Scope and Limits of Conciliation and ADR Mechanisms for Public AdministrationAlcances y límites de la conciliación y otros mecanismos RAC para la Administración Pública

Opinion: 273 of 12/23/2010 (PARTIALLY RECONSIDERS ON ITS OWN MOTION) December 23, 2010 C-273-2010 Licenciado Martín Valverde Chinchilla Secretary of the Municipal Council Municipality of Aserrí Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your official communication no. SMA-530-07, through which you inform us of agreement no. 05-61, article IV, adopted by your Municipal Council in ordinary session no. 61, which we proceed to cite verbatim:

"*The Council of Aserrí, based on the opinion provided by Lic. Leonidas Alberto Gutiérrez Víquez – Director of the Legal Division of the Municipality of Aserrí, according to official communication DJ-053-07-07, dated July 2, 2007, Agrees: 'To respectfully request the Attorney General's Office to assist us through a technical-legal opinion, determining the scope and limitations this Municipality has to carry out conciliation agreements and any other type of agreements, within the various judicial proceedings in which the Municipality acts as defendant, victim, or plaintiff*'" This is not without first extending the appropriate apologies for the delay in issuing this pronouncement, caused by the high volume of work handled by this institution.

I. CRITERION OF THE LEGAL DIVISION OF THE CONSULTING MUNICIPAL CORPORATION

As indicated in the previous agreement, through report no. DJ-053-07-07, Licenciado Gutiérrez Víquez, as director of the Legal Division of that territorial corporation, renders his legal criterion, which is supplemented by another document dated July 2, 2007.

In this regard, the referenced report indicates that the legal concept of conciliation, together with other alternative dispute resolution measures, forms an integral part of our legal system, as derived from articles 474 and 475 of the Labor Code (Law No. 2 of August 27, 1943), 314 of the Civil Procedure Code (Law No. 7130 of August 16, 1989), 36 of the Criminal Procedure Code (Law No. 7594 of April 10, 1996), 6 of the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace (No. 7727 of December 9, 1997), 66 of the General Law of Public Administration (No. 6227, of May 2, 1978), 13 subsection e of the Municipal Code (Law No. 7794 of April 30, 1998), and above all since the entry into force of the Administrative Contentious Procedure Code (Law No. 8508, of April 28, 2006), whose article 72 specifically regulates the Public Administration's power to conciliate.

With this, the possibility for the Municipality of Aserrí to reach conciliation agreements in judicial proceedings in which it is a party is in accordance with the principle of legality, "without distinction in the manner of applying it in any of the branches of law in which it is submitted." With the exception it makes regarding conciliation in a criminal proceeding, due to the role the territorial entity would have to assume as "Victim," "Civil Plaintiff," or "Civil Defendant"; but even so, article 36 of the Criminal Procedure Code grants it full powers to make such agreements that, in some cases, would be beneficial to municipal interests given the legal uncertainty about the outcome of the proceeding or the costs (personal and material) that may arise from its duration.

In sum, the Legal Department of the consulting territorial entity finds no compelling legal reasons to limit the municipality's decision to negotiate, applying any of the alternative conflict resolution measures, to which it immediately adds: "…and even in the event that there were restrictions or effective reasons to disallow them, it would be necessary to establish the scope and limits of that autonomy of will of the Municipal Administration, which would make it worthwhile to specify the specific procedural situation in which it is involved for the purposes of reaching conciliation or other types of agreements before the various courts of the republic."

II. THE PARTICULARITIES OF ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION METHODS IN THE FIELD OF ADMINISTRATIVE LAW

Regarding the subject of the consultation, without a doubt the major underlying issue or point of discussion is not whether the Municipality of Aserrí – like the rest of the entities that make up the Public Administration – is legally empowered to resort to alternative means of conflict resolution. The regulations cited by the Legal Director of the consulting corporation not only allow it, particularly articles 18, final paragraph, of the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace (hereinafter RAC Law, for its Spanish acronym) and 72 and 79 of the Administrative Contentious Procedure Code (hereinafter ACPC), but one could even state that it encourages it, due to the proclaimed advantages drawn from its application.[1] Likewise, the Attorney General's Office has recently reiterated its position that "the Public Administration has the generic possibility of using the mechanisms established in the Law on Alternative Dispute Resolution to resolve its controversies" (Opinion C-388-2008 of October 28, 2008, see also Opinion C-024-2009 of February 4, 2009).

As also the First Chamber of the Court, in its well-known resolution no. 069-2005, at 11:10 hours on February 9, 2005, when stating:

"VII.- (…) The Political Constitution grants persons of law, whether public and/or private, the power to resolve their differences through non-jurisdictional processes, through what has been called alternative dispute resolution, which includes conciliation, mediation, and arbitration, as a right derived from numeral 43 of the constitutional text." (The underline is not from the original).

The fundamental issue, then, is not whether the legal system recognizes the Public Administration's power to submit its controversies with private parties to alternative means of conflict resolution, which, as just seen, it does at practically all levels of our hierarchy of legal sources; but rather the determination of the criteria according to which it would be valid or lawful for any Public Administration to submit to mechanisms of this nature. This is nothing other than defining, precisely, the scope and limits of the power that both the consulting local entity and any other public entity have to carry out conciliation agreements or those of a similar nature.

For despite the generous and notable breadth with which the first paragraph of article 72 of the ACPC is drafted – being the most recent expression of our legislator in favor of these alternative conflict resolution mechanisms in the state sphere – in such a way that "The Public Administration may conciliate on administrative conduct, its validity, and its effects, regardless of its public or private nature" (the underline is not from the original); the truth is, as we shall see below, that there are certain extremely sensitive matters that, as a general principle, do not admit a solution through any of these means.

The explanation for this is found in one of the basic features of this type of alternative means: the disposable nature of the matter by the parties.[2] That is, conflicts that can be resolved with this system must refer to matters over which the parties can validly dispose in accordance with the Law, as set forth in article 2 of the RAC Law, which provides: "Every person has the right to resort to dialogue, negotiation, mediation, conciliation, arbitration, and other similar techniques, to resolve their patrimonial differences of a disposable nature" (the italics are not from the original).

The problem presented by this requirement from the Administration's perspective is that the entirety of administrative action is bound by the principle of legality (articles 11 of the Political Constitution and 11, 12, and 13 of the General Law of Public Administration, hereinafter GLPA), a binding that, in an extensive interpretation, would oppose the concept of free disposition, because the Administration could only act in the manner authorized by a prior norm.[3] In the words of the jurist Jesús González Pérez, it is "the impossibility or extremely limited possibility of disposition on the part of the Public Administration" that has served as the basis for the refusal to admit this type of self-composition formulas in Administrative Law.[4] In that sense, this consultative body, in Opinion C-111-2001 of April 16, 2001 – an exponent of a reiterated doctrine of the Attorney General's Office – explained:

"The matter, however, goes beyond the legal provisions alluded to, because while subjects of Private Law are empowered to dispose of their assets, in exercise of their autonomy of will (article 28 of the Political Constitution) in the manner that best suits them, and in this way are enabled to resolve their controversies using alternative means of conflict resolution, the Public Administration must adhere to the principle of legality enshrined in both the Political Constitution and the General Law of Public Administration (numeral 11 in both). It follows from this that the Public Administration (a concept that encompasses the Municipalities) may submit its controversies to these alternative means only insofar as the legal system and the nature of the case allow it. As a consequence, there are matters that, due to their special nature, cannot be the subject of an arbitration proceeding." Even this limitation is visible in the new procedural legislation regulating the legal-administrative relationships between the Administration and private parties, for despite the breadth of article 72, immediately thereafter article 76 of the ACPC limits its scope by stating:

"Article 76.- If the principal parties or their representatives reach an agreement that ends the controversy, totally or partially, the conciliator judge, within a maximum period of eight business days, shall homologate the conciliation agreement, terminating the proceeding as appropriate, provided that what has been agreed is not contrary to the legal system, nor harmful to the public interest." (The emphasis is not from the original).[5] According to the foregoing text, conformity with the legal system and with the public interest constitute the two basic limits to the Administration's generic powers to resort to conciliation and, in general, to alternative means of conflict resolution.

So, the public interest and the principle of legality – whose observance implies conformity with the legal system – constitute the two parameters that must be assessed by every Public Administration both when deciding whether to submit to any of these mechanisms, and when conducting negotiations to reach an eventual agreement with the counterparty distinct from a judgment, regardless of the procedural role (as plaintiff, defendant, civil plaintiff, etc.) it assumes in a specific trial.

III. THE OBSERVANCE OF THE PUBLIC INTEREST

Regarding the duty to safeguard the public interest, it must immediately be noted that this mandate is by no means limited to the scope of the administrative-contentious jurisdiction. As is the case with the principle of legality, which directly derives from article 11 of the Political Constitution and permeates every action of the Public Administration and its officials in each of the fields in which they intervene (whether of a criminal, tax, or public function nature), the public interest is the other guiding axis that sustains the entirety of state activity.

As explained by the Spanish jurist Luciano Parejo, the entire activity of the Public Administration is justified exclusively in the public interest, which at the same time marks its limits:

"…all public Administrations are bound – for its guarantee, promotion, and realization – to the general or public interest, which – in abstract expression – means the diverse and specific purposes of the tasks and duties entrusted to them at each moment. From the point of view of the democratic and social State, this is precisely the meaning of the reservation of sovereignty by the people: thanks to it, the Administration's binding to the Law is primarily equivalent to what the legislator defines in each case and at each moment, within the framework of the Constitution… as the general or public interest, consequently programming administrative activity. In any case, even in the absence of a specific applicable Law, the general or public interest operates simultaneously as a justification and a limit for administrative action."[6] Indeed, the Public Administration intervenes on the basis of the legislative specification of the public interest, which in our system is seen in article 113 of the GLPA:

"Article 113.- 1. The public servant must perform their functions in a manner that primarily satisfies the public interest, which shall be considered as the expression of the coincident individual interests of the administered parties.

2. The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict.

3. In assessing the public interest, the values of legal certainty and justice for the community and the individual shall be taken into account, first and foremost, which mere convenience may in no case be placed before." (The underline is not from the original).

The above norm is also important because it reveals that the public interest indeed constitutes an insurmountable limit to the actions of every public official, an idea that is recently reinforced by article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (No. 8422, of October 6, 2004), which states:

"Article 3º—Duty of probity. The public official shall be obliged to direct their management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions adopted in fulfillment of their attributions conform to impartiality and to the proper objectives of the institution in which they serve, and, finally, by managing public resources adhering to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily." (The underline is not from the original).

The above norm, a basic expression of the democratic principle and the materialization of the ethical duty of probity, establishes a series of keys of great utility for every Administration in order to determine if the option of attempting an alternative solution to the specific conflict presented to it is convenient for the public interest it represents: Are priority collective needs better addressed in that way? Would it imply a more efficient and effective use of the allocated public resources? Does the private party with whom the conflict exists have a right, a legitimate interest, or at least a reasonable doubt or appearance of a good right to their claim? (Opinion C-111-2001, already cited).

These are part of the questions that should cross the mind of the responsible official or officials – which in the case of municipalities would be the members of the Municipal Council through a duly reasoned decision in accordance with numeral 13 subsection e) of the Municipal Code (see our Opinions C-111-2001 and C-382-2008, of October 22, 2008) – even when the legal system contains a generic authorization to submit to any of these mechanisms.

For it must also be clear from now that this general authorization in no way means that the Administration is obligated to resort to any of these alternative mechanisms to settle the controversies presented to it. It is, above all, a discretionary power, which, as such, may not be used when the circumstances of the case so advise it; for example, when one has full certainty of acting with full right, for which reason it is preferable for the matter to be aired in court (Opinion C-094-2000 of May 11, 2000).

In sum, the consulting Administration must weigh in each specific case, through the prism of the public interest, the advisability, timeliness, or benefit of attempting to reach a solution through the implementation of any of these alternative instruments.

Recapitulating and following on this point the cited author PAREJO ALFONSO, according to the Costa Rican constitutional order, the various organizations that make up the Public Administration or exercise administrative powers are strictly obligated to serve (define, protect, pursue, and realize) the public interests determined by the public powers according to their competencies: the constituent power, in the Constitution; the legislator, in the Law; the Administration itself, in Regulations and other norms of regulatory rank and effectiveness; the Constitutional Chamber, in its constitutional doctrine, and even the ordinary Courts, in their jurisprudential doctrine. These and no others are the determining public interests for public Administrations, for which reason "…it can be said that the legislator and, to a lesser extent, the other state bodies, have a prerogative for the definition of said interests; because normative formalizations, complemented by jurisprudential doctrine, are valid as real, correctly identified public interests (a presumption, which can only be destroyed through derogation or a declaration of nullity of the norm or modification of jurisprudence). And this is so, ultimately, because the first and most fundamental general interest in a State governed by the Rule of Law consists of the observance of the established objective Law, against which no other public interest can prevail under normal circumstances."[7] (The underline is not from the original).

The foregoing citation evidences the symbiosis existing between public interest and the principle of legality, or the close interrelation between both concepts to which every Public Administration is bound in its daily activity. It is therefore appropriate to refer immediately to how the principle of legality manifests itself in the use by the State or any of its lesser public entities of alternative conflict resolution mechanisms.

IV. THE BINDING TO THE PRINCIPLE OF LEGALITY

Complying with the principle of legality implies acting in accordance with the legal system, and it is the legal system that establishes the matters over which the Public Administration, in principle, lacks the power to negotiate. In the terms of the cited Opinion C-111-2001: "…the limitation will be defined by the impossibility of negotiating against what is established in the legal system. In this way, it is not possible to conciliate aspects on which there is an express norm to the contrary, including regulatory norms, due to the principle of singular inderogability of regulations." We clarify, in principle, because as doctrine indicates,[8] it is not easy to find a general formula to define the matters that can be the subject of these conflict resolution mechanisms. Certainly, the legislator has missed the opportunity to precisely regulate this point[9] by merely issuing general authorizations in favor of the State and its institutions, of the type found in article 27.3 of the General Law of Public Administration, 18 of the RAC Law, and, more recently, 72 of the ACPC. Consequently, the legal operator and, specifically, the supreme hierarchical body of the entity in question, must undertake the task of specifying, in light of sectoral laws and other scattered norms of the national administrative system, the matters that can validly be submitted to these types of alternative means.

Even if, from the outset, one can consider that certain topics or matters, in general terms, are outside the scope of RAC mechanisms (for example, the management of public funds or the public domain), sectoral legislation itself and casuistry introduce nuances that give rise, in certain cases, for the Administration to have a margin of discretion to seek a solution to a conflict through some of these instruments instead of awaiting the result of a judgment.

Hence the importance of the limits on the administrative discretion enjoyed by the Administration in this area as part of the block of legality to which it is subject (articles 15 to 17, 158.4, and 160 of the GLPA), relating to the unequivocal rules of science and technique, and to the elementary principles of justice, logic, or convenience (see, in this sense from the Attorney General's Office, pronouncements C-089-1999 of May 10, 1999, C-094-2000, of May 11, and OJ-077-2000, of July 20, both from 2000, and C-111-2001, already cited), among which is the constitutional principle of proportionality and reasonableness:

"VII.-PRINCIPLE OF PROPORTIONALITY AND REASONABLENESS. This Chamber, in reiterated pronouncements, has indicated that this principle constitutes, even, a parameter of constitutionality for acts subject to public law (laws, regulations, and administrative acts in general), which is why it has been concerned with its analysis and development. In Vote No. 732-01 of 12:24 hrs. on January 26, 2001, this Constitutional Court stated the following:

"(…) V.-ON THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AS A CONSTITUTIONAL PARAMETER. The constitutional jurisprudence has been clear and consistent in considering that the principle of reasonableness constitutes a parameter of constitutionality. It should be recalled, first, that the 'reasonableness of the law' was born as part of the 'substantive due process of law,' a guarantee created by the jurisprudence of the Supreme Court of the United States of America, in connection with the XIV Amendment to the Federal Constitution. In its initial conception, 'due process' was directed at the procedural review of the legislative act and its effect on substantive rights. At the end of the 19th century, however, that procedural conception that had given it origin was surpassed and it was elevated to an axiological resource that limits the actions of the legislative body. From then on, we can speak of due process as a generic guarantee of freedom, that is, as a substantive guarantee. The overcoming of 'due process' as a procedural guarantee is fundamentally due to the fact that even the law that has followed the established procedure and is valid and effective can harm the Law of the Constitution. To carry out the judgment of reasonableness, the U.S. doctrine invites an examination, first, of the so-called 'technical reasonableness' within which the norm in concrete (law, regulation, etc.) is examined. Once it is established that the chosen norm is adequate to regulate a specific matter, it is necessary to examine whether there is proportionality between the means chosen and the intended end. Once the criterion of 'technical reasonableness' is overcome, 'legal reasonableness' must be analyzed. For this purpose, this doctrine proposes examining: a) weighting reasonableness, which is a type of legal assessment resorted to when, in the presence of a specific antecedent (e.g., income), a specific obligation is required (e.g., tax), and in this case it must be established if it is equivalent or proportionate; b) reasonableness of equality, is the type of legal assessment based on the principle that equal antecedents must have equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness in the end, at this point it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the purposes envisioned by the legislator with its approval. Within this same analysis, it is not enough to affirm that a means is reasonably suited to an end; it is necessary, furthermore, to verify the nature and the magnitude of the limitation on a personal right that must be borne by that means. In this way, if the same end can be reached by seeking another means that produces a less burdensome limitation on personal rights, the chosen means is not reasonable (…)." Following the German doctrine, this Constitutional Chamber has considered that the basic components of proportionality are legitimacy, suitability, necessity, and proportionality strictly speaking. Thus, in Vote No. 3933-98 of 09:50 hrs. on June 12, 1998, stated the following:

"(…) Legitimacy refers to the fact that the objective sought by the challenged act or provision must not be, at least, legally prohibited. Suitability indicates that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective. Necessity means that among several measures equally apt to achieve such an objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person.

Proportionality strictly speaking provides that, apart from the requirement that the norm be suitable and necessary, what is ordered by it must not be out of proportion with respect to the intended objective, that is, it must not be 'unreasonable' for the individual. (…)." In Vote No. 8858-98 of 16:33 hrs. on December 15, 1998, this Court again mentioned the referenced components, stating the following:

"(…) An act that limits rights is reasonable when it meets a triple condition: it must be necessary, suitable, and proportionate. The necessity of a measure directly refers to the existence of a factual basis that makes it necessary to protect some good or set of goods of the community – or of a specific group – through the adoption of a differentiating measure. That is, that if said action is not carried out, important public interests will be harmed. If the limitation is not necessary, it also cannot be considered reasonable, and therefore constitutionally valid.

Suitability, for its part, involves a judgment regarding whether the type of restriction to be adopted fulfills the purpose of satisfying the detected need. The unsuitability of the measure would indicate that there may be other mechanisms that better resolve the existing need, some of which could fulfill the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question. For its part, proportionality refers us to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction that is imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not of a significantly greater degree than the benefit intended to be obtained for the community. Of the last two elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second is based on a quantitative comparison of the two analyzed objects. (…)." (…)

It should be noted that the principle of reasonableness and proportionality plays a first-order role in Administrative Law, projecting itself in various areas. Thus, it is of vital importance as a limit to the exercise of administrative discretion, since the General Law of Public Administration establishes that administrative acts contrary to the unequivocal rules of science or technique, or to the elementary principles of justice, logic, or convenience, cannot be issued (articles 16, paragraph 1, 158, paragraph 4, and 160). Regarding the constitutive elements of an objective material nature (motive, content, and purpose), a relationship of proportionality must exist between them; thus, for a specific disciplinary fault of an official – motive – there must be a proportionate sanction – verbal or written warning, suspension, or dismissal –. In this regard, article 132, paragraph 2, of the General Law of Public Administration establishes that the content "Shall be (…) proportionate to the legal purpose and corresponding to the motive, when both are regulated" (…)" Applying the foregoing considerations, made by the Constitutional Chamber in its vote no. 2008-001571 of 14:53 hours on January 30, 2008, to the subject under study, we have that the legitimacy of applying an ADR mechanism to a specific conflict refers to the fact that the objective sought with said negotiation must not be, at least, legally prohibited. Suitability indicates that the measure used must be apt to effectively achieve the intended objective. Necessity means that among several measures equally apt to achieve such objective (including the judge's own ruling that ends the conflict after a common judicial process), the competent administrative authority must choose the one that least affects the public interests at stake. Proportionality in the strict sense provides that apart from the requirement that the measure be apt and necessary, what is agreed by it must not be out of proportion with respect to the intended objective of reaching a solution to the conflict that is as beneficial as possible for the public interest represented by the Administration.

Consequently, the aforementioned judgment or reasonableness test would help guarantee the reasonableness and proportionality of what was negotiated.

Now then, we must immediately make a second clarification in the sense that with this legal opinion we do not intend to provide the consulting municipality, nor the rest of the Public Administration, with a magic formula that would allow it to discern with mathematical precision when it should resort to ADR mechanisms in the face of an eventual conflict that may arise with private individuals.

As it is a discretionary power and as explained earlier, the use of these alternative means is not detailed with precision by the legislator, with which, the convenience or appropriateness of its use will depend on the particular circumstances of each case or conflict presented to the Administration.

Therefore, the objective of this legal opinion is to provide a series of guidelines or parameters that contribute to guiding the work of the active Administration in its decision of whether or not to resort to any of the ADR instruments, making explicit, on one hand, the already explained limits that any public entity encounters in such an assessment and, on the other, enumerating certain matters related to the daily work of the Administration that are shown to be particularly sensitive to said instruments, because they immediately connect with the idea that it lacks a power of disposition over their content.

A. The exercise of sovereign powers (potestades de imperio) and the fulfillment of public duties.

In general terms, the exercise of sovereign powers and the fulfillment of public duties is considered a non-negotiable matter. The sovereign power (potestad de imperio), according to an explanation by the Costa Rican jurist Eduardo ORTIZ ORTIZ, is that "which allows it to create obligations or suppress rights of the private individual without their consent. In this power, the need to achieve the public purpose at all costs stands out, given that its imperative character is explained as a means to overcome the resistance of the private individual in cases where they have to collaborate in achieving said purpose and do not do so."[10] This expression refers to the set of exorbitant prerogatives of common law, foreign therefore to the rights and powers commonly recognized to private individuals, that the Public Administration enjoys to ensure the predominance of the public interest when it is in conflict with private interests (legal opinions C-002-2002, of January 7, 2002, and C-124-2006, of March 24, 2006).

The unavailable nature of this type of powers derives from Article 66 of the General Law of Public Administration (LGAP), which establishes that they shall be unwaivable, non-transferable, and imprescriptible and that only by law may commitments not to exercise them be established (see in that sense, from the First Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution no. 906-A-04, of 9:40 hours on October 21, 2004, and from the Attorney General's Office, the already cited pronouncements C-089-1999, C-094-2000, OJ-077-2000, and C-111-2001).

Some of the prerogatives in which the sovereign power of the Administration over private individuals is manifested, and its consequent superiority regarding them, are the police power, the sanctioning power (potestad sancionadora), the power of self-protection (potestad de autotutela), the expropriation power (potestad expropiatoria), the power of ex officio review, the tax power (potestad tributaria), in relation to which, the same characteristic of the State's unavailability of their exercise is presented.

That is to say, the Administration is compelled to exercise each of those powers when the Public Interest or the legal system so demands, and it is not possible to negotiate with an administered party its non-exercise, unless the legislator so provides.

One of those public powers analyzed by the Attorney General's Office from the perspective of alternative means of dispute resolution was the fixing and adjustment of the rates for the vehicle technical inspection (revisión técnica vehicular), indicating to this effect:

"III.- POSSIBILITY OF SUBMITTING THE FIXING AND ADJUSTMENT OF THE RATES OF THE VEHICLE TECHNICAL INSPECTION TO ARBITRATION As analyzed in the previous section, in accordance with the provisions of Article 18 of the Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace (Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social), the State and other public institutions may submit to arbitration their disputes of an economic nature, based on rights regarding which the parties have full disposition. Of course, matters that imply the exercise of sovereign powers do not meet such condition.

And, precisely, the fixing and adjustment of the rates of the vehicle technical inspection present such nature, that is, they constitute a sovereign power entrusted to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT). This is derived from the provisions of Article 20, final paragraph, of the Traffic Law, no. 7331 of April 13, 1993:

'Payment for the inspection shall be established in accordance with the technical studies determined by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) and shall be covered by the vehicle owners.' Let us remember that through the technical inspection, it is verified that the vehicles meet the mechanical, safety, pollutant emission conditions, and other requirements determined by the Law and its Regulations in order to circulate (Article 19 of the Traffic Law); constituting a requirement to obtain the circulation rights card (…)

As can be seen, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in the transcribed pronouncements – which this Attorney General's Office shares – is clear in the sense that the rate fixing of the vehicle technical inspection service is a power conferred by law to the MOPT (Article 20 of the Traffic Law), which has in turn delegated it to the Public Transport Council (Consejo de Transporte Público).

The foregoing implies that the rate fixing of the service in question cannot be the result of a free negotiation between the contracting parties, but rather the exercise of a public competence, which must be established subsequent to the technical studies determined by the Administration and in which the real costs and expenses of providing the service in question must be primarily addressed, maintaining, of course, the economic-financial equilibrium of the contractual relationship (…)

As the Attorney General's Office rightly points out, rate fixing constitutes an exclusive power of the State and, in that sense, is unwaivable, imprescriptible, and non-transferable. In other words, it is not a matter of free disposition by the Administration and, consequently, could not be submitted to arbitration (…)

In that sense, despite the inclusion in the referenced Contract of a clause that obliges the parties to submit their differences to arbitration, its application is not unrestricted because, as the Office of the Comptroller General of the Republic pointed out when approving it, there are matters that by their nature cannot be delegated by the Administration to the discretion of a third party. One of them is precisely the fixing and updating of rates (…)

Precisely, the exercise of sovereign powers, as is the rate fixing of the comprehensive vehicle inspection, constitutes one of the matters not susceptible to being submitted to arbitration – because it is an exclusive power of the State – and doing so would eventually entail, the nullity of the award that might be rendered." (OJ-080-2004 of June 30, 2004).

Regarding the specific treatment that this advisory body has given to the tax matter, it was recently reiterated that the competence of the municipalities to collect patent taxes is unavailable, not subject to transaction or conciliation (see legal opinions C-73-2009 of March 16 and C-24-2009 of February 24, both of 2009, and C-382-2008 of October 22, 2008).

This is derived from Articles 121, subsection 13 of the Political Constitution in relation to Articles 13, subsection b), and 68 and following of the Municipal Code and 50 of the Code of Tax Norms and Procedures (Law no. 4755 of May 3, 1971), in such a way that the exercise of the tax power entrusted to the Municipalities, understood as the possibility of determining taxes, enforcing their collection, as well as the ordinary and default interest that may be generated by non-payment, and applying exemptions, is a matter excluded from the alternative means of dispute resolution, for all of this is subject to the principle of tax legality (Article 5 of the Code of Tax Norms and Procedures). So that the only point that could be submitted to those alternative means would be the form of payment of the tax debt that eventually would have been generated between a specific taxpayer and the corporation, in order to reach an arrangement, whether in administrative headquarters or, within the judicial collection process:

"Municipalities have the competence to make use of alternative conflict resolution instruments, protected both by the Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace RAC, and by the Contentious Administrative Procedure Code. In this sense, they can validly conciliate, in the terms prescribed by Article 4.3.2 of the Law on Judicial Collection (Ley de Cobro Judicial). However, by virtue of subjection to the principle of legality, it is not possible to apply that legal institute on matters that are subject to its sovereign power. Therefore, for the case of your inquiry, it is possible to conciliate regarding the forms of payment of the debts that have been generated by the breach in the cancellation of municipal taxes and services, but not in regard to the amounts of tributes, and their eventual ordinary and default interest, since their establishment and perception are derived from the tax power and, therefore, excluded from the competence under discussion." (Legal Opinion C-382-2008, already cited; the underlining is not from the original).

The previous pronouncement is interesting because it precisely shows one of the nuances we were discussing, given that although the tax matter is presented as unavailable for the Administration so that it cannot refuse its exercise, it admits, as we see, a certain degree of negotiation regarding the way in which private individuals can fulfill the public duties or obligations derived from it in order to facilitate the effective achievement of the Public Interest objectives pursued with said power.

Another nuance is found in the most representative sovereign power of the Administration: the expropriation power. Here it was the legislator itself who expressly opened the doors to arbitration for the resolution of certain specific points, not without reservations on the part of this advisory body (see to this effect our pronouncement OJ-069-1997 of November 18, 1997). Indeed, Article 27 of the Expropriation Law (no. 7495 of May 3, 1995), provides:

"ARTICLE 27.- Arbitration.

At any stage of the proceedings, the parties may submit their differences to arbitration, in accordance with the legal regulations and the instruments in force of international law.

When the difference concerns the determination of the fair price and the dispute is governed by Costa Rican procedural legislation, the arbitration shall be by experts and the costs shall be borne by the expropriating entity.

The experts must adjust to the valuation criteria established in Article 22 and to the fees indicated in Article 37, both of this Law.

When resorting to arbitration mechanisms stipulated in international instruments in force in Costa Rica, the regulations contained therein shall apply.

If the difference concerns the nature, content, extent, or characteristics of the right or property to be expropriated, the discrepancy shall be resolved before determining the fair price, through a legal arbitration, with the costs assumed by both parties." (The underlining is not from the original).

Note from the previous norm how the points that, according to the foregoing text, could eventually be submitted to arbitration by the Administration do not in any way imply the waiver, delegation, or extinction by it of the exercise of the expropriation power. This demonstrates that within the generality of a matter that is presented to us at the outset as unavailable for the State (the degree of negotiation by the former (the determination of fair compensation) may be found, all for the purpose of finding a more effective and efficient solution to the conflict in question.

B. The management and conservation of public funds.

In close connection with the tax topic, the Attorney General's Office in legal opinion C-388-2008 also pointed out that in matters of administration and use of public resources, the rule of principle is the unavailability by the Administration, an unavailability that can only be overcome by law.

In this regard, Article 7 of the former Law of the Financial Administration of the Republic (no. 1279 of May 2, 1951), indicated, since then, that no public official could incur commitments or debts of any nature in the name of the treasury against the laws or without legal authorization.

Currently, the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets in force (no. 8131 of September 18, 2001) in its Article 5, subsection f), provides that no commitments may be acquired for which there are no available budget balances, nor is it possible to allocate budget balances to a purpose different from that foreseen in the budget, in accordance with legal and regulatory precepts. While its Article 110 includes, in what is relevant, as acts generating administrative liability:

"(…) b) The omission, delay, negligence, or imprudence in the preservation and safeguarding of the assets or rights of public patrimony or the adoption of malicious actions against its protection, regardless of whether a damage or injury has been consummated.

(…)

• e)The use of public funds over which one has powers of use, administration, custody, or disposition, for purposes different from those to which they are allocated by law, regulation, or singular administrative act, even when these purposes are equally of public interest or compatible with the ends of the entity or the organ in question.

(…)

• f)The authorization or realization of commitments or expenditures without sufficient, duly budgeted economic content.
• g)The authorization or realization of manifestly unnecessary, exaggerated, or superfluous expenses.
• h)Simulated or fraudulent actions in the administration, management, and custody of public assets or funds.
• i)Indebtedness outside the precepts of the applicable legal system (…)" For its part, Article 8, subsection a) of the General Law of Internal Control (no. 8292 of July 31, 2002), establishes as part of the internal control system the series of actions executed by the active administration – including, of course, the municipalities – aimed at protecting and conserving public patrimony against any loss, waste, improper use, irregularity, or illegal act.

Based on the foregoing considerations, this advisory body in legal opinion C-240-2008 of July 11, 2008, held:

"The Public Administration lacks a right of disposition over public funds, therefore decisions on how it manages public funds and credits, and in its case, whether it collects them or not, cannot be left entirely to its will. Within the framework of legality, those decisions must lead to the 'optimal use' of public resources for the fulfillment of state objectives. Ergo, the exercise of its own faculties must be harmonized with the scarce character of public resources." It happens, however, that all the activity and organization of the Public Administration is nourished by public funds. That is, every action carried out by the State or its entities depends on or is a function of the public resources it has (principle of budget legality). Whereby the general rule about the unavailability of public funds also admits exceptions, since otherwise the possibility of admitting ADR mechanisms in the state sphere would be practically barred.

