.

6. De no incluirse en el contenido del proyecto a las personas adictas a las drogas, así como a las trabajadores tanto del sector público o privado (y no sólo a los servidores sometidos al régimen de Servicio Civil, como así pretende el proyecto), implicaría el quebranto de los derechos constitucionales de igualdad y del derecho al trabajo.

7. De conformidad con la legislación vigente, al Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) le corresponde la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol y las drogas; y a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) el tratamiento a los adictos a las drogas.

8. El proyecto de ley no contiene un procedimiento adecuado para regular la atención y tratamiento de los trabajadores adictos al alcohol y/o las drogas, lo cual va en detrimento del trabajador que padezca la adicción, así como del patrono. A fin de subsanar tales omisiones, se recomienda contemplar los preceptos básicos dictados por la OIT en el repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”; así como los demás puntos que fueron ampliamente señalados por este Órgano Asesor.

9. Por las razones oportunamente desarrolladas por esta Procuraduría, se recomienda no aprobar las reformas propuestas al Estatuto de Servicio Civil; y con respecto a las modificaciones planteadas al Código de Trabajo, estimamos conveniente su reforma en los términos que fueron ampliamente desarrollados.

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano Brenes Lic.Edgar Mauricio Valverde Segura Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría