Authorization and closure of unauthorized private para-university institutesAutorización y cierre de institutos parauniversitarios privados no autorizados

Opinion: 038 of 02/22/2011 February 22, 2011 C-038-2011 Mrs.

Yadira Barrantes Bogantes Consejo Superior de Educación Secretaria General Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, we respond to official communication S.E. 74-10 of May 27, 2010, received in this office on June 4, 2010.

By means of official communication S.E. 74-10, the Secretaría General of the Consejo Superior de Educación (CSE) informs us of that Council's agreement No. 05-25-10, adopted in session No. 25-2010 of May 24, 2010.

In agreement No. 05-25-10, the Council resolved to request a pronouncement from the Procuraduría General on the following points:

a. Determine whether unrecognized private entities, without exposing themselves to any sanction, may or may not act as Parauniversitary Higher Education institutions; b. Likewise, define whether already recognized private parauniversitary institutes may offer programs not created or duly authorized by the CSE and that culminate with the awarding of degrees that are not diplomas (diplomados); c. And finally, review what type of actions the Council can or must take to eradicate the illegal operation of private teaching centers that are not recognized by the CSE as parauniversitary institutions, or that, being recognized, offer programs not authorized by the CSE.

In the recital (considerativa) part of the Agreement, the Council has reasoned the grounds that support its consultation.

In this regard, the Council indicates that it has received multiple complaints from the public regarding parauniversitary institutes that offer their services to the public without having, at all, the authorization of the Consejo Superior de Educación, or that offer programs not authorized by the Council.

In its agreement, the Council notes that in 1981, this Órgano Superior Consultivo issued an opinion on the points consulted, and opinion C-22-1981 of February 2, 1981, was prepared for that purpose. However, it is considered that, since then, the regulatory framework has changed substantially.

For these two reasons, the Council considers it essential to conduct a new consultation on the issues in question.

The Council has taken the opportunity to point out that the objective of the consultation is to obtain legal certainty and security regarding how the Council should proceed in relation to unauthorized private parauniversitary institutes or those that offer unauthorized programs.

Attached to the consultation is the opinion of the Asesoría Legal CSE-OAL-004-2010 of May 21, 2010.

That legal opinion indicates that the legal regulation of parauniversitary education subjects the creation and operation of those establishments to an authorizing authority on the part of the Administration. It indicates that only authorized parauniversitary institutes may offer officially recognized programs.

In the Asesoría Legal's opinion, the Council lacks the authority to materialize its supervisory powers directly through coercive measures; however, it points out that it can coordinate with municipalities so that the latter revoke the business license (patente) of those educational establishments that operate without authorization from the Consejo Superior de Educación.

The Asesoría Legal hastens to point out that the Municipalities may not extend or keep licenses (patentes) in force for educational establishments that do not have the required authorization. It asserts that by virtue of the general competence of the municipal government to administer local interests, the Municipalities have the duty to verify that the educational establishments operating within their territory are properly authorized by the Council.

In view of the foregoing, for the Asesoría Legal it is clear that if the Council learns of a private parauniversitary institute operating irregularly, it must coordinate with the respective local government for its closure.

Finally, the Asesoría Legal mentions the opinion of the Procuraduría General C-22-1981 of February 2, 1981. It is noted that in that opinion, this Órgano Superior Consultivo had indicated that in the case of centers without authorization, the authorities must report those responsible for the infraction then defined in the Penal Code, which sanctioned the opening of public establishments without a license with a fine. Those norms are currently repealed.

For the purpose of addressing the consultation, it has been considered necessary to analyze the following aspects: a- The legal regime of the Freedom of creation of teaching centers, and b. Regarding the powers of the Consejo Superior de Educación in relation to private parauniversitary establishments.

A. THE LEGAL REGIME OF THE FREEDOM OF CREATION OF TEACHING CENTERS.

In the constitutional history of Costa Rica, it has been a constant that the fundamental texts dedicate an exclusive chapter or title to establishing rights and freedoms in educational matters. This is framed within the constitutional tradition of the Constitución de Cádiz of 1812, which in its title IX regulated matters concerning Public Instruction.

Currently, the Constitution of 1949 (CPCR) incorporates, within the list of Rights and Guarantees, a title VII dedicated exclusively to the rights and guarantees in matters of Education and Culture.

Indeed, articles 77 and 78 CPCR – located within the title of educational rights and guarantees – establish the State's duty to guarantee the existence and functioning of a public education system. Even numeral 78 – second paragraph – prescribes the public obligation to finance said educational system. For this purpose, it establishes a minimum threshold for public education spending. This is apart from what is prescribed regarding the financing of public university education.

Likewise, it should be noted that, in consideration of the provisions of numerals 77 and 78 CPCR, constitutional jurisprudence has indicated the existence of a true and proper public service of education. In this regard, we cite ruling No. 9740-2008 of 11:15 a.m. on June 13, 2008:

"III.- EDUCATION AS A PUBLIC SERVICE. Education can not only be conceived as a right of citizens, but also as a public service, that is, as a positive provision offered to the inhabitants of the republic by public administrations –the State through the Ministerio de Educación Pública and the Public Universities– whereby it is a proper public service, or by individuals through collective organizations of private law –e.g., foundations, associations, or corporations– in the case of private schools, high schools, and universities, being in this case an improper public service. In this latter case, we speak of an improper public service since private parties –natural or legal persons– perform it subjected to an intense and detailed regime of public law regarding the creation, operation, and supervision of these private centers. Public services, insofar as they provide effective provisions vital for life in society, must be subject to a series of principles such as those of continuity, regularity, efficiency, efficacy, equality, and universality, which, in the case of improper public services, are attenuated or nuanced, especially since the user opts to use them. Consequently, the public service of education, proper or improper, cannot be interrupted or suspended unless it is due to objective and serious reasons or justifications, as could be, eventually, in the case of education, the transgression by the student of the disciplinary regime of the teaching center." (the underlining does not correspond to the original) (This criterion had already been set forth in vote No. 2652-2006 of 4:43 p.m. on February 28, 2006.)

It is necessary to underline, however, that as recognized by that same constitutional jurisprudence, along with the public educational service, our Legal System protects and safeguards the possibility – the freedom – for persons, whether as natural persons or organized in forms of organic collaboration, to establish private teaching centers, which would constitute, according to what has been stated in certain rulings of the Sala Constitucional, a kind of improper public service and would be subject to an intense and detailed regime of public law. (Regarding the doctrine of the improper public service, see ruling of the Sala Constitucional No. 2844-2003 of 3:09 a.m. on April 9, 2003) The foregoing is important to underline.

The Constitution of 1949 also protects, within its guarantees and rights in matters of Education and Culture, the freedom of teaching. A freedom that, nevertheless, is subject to the inspection of the State. We transcribe constitutional numeral 79.

"ARTICLE 79.- Freedom of teaching is guaranteed. Nevertheless, every private teaching center shall be under the inspection of the State." The most remote antecedent of constitutional article 79 is in the Constitution of 1869. A fundamental law that, on one hand, guaranteed for the first time the universalization and free nature of public education, but on the other hand, also for the first time, ensured the constitutional protection of freedom of teaching in its article 7. (In this regard, see: RODRÍGUEZ VEGA, EUGENIO. JULIÁN VOLIO LLORENTE In: REVISTA DE EDUCACIÓN. Volume 30, special issue. Universidad de Costa Rica. 2006) The Constitution of 1871 also established freedom of teaching as a guarantee in matters of education. This in its article 53 – later article 63.

The freedom of education, however, was the subject of lengthy debate in the Asamblea Constituyente of 1949.

Effectively, the constitutional regulation of education sparked a wide discussion within the Constituent Assembly, which rejected a proposal from the Social Democratic Fraction to establish that education constituted an essential function of the State – similar to what had been established by article 48 of the Spanish Constitution of 1931. This because the proposal was considered detrimental to public freedoms. (See Act No. 125 of August 8, 1949) The enshrinement of educational freedom constituted, then, a topic vehemently advocated by a majority of the constituents, including members of the Social Democratic Fraction. In this regard, it is appropriate to cite one of the important interventions of constituent deputy RODRIGO FACIO, who pointed out the need to guarantee freedom of teaching in a broad manner. An intervention raised in the session of September 27, 1949, act No. 158:

"Deputy FACIO explained the reasons the proponents of the motion had for deleting its second part. The reason was to avoid – he said – that within the atmosphere of suspicion we are living through, it could be thought that any regulatory addition to freedom of teaching, although necessary and harmless, could be interpreted as a desire to render nugatory that principle, on which we all agree and which we all wish to see maintained in the new constitutional text. By establishing the principle of freedom of teaching, we intend, as is natural, for this norm to have the same force as those that declare, for example, freedom of the press and expression. The freedom of teaching belongs to the essence of our nationality and let this new opportunity serve to affirm that no one has ever considered diminishing it." However, it is also clear that the Constituent Assembly of 1949 deemed it appropriate to constitutionalize the inspection powers that the Costa Rican State had held regarding private education since the enactment of Law No. 33 of August 4, 1881. On this topic, the intervention of constituent deputy FERNANDO VARGAS FERNÁNDEZ in the session of October 24, 1949, act No. 173, can be cited:

"Deputy VARGAS FERNÁNDEZ expressed that the freedom of teaching referred to in the article under debate must necessarily be limited to the inspection, by the State, of all those private centers dedicated to teaching in Costa Rica." Nevertheless, the foregoing does not overlook the breadth with which the 1949 Constitution guaranteed freedom of teaching, which was also positivized in precept 80, which establishes that private initiative in educational matters merits the encouragement of the State, in accordance with the Law.

"ARTICLE 80.- Private initiative in educational matters shall merit encouragement from the State, in the manner indicated by law." That is to say, the 1949 Constitution undoubtedly guarantees freedom of teaching as a public and fundamental freedom of persons, which, however, is limited by the inspection powers of the State.

It must be recorded that in Comparative Law, this tendency, characteristic of constitutional democracies, to guarantee educational freedom is found. In this sense, one may cite article 7 of the Basic Law of Bonn of 1949, a norm that expressly enshrines educational freedom, in its most essential manifestation, namely, the possibility for private individuals to create private schools. Furthermore, mention must be made of numeral 33 of the Italian Constitution, which also enshrines the freedom to create private educational centers. Finally, it is useful to consider, by way of reference, the prescription of the Portuguese Constitution, article 43, subsection 2, which expressly determines the scope of educational freedom by establishing an express impediment that inhibits the State from programming the education provided by private centers or from defining certain philosophical, aesthetic, political, or ideological guidelines.

However, it must also be highlighted that it is not foreign to Comparative Constitutional Law for inspection or supervision powers by Public Authorities to be provided for. Thus, for example, the Basic Law of Bonn explicitly indicates that private schools require authorization from the State, and the Italian Constitution establishes that private educational centers seeking parity with public education must be subject to the inspection and supervision of the State.

It should even be noted that in the case of Spain, the current Ley Orgánica de Educación No. 2/2006, specifically in its article 153, subjects private centers to inspection by the administrative authorities in matters of education.

It is also essential to highlight, always by way of reference, that the Spanish Constitutional Court, in its ruling No. 5/1981 of February 13, 1981, even endorsed the possibility of subjecting the creation of private educational centers to an authorizing authority on the part of the Administration:

"As a derivation of the freedom of creation of teaching centers, the right of the owners thereof to establish their own educational ideology moves within the limits of that freedom already alluded to summarily in the preceding section. It is precisely the existence of these limits that makes it indispensable that, as the State Attorney indicates in his brief, the establishment of a center's own ideology must be understood as subject to the regulated authorization system to which the Law (art. 33) subjects the opening and operation of private centers, since the establishment of ideology, insofar as it determines the character of the center, forms part of the act of creation." It is worth noting that, always in the Spanish case, the inspection powers over private education are also provided for in its Constitution – specifically in numeral 27.8. In this regard, the same Spanish Constitutional Court has stated:

"Nevertheless, this legislative configuration is consistent with the mandate by virtue of which the public authorities must 'guarantee the right of all to education through the general programming of teaching' (art. 27.5 CE), responds to the provision that they 'shall inspect and standardize the educational system to guarantee compliance with the laws' (art. 27.8 CE), and, for what is most relevant here, finds its justification in the purpose that has been constitutionally attributed to education and to the system designed for the development of the action in which it consists, which 'shall have as its object the full development of the human personality in respect for the democratic principles of coexistence and for fundamental rights and freedoms' (art. 27.2 CE)." (Ruling No. 133/2010 of December 2, 2010.)

As has been stated, in the case of Costa Rican Law, there is also no doubt that article 79, on one hand, guarantees educational freedom, and on the other, that said freedom necessarily includes the freedom to create private teaching centers. This is the undoubted meaning of the second paragraph of numeral 79, which reads: "Nevertheless, every private teaching center shall be under the inspection of the State." In any case, it is evident that educational freedom would not be understood if the freedom to create private teaching centers were not equally guaranteed.

However, it is beyond debate that this freedom is subject to the limitations imposed by law and originating from the power that the Constitution grants the State to inspect private teaching centers.

The jurisprudence of the Sala Constitucional has developed the scope of educational freedom and the inspection powers that the Constitution guarantees in favor of the State. In this sense, reference must be made to ruling No. 3550-1992 of 4:00 p.m. on November 24, 1992, opinion of then-magistrate PIZA ESCALANTE. In said vote, after an emphatic analysis of the breadth of educational freedom, the Sala Constitucional indicated that the State's inspection powers are sufficient to establish minimum requirements and guarantees regarding curriculum, the weighting and stability of enrollments and student charges, or to monitor due respect for the fundamental rights of students. Of course, all the foregoing without invading the reasonable field of administrative, economic, academic, and teaching autonomy:

"C - On the Freedom to Teach and the Freedom to Learn: V - There is no doubt that Constitutional Law, both directly, through the constitutional text itself, and through the incorporation of the fundamental rights enshrined by the International Law of Human Rights (art. 48, further captured by articles 1, 2 subsection a), and 29.1 of the Law of the Constitutional Jurisdiction), recognizes as a basic principle of its education and culture regime the existence of a fundamental right –or guarantee, in constitutional language– to freedom of teaching, even reinforcing it with the State's duty to encourage private initiative in the field of education. As articles 79 and 80 of the Charter literally state: 'Article 79: Freedom of teaching is guaranteed. Nevertheless, every private teaching center shall be under the inspection of the State.' 'Article 80: Private initiative in educational matters shall merit encouragement from the State, in the manner indicated by law.' VI - Freedom of teaching branches out, in turn, as occurs with all freedoms that presuppose a relationship of 'otherness' –between those who exercise them, actively, and those who receive them, passively–, into two correlative or solidary senses or directions, insofar as it would not be possible to attack one without damaging the other:

• a)On one hand, the right to learn, freely choosing the teachers; enshrined for children, through their parents, who have the fundamental right to choose their children's education, and for adults themselves; b) On the other, the freedom that private parties have to found, organize, direct, and administer –private– teaching centers that the State is obliged to encourage, according to the cited Constitutional article 80.

VII - The right –and freedom– to learn, especially for minors, is, likewise, enshrined in various international instruments in force in our country, with value even superior to the laws that recognize them under articles 7 and 48 of the Political Constitution; among them, in the Universal Declaration of Human Rights, which in its article 26.3 provides: 'Article 26: 3. Parents have a prior right to choose the kind of education that shall be given to their children'; or in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, which in its article 13.3 adds: 'Article 13: 3. The States Parties to the present Covenant undertake to have respect for the liberty of parents and, when applicable, legal guardians to choose for their children schools, other than those established by the public authorities, which conform to such minimum educational standards as may be laid down or approved by the State and to ensure the religious and moral education of their children in conformity with their own convictions.' This right of every person to be educated and to educate their children in a teaching center deemed consistent with their beliefs could not be guaranteed if only one educational option were available or, what would be equivalent to the same, if the State exercised such control over private education that it implied identifying or standardizing it, de jure or de facto, with state educational institutions. In other words, the freedom to choose would be severely curtailed if it could only be exercised regarding private institutions whose teaching was equivalent or practically equivalent to the official or public one.

VIII - It can even be said, although it does not form part of the object of this action, that the right –and freedom– to learn is so fundamental that the means and guarantees must be sought so that public education, in addition to being excellent and accessible, de jure and de facto, to the entire population, is effectively provided 'for freedom,' in the sense that the benefits of an education in freedom, essential for the existence and development of a truly free and democratic society, are not only for those who can access private schools or high schools, but also for those educated in public ones.

IX - The freedom to learn is complemented, in turn, by the right to teach, enshrined in the Constitution and in international instruments; thus, article 13 of the cited International Covenant, after establishing the right of parents and guardians to choose schools different from those created by the State, stipulates in its paragraph 4: '4. No part of this article shall be construed so as to interfere with the liberty of individuals and bodies to establish and direct educational institutions, subject always to the observance of the principles set forth in paragraph 1 of this article and to the requirement that the education given in such institutions shall conform to such minimum standards as may be laid down by the State.' The right of persons to choose the education they desire could not be guaranteed if there were no freedom to create and organize educational institutions with the capacity to freely decide their academic and teaching, administrative and financial, cultural and spiritual activity, subject only to the necessary intervention of the public authorities, barely to guarantee the rights of the students and the fundamental values of the social order; otherwise, the freedom to choose would be seriously harmed, as the only available option would be that of the State or the one imposed by it.

D - Freedom of Teaching is a Fundamental Right: X - The fact that teaching is, precisely, a 'freedom right' implies, among other things:

• a)That it is, by its nature, by its constitutional location and content, and by its position in the Law of Human Rights –both domestic and international–, a true 'fundamental right,' therefore derived from the 'inherent dignity of the human person' –in the express definition of the Universal Declaration–, not from the will of the State or any political or social authority, which have the duty –and only the duty, not the right nor the option– to recognize it as such a fundamental right, in favor of every human being, in conditions of equality and without any discrimination; to respect it themselves, without violating it, nor manipulating it, nor circumventing it through direct or indirect, bare or covert means; and to guarantee it against everything and against everyone, placing at their disposal the legal mechanisms and material conditions necessary so that it is within everyone's reach and can be effectively enjoyed by all; b) That, precisely because it is a fundamental human right, whoever exercises it does so in their own name, in the exercise of an activity of which they are the holder and not of a concession or permit from the public power, which can, at most, and provided it does so through the competent bodies and through the exercise of simple guardianship powers, 'inspect' it, that is to say, monitor its exercise to guarantee, precisely and only, the harmonious balance between the freedom of education of the one who offers it –educator– and the freedom of education of the one who receives it –student–, as well as supervise its compliance and eventually sanction its non-compliance; c) That the same harmonious balance between the freedom of the educator and the student empowers and obliges the State, within rigorous limits of reasonableness and proportionality, to demand from private educational establishments minimum requirements and guarantees of curriculum and academic excellence, of weighting and stability in their enrollments and charges to students, of a normal permanence of these in courses and throughout their student career, of the respect due to their fundamental rights, in general, and of other conditions equally necessary so that the right to be educated is not cut short or gravely threatened; but, indeed, without imposing rigid purposes or contents on the former nor invading the reasonable field of their administrative, economic, ideological, academic, and teaching autonomy – recall that there is no greater autonomy than that of freedom; d) That because it is, in turn, a 'freedom' –a 'freedom right'– the conditions, attributes, effects, and guarantees of freedom in general apply to it, which, understood as the absence of arbitrary coercion, is one of the fundamental human rights –or the most fundamental–, as it rests on the very basis of the entire democratic-constitutional system. It means, from the legal point of view, that there are acts of private individuals that the State cannot suppress, alter, restrict, or control, even by means of or based on a law. These acts are, in the first place, those alluded to by the Constitution as 'private actions that do not harm morality or public order, or that do not harm a third party.' E - Freedom of Education is a 'Freedom': XI - Article 28 of the Political Constitution thus captures the general principle and right of freedom: 'Article 28: No one may be disturbed or persecuted for the expression of their opinions nor for any act that does not violate the law.

'Private actions that do not harm morality or public order, or that do not harm a third party, are beyond the scope of the law…'.

XII - That is to say: in accordance with paragraph 1, persons –read 'private' persons– are empowered to do everything 'that does not violate the law,' an expression totally equivalent to the so-called principle of freedom, according to which, for the human being, 'everything that is not prohibited is permitted.' Therefore, no one can be deprived of doing what the Constitution or the law do not prohibit or, at least, what they do not expressly and exhaustively empower to prohibit." It is also important to mention ruling No. 1873-1990 of 3:45 a.m. on December 18, 1990 – opinion of RODRÍGUEZ VEGA –, a vote in which the Sala Constitucional underlined that the power of inspection established in article 79 CPCR cannot be interpreted to mean that the Constitution empowers the public authorities to direct private educational centers:

“It is not possible to admit the thesis that in Article 79 the constituent guaranteed freedom of education, limiting the State's action over these private centers solely to their inspection, and later in Article 81 subjected them to its direction. The content of the Acts that recorded the debates of the Constituents is even clearer. In Session No. 158 of September 27, 1949 (page 374, Volume III), a motion was presented by Deputies Baudrit Solera and others, to add an article with the following text: ‘The general direction of official education and of officially authorized education shall be in charge of a Superior Council, which shall be integrated in the manner established by law’ (the underlining is not from the original text). Immediately, Deputy Volio Sancho warned that it had already been resolved that ‘...in the case of private educational institutions, the State shall exercise only vigilance and inspection over them, but not direction.’” The doctrine set forth in rulings No. 3550-1992 and 1873-1990 has been recently reiterated in rulings No. 14756-2005 of 9:51 a.m. on October 28, 2005, and No. 12194-2005 of 3:35 p.m. on September 7, 2005. However, it is relevant to note that in this latter ruling – opinion of former magistrate VARGAS BENAVIDES –, the Chamber further delimited more clearly the power of inspection that the Constitution establishes in favor of the State in educational matters, stating that the State may impose on private educational establishments minimum requirements and guarantees regarding quality, infrastructure, curriculum, and the like:

“Notwithstanding the foregoing, it must be recognized that the exercise of this activity is not unrestricted, and it is healthy that, within limits of reasonableness and proportionality, private establishments be required to meet minimum requirements and guarantees that allow for adequate oversight by the State, as provided in Article 79 of the Constitution, because only in this way can it be guaranteed that the right to an education is not truncated and that education is provided in optimal conditions of quality, infrastructure, curriculum, among others. Consequently, although the State must promote and guarantee the exercise of these freedoms, this does not undermine the possibility of the Ministry of Public Education, in light of the provisions of Article 79 of the Political Constitution, to oversee and control the activity that falls under its competence, because state inspection is a limitation that exists due to the evident general interest that the activity entails.” It is also necessary to cite judgment No. 2704-2003 of 2:31 p.m. on April 2, 2003, also issued, via amparo, by the Constitutional Chamber – opinion of magistrate MORA MORA. The relevance of the ruling lies in the fact that in it, the High Court, besides reiterating that the State's power of inspection did not justify any undue interference in the administration and policies of private educational establishments, did allow public authorities to demand a minimum curriculum in order to certify the studies of enrolled students:

“Based on this interpretation of the content of the freedom of education and of teaching, it can be concluded that the State is the guarantor of these freedoms as a component of human dignity, and it is therefore its duty to promote them and guarantee for those who enjoy them levels of excellence, in both public and private schools and high schools, so that this serves to improve the living conditions of the individual and, consequently, his or her dignity as a human being. Evidently, and as this Chamber has reiterated in previous rulings, this State intervention, which is moreover healthy, cannot be extended or overreached, in the case of private educational institutions, to the point of incurring undue interference in their administration and in the policies regarding the education they offer.

II.- Nevertheless, it is the criterion of this Court that, based on the unitary principle of the Costa Rican State, and on the scope and content of the freedom of education and teaching, the offices in charge of directing the course of Costa Rican education—which, by constitutional mandate, are tasked with issuing the general provisions that, regarding the direction of education and the content of the programs, must be observed by both public and private educational centers—may adopt general provisions that, within the framework of national educational policies, serve to safeguard and improve education and the levels of academic excellence pursued as a State objective in this field.

III.- It is precisely in this framework—the general framework of the State's educational policies—that the respondent party has acted, ensuring through the adopted decision the correct protection and guarantee of the rights that are considered violated, and not thereby seeking interference in the private spheres of administration and the individual policies of private educational centers, such as the Colegio María Inmaculada Limón. Hence, it is not observed that the actions taken have violated any fundamental right to the detriment of the petitioners (see in this same sense, judgment number 2003-00648 at nine hours twenty-nine minutes of January thirty-first, two thousand three).

IV.- Nor can acquired rights be claimed in this case, since the fact that Colegio María Inmaculada Limón began the educational process with a particular program does not imply that the necessary variations for its improvement and development cannot be made. Evidently, the requirement of French language proficiency, to certify the studies and the completion of General Basic Education for the students of said educational center, implies a measure that, far from harming the right to education, as alleged, reinforces the educational process for the direct benefit of the students.” Then, judgment No. 18514-2009 of 2:01 p.m. on December 3, 2009 (rapporteur: Magistrate CALZADA MIRANDA), when addressing a discretionary judicial consultation of constitutionality, the Constitutional Chamber even went so far as to state that the power of inspection guaranteed by the Constitution is not only a power of the State, but even an obligation that must be exercised in order to guarantee that private establishments comply with a series of minimum and indispensable requirements that ensure the right to education of the students:

“Based on the foregoing, the Chamber concluded that it is the obligation of the State to ensure the effective fulfillment of the fundamental human right to education and, therefore, the oversight of compliance with the minimum requirements and guarantees of curriculum and of the academic capacity of both the students and the educators is legitimate and indispensable. Starting from these premises, this Court proceeds to analyze the allegations of the consultants.” A criterion similar to that set forth in judgment No. 18514-2009 had already been accepted by the Constitutional Chamber in judgment No. 7494-1997 of 3:45 a.m. on November 11, 1997, drafted by magistrate MORA MORA:

“Hence, the State is obligated, both by what the Political Constitution provides and by the international treaties in force, to respect and guarantee that right of freedom which is education, to ensure that it can be effectively enjoyed, that there is equal access, and that the minimum standards regarding its development are respected by those entrusted with implementing it. So inspection is not only a possibility held by the State, it is also and above all an obligation. It includes vigilance over the harmonious balance between the freedom of the educator and the student, its fulfillment, and even the application of sanctions for its eventual non-compliance. Thus, the Chamber stated in a resolution already partially transcribed, that: ‘...the same harmonious balance between the freedom of the educator and the student empowers and obligates the State, within rigorous limits of reasonableness and proportionality, to require from private teaching establishments minimum requirements and guarantees of curriculum and academic excellence, of consideration and stability in their enrollments and fees charged to students, of a normal permanence of these in their courses and throughout their student career, of the respect due to their fundamental rights, in general, and of other conditions equally necessary so that the right to an education is not truncated or gravely threatened; but, yes, without imposing on the former rigid aims or contents nor invading the reasonable field of their administrative, economic, ideological, academic, and teaching autonomy—remember that there is no greater autonomy than that of freedom...’ According to the foregoing, it is not disproportionate that the Council is composed, among others, of a member of the Ministry of National Planning and a representative of the Federation of University Professional Associations. Education is part of national policies, hence it is important that the Council has a representative of the Ministry of National Planning, and on the other hand, the presence of a representative of professional associations is also necessary, so that policies can be coordinated and adjusted according to the real needs of society.

Hence, the State is obligated, both by what the Political Constitution provides and by the international treaties in force, to respect and guarantee that right of freedom which is education, to ensure that it can be effectively enjoyed, that there is equal access, and that the minimum standards regarding its development are respected by those entrusted with implementing it. So inspection is not only a possibility held by the State, it is also and above all an obligation. It includes vigilance over the harmonious balance between the freedom of the educator and the student, its fulfillment, and even the application of sanctions for its eventual non-compliance. Thus, the Chamber stated in a resolution already partially transcribed, that: ‘...the same harmonious balance between the freedom of the educator and the student empowers and obligates the State, within rigorous limits of reasonableness and proportionality, to require from private teaching establishments minimum requirements and guarantees of curriculum and academic excellence, of consideration and stability in their enrollments and fees charged to students, of a normal permanence of these in their courses and throughout their student career, of the respect due to their fundamental rights, in general, and of other conditions equally necessary so that the right to an education is not truncated or gravely threatened; but, yes, without imposing on the former rigid aims or contents nor invading the reasonable field of their administrative, economic, ideological, academic, and teaching autonomy—remember that there is no greater autonomy than that of freedom...’ According to the foregoing, it is not disproportionate that the Council is composed, among others, of a member of the Ministry of National Planning and a representative of the Federation of University Professional Associations. Education is part of national policies, hence it is important that the Council has a representative of the Ministry of National Planning, and on the other hand, the presence of a representative of professional associations is also necessary, so that policies can be coordinated and adjusted according to the real needs of society.” It is important, in any case, to denote that in judgment No. 18514-2009, the Constitutional Court made it clear that the power of inspection provided for in numeral 79 undoubtedly extends to para-university centers:

“Said another way, if the constituent attributed a specific competence to the Superior Council of Education, which is the general direction of official teaching, nothing prevents the ordinary legislator from conferring another upon it, such as authorizing the creation and overseeing the operation of Private Para-University Education Institutions. Such legal attribution to the Superior Council of Education does not violate numerals 79, 80, and 81 of the Political Constitution either. Law No. 6541, insofar as it provides in its Article 2 that ‘Institutions of para-university higher education shall be considered those recognized as such by the Superior Council of Education...’, and its numeral 4 adds that ‘The Superior Council of Education is the body in charge of the creation, supervision, and suppression of para-university higher education programs, both official and private, as well as the curricula, programs, and graduate profiles, in accordance with the regulations it issues, all in conformity with the National Development Plan...’ materializes the constitutional obligation to inspect private education, so that far from infringing the invoked constitutional norms, they seek its effective compliance. Consequently, the Chamber does not find that Articles 2 and 4 of the “Law that Regulates Para-University Higher Education Institutions” are unconstitutional.” From another perspective, it is not superfluous to indicate that the validity and exercise of the State's powers of inspection regarding private education are not incompatible, per se, with the Protocol of San Salvador to the American Convention on Human Rights. This international instrument in paragraph 5 of its Article 13 indeed guarantees educational freedom, which, however, states that it may be regulated by Law:

“Article 13 Right to Education 1. Everyone has the right to education.

2. The States Parties to this Protocol agree that education should be directed towards the full development of the human personality and human dignity and should strengthen respect for human rights, ideological pluralism, fundamental freedoms, justice, and peace. They further agree that education ought to enable everyone to participate effectively in a democratic and pluralistic society, achieve a decent subsistence, foster understanding, tolerance, and friendship among all nations and all racial, ethnic, or religious groups, and promote activities for the maintenance of peace.

3. The States Parties to this Protocol recognize that in order to achieve the full exercise of the right to education:

a. Primary education should be compulsory and accessible to all without cost; b. Secondary education in its different forms, including technical and vocational secondary education, should be made generally available and accessible to all by every appropriate means, and in particular by the progressive introduction of free education; c. Higher education should be made equally accessible to all, on the basis of individual capacity, by every appropriate means, and in particular by the progressive introduction of free education; d. Basic education should be encouraged or intensified as far as possible for those persons who have not received or completed the whole cycle of primary instruction; e. Programs of special education should be established for the handicapped, so as to provide special instruction and training to persons with physical disabilities or mental deficiencies.

4. In conformity with the domestic legislation of the States Parties, parents should have the right to select the type of education to be given to their children, provided that it conforms to the principles enunciated above.

5. Nothing in this Protocol shall be interpreted as a restriction of the liberty of individuals and entities to establish and direct educational institutions, in accordance with the domestic legislation of the States Parties.” On the contrary, it should be pointed out that in the Comparative Law of Human Rights, there is no objection to admitting that educational freedom – protected by international regulations – does not prevent the State from organizing the education system. This is due to the evident general interest residing in the matter, which however does not authorize the State to suppress or weaken the freedom of education. On this point, it is important to transcribe what was said by CANOSA USERA, in a comment on the judgment of the European Court of Human Rights of January 29, 1982 (Case of Campbell v. the United Kingdom):

“The State can regulate the right of access by organizing the education system. In doing so, a general interest is pursued, but the result of State action must respect, recalls the ECtHR, the rights of the Convention (….)”(USERA CANOSA, RAUL. DERECHO A LA INSTRUCCIÓN Y PLURALISMO EDUCATIVO. En; LA EUROPA DE LOS DERECHOS. EL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2009, P. 879) Of course, the Doctrine has also recognized that the State's power regarding the organization of the educational system and, therefore, of inspection, is subject to important limitations derived from the character of negative freedom that connotes educational freedom.

In this sense, it is necessary to emphasize that the Doctrine has seen in educational freedom a guarantee of the ideological freedom of individuals. A guarantee that, in practice, must prevent the monopolization of education by the State. In this regard, it is appropriate to cite, where relevant, SOUTO PAZ, who, commenting on the Spanish Constitution, has written:

“…for as the socialist deputy GÓMEZ LLORENTE declared: ‘Art. 25 is appropriate in its terms. Indeed, it begins by affirming that everyone has the right to education and that the freedom of teaching is recognized. What does this mean? This means, in our judgment, any idea of statization of the country’s educational system and that private initiative is respected and that the door is closed to any idea of nationalization of any teaching centers’ (…) The freedom of teaching and the right to education which, as constitutional jurisprudence recalls, includes the freedom of education, are two principles that illuminate the entire educational system, guaranteeing ideological pluralism both in the public system and in the private system.”(SOUTO PAZ, JOSE ANTONIO. COMUNIDAD POLÍTICA Y LIBERTAD DE CREENCIAS. Marcial Pons. Madrid. 2007 P. 398) In the same vein, ALONSO GARCÍA comments on the ruling of the Supreme Court of Justice of the United States, in the case Pierce vs. Society of Sisters, judgment of June 1, 1925. In this regard, it is highlighted that in that case—where a state law that obligated families to exclusively and exclusively send their children to a public school was challenged—said Court established that the general principle of liberty constitutes an impediment for the States to annul in any way the self-managed or academic freedom of private educational centers. For its clarity, we transcribe an excerpt from said judgment:

“The fundamental theory of liberty upon which all governments of the Union rest, excludes any general power of the State to standardize or normalize children, by forcing them to accept instruction only from public teachers. The child is not the mere creature of the State; those who nurture him and direct his destiny have the right, and also the high duty, to recognize and prepare him for his additional obligations.”(A commentary in Spanish on this judgment can be found in Notas sobre el Derecho a la Educación como Derecho Fundamental en la Jurisprudencia Constitucional Norteamericana by ALONSO GARCÍA, ENRIQUE. Revista Española de Derecho Constitucional. Year 3, Number 7. 1983) Finally, the European Court of Human Rights must be cited, an International Tribunal, which in a commentary on Article 2 of Protocol 1 to the European Convention on Human Rights—regarding the right and freedom of education—has indicated the following:

“…the Court has held that the second sentence of Article 2 of Protocol No. 1 (P1-2) prohibits the State from pursuing any aim of indoctrination that might be considered as not respecting the religious and philosophical convictions of parents. This limit must never be exceeded.” (Case of Efstratiou v. Greece of November 27, 1996)

II. REGARDING THE POWERS OF THE SUPERIOR COUNCIL OF EDUCATION IN RELATION TO PRIVATE PARA-UNIVERSITY ESTABLISHMENTS

The creation and operation of the so-called para-university higher education institutions is a matter currently regulated by Law No. 6541 of November 19, 1980, Regulatory Law of Para-University Higher Education Institutions (LRIESP).

The cited Law defines para-university institutions in its Article 2 and understands them as institutions whose objective is to offer short, complete programs—of two to three years—to persons graduated from diversified education. The same norm clarifies that the level of para-university education is intermediate between diversified education and university higher education.

According to Article 9 LRIESP, the short programs that can be taken at a para-university institution are equivalent to the level of a diploma. Such institutions are authorized to issue said degree in favor of their graduates who have satisfactorily completed all the requirements of the corresponding program.

In accordance with numeral 4 LRIESP, para-university institutions are classified, by reason of their origin, as official institutions and private institutions. This latter case in the event that the institute constitutes a private teaching establishment, which constitutes the particular object of this consultation.

“Article 4.- The Superior Council of Education is the body in charge of the creation, supervision, and suppression of para-university higher education programs, both official and private, as well as of the curricula, programs, and graduate profiles, in accordance with the regulations it issues, all in conformity with the National Development Plan.

The Superior Council of Education, within a period not exceeding ninety days, must rule on the applications for new programs proposed by university colleges.” However, the LRIESP subjects para-university institutes, both private and public, to the State's authorizing power. Specifically, numeral 4 LRIESP expressly establishes that para-university higher education programs must be authorized by the Superior Council of Education.

Indeed, numeral 4 LRIESP, just transcribed, grants the Superior Council of Education important powers regarding para-university education.

In the first place, Article 4 establishes that para-university programs must be authorized by the Superior Council of Education. Even the final paragraph of numeral 4 prescribes a period of no more than ninety days for the Council to rule on applications for new programs.

Next, numeral 4 LRIESP also grants the Council competencies in the regulation of curricula, programs of para-university institutions, as well as in the review of the graduate profiles of their graduates.

Finally, numeral 4 LRIESP recognizes the Council, apart from a general power of supervision, a competence to suppress—that is, to terminate—para-university higher education programs that operate without authorization or irregularly.

That is to say, for a para-university institution to function legitimately in the national territory, the programs it offers must have been duly authorized by the Superior Council of Education. This power is exercised both in relation to public institutes and private teaching establishments.

In any case, it must be emphasized that, according to the doctrine of Article 2 LRIESP, the competence of the Superior Council of Education is not limited to authorizing or not the programs offered by para-university institutes. On the contrary, according to the cited norm, the institutes as such must also require administrative authorization to operate. This is the unmistakable meaning of the first paragraph of numeral 2 LRIESP, a norm that prescribes that para-university institutions must be recognized by the Superior Council of Education:

“Article 2.- Institutions of para-university higher education shall be considered those recognized as such by the Superior Council of Education, and whose main objective is to offer short, complete programs, of two or three years duration, to persons graduated from diversified education.

The level of para-university higher education programs is intermediate, between diversified education and university higher education.” In this regard, it must be noted that our administrative jurisprudence has understood that, by virtue of the provisions of the Regulatory Law of Para-University Higher Education Institutes, university teaching centers, in order to legitimately operate as such, must undergo an authorization process by the Superior Council of Education. We cite opinion C-092-2006 of March 3, 2006:

IV.- Regarding the regulation and oversight of para-university higher education.

On other occasions, we have already established that when regulating para-university higher education institutions, the legislator assumes that such institutions may be public or private (Opinion C-084-2004 of March 9, 2004, and in a similar sense C-103-2004 of April 2, 2004, as well as C-208-2005 of May 30, 2005).

Indeed, Article 4 of Law No. 6541 of November 19, 1980, which regulates the Creation and Operation of Para-University Higher Education Institutions, clearly states that said institutions may be “official” or private, that is, private. But both are regulated by the cited Law.

Certainly, when referring to “official” or public institutions, the legislator referred expressly to specific public institutions; see that Transitory Provision I of the Law creates the university colleges of Alajuela, Cartago, and Puntarenas.

And with respect to those official or public institutions, the Constitutional Chamber itself established the following:

“(...) these university colleges possess their own administrative structure and legal personality, as well as patrimony and exclusive purposes expressly assigned by Law, in such a way that repeated opinions of the Office of the Attorney General of the Republic have determined that they constitute minor public entities, for which reason they enjoy their own competence, by virtue of what in doctrine is called ‘administrative decentralization,’ in such a way that they specifically constitute decentralized entities. As such, university colleges do not constitute organs separate from the rest of the State institutions, but rather are integrating members of one of the powers of the State, namely, the Executive Power, forming part of the Public Administration, because they administer public things or interests. Indeed, despite the functional and financial independence they enjoy by legal imperative, said public entities are linked to the political organization by the legal bonds of ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), which creates a public law relationship between the higher administrative entity (Central Power) and the minor entities (decentralized entities), a relationship which, in turn, preserves and ensures the indivisible unity of the State. So much so that, by virtue of this administrative oversight that the Executive Power holds over university colleges, notwithstanding their autonomy, they must be subject to all the regulations on educational and governance matters issued by the Ministry of Public Education, through the Superior Council of Education, and, obviously, to the normative provisions that regulate their creation and operation.’” (Resolution No. 7900-97 of 7:30 p.m. on November 25, 1997).

As inferred from the transcribed text, the dichotomy of para-university institutions, whether public or private, has special legal repercussions: for example, that not every para-university higher education institution can be considered a university college (colegio universitario) (article 14 of the Law) and that, therefore, not every center of that type can enjoy tax exemption (article 12). And in the same vein, it is clear that although all para-university education institutions are subject to the oversight (tutela) of the Consejo Superior de Educación, the oversight of public university colleges is broader than with respect to other entities. This insofar as they must submit their budgets to the Autoridad Presupuestaria prior to their approval by the Contraloría General de la República and once approved, copies of the budgets are submitted to the Consejo Superior de Educación (article 16 of the Law). Likewise, they must comply with all prescriptions applicable to public entities whose application has not been excepted by the legislator (Dictámenes C-084-2004, C-103-2004 and C-208-2005).

Despite eventual and notorious differences in the legal regime of both types of para-university institutions—whether public or private—we must insist that regardless of whether we are before a University College or a private Para-university Higher Education Institution, an inexorable relationship of administrative oversight (tutela administrativa) is established between said entities and the State, which allows, in a certain way, the unity of the State to be maintained. As we have indicated, in the case of para-university higher education institutions, that relationship is essentially of a technical nature, since such entities must comply with all regulations on educational and governance matters issued by the Ministerio de Educación Pública, through the Consejo Superior de Educación, and obviously, with the normative provisions that regulate their creation and operation. For example: the need for recognition by said body, which implies that only entities recognized by the Consejo can provide para-university teaching services (article 2). The entity is not free to offer any degree program. The degree programs and study plans are approved by the Consejo (article 4 of the Law). Said body supervises the graduation exams (article 8) and must finance official institutions (article 16 of the Law). (Dictamen C-274-81 of November 19, 1981).

Thus, based on the irrefutable premise that private education, as an activity of public interest, is inexorably subject to the oversight (fiscalización tutelar) of the State, we understand that every Para-university Higher Education Institution—whether public or private—is subject both to the law of its creation and to the regulatory provisions that regulate its modus operandi, the latter dictated by the Poder Ejecutivo or, as the case may be, by the Ministerio de Educación, through the Consejo Superior de Educación. (articles 2, 4 and 15 of Ley No. 6541 of November 19, 1980 and Articles 35, 64, 65 and 69 of its Reglamento). And under that understanding, it could be considered that there is no contradiction whatsoever between article 4 of the Law under discussion and the aforementioned constitutional ruling No. 3550-92, especially if one takes into account that there has been an undeniable evolution in constitutional jurisprudence on the oversight power (potestad de fiscalización) that constitutionally, as an obligation, the State is entrusted with regarding private educational centers.

The thesis set forth in dictamen C-92-2006 had already been accepted by this Superior Consultative Body in another dictamen of old date, namely C-57-1981 of March 16, 1981:

From all the transcribed norms it is perfectly clear that said Consejo is legally empowered to authorize the creation and operation of the private educational establishments that, exhaustively, the transcribed article 9 of the Reglamento de Establecimientos Privados de Enseñanza indicates, being those corresponding to the following levels: Pre-school Education, General Basic Education, Diversified Education (in its different modalities), Special Education, Adult Education and Para-university Higher Education. By exclusion—and responding concretely to your consultation—it must necessarily be concluded that said Consejo is not legally empowered to authorize the creation of private university higher education institutions. This in view of the fact that there is no legal provision establishing such authorization, which must be express in accordance with the principle of legality. (Also see dictamen C-22-1981 of February 2, 1981) The same doctrine has been received by constitutional jurisprudence; of special interest it is worth citing again judgment 18514-2009:

“From the analysis of Law No. 6541, it follows that it entrusts to the Consejo Superior de Educación—created by Law 1362 of October 8, 1953—the recognition of para-university higher education institutions, both official and private—article 2—and grants it broad powers for the creation, supervision and suppression of degree programs, as well as study plans and graduate profiles—article 4-. Article 8 further indicates that the Consejo Superior de Educación has the duty to supervise the graduation exams conducted by para-university education institutions through the Ministerio de Educación, such that Decreto N.30431 does nothing more than specify the manner in which such functions must be fulfilled, as clearly follows from its articles 6 and 59, which indicate that the Consejo is competent to recognize private para-university education institutions—articles 6 and 59—, approve the short degree programs offered by those institutions—article 53—, inspect the physical facilities and services they have for the fulfillment of their purposes, objectives and functions—article 62—, monitor their operation together with the Ministro de Educación—article 64—and approve statutes and organic regulations—article 67—. Therefore the questioned Decreto does not incorporate any novel regulation in relation to what Law 6541 already provides for that purpose. It is the same formal Law that confers on the Consejo Superior de Educación the competence to authorize Private Para-university Education Institutions and monitor their operation, such that the challenged regulatory norms do not infringe the principle of legal reserve. The articles of the Decreto under consultation comprise the normative content required by the challenged norm so as not to exceed the regulatory power (potestad reglamentaria) nor the prevailing legal reserve in the regime of fundamental rights. By virtue of this, the provisions of the Decreto under consultation are not unconstitutional.” From the foregoing, it follows, without major difficulty, that in the event that a para-university teaching center, or institute, operates without authorization from the Consejo Superior de Educación—or also offers unauthorized degree programs—, said center would be in an irregular situation.

In this sense, it should be noted that the LRIESP grants the Consejo, annexed to the authorizing power, a clear competence to “suppress” (suprimir) those unauthorized centers and to “close” degree programs that are being offered irregularly or completely outside of any authorization. This competence is attributed to the Consejo by numeral 4 LRIESP, a norm that expressly establishes that the Consejo may suppress or cause to cease para-university degree programs offered irregularly.

It is worth noting that the competence to “suppress” unauthorized centers is inherent to the very authorizing power that the Law has granted the Consejo. In this sense, it must be emphasized that, as Doctrine has pointed out, any center operating without authorization would be functioning illicitly and the acts it generates will be invalid. This was the criterion expressed in his time by ORTIZ ORTIZ:

“The omission of authorization, when it is necessary, produces the illicitness of the material activity and the invalidity of the legal act performed without it” (ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Stradtmann. San José. 2002. P. 429) Indeed, it must be understood that if the Ley Reguladora de las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria has granted the Consejo Superior de Educación the competence to authorize or not a para-university institute, it must be understood that it necessarily also grants it the competence to order the closure of para-university institutes operating illicitly by not having the authorization required by Law, or as the case may be, the Consejo also has competence to order the closure of para-university degree programs opened without authorization from the Consejo Superior de Educación.

Regarding the possibility that Administrations have to issue repressive orders—the object of which is to make effective the oversight powers (potestades de fiscalización) of the State—it is important to cite what REBOLLO PUIG has written:

“The Administration may only issue orders when the Law has given it such power. Nevertheless, the power to issue repressive orders will be more easily admitted as implicit than preventive ones since the former are indispensable for the Administration to make effective the duties whose oversight and effectiveness is its responsibility and only signify, at most, a small transformation of the duty that already existed and has been violated. On the contrary, to issue simple intimations it will ordinarily suffice to verify that the Laws have entrusted the Administration with the vigilance of certain duties.” (REBOLLO PUIG. LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN. EN: LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo III, Vol II. IUSTEL. Madrid. 2009 P. 43-44) GARCÍA DE ENTERRIA has also commented on the figure of so-called repressive orders. In this regard, he has indicated that repressive orders are consubstantial to the intervention powers that the Law attributes to the Administration. Even, GARCÍA DE ENTERRIA points out that the intervenor technique of authorization, per se, entails a legal enabling for the Administration to issue orders against those persons who act contrary to a particular legal regime of authorizations.

“The order, to be such, must, therefore, start from a prior situation of freedom of the addressee upon which the order impacts with an excluding effect of that freedom, either in a positive sense (prescriptions: impose an active conduct), or in a negative sense (prohibitions: impose an omissive conduct). However, as the possibility of the Administration issuing the order requires an express legal provision, such situation of freedom is not absolute, but affected by that reservation that the legal provision be actualized and the Administration decide to interfere with said freedom (freedom with reservation of exception). In this sense the order appears as a concept relative to that of freedom and as a possible exception thereto; that means that normally the order is of eventual manifestation and not an intervenor technique of general application (…) repressive orders are especially important. They should not be confused with the imposition of administrative sanctions, although they frequently involve some sanctioning content, being then able to appear as mixed acts. The repressive order seeks the elimination of an already consummated illegal situation or the effects derived from it: order of suspension or demolition of abusive constructions…order of dissolution of illegal meetings…, order of immediate stoppage of industrial activities that fail to comply with technical regulations and other applicable norms.” (GARCÍA DE ENTERRIA et AL. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Civitas, Madrid. 2005. P. 128-130.)

It is worth highlighting that the Tribunal de Conflictos of the French Conseil d'État already in its decision of December 2, 1902—regarding the doctrine of the enforceability of administrative acts—also recognized that the Administration is implicitly enabled to order the closure of an establishment operating without the authorization prescribed by Law—arret societe immobiliere Saint Just Prefet du Rhone—(A commentary on this ruling can be found in AGIRREAZKUENAGA, IÑAKI. LA COACCION ADMINISTRATIVA. Civitas, Madrid. 1990 P. 84) In any case, it must be admitted that the jurisprudence of the Sala Constitucional, on one extreme, has recognized the validity of a possibility that the authorities of the Ministerio de Educación order the closure of an unauthorized educational establishment, and on the other, has even emphasized that the exercise of that competence constitutes a duty of the Administration itself. In this regard we cite again vote No. 12194-2005:

“VI.- Although it follows from the list of proven facts that the educational center Valley Forge High School does not have the resolution of the Poder Ejecutivo that formalizes, equates, certifies and accredits the studies offered, this Chamber considers that the action of the Ministerio de Educación Pública to prohibit students from taking the national exams is violative of their right to education, for the reasons set forth below. First, it is clear that any educational center, in order to operate, must necessarily comply with each of the requirements contemplated by the legal system, since the exercise of commercial activity is not unrestricted and is subject to limits. Notwithstanding the foregoing, it is also true that there is an obligation of the State to ensure that those educational centers that are operating comply with each of the provided requirements, and otherwise, it must pursue their closure.” Doctrine that has been recently reiterated in vote No. 10635-2010 of 8:39 hours on June 18, 2010:

“First, it is clear that any educational center, in order to operate, must necessarily comply with each of the requirements contemplated by the legal system, since the exercise of commercial activity is not unrestricted and is subject to limits. Notwithstanding the foregoing, it is also true that there is an obligation of the State to ensure that those educational centers that are operating comply with each of the provided requirements, and otherwise, it must pursue their closure.” That is to say, undoubtedly the Consejo Superior de Educación, in exercise of the powers that the LRIESP has granted it to authorize and supervise para-university education institutes, is also enabled to “suppress” establishments that offer para-university education without having the respective authorization, or that offer unauthorized para-university degree programs. This by ordering the closure of the establishments, or as the case may be, the closure of the unauthorized degree program.

In this sense, it is evident that there is a public interest in the regular exercise of the supervisory powers that the Law grants the Consejo regarding para-university institutes. Public interest that is evidenced in article 8 LRIESP, a norm that subjects the recognition of the studies pursued by students of para-university institutions to the passing of graduation exams prepared and supervised by the same Consejo, through the Ministerio de Educación:

“Article 8.- Upon finishing their studies, the student shall take the graduation exams established for the case, which shall be conducted by the institution and supervised by the Consejo Superior de Educación, through the Ministerio de Educación Pública.” Having clearly established that indeed, the Consejo enjoys the competence to order the closure of unauthorized para-university establishments, it is necessary to make two clarifications of interest.

First, it is evident that the Ley Reguladora de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria has not provided for a chapter or section that classifies administrative sanctions applicable to infractions of said Law. Nor have provisions been incorporated into said Law enabling the Administration to apply lawful direct coercion measures, for example the imposition of seals and closure of the premises, in order to execute the duties imposed on individuals by the LRIES. However, it must be noted that said omissions of the Legislator do not relieve the Consejo Superior de Educación of its duty to order the closure of para-university institutes operating without authorization or offering unauthorized degree programs, under penalty of incurring the crime of disobedience to authority classified in article 307 of the Código Penal.

Next, we must reiterate what was already indicated by this Superior Consultative Body in its dictamen C-22-1981 of February 2, 1981, in the sense that the public interest requires that the Consejo communicate to the public, through available technological means, which are the educational establishments at each level duly authorized to operate. The foregoing, without prejudice to the civil liabilities enforceable against institutes that operate irregularly. In this regard, we cite dictamen C-22-1981:

It is also worth indicating, that in view of the fact that your esteemed consultation indicates that there are several private centers operating without authorization, it is convenient that the Consejo communicate to the public, through the means available to it, which are the establishments at each level duly authorized, with the warning that the degrees or diplomas granted by those not authorized lack official validity for all purposes.

III. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Superior Consultative Body concludes:

a. That in order to operate regularly, private para-university higher education institutes require authorization from the Consejo Superior de Educación, which exercises an inspection power over the operation of said centers.

b. That the para-university degree programs offered by said institutes must also be authorized by the Consejo Superior de Educación.

c. That the Consejo Superior de Educación has the competence to order the closure of private para-university institutions that operate irregularly without authorization or that offer unauthorized degree programs.

Sincerely,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Procurador Adjunto.

Dictamen : 038 del 22/02/2011 22 de febrero, 2011 C-038-2011 Señora Yadira Barrantes Bogantes Consejo Superior de Educación Secretaria General Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio S.E. 74-10 de 27 de mayo de 2010, recibido en este despacho el 4 de junio de 2010.

Mediante el oficio S.E. 74-10, la Secretaría General del Consejo Superior de Educación (CSE) nos comunica el acuerdo de ese Consejo N.° 05-25-10, celebrado en la sesión N.° 25-2010 de 24 de mayo de 2010.

En el acuerdo N.° 05-25-10, el Consejo ha resuelto requerir a la Procuraduría General un pronunciamiento sobre los siguientes puntos:

a. Determinar si entidades privadas no reconocidas por parte del Consejo Superior de Educación, sin exponerse a sanción alguna, pueden fungir o no como instituciones de Educación Superior Parauniversitaria; b. Asimismo, definir si los institutos parauniversitarios privados ya reconocidos, pueden brindar carreras no creadas o debidamente autorizadas por el CSE y que las mismas culminen con la entrega de títulos que no sean de diplomados; c. Y finalmente, revisar qué tipo de acciones puede o debe tomar el Consejo para erradicar el funcionamiento ilegal de centros docentes privados que no se encuentren reconocidos por el CSE como instituciones paraunversitarias, o que estando reconocidos brindan carreras no autorizadas por el CSE.

En la parte considerativa del Acuerdo, el Consejo ha razonado los motivos que fundamentan su consulta.

En este sentido, el Consejo señala que ha recibido múltiples quejas, de parte de la población, en relación con institutos parauniversitarios que ofrecen sus servicios al público sin contar, del todo, con la autorización del Consejo Superior de Educación, ó que ofrecen carreras no autorizadas por el Consejo.

En su acuerdo, el Consejo apunta que en el año 1981, este Órgano Superior Consultivo dictaminó sobre los puntos consultados, y que al efecto se elaboró el dictamen C-22-1981 de 2 de febrero de 1981. Sin embargo, se estima que, desde entonces, el marco normativo ha cambiado sustancialmente.

Por estas dos razones, el Consejo considera que resulta indispensable realizar una nueva consulta sobre los temas en cuestión.

El Consejo ha aprovechado para apuntar que el objetivo de la consulta es tener certeza y seguridad jurídicas sobre la forma en que el Consejo debe proceder en relación con institutos parauniversitarios privados no autorizados o que impartan carreras no autorizadas.

A la consulta se ha adjuntado el criterio de la Asesoría Legal CSE-OAL-004-2010 de 21 de mayo de 2010.

En ese criterio legal se ha indicado que la regulación legal de la educación parauniversitaria somete la creación y operación de esos establecimientos a una potestad autorizatoria por parte de la Administración. Indica que solamente los institutos parauniversitarios autorizados pueden impartir carreras reconocidas oficialmente.

En criterio de la Asesoría Legal, el Consejo no cuenta con potestades para materializar sus potestades de supervisión directamente a través de medidas de coacción, sin embargo, señala que puede coordinar con las municipalidades para que éstas retiren su patente a aquellos establecimientos educativos que operen sin autorización del Consejo Superior de Educación.

La Asesoría Legal se apura en apuntar que las Municipalidades no pueden extender ni mantener patentes vigentes a favor de establecimientos educativos que no cuenten con la licencia. Asegura que en virtud de la competencia general que tiene el gobierno municipal para administrar los intereses locales, las Municipalidades tienen el deber de verificar que los establecimientos educativos que funcionan dentro de su territorio se encuentren propiamente autorizados por el Consejo.

En razón de lo anterior, para la Asesoría Legal es claro que si el Consejo adquiere conocimiento de un instituto parauniversitario privado que funcione irregularmente, debe coordinar con el respectivo gobierno local su cierre.

Finalmente, la Asesoría Legal menciona el dictamen de la Procuraduría General C-22-1981 de 2 de febrero de 1981. Se apunta que en ese dictamen este Órgano Superior Consultivo había señalado que en el supuesto de centros sin autorización, las autoridades debían denunciar a los responsables por la contravención tipificada entonces en el Código Penal y que sancionaba con pena de multa la apertura de establecimientos públicos sin licencia. Normas que actualmente se encuentran derogadas.

Con el propósito de atender la consulta, se ha estimado analizar los siguientes extremos: a- El régimen jurídico de la Libertad de creación de centros de enseñanza, y b. En orden a las potestades del Consejo Superior de Educación en relación con los establecimientos parauniversitarios privados.

A. EL REGIMEN JURÍDICO DE LA LIBERTAD DE CREACION DE CENTROS DE ENSEÑANZA.

En la historia constitucional de Costa Rica ha sido una constante que los textos fundamentales, dediquen un capítulo o título exclusivo a establecer derechos y libertades en materia educativa. Esto se enmarca dentro de la tradición constitucional de la Constitución de Cádiz de 1812, la cual en su título IX regulaba lo concerniente a la Instrucción Pública.

Actualmente, la Constitución de 1949 (CPCR) incorpora, dentro del elenco del Derechos y Garantías, un título VII dedicado exclusivamente a los derechos y garantías en materia de Educación y Cultura.

Ciertamente, los artículos 77 y 78 CPCR - situados dentro del título de derechos y garantías educativas -, establecen el deber del Estado de garantizar la existencia y funcionamiento de un sistema de educación pública. Incluso, el numeral 78 – segundo párrafo – prescribe la obligación pública de financiar dicho sistema educativo. Al efecto, dispone un tope mínimo para el gasto público de educación. Esto aparte de lo que se prescribe sobre el financiamiento de la educación universitaria pública.

Asimismo, debe advertirse que, en atención de lo dispuesto por los numerales 77 y 78 CPCR, la jurisprudencia constitucional ha señalado la existencia de un verdadero y propio servicio público de la educación. Al respecto, citamos la sentencia N.° 9740-2008 de las 11:15 horas del 13 de junio de 2008:

“III.- EDUCACIÓN COMO UN SERVICIO PÚBLICO. La educación no solo se puede concebir como un derecho de los ciudadanos, sino también como un servicio público, esto es, como una prestación positiva que brindan a los habitantes de la república las administraciones públicas –el Estado a través del Ministerio de Educación Pública y la Universidades Públicas- con lo cual es un servicio público propio o los particulares a través de organizaciones colectivas del derecho privado –v. gr. fundaciones, asociaciones o sociedades- en el caso de las escuelas, colegios y universidades privadas, siendo en este caso un servicio público impropio. En este último supuesto hablamos de un servicio público impropio toda vez que los particulares –personas físicas o jurídicas- lo hacen sometidos a un intenso y prolijo régimen de derecho público en cuanto a la creación, funcionamiento y fiscalización de esos centros privados. Los servicios públicos, en cuanto brindan prestaciones efectivas vitales para la vida en sociedad deben sujetarse a una serie de principios tales como los de continuidad, regularidad, eficiencia, eficacia, igualdad y universalidad, los cuales, en tratándose de los servicios públicos impropios se ven atenuados o matizados, sobre todo en cuanto el usuario opta por utilizarlos. Consecuentemente, el servicio público de educación, propio o impropio, no puede ser interrumpido o suspendido si no obedece a razones o justificaciones objetivas y graves , como podría ser, eventualmente, tratándose de la educación, la trasgresión por el educando del régimen disciplinario del centro de enseñanza.” (el subrayado no corresponde al original) (Este criterio ya había sido expuesto en el voto N.° 2652-2006 de las 16:43 horas del 28 de febrero de 2006.

Se impone subrayar, sin embargo, que tal y como lo reconoce la misma jurisprudencia constitucional, junto con el servicio educativo público, nuestro Ordenamiento protege y tutela la posibilidad – libertad de que las personas, sea como personas físicas u organizados en formas de colaboración orgánicas, establezcan centros de enseñanza privados, los cuales constituirían, al tenor de lo dicho en algunas sentencias de la Sala Constitucional, una suerte de servicio público impropio y que estarían sometidos a un intenso y prolijo régimen de derecho público. (Sobre la doctrina del servicio público impropio ver la sentencia de la Sala Constitucional N.° 2844-2003 de las 3:9 horas del 9 de abril de 2003) Lo anterior es importante subrayarlo.

La Constitución de 1949 protege, también dentro de sus garantías y derechos en materia de Educación y Cultura, la libertad de enseñanza. Libertad que, no obstante, se encuentra sometida a la inspección del Estado. Transcribimos el numeral 79 constitucional.

“ARTÍCULO 79.- Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado.” El artículo 79 constitucional tiene su antecedente más remoto en la Constitución de 1869. Ley fundamental que, de un extremo, garantizó por primera vez la universalización y gratuidad de la educación pública, pero que del otro lado, por vez primera también, se aseguró en proteger constitucionalmente la libertad de enseñanza en su artículo 7. (Al respecto ver: RODRÍGUEZ VEGA, EUGENIO. JULIÁN VOLIO LLORENTE En: REVISTA DE EDUCACIÓN. Volumen 30, número especial. Universidad de Costa Rica. 2006) También la Constitución de 1871 estableció como una garantía en materia de educación, la libertad de enseñanza. Esto en su artículo 53 –luego artículo 63-.

La libertad de educación, sin embargo, fue objeto de prolijo debate en la Asamblea Constituyente de 1949.

Efectivamente, la regulación constitucional de la educación suscitó una amplia discusión en el seno de la Constituyente, la cual rechazó una propuesta de la Fracción Socialdemócrata para establecer que la educación constituía una función esencial del Estado – de forma semejante a lo que había establecido el artículo 48 de la Constitución española de 1931 -. Esto por considerar la proposición como lesiva de las libertades públicas. (Ver el Acta N.° 125 de 8 de agosto de 1949) La consagración de la libertad educativa constituyó, entonces, un tema abogado vehementemente por una mayoría de los constituyentes, incluso por miembros de la Fracción Socialdemócrata. Al respecto, conviene citar una de las importantes intervenciones del diputado constituyente RODRIGO FACIO, quien señaló la necesidad de garantizar la libertad de enseñanza de una forma amplia. Intervención suscitada en la sesión del 27 de setiembre de 1949, acta N.° 158:

“El Diputado FACIO explicó las razones que tuvieron los proponentes de la moción, para suprimir de la misma, la parte segunda. La razón fue la de evitar -dijo- que dentro de la atmósfera de suspicacias que estamos viviendo se pudiera pensar que cualquier agregado de índole reglamentario a la libertad de enseñanza, aunque necesario e inofensivo, pudiera ser interpretado en el sentido de que se desea hacer nugatorio ese principio, en el cual todos estamos de acuerdo y todos deseamos que se mantenga en el nuevo texto constitucional. Al establecer el principio de la libertad de enseñanza, nos proponemos, como es natural, que esa norma tenga la misma fuerza que las que declaran, por ejemplo, la libertad de imprenta y de expresión. La libertad de enseñanza pertenece a la esencia de nuestra nacionalidad y sea esta nueva oportunidad para afirmar que nadie ha pensado en menoscabarla en ningún momento.” Sin embargo, también resulta claro que el Constituyente de 1949 estimó oportuno constitucionalizar las facultades de inspección que el Estado costarricense había ostentado respecto de la educación privada desde la promulgación de la Ley N.° 33 de 4 de agosto de 1881. En este tema, puede citarse la intervención del diputado constituyente FERNANDO VARGAS FERNÁNDEZ en la sesión del 24 de octubre de 1949, acta N.° 173:

“El Diputado VARGAS FERNÁNDEZ expresó que la libertad de enseñanza a que se refiere el artículo en debate debe estar forzosamente limitada a la inspección, por parte del Estado, de todos aquellos centros privados dedicados a la enseñanza en Costa Rica.” No obstante, lo anterior no soslaya la amplitud con que la Constitución de 1949 garantizó la libertad de enseñanza y que quedó también positivizada en el precepto 80, el cual establece que la iniciativa privada en materia educativa merece el estímulo del Estado, de conformidad con la Ley.

“ARTÍCULO 80.- La iniciativa privada en materia educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley.” Es decir que la Constitución de 1949, indudablemente, garantiza la libertad de enseñanza como una libertad pública y fundamental de las personas, la cual, no obstante, se encuentra limitada por los poderes de inspección del Estado.

Debe dejarse constancia de que en el Derecho Comparado se encuentra esta tendencia, propia de las democracias constitucionales, a garantizar la libertad educativa. En este sentido, se puede hacer cita del artículo 7 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, norma que expresamente consagra la libertad educativa, en su manifestación más esencial, sea la posibilidad de los particulares de crear escuelas privadas. Además debe hacerse mención del numeral 33 de la Constitución Italiana la cual consagra también la libertad de crear centros educativos particulares. Finalmente, conviene tener en cuenta, a modo de referencia, lo prescrito por la Constitución Portuguesa, artículo 43, inciso 2, que expresamente determina el alcance de la libertad educativa, al establecer un impedimento expreso que inhibe al Estado a programar la educación que imparten los centros privados o para definir determinadas directrices filosóficas, estéticas, políticas o ideológicas.

Empero, igual debe destacarse que no es extraño al Derecho Constitucional comparado que se prevean poderes de inspección o supervisión por parte de los Poderes Públicos. Así por ejemplo la Ley Fundamental de Bonn explícitamente señala que las escuelas privadas requieren autorización del Estado, y la Constitución Italiana establece que los centros educativos privados que requieran la paridad respecto de la educación pública, deben someterse a la inspección y supervisión del Estado.

Incluso debe denotarse que en el caso de España, la vigente Ley Orgánica de Educación, N.° 2/2006, específicamente en su artículo 153, somete a los centros privados a la inspección por parte de las autoridades administrativas en materia de educación.

También es indispensable destacar, a modo siempre de referencia, que el Tribunal Constitucional Español, en su sentencia N.° 5/1981 de 13 de febrero de 1981, incluso avaló la posibilidad de someter la creación de los centros educativos privados a una potestad de autorización por parte de la Administración:

“Como derivación de la libertad de creación de centros docentes, el derecho de los titulares de éstos a establecer un ideario educativo propio se mueve dentro de los límites de aquella libertad ya aludidos de manera sumaria en el apartado anterior. Es precisamente la existencia de estos límites la que hace indispensable que, como señala en su escrito el Abogado del Estado, el establecimiento de un ideario propio del centro haya de entenderse sometido al sistema de autorización reglada a que la Ley (art. 33) sujeta la apertura y funcionamiento de los centros privados, pues el establecimiento de ideario en cuanto determina el carácter propio del centro, forma parte del acto de creación.” Valga apuntar que, siempre en el caso español, los poderes de inspección sobre la educación privada se encuentran también previstos en su Constitución – específicamente en el numeral 27.8 -. Al respecto, el mismo Tribunal Constitucional Español ha señalado:

“No obstante, esta configuración legislativa se compadece con el mandato en virtud del cual los poderes públicos deben "garantiza[r] el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza" (art. 27.5 CE), responde a la previsión de que "inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes" (art. 27.8 CE), y, por lo que aquí más interesa, encuentra su justificación en la finalidad que ha sido constitucionalmente atribuida a la educación y al sistema diseñado para el desarrollo de la acción en la que ésta consiste, que "tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales" (art. 27.2 CE).” ( Sentencia n.° 133/2010 de 2 de diciembre de 2010.)

Tal y como se ha dicho, en el caso del Derecho Costarricense, tampoco existe duda de que el artículo 79, de un extremo, garantiza la libertad educativa, y del otro, que dicha libertad comprende necesariamente la libertad de crear centros docentes privados. Este es el sentido indudable del segundo párrafo del numeral 79 el cual reza:”No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado.” En todo caso, es de suyo que no se entendería la libertad educativa, sino se garantiza asimismo la libertad para crear centros docentes privados.

Sin embargo, se encuentra fuera de discusión que dicha libertad se encuentra sometida a las limitaciones que imponga la Ley y que se originen en el poder que la Constitución le otorga al Estado para inspeccionar los centros docentes privados.

La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha desarrollado el alcance de la libertad educativa y de los poderes de inspección que la Constitución garantiza a favor del Estado. En este sentido debe hacerse cita de la sentencia N.° 3550-1992 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, ponencia del entonces magistrado PIZA ESCALANTE. En dicho voto, luego de un análisis enfático de la amplitud de la libertad educativa, la Sala Constitucional señaló que las potestades de inspección del Estado son suficientes para establecer requisitos y garantías mínimas de currículum, de ponderación y estabilidad de las matrículas y cobros de los estudiantes, o vigilar el debido respeto a los derechos fundamentales de los estudiantes. Por supuesto, todo lo anterior sin que se invadiera el campo razonable de la autonomía administrativa, económica, académica y docente:

“C - Sobre la Libertad de Enseñar y la Libertad de Aprender: V - No cabe duda de que el Derecho de la Constitución, tanto directamente, por el texto mismo constitucional, cuanto mediante la incorporación de los derechos fundamentales consagrados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (art. 48, recogido, además, por los 1, 2 inciso a) y 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), reconoce como un principio básico de su régimen de educación y de cultura la existencia de un derecho fundamental -o garantía, en el lenguaje constitucional- a la libertad de enseñanza, incluso reforzándolo con el deber del Estado de estimular la iniciativa privada en el campo de la educación. Como rezan textualmente los artículos 79 y 80 de la Carta: "Artículo 79 "Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado".

"Artículo 80 "La iniciativa privada en materia educativa merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley".

VI - La libertad de enseñanza se bifurca, a su vez, como ocurre con todas las libertades que suponen una relación de "alteridad" -entre quienes las ejercen, activamente, y quienes las reciben, pasivamente-, en dos sentidos o direcciones correlativos o solidarios, en cuanto que no sería posible atentar contra uno de ellos sin dañar el otro:

• a)Por una parte, el derecho de aprender, eligiendo libremente a los maestros; consagrado para los niños, a través de sus padres, quienes tienen el derecho fundamental de escoger la educación de sus hijos, y para los adultos mismos; b) Por la otra, la libertad que tienen los particulares de fundar, organizar, dirigir y administrar centros docentes -privados- que el Estado está obligado a estimular, según el citado artículo 80 Constitucional.

VII - El derecho -y libertad- de aprender, especialmente para los menores, está, asimismo, consagrado en diversos instrumentos internacionales vigentes en nuestro país, con valor incluso superior a las leyes que les reconocen los artículos 7 y 48 de la Constitución Política; entre ellos, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que en su artículo 26.3 dispone: "Artículo 26 "3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos"; o en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en su artículo 13.3, agrega: "Artículo 13 "3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones".

Este derecho de toda persona a educarse y educar a sus hijos en un centro de enseñanza que considere acorde con sus creencias no podría garantizarse si sólo hubiera disponible una opción educativa o, lo que equivaldría a lo mismo, si el Estado ejerciera sobre la educación privada un control tal que implicara identificarla o uniformarla, de derecho o de hecho, con las instituciones de enseñanza estatal. Con otras palabras, no sería sino con grave cercenamiento de la libertad de elegir el que sólo pudiera hacerse respecto de instituciones privadas cuya enseñanza fuera equivalente o prácticamente equivalente a la oficial o pública.

VIII - Incluso cabe decir, aunque no forme parte del objeto de esta acción, que el derecho -y libertad- de aprender es de tal modo fundamental, que deben procurarse los medios y garantías para que también la educación pública, además de excelente y accesible, de derecho y de hecho, a toda la población, se dé efectivamente "para la libertad", en el sentido de que los beneficios de una educación en libertad, esenciales para la existencia y desarrollo de una sociedad verdaderamente libre y democrática, no sean sólo para quienes puedan acceder a escuelas o colegios privados, sino también para quienes se eduquen en los públicos.

IX - La libertad de aprender se complementa, a su vez, con el derecho de enseñar, consagrado en la Constitución y en los ins trumentos internacionales, así, el artículo 13 del Pacto Internacional citado, luego de establecer el derecho de los padres y tutores a escoger escuelas diferentes a las creadas por el Estado, estipula en su párrafo 4: "4. Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado".

El derecho de las personas a escoger la enseñanza que deseen no podría garantizarse si no hubiera libertad para crear y organizar instituciones de enseñanza con capacidad para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y financiera, cultural y espiritual, sometidas tan sólo la intervención necesaria de las autoridades públicas, apenas para garantizar los derechos de los educandos y los valores fundamentales del orden social; de otro modo, la libertad de elegir se vería seriamente lesionada, pues la única opción disponible sería la del Estado o la impuesta por él.

D - La Libertad de Enseñanza es un Derecho Fundamental: X - El hecho de que la enseñanza sea, precisamente, un "derecho de libertad" implica, entre otras cosas:

• a)Que se trata, por su naturaleza, por su ubicación y contenido constitucionales y por su posición en el Derecho de los Derechos Humanos -tanto interno como internacional-, de un verdadero "derecho fundamental", por ende derivado de la "intrínseca dignidad del ser humano" -en la expresa definición de la Declaración Universal-, no de la voluntad del Estado ni de ninguna autoridad política o social, los cuales tienen el deber -y solamente el deber, no el derecho ni la opción- de reconocerlo como tal derecho fundamental, a favor de todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna; de respetarlo ellos mismos, sin violarlo, ni manipularlo, ni escamotearlo por medios directos o indirectos, desnudos o encubiertos; y de garantizarlo frente a todo y frente a todos, poniendo a su disposición los mecanismos jurídicos y las condiciones materiales necesarios para que esté al alcance de todos y por todos pueda ser gozado efectivamente; b) Que, por ser precisamente un derecho humano fundamental, quien lo actúe lo hace a nombre propio, en ejercicio de una actividad de la que es titular y no de una concesión o permiso del poder público, el cual puede, a lo sumo, y siempre que lo haga por los órganos competentes y mediante el ejercicio de simples poderes de tutela, "inspeccionarlo", valga decir, vigilar su ejercicio para garantizar, precisa y únicamente, el equilibrio armónico entre la libertad de educación del que la ofrece -educador- y la libertad de educación del que la recibe -educando-, así como fiscalizar su cumplimiento y eventualmente sancionar su incumplimiento; c) Que el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curricullum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y docente -recuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertad-; d) Que por ser, a su vez, una "libertad" -un "derecho de libertad"- le convienen las condiciones, atributos, efectos y garantías de la libertad en general, la cual, entendida como ausencia de coacción arbitraria, es uno de los derechos humanos fundamentales -o más fundamentales-, como que se asienta en la base misma de todo el sistema democrático-constitucional-. Ella significa, desde el punto de vista jurídico, que existen actos de los particulares que el Estado no puede suprimir, alterar, restringir ni controlar, aun mediante o con fundamento en una ley. Estos actos son, en primer lugar, los aludidos por la Constitución como "acciones privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a tercero".

E - La Libertad de Educación es una "Libertad": XI - El artículo 28 de la Constitución Política recoge así el principio y derecho general libertad: "Artículo 28 "Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley.

"Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley...".

XII - Es decir: de conformidad con el párrafo 1, las personas -léase "privadas"- están facultadas para hacer todo aquello "que no infrinja la ley", expresión totalmente equivalente al llamado principio de libertad, según el cual, para el ser humano, "todo lo que no está prohibido está permitido". Por ello, nadie puede ser privado de hacer lo que la Constitución o la ley no prohiban o, por lo menos, lo que no habiliten expresa y taxativamente a prohibir.” También importa mencionar la sentencia N.° 1873-1990 de las 3:45 horas del 18 de diciembre de 1990 – ponencia de RODRÍGUEZ VEGA -, voto en el que la Sala Constitucional subrayó que el poder de inspección establecido en el artículo 79 CPCR, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución habilite a las autoridades públicas para dirigir a los centros privados de educación:

“No es posible admitir la tesis de que en la artículo 79 el constituyente garantizara la libertad de enseñanza, limitando el accionar del Estado sobre estos centros privados únicamente a su inspección, y más adelante en el artículo 81 los sometiera a su dirección. El contenido de las Actas que recogieron los debates de los Constituyentes es aún más claro. En la sesión No. 158 del 27 de setiembre de 1949 (pág.374 Tomo III) se presentó un moción por los Diputados Baudrit Solera y otros, para que se adicionará un artículo con el siguiente texto: "La dirección general de la enseñanza oficial y de la autorizada oficialmente estará a cargo de un Consejo Superior; que se integrará en la forma que señale la ley" (el subrayado no es del texto original). Inmediatamente el diputado Volio Sancho advirtió que ya se había resuelto que "...tratándose de instituciones docentes privadas, el Estado ejercerá tan solo la vigilancia y la inspección de las mismas, más no la dirección".” La doctrina expuesta en los votos N.° 3550-1992 y 1873-1990 ha sido reiterada recientemente en los votos N.° 14756-2005 de las 9:51 horas del 28 de octubre de 2005 y N.° 12194-2005 de las 3:35 horas del 7 de setiembre de 2005. No obstante, interesa señalar que en este último voto – ponencia del ex magistrado VARGAS BENAVIDES-, la Sala aún delimitó más claramente el poder de inspección que la Constitución establece a favor del Estado en materia educativa, señalando que el Estado puede imponer a los establecimientos educativos privados, requisitos y garantías mínimas en materia de calidad, infraestructura, currículum y semejantes:

“No obstante lo anterior, debe reconocerse que el ejercicio de esa actividad no es irrestricto y resulta sano que dentro de límites de razonabilidad y proporcionalidad se exija a los establecimientos privados requisitos y garantías mínimas que permitan una adecuada fiscalización por parte del Estado, tal como lo dispone el artículo 79 constitucional, pues sólo de esta forma puede garantizarse que el derecho a educarse no se vea truncado y que la enseñanza se brinde en condiciones óptimas de calidad, infraestructura, currículum, entre otras. En consecuencia, si bien el Estado debe promover y garantizar el ejercicio de esas libertades, ello no enerva la posibilidad del Ministerio de Educación Pública a la luz de lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política, de fiscalizar y controlar la actividad que se encuentra bajo su competencia, pues la inspección estatal es una limitación que existe por el evidente interés general que encierra la actividad.” También es menester hacer cita de la sentencia N.° 2704-2003 de las 14:31 horas del 2 de abril de 2003 dictada también, en la vía de amparo, por la Sala Constitucional – ponencia del magistrado MORA MORA-. La relevancia del voto reside en que en él, el Alto Tribunal amén de reiterar que el poder de inspección del Estado no justificaba ninguna intromisión indebida en la administración y políticas de los establecimientos privados de educación, sí permitía a las autoridades públicas exigir un mínimo curricular en orden a certificar los estudios de los alumnos matriculados:

“A partir de esta interpretación del contenido de la libertad de educación y de enseñanza, se puede concluir que el Estado es el garante de esas libertades como un componente de la dignidad humana, por lo que es su deber promoverlas y garantizar a quienes gozan de ellas niveles de excelencia, tanto en escuelas y colegios públicos como privados, a fin de que ello sirva para mejorar las condiciones de vida del individuo y, por ende, de su dignidad como ser humano. Evidentemente, y como lo ha reiterado esta Sala en anteriores fallos, esa intervención Estatal, por demás sana, no puede extenderse o extralimitarse, en el caso de las instituciones educativas privadas, al punto de incurrir en una intromisión indebida en su administración y en las políticas referentes a la educación que ofrecen.

II.-No obstante ello, es criterio de este Tribunal, que a partir del principio unitario del Estado costarricense, y de los alcances y contenidos de la libertad de educación y de enseñanza, las dependencias encargadas de regir los destinos de la educación costarricense -a las cuales, por mandato constitucional, se les encarga emitir las disposiciones de carácter general que, en cuanto al rumbo de la educación y el contenido de los programas, deben observar tanto los centros educativos públicos como privados-, puedan tomar disposiciones de carácter general que, dentro del marco de las políticas educativas nacionales, sirvan para salvaguardar y mejorar la educación y los niveles de excelencia académica que se persiguen como fin estatal en este campo.

III.-Es precisamente en ese marco –el general de las políticas educativas del Estado- en que ha actuado la parte recurrida, velando con la decisión adoptada por la correcta protección y garantía de los derechos que se estiman lesionados, y no buscando con ello la intromisión en las esferas privadas de administración y en las políticas individuales de los centros educativos privados, como lo es el Colegio María Inmaculada Limón. De ahí que no se observa que con lo actuado se haya violado derecho fundamental alguno en perjuicio de los amparados (ver en este mismo sentido, sentencia número 2003-00648 de las nueve horas veintinueve minutos del treinta y uno de enero del dos mil tres).

IV.- Tampoco se pueden reclamar derechos adquiridos en este supuesto, ya que el hecho de que el Colegio María Inmaculada Limón haya iniciado el proceso educativo con un determinado programa, no implica que no puedan hacerse las variaciones necesarias para su mejoramiento y desarrollo. Evidentemente, la exigencia del dominio del Francés, para certificar los estudios y la conclusión de la Educación General Básica de los educandos del citado centro educativo, implica una medida que lejos de lesionar el derecho a la educación, como se alega, refuerza el proceso educativo en beneficio directo de los estudiantes.” Luego, la sentencia N.° 18514-2009 de las 14:01 horas del 3 de diciembre de 2009 (ponente: Magistrada CALZADA MIRANDA), al atender una consulta judicial facultativa de constitucionalidad, la Sala Constitucional incluso llegó a señalar que el poder de inspección garantizado por la Constitución no es solamente una facultad del Estado, sino incluso una obligación que debía ser ejercida en orden a garantizar que los establecimientos privados cumplan con una serie de requisitos mínimos e indispensables que aseguren el derecho a la educación de los alumnos:

“Con base en lo anterior, concluyó la Sala que es obligación del Estado velar por el cumplimiento efectivo del derecho humano fundamental a la educación y por ende, la fiscalización del acatamiento de los requisitos y garantías mínimas de currículo y de la capacidad académica tanto de los educandos como de los educadores es legítima e imprescindible. Partiendo de estas premisas, procede este Tribunal a analizar los alegatos de los consultantes.” Un criterio semejante al expuesto en la sentencia N.° 18514-2009 ya había sido acogido por la Sala Constitucional en la sentencia N.° 7494-1997 de las 3:45 horas del 11 de noviembre de 1997, redactada por el magistrado MORA MORA:

“De ahí que, el Estado se encuentra obligado, tanto por lo que dispone la Constitución Política, como por los tratados internacionales vigentes, a respetar y garantizar ese derecho de libertad que es la educación, a velar para que pueda ser gozado efectivamente, que exista un acceso igualitario, y que se respeten las normas mínimas en cuanto a su desarrollo por quienes tienen a su encargo hacerlo efectivo. De manera que la inspección no es sólo una posibilidad que tiene el Estado, es también y sobre todo una obligación. Comprende la vigilancia del equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando, su cumplimiento e incluso la aplicación de sanciones a su eventual incumplimiento. Así, señaló la Sala en resolución ya transcrita en parte, que: "...el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curriculum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y docente recuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertad..." Conforme a lo miembro del Ministerio de Planificación Nacional y por un representante de la Federación de Colegios Profesionales Universitarios. La educación forma parte de las políticas nacionales, de ahí que es importante que el Consejo tenga un representante del Ministerio de Planificación Nacional y por otra parte, es necesaria también la presencia de un representante de los colegios profesionales, a fin de que puedan coordinarse y ajustarse las políticas, de acuerdo a las necesidades reales de la sociedad.

De ahí que, el Estado se encuentra obligado, tanto por lo que dispone la Constitución Política, como por los tratados internacionales vigentes, a respetar y garantizar ese derecho de libertad que es la educación, a velar para que pueda ser gozado efectivamente, que exista un acceso igualitario, y que se respeten las normas mínimas en cuanto a su desarrollo por quienes tienen a su encargo hacerlo efectivo. De manera que la inspección no es sólo una posibilidad que tiene el Estado, es también y sobre todo una obligación. Comprende la vigilancia del equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando, su cumplimiento e incluso la aplicación de sanciones a su eventual incumplimiento. Así, señaló la Sala en resolución ya transcrita en parte, que: "...el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curriculum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y docente recuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertad..." Conforme a lo miembro del Ministerio de Planificación Nacional y por un representante de la Federación de Colegios Profesionales Universitarios. La educación forma parte de las políticas nacionales, de ahí que es importante que el Consejo tenga un representante del Ministerio de Planificación Nacional y por otra parte, es necesaria también la presencia de un representante de los colegios profesionales, a fin de que puedan coordinarse y ajustarse las políticas, de acuerdo a las necesidades reales de la sociedad.” Importa, en todo caso, denotar que en la sentencia N.° 18514-2009, el Tribunal Constitucional dejó claro que el poder de inspección previsto en el numeral 79 alcanza indudablemente a los centros parauniversitarios:

“Dicho de otra forma, si el constituyente atribuyó una competencia específica al Consejo Superior de Educación, cual es la dirección general de la enseñanza oficial, nada obsta para que el legislador ordinario le confiera otra, como la de autorizar la creación y fiscalizar el funcionamiento de las Instituciones de Educación Parauniversitaria Privada. Tal atribución legal al Consejo Superior de Educación no viola tampoco los numerales 79, 80 y 81 de la Constitución Política. La Ley N.6541 en tanto dispone en su artículo 2º que "Se considerarán instituciones de educación superior parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación...", y su numeral 4º agrega que "El Consejo Superior de Educación es el órgano encargado de la creación, supervisión y supresión de las carreras de educación superior parauniversitaria, tanto oficiales como particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al Plan Nacional de Desarrollo..." materializa la obligación constitucional de inspeccionar la educación privada por lo que lejos de infringir las normas constitucionales invocadas, pretenden su efectivo cumplimiento. En consecuencia, no encuentra la Sala que los artículos 2 y 4 de la “Ley que Regula Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria” sean inconstitucionales.” De otro extremo, no está de más indicar que la vigencia y ejercicio de los poderes de inspección del Estado en materia de educación privada no son incompatibles, per se, con el Protocolo de San Salvador a la Convención Americana de Derechos Humanos. Instrumento internacional que en el párrafo 5 de su artículo 13 efectivamente garantiza la libertad educativa, la cual sin embargo, señala que podrá ser regulada por la Ley:

“Artículo 13 Derecho a la Educación 1. Toda persona tiene derecho a la educación.

2. Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz.

3. Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación:

a. la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b. la enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c. la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; d. se deberá fomentar o intensificar, en la medida de lo posible, la educación básica para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria; e. se deberán establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación a personas con impedimentos físicos o deficiencias mentales.

4. Conforme con la legislación interna de los Estados partes, los padres tendrán derecho a escogerle tipo de educación que habrá de darse a sus hijos, siempre que ella se adecue a los principios enunciados precedentemente.

5. Nada de lo dispuesto en este Protocolo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, de acuerdo con la legislación interna de los Estados partes. “ Por el contrario, debe apuntarse que en el Derecho Comparado de los Derechos Humanos, no se encuentra reparo en admitir que la libertad educativa – protegida por la normativa internacional - no impide que el Estado organice el sistema de enseñanza. Esto por el evidente interés general que reside en la materia, lo cual no obstante no autoriza al Estado a enervar o debilitar la libertad de educación. Sobre el punto es importante transcribir lo dicho por CANOSA USERA, en comentario de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos del 29 de enero de 1982 (Caso Campbell contra el Reino Unido):

“El Estado puede regular el derecho de acceso al organizar el sistema de enseñanza. Al hacerlo se persigue un interés general, pero el resultado de la acción estatal ha de respetar, recuerda el TEDH, los derechos del Convenio (….)”(USERA CANOSA, RAUL. DERECHO A LA INSTRUCCIÓN Y PLURALISMO EDUCATIVO. En; LA EUROPA DE LOS DERECHOS. EL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2009, P. 879) Por supuesto, que la Doctrina igual ha reconocido que el poder del Estado en materia de organización del sistema educativo y, por ende, de inspección, se encuentra sometido a importantes limitaciones, derivadas del carácter de libertad negativa que connota la libertad educativa.

En este sentido, es menester hacer hincapié en que la Doctrina ha visto en la libertad educativa una garantía de la libertad ideológica de las personas. Garantía que, en la práctica, debe impedir la monopolización de la educación por parte del Estado. Al respecto, conviene citar, en lo conducente a SOUTO PAZ, quien comentando la Constitución española ha escrito:

“…pues como declaró el diputado socialista GÓMEZ LLORENTE: “el art. 25 es conveniente en sus términos. En efecto, comienza afirmando que todos tienen derecho a la educación y que se reconoce la libertad de enseñanza. ¿Qué significa esto? Esto significa a nuestro juicio toda idea de estatalización del sistema educativo del país y que se respeta la iniciativa privada y que se cierra la puerta a toda idea de nacionalización de cualesquiera centros docentes” (…) La libertad de enseñanza y el derecho a la educación que, como recuerda la jurisprudencia constitucional, incluye la libertad de educación, son dos principios que iluminan todo el sistema educativo, garantizando el pluralismo ideológico tanto en el sistema público como en el sistema privado.”(SOUTO PAZ, JOSE ANTONIO. COMUNIDAD POLÍTICA Y LIBERTAD DE CREENCIAS. Marcial Pons. Madrid. 2007 P. 398) En el mismo sentido, ALONSO GARCÍA comenta lo dictaminado por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, en el caso Pierce vs. Society of Sisters, sentencia de 1 junio de 1925. Al respecto, se subraya que en dicho caso -donde se impugnó una Ley estatal que obligaba a las familias a enviar, de forma exclusiva y excluyente, a sus hijos a alguna escuela pública – dicha Corte estableció que el principio general de libertad constituye un impedimento para que los Estados anulen de cualquier forma la libertad autogestión o académica de los centros educativos privados. Por su claridad transcribimos un extracto de dicha sentencia:

“La teoría fundamental de la libertad sobre la cual descansan todos los gobiernos de la Unión, excluye la existencia de cualquier poder general del Estado que le permita estandarizar o normalizar a los niños, obligándolos a aceptar instrucción de parte de maestros del Estado. Esto en forma exclusiva. El niño no es una mera criatura del Estado, aquellos que lo nutren y que dirigen su destino tienen el derecho, por demás también un alto deber, de reconocer y prepararlo para sus obligaciones adicionales.”(Un comentario en español sobre esta sentencia puede encontrarse en Notas sobre el Derecho a la Educación como Derecho Fundamental en la Jurisprudencia Constitucional Norteamericana de ALONSO GARCÍA, ENRIQUE. Revista Española de Derecho Constitucional. Año 3, Número 7. 1983) Finalmente debe hacerse cita de la Corte Europea de Derechos Humanos, Tribunal Internacional, que en comentario del artículo 2 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos – relativo al derecho y la libertad de educación – ha indicado lo siguiente:

“…la Corte ha sostenido que el segundo párrafo del artículo 2 del Protocolo 1 (pi.-2) prohíbe al Estado intentar cualquier objetivo de adoctrinamiento que puede ser considerado como irrespetuoso de las convicciones religiosas y filosóficas de los padres. Este límite no debe jamás excederse.” (Caso Efstratiou v. Greece de 27 de noviembre de 1996)

II.EN ORDEN A LAS POTESTADES DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN EN RELACIÓN CON LOS ESTABLECIMIENTOS PARAUNIVERSITARIOS PRIVADOS.

La creación y funcionamiento de las denominadas instituciones de educación superior parauniversitaria, constituye materia regulada actualmente por la Ley N.° 6541 de 19 de noviembre de 1980, Ley Reguladora de las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria (LRIESP).

La Ley de cita define las instituciones parauniversitarias en su artículo 2 y las entiende como instituciones cuyo objetivo es impartir carreras completas de corta duración – de dos a tres años – a las personas egresadas y graduadas de la educación diversificada. La misma norma se encarga de aclarar que el nivel de la educación parauniversitaria es intermedio entre la educación diversificada y la educación superior universitaria.

De acuerdo con el artículo 9 LRIESP, las carreras cortas que se pueden cursar en una institución parauniversitaria equivalen al nivel de diplomado. Dichas instituciones se encuentran autorizadas para expedir dicho título a favor de sus graduandos que han cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos de la correspondiente carrera.

De conformidad con el numeral 4 LRIESP, las instituciones parauniversitarias se clasifican, en razón de su origen, como instituciones oficiales y en instituciones particulares. Este último caso en el supuesto de que el instituto constituya un establecimiento de enseñanza privado, las cuales constituyen el particular objeto de esta consulta.

“Artículo 4º.- El Consejo Superior de Educación es el órgano, encargado de la creación, supervisión y supresión de las carreras de educación superior parauniversitaria, tanto oficiales como particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al Plan Nacional de Desarrollo.

El Consejo Superior de Educación, en un plazo no mayor de noventa días, deberá pronunciarse sobre las solicitudes de nuevas carreras, propuestas por los colegios universitarios.” No obstante, la LRIESP somete los institutos parauniversitarios, tanto privados como públicos, a la potestad autorizatoria del Estado. Específicamente, el numeral 4 LRIESP establece Consejo Superior de Educación.

Efectivamente, el numeral 4 LRIESP, recién transcrito, otorga al Consejo Superior de Educación importantes potestades en materia de educación parauniversitaria.

En primer lugar, el artículo 4 establece que las carreras parauniversitarias deben ser autorizadas por el Consejo Superior de Educación. Incluso, el párrafo final del numeral 4 prescribe un plazo no mayor de noventa días para que el Consejo se pronuncie sobre las solicitudes de nuevas carreras.

Luego, el numeral 4 LRIESP también otorga al Consejo competencias en materia de regulación de los planes de estudios, programas de las instituciones parauniversitarias, así como en la revisión de los perfiles de salida de sus graduados.

Finalmente, el numeral 4 LRIESP reconoce al Consejo, aparte de una potestad general de supervisión, una competencia para suprimir – es decir, hacer cesar - las carreras de educación superior universitaria que funcionen sin autorización o de forma irregular.

Es decir que para una institución parauniversitaria funcione legítimamente en el territorio nacional, las carreras que ella imparta, deben haber sido debidamente autorizadas por el Consejo Superior de Educación. Esta potestad se ejerce tanto en relación con los institutos públicos como con los establecimientos de enseñanza privados.

En todo caso, debe subrayarse que, conforme la doctrina del artículo 2 LRIESP, la competencia del Consejo Superior de Educación no se limita a autorizar o no las carreras que impartan los institutos parauniversitarios. Por el contrario, de acuerdo con la norma de cita, los institutos como tales deben también requerir autorización administrativa para funcionar. Este el sentido indudable del primer párrafo del numeral 2 LRIESP, norma que prescribe que las instituciones parauniversitarias deben ser reconocidas por el Consejo Superior de Educación:

“Artículo 2º.- Se considerarán instituciones de educación superior parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación, y cuyo objetivo principal sea ofrecer carreras completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la educación diversificada.

El nivel de las carreras de educación superior parauniversitaria es intermedio, entre la educación diversificada y la educación superior universitaria.” Al respecto, se impone apuntar que nuestra jurisprudencia administrativa ha entendido que, en virtud de lo dispuesto en la Ley Reguladora de los Institutos de Educación Superior Parauniversitaria, los centros de enseñanza universitaria, a efecto de funcionar legítimamente como tales, deben someterse a un proceso de autorización por parte del Consejo Superior de Educación. Citamos el dictamen C-092-2006 de 3 de marzo de 2006:

IV.- En cuanto a la regulación y fiscalización de la educación superior parauniversitaria.

Ya en otras oportunidades hemos llegado a establecer que al regular las instituciones de educación superior parauniversitaria, el legislador parte de que dichas instituciones pueden ser públicas o privadas (Dictamen C-084-2004 de 9 de marzo de 2004, y en sentido similar el C-103-2004 de 2 de abril de 2004, así como el C-208-2005 de 30 de mayo de 2005). .

En efecto, el artículo 4 de la Ley Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980, que regula la de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, señala claramente que dichas instituciones pueden ser “oficiales” o particulares, sea privadas. Pero tanto unas como otras se regulan por la citada Ley.

Ciertamente, al aludir a las instituciones “oficiales” o públicas, el legislador se refirió colegios universitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas.

Y respecto de aquellas instituciones oficiales o públicas, la propia Sala Constitucional estableció lo siguiente:

“(...) estos colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya en reiterados dictámenes de la Procuraduría General de la República se ha determinado que constituyen entes públicos menores, por lo que gozan de su propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa", de tal forma que específicamente constituyen entes descentralizados. Como tales, los colegios universitarios no constituyen órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los enlaces jurídicos de la "tutela administrativa", la cual crea una relación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las personas menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez, conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así que, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los colegios universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento’.” (Resolución N° 7900-97 de 19:30 hrs. de 25 de noviembre de 1997).

Como se infiere de lo transcrito, la dicotomía de instituciones parauniversitarias, sean estas públicas o privadas, tiene especiales repercusiones jurídicas: por ejemplo, que no toda institución de educación superior parauniversitaria puede ser considerada un colegio universitario (artículo 14 de la Ley) y que, por ende, no todo centro de ese tipo, puede disfrutar de exención de impuestos (artículo 12). Y en el mismo sentido, es claro que si bien todas las instituciones de educación parauniversitaria están sujetas a la tutela del Consejo Superior de Educación, la tutela de los colegios universitarios públicos es más amplia que respecto de otros entes. Ello en el tanto en que deben presentar sus presupuestos a la Autoridad Presupuestaria de previo a su aprobación por la Contraloría General de la República y una vez aprobados, las copias de los presupuestos se presentan ante el Consejo Superior de Educación (artículo 16 de la Ley). Asimismo, deben someterse a todas las prescripciones aplicables a los entes públicos cuya aplicación no haya sido excepcionada por el legislador (Dictámenes C-084-2004, C-103-2004 y C-208-2005) .

Pese a eventuales y notorias diferencias en el régimen jurídico de ambos tipos de instituciones parauniversitarias –sean públicas o privadas-, debemos insistir en que indistintamente estemos ante un Colegio Universitario o frente a una institución de Educación Superior Parauniversitaria privada, entre dichos entes y el Estado se establece una inexorable relación de tutela administrativa, que permite mantener, en cierto modo, la unidad del Estado. Según hemos indicado, en el caso de las instituciones de educación superior parauniversitaria, esa relación es esencialmente de carácter técnico, pues tales entidades deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y obviamente, a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento. Por ejemplo: la necesidad de reconocimiento por parte de dicho órgano, lo que implica que sólo las entidades reconocidas por el Consejo pueden prestar servicios de enseñanza parauniversitaria (artículo 2). La entidad no es libre de impartir cualquier carrera. Las carreras y los planes de estudio son aprobados por el Consejo (artículo 4 de la Ley). Dicho órgano supervisa las pruebas de graduación (artículo 8) y debe financiar las instituciones oficiales (artículo 16 de la Ley). (Dictamen C-274-81 de 19 de noviembre de 1981).

Así las cosas, partiendo de la premisa irrefutable de que la enseñanza privada, como actividad de interés público, inexorablemente sujeta a la fiscalización tutelar del Estado, entendemos que toda Institución de Educación Superior Parauniversitaria –sea pública o privada- está sujeta tanto a la ley de su creación, como a las disposiciones reglamentarias que regulen su modus operandi, dictadas éstas últimas por parte del Poder Ejecutivo o, en su caso, por el Ministerio de Educación, a través del Consejo Superior de Educación. (artículo 2º, 4º y 15 de la Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980 y Artículos 35, 64, 65 y 69 de su Reglamento). Y bajo ese entendimiento, podría llegarse a considerar que no existe contradicción alguna entre el artículo 4º de la Ley de comentario y el fallo constitucional Nº 3550-92 aludido, máxime si se toma en cuenta que ha existido una innegable evolución en la jurisprudencia constitucional sobre la potestad de fiscalización que constitucionalmente, como obligación, tiene encomendada el Estado respecto de los centros privados de enseñanza.

La tesis expuesta en el dictamen C-92-2006 ya había sido acogida por este Órgano Superior Consultivo en otro dictamen de vieja data, sea el C-57-1981 de 16 de marzo de 1981:

De todas las normas transcritas queda perfectamente claro que ese Consejo se encuentra facultado legalmente para autorizar la creación y el funcionamiento de los establecimientos educativos privados que señala, taxativamente, el transcrito artículo 9º del Reglamento de Establecimientos Privados de Enseñanza, sean los correspondientes a los siguientes niveles: Educación Preescolar, Educación General Básica, Educación Diversificada (en sus diferentes modalidades), Educación Especial, Educación de Adultos y Educación Superior Parauniversitaria. Por exclusión –y respondiendo concretamente a su consulta- debe necesariamente concluirse que ese Consejo no está facultado legalmente para autorizar la creación de instituciones privadas de educación superior universitaria. Ello en vista de que no existe disposición legal que establezca tal autorización, lo cual debe ser de 1981) La misma doctrina ha sido receptada por la jurisprudencia constitucional, de especial interés resulta citar nuevamente la sentencia 18514-2009:

“Del análisis de la Ley N.6541, se desprende que encomienda al Consejo Superior de Educación, -creado por ley 1362 del 8 de octubre de 1953 el reconocimiento de las instituciones de educación superior parauniversitaria tanto oficiales como particulares –artículo 2- y le da amplias facultades para la creación, supervisión y supresión de las carreras, así como los planes de estudio y perfiles de los graduados –artículo 4-. El artículo 8 señala además que el Consejo Superior de Educación tiene el deber de supervisar las pruebas de graduación efectuadas por las instituciones de educación parauniversitaria a través del Ministerio de Educación, de manera que el Decreto N.30431 no hace más que especificar la forma en que deben ser cumplidas tales funciones como, se desprende claramente de sus artículos 6 y 59, que señalan que el Consejo es el competente para reconocer las instituciones de educación parauniversitaria privada -artículos 6 y 59-, aprobar las carreras cortas que ofrezcan esas instituciones -artículo 53-, inspeccionar las instalaciones físicas y los servicios con que cuentan para el cumplimiento de sus fines, objetivos y funciones –artículo 62-, vigilar su funcionamiento junto con el Ministro de Educación –artículo 64- y la aprobar estatutos y reglamentos orgánicos –articulo 67-. Por ello el Decreto cuestionado no incorpora ninguna regulación novedosa en relación con lo que al efecto ya dispone la ley 6541. Es la misma Ley formal la que confiere al Consejo Superior de Educación la competencia para autorizar las Instituciones de Educación Parauniversitaria Privada y vigilar su funcionamiento, por lo que las normas reglamentarias cuestionadas no infringen el principio de reserva legal. Los artículos del Decreto que se consulta conforman el contenido normativo que requiere la norma impugnada para no exceder la potestad reglamentaria ni la reserva legal imperante en el régimen de derechos fundamentales. En virtud de ello, las disposiciones del Decreto que se consultan no resultan inconstitucionales.” De lo expuesto, se sigue, sin mayor problema, que en el supuesto de que un centro de enseñanza, o instituto, parauniversitario funcione sin autorización del Consejo Superior de Educación – o que imparta carreras no autorizadas tampoco -, dicho centro se encontraría en una situación irregular.

En este sentido, debe señalarse que la LRIESP otorga al Consejo, anexa a la potestad autorizatoria, una clara competencia para “suprimir” aquellos centros no autorizados y para “cerrar” las carreras que se estuviesen impartiendo de forma irregular o en absoluto al margen de cualquier autorización. Esta competencia viene atribuida al Consejo por el numeral 4 LRIESP, norma que que se impartan irregularmente.

No está de más señalar que la competencia para “suprimir” los centros no autorizados, es connatural a la misma potestad autorizatoria que la Ley le ha concedido al Consejo. En este sentido, debe subrayarse que, conforme lo ha apuntado la Doctrina, cualquier centro que opere sin autorización, se encontraría funcionando en forma ilícita y los actos que genere resultarán inválidos. Este fue el criterio expresado en su momento por ORTIZ ORTIZ:

“La omisión de la autorización, cuando es necesaria, produce la ilicitud de la actividad material y la invalidez del acto jurídico realizado sin ella” (ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Stradtmann. San José. 2002. P. 429) Efectivamente, debe darse por entendido que si la Ley Reguladora de las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria ha otorgado al Consejo Superior de Educación la competencia para autorizar o no un instituto parauniversitario, debe comprenderse que necesariamente también le otorgue la competencia para ordenar el cierre de los institutos parauniversitarios que funcionen ilícitamente al no contar con la autorización debida por Ley, o en su caso, el Consejo también tiene competencia para ordenar el cierre de las carreras parauniversitarias abiertas sin autorización de parte del Consejo Superior de Educación.

Sobre la posibilidad que tienen las Administraciones para dictar órdenes represivas – cuyo objeto es hacer efectivas las potestades de fiscalización del Estado – es importante citar lo que ha escrito REBOLLO PUIG:

“La Administración sólo puede dictar órdenes cuando la Ley le haya dado tal potestad. No obstante, se admitirá más fácilmente implícita la potestad de dictar órdenes represivas que preventivas ya que aquellas son imprescindibles para que la Administración pueda hacer efectivos los deberes cuya fiscalización y efectividad le corresponde y sólo significan, como máximo, una pequeña transformación del deber que ya existía y ha sido vulnerado. Por el contrario, para emanar simples intimaciones bastará de ordinario comprobar que las Leyes le han encomendado a la Administración la vigilancia de ciertos deberes.” (REBOLLO PUIG. LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN. EN: LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo III, Vol II. IUSTEL. Madrid. 2009 P. 43-44) GARCÍA DE ENTERRIA también ha comentado la figura de las denominadas órdenes represivas. Al respecto, ha indicado que las órdenes represivas son consustanciales a las potestades de intervención que la Ley le atribuya a la Administración. Incluso, GARCÍA DE ENTERRIA señala que la técnica interventora de la autorización, per se, conlleva una habilitación legal para que la Administración gire órdenes contra aquellas personas que actúen a contrapelo de un particular régimen legal de autorizaciones.

“La orden, para ser tal, ha de partir, pues, de una situación previa de libertad del destinatario sobre la cual la orden incide con efecto excluyente de esa libertad, bien en un sentido positivo (prescripciones: imponen una conducta activa), bien en un sentido negativo (prohibiciones: imponen una conducta omisiva). No obstante, como la posibilidad de que la Administración imparta la orden requiere una expresa previsión legal, tal situación de libertad no es absoluta, sino afectada de esa reserva de que la previsión legal se actualice y la Administración decida interferir dicha libertad (libertad con reserva de excepción). En este sentido la orden se aparece como concepto relativo al de libertad y como una posible excepción a la misma; quiere ello decir que normalmente la orden es de manifestación eventual y no una técnica interventora de actuación general (…) las órdenes represivas son especialmente importantes. No deben confundirse con la imposición de sanciones administrativas, aunque con frecuencia envuelven algún contenido sancionatorio, pudiendo entonces aparecer como actos mixtos. La orden represiva pretende la eliminación de una situación ilegal ya consumada o de los efectos derivados de la misma: orden de suspensión o de demolición de construcciones abusivas…orden de disolución de reuniones ilegales…, orden de paralización inmediata de las actividades industriales que incumplan las reglamentaciones técnicas y demás normas aplicables. (GARCÍA DE ENTERRIA et AL. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tomo II. Civitas, Madrid. 2005. P. 128-130.)

Cabe destacar que ya el Tribunal de Conflictos del Consejo de Estado francés en su decisión del 2 de diciembre de 1902 – referente a la doctrina de la ejecutoriedad de los actos administrativos – reconoció también que la Administración, implícitamente, está habilitada para ordenar el cierre de un establecimiento que funcione sin la autorización prescrita por la Ley -arret socierte immobiliare Saint Just Prefet du Rhone- (Un comentario de esta sentencia, puede encontrarse en AGIRREAZKUENAGA, IÑAKI. LA COACCION ADMINISTRATIVA. Civitas, Madrid. 1990 P. 84) En todo caso, se impone admitir que la jurisprudencia de la Sala Constitucional, de un extremo, ha reconocido la vigencia de una posibilidad de que las autoridades del Ministerio de Educación ordenen el cierre de un establecimiento educativo no autorizado, y del otro, han incluso subrayado que el ejercicio de esa competencia constituye un deber de la misma Administración. Al respecto citamos nuevamente el voto N.° 12194-2005:

“VI.- Si bien se desprende del elenco de hechos probados que el centro educativo Valley Forge High School no cuenta con la resolución del Poder Ejecutivo que oficialice, equipare, certifique y acredite los estudios impartidos, considera esta Sala que la actuación del Ministerio de Educación Pública de prohibir a los estudiantes la realización de las pruebas nacionales resulta violatorio de su derecho a la educación, por los motivos que de seguido se exponen. En primer lugar, es claro que cualquier centro educativo para funcionar necesita obligatoriamente cumplir cada uno de los requisitos que contempla el ordenamiento jurídico, toda vez que el ejercicio de la actividad comercial no es irrestricto y está sujeto a límites. No obstante lo anterior, también es cierto que existe una obligación del Estado de velar porque aquellos centros educativos que se encuentran funcionando cumplan cada uno de los requisitos previstos, y en caso contrario, debe gestionar su cierre.” Doctrina que ha sido recientemente reiterada en el voto N.° 10635-2010 de las 8:39 horas del 18 de junio de 2010:

“En primer lugar, es claro que cualquier centro educativo para funcionar necesita obligatoriamente cumplir cada uno de los requisitos que contempla el ordenamiento jurídico, toda vez que el ejercicio de la actividad comercial no es irrestricto y está sujeto a límites. No obstante lo anterior, también es cierto que existe una obligación del Estado de velar porque aquellos centros educativos que se encuentran funcionando cumplan cada uno de los requisitos previstos, y en caso contrario, debe gestionar su cierre .” Es decir que indudablemente el Consejo Superior de Educación, en ejercicio de las potestades que la LRIESP le ha otorgado para autorizar y supervisar los institutos de educación parauniversitaria, se encuentra habilitado también para “suprimir” los establecimientos que ofrezcan una educación parauniversitaria sin contar con la respectiva autorización, o que oferten carreras parauniversitarias no autorizadas. Esto ordenando el cierre de los establecimientos, o en su caso, el cierre de la carrera no autorizada.

En este sentido, es evidente que existe un interés público en el ejercicio regular de las potestades de supervisión que la Ley le otorga al Consejo en materia de institutos parauniversitarios. Interés público que se evidencia en el artículo 8 LRIESP, norma que supedita el reconocimiento de los estudios cursados por los estudiantes de las instituciones parauniversitarias a la aprobación de unas pruebas de graduación elaboradas y supervisadas por el mismo Consejo, a través del Ministerio de Educación:

“Artículo 8º.- Al finalizar sus estudios, el alumno se someterá a las pruebas de graduación establecidas para el caso, las que serán efectuadas por la institución y supervisadas por el Consejo Superior de Educación, mediante el Ministerio de Educación Pública.” Establecido con claridad que efectivamente, el Consejo goza de la competencia para ordenar el cierre de los establecimientos parauniversitarios no autorizados, es necesario hacer dos precisiones de interés.

Primero, es evidente que la Ley Reguladora de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria no ha previsto un capítulo o sección que tipifique sanciones administrativas aplicables a las infracciones a dicha Ley. Tampoco se ha incorporado en dicha Ley, disposiciones que habiliten a la Administración a aplicar medidas lícitas de coacción directa, verbigracia la imposición de sellos y clausura del local, en orden a ejecutar los deberes impuestos a los particulares por la LRIES. Sin embargo, debe advertirse que dichas omisiones del Legislador, no relevan al Consejo Superior de Educación de su deber de ordenar el cierre de los institutos parauniversitarios que funcionen sin autorización u ofrezcan carreras no autorizadas, so pena de incurrir en el delito de desobediencia a la autoridad tipificado en el artículo 307 del Código Penal.

Luego, debemos reiterar lo ya señalado por este Órgano Superior Consultivo en su dictamen C-22-1981 de 2 de febrero de 1981, en el sentido de que el interés público exige que el Consejo comunique al público, por los medios tecnológicos disponibles, cuáles son los establecimientos educativos en cada nivel debidamente autorizados para funcionar. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades civiles exigibles a los institutos que operen irregularmente. Al respecto, citamos el dictamen C-22-1981:

Cabe indicar además, que en vista de que en su estimable consulta se señala que son varios los centros privados que operan sin autorización, es conveniente que el Consejo comunique a la ciudadanía, por los medios a su alcance, cuáles son los establecimientos de cada nivel debidamente autorizados, con la advertencia de que los títulos o diplomas que otorguen aquéllos no autorizados, carecen de validez oficial para todo efecto.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo concluye:

a. Que para funcionar regularmente, los institutos de educación superior parauniversitaria privados requieren autorización del Consejo Superior de Educación, el cual ejerce una potestad de inspección sobre el funcionamiento de dichos centros.

b. Que las carreras parauniversitarias que ofrezcan dichos institutos deben ser también autorizadas por el Consejo Superior de Educación.

c. Que el Consejo Superior de Educación tiene la competencia para ordenar el cierre de las instituciones parauniversitarias privadas que funcionen irregularmente sin autorización o que ofrezcan carreras no autorizadas.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Procurador Adjunto.