Certainly, this is one of the most sensitive topics, given the imminent risks of corruption for the public Treasury (Hacienda pública), which is why in no case can it be left to free will. But that does not mean the way can be closed to these instruments if, by doing so, a more efficient and adequate use of public resources can be obtained, in the terms explained in the preceding pages, particularly in so-called economic matters of an available nature.

In this sense, this advisory body, in pronouncement OJ-077-2000 of July 20, 2000, "has maintained the criterion that, even in the case of public funds, it is indeed possible to submit to arbitration an economic difference of the Administration because there is a normative provision that authorizes it. Likewise, an attempt has been made to establish, through our legal opinions and pronouncements, a series of rules that in some way adapt the institute of arbitration, which was designed to resolve disputes between private parties, to the sphere of the Administration" (in the same sense, see OJ-093-2003 of June 18, 2003).

A very interesting example of this type of exegetical analysis was the one made in pronouncement OJ-037-2003, of February 26, 2003, related to the economic character and the available nature of the funds of the Disability, Old Age, and Death Regime that the Costa Rican Social Security Fund (C.C.S.S.) administers:

"Adopting the foregoing as a frame of reference, it is now our turn to get to the crux of the matter, which rests on determining whether the Board of Directors of the C.C.S.S. can or cannot submit to arbitration or conciliation the matter we are discussing, in view of the nature of the funds of the Disability, Old Age, and Death Regime (…)

In the case at hand, there is a temptation to follow a literal interpretation. Based on it, and following a traditional or classical syllogism, one could affirm that if the funds of the Disability, Old Age, and Death Regime are the property of contributors and beneficiaries, only they have the power of disposition. Ergo, the Board of Directors would be, therefore, incompetent to submit this matter to arbitration or conciliation, since it is an unavailable economic matter. However, and following an elementary rule of legal hermeneutics, which indicates that when interpreting a precept, we must apply the greatest number of methods, and not just one of them, because we could fall into a reductionist and partial vision of the legal system, to determine which is the predominant element, we necessarily have to relate the norm with its whole, see its antecedents and its purpose.

If we place the norm in its context, that is, we relate it with the entire legal system, the conclusion is easily reached that it must be understood in its proper dimension. From this perspective, it is neither logical nor congruent to conclude that the funds of the Disability, Old Age, and Death Regime constitute a non-available patrimony for the Board of Directors of the C.C.S.S. Quite the contrary, both from the norm found in numeral 14 and from those in Article 39, it is clearly deduced that the Board of Directors has the power of disposition over those funds. Now then, this power of disposition is not unrestricted or absolute; in its exercise, the Board of Directors of the C.C.S.S. must necessarily adhere to a set of rules and principles set by the legislator. Within these principles and rules are that, at all times, it must keep in mind that those funds belong to the contributors and beneficiaries, that is, that they are a mass of resources destined to finance the primary pillar of our social security system and, therefore, every decision adopted in relation to them must always seek that aim. If the interpretive line we are outlining is not followed, we would fall into the absurdity that the Board of Directors could not dispose of those funds, with the aggravating factor that, on one hand, the legal system requires it to invest them in profitable operations, for which it necessarily requires the power of disposition over them and; on the other, that if it does not do so, they would lose their real value with the consequent harm to the beneficiaries of this regime.

On the other hand, a countless number of commercial and financial operations carried out by the C.C.S.S. with the resources of that fund could not be justified either, such as loans or trusts, especially in this latter case, where the disposition of the resources entails a transfer of ownership to the trustee (Article 633 of the Code of Commerce).

A fourth argument in favor of the thesis we are following would be the fact that, unlike what happens with the Mandatory Complementary Pensions Regime (second pillar of our social security system) or the Individual Capitalization Fund, where each beneficiary has an individual account and it can be determined, with certainty, what their participation and their right is within the whole mass, a right that maintains symmetry between what is contributed and received; in the Disability, Old Age, and Death Regime, there is no individualizable right of each contributor and beneficiary within the mass, even though it is possible to quantify the contribution of each worker to the cited regime. Ergo, no contributor or beneficiary has the right to a part of the fund in proportion to the sums they contributed to it. From this perspective, the norm found in numeral 39 of the Constitutive Law of the C.C.S.S. must be interpreted within its proper scope, especially since, in this case, the principle of solidarity is manifested in its full expression, given that the benefit does not necessarily coincide with the contributions made by the worker, although there is a minimum number of quotas that every person must make to obtain the benefit (…)

In our view, the correct understanding of the precept indicates to us that the resources of the Fund have always belonged to the workers, in view of their purpose (to finance a basic and essential component of Costa Rican social security), which does not mean, neither now nor before, that the Board of Directors of the C.C.S.S. does not have availability over them, given that this attribution is fundamental to achieving their profitability and security." (The underlining is not from the original).

Another specific example of an economic matter of an available nature contemplated in our legal system in force is that related to the discrepancies that may arise over the conditions of a public work at the time of its acceptance by the contracting public Administration in the public works contract (Article 61 of the Law on Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa) no. 7494 of May 2, 1995).

In general terms, the following matters can be pointed out as susceptible to being cataloged as economic matters of an available nature:

1.- Conflicts of an economic nature that are subject to regulation by common civil, commercial, or labor law: This section refers to scenarios when the Administration acts, exceptionally, under a Private Law regime, as foreseen by Articles 1 and 3.2 of the LGAP; a field in which, as we have seen, the resolution of disputes through the alternative means provided by our legal system is widely possible (see to this effect, our legal opinions C-187-96 of November 11, 1996, and C-253-99 of December 22, 1999). This scenario has to do above all with so-called public enterprises, which, by their eminently commercial line of business, act under equal conditions with respect to an administered party – that is, without making use of their exorbitant prerogatives of Common law –, which is the case of state banks or the National Insurance Institute (Instituto Nacional de Seguros).

2.- State liability: This is another of the matters in which the possibility of negotiating with the individual or individuals affected by the licit or illicit action of the Public Administration has been admitted (Article 190 of the LGAP). Thus, in pronouncement OJ-006-2000, of January 25, 2000, it was indicated:

"Arbitration does not entail, consequently, discussion about public powers, nor waiver of its exercise which, as is known, only by law could a commitment in this sense be entered into (...) The debated issue, circumscribed to the damages that the Central Administration would have caused to the alleged subjective right, with the fixing of its amount, would be economic, available. In previous legal opinions, this nature has been recognized in analogous matters. [Legal Opinions C-074-89, C-186-91, C-011-92 and C-045-92]" Naturally, the decision of the Administration involved to submit itself to this kind of alternative mechanisms in order to determine an eventual pecuniary indemnity must be based on the verification that a damage was caused in the terms of Article 196 of the LGAP, that is, said damage "...must be effective, evaluable, and individualizable in relation to a person or group." Additionally, and no less importantly, it must verify that said damage had its origin in an administrative action and that it was not a consequence of the act of a third party, of the victim themselves, or by force majeure (Article 190.1 of the LGAP). In short, it is important that the interested Administration carry out a verification of the requirements of Title Seven of Book One of the LGAP, for otherwise, we could not even speak of a right of the individual to be compensated.

The idea, then, of resorting to the means contained in the RAC Law in these scenarios of state liability, is to avoid, always from the perspective of the public interest at stake in the terms previously set forth, that the Administration incurs the costs and expenses of a judicial process to which it would inevitably be dragged by the affected individual and, of course, a possible condemnatory judgment that recognizes a much more onerous indemnity than what it was willing to concede. Above all, if there already exists a consolidated jurisprudential line or even judicial precedents that for the same de facto scenario generating liability have civilly condemned the State.

In that vein, in legal opinion C-342-1982, of December 16, 1982, this Attorney General's Office also accepted this possibility when it concerns the contractual liability of the State:

"Now then, the fixing or determination of the amount of damages caused by the contractor to whom the Administration terminates a contract cannot be carried out unilaterally by the latter, in exercise of its sovereign powers or public law. The economic aspects resulting from the cancellation of a contract (private law matter), must be determined by the courts of justice, to which the Administration resorts with equal standing as the administered party. In this way, this economic aspect, which must be the subject or is pending resolution by the Jurisdictional power, can be the subject matter of transaction or compromise…" (The underlining is ours).

C. Conflicts arising within the framework of a public employment relationship.

In close relation with the topic of managing public funds, the matter of public employment is of utmost importance for what is being consulted, as it is one of the main sources generating conflicts between the Administration and the administered parties.

However, on this point as well, the application of alternative dispute resolution methods was limited due to the different nature of the public employment relationship compared to the labor or private one, which prevented in principle the application of the provisions of the Labor Code on the matter, specifically articles 474 and 475 which regulate conciliation in Labor Law.

In this regard, the Constitutional Chamber, in its well-known ruling No. 1696-92 of 3:30 p.m. on August 23, 1992, supplemented by ruling No. 3285-92 of 3:00 p.m. on the following October 30, underscored the difference between the public employment regime and a private labor relationship, as well as the distinct, and sometimes opposing, principles that govern the former, particularly its subjection to the principle of legality. To such an extent that the Constitutional Chamber considered the application of the "collective dispute resolution mechanisms of an economic and social nature" provided for in the Labor Code (direct settlement, conciliation, and arbitration) to public employment relationships to be unconstitutional; consequently excepting workers and employees who do not participate in the public management of the Administration, when they are contracted by the State under its private law capacity (see, in the same vein, Constitutional ruling No. 2006-007261 of 2:45 p.m. on May 23, 2006).

For its part, the Attorney General's Office, in opinion C-205-2001 of July 23, 2001, delving into the previous line of reasoning, determined that articles 474 and 475 of the Labor Code, which allow for conciliation in the labor jurisdiction, were conceived for a private employer-worker relationship:

"From all the arguments presented, it follows with sufficient clarity that conciliation is a valid mechanism for the Private Sector, but not for the Public Administration, which is subject to various principles, both budgetary and of legality, that prevent it from disposing of public resources in contravention of the law." However, since the issuance of the preceding pronouncement, two recent events have occurred that modify the current landscape and, consequently, the opinion this advisory body maintained on the matter.

Firstly, the entry into force of the CPCA on January 1, 2008, with its generic and express authorization to conciliate in favor of the entire Public Administration in accordance with its article 72, evidencing, as initially explained, a clear legislative intent for the State and its entities to also be able to submit to this type of mechanism to resolve their disputes with individuals.

An idea reinforced by the amendment that article 217 of the same regulatory text made to articles 3.l) and 20 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, which authorizes the body of attorneys to settle, conciliate, submit proceedings to the decision of arbitrators, and generally to propose and agree upon settlements "during the processing of any proceeding" with only the written authorization of the Attorney General or the Deputy Attorney General, an authorization that, while referring to cases represented solely by the Attorney General's Office, demonstrates that the authorization to resort to such instruments is not limited to proceedings heard in the contentious-administrative jurisdiction, but also extends to any proceeding involving the central State, whether in the criminal, agrarian, or even the labor venue.

The second event of relevance was the issuance of Constitutional Chamber judgment number 2010-9928 of 3:00 p.m. on June 9, 2010, by virtue of which, among other things, the unconstitutionality of article 3.a) of the CPCA is declared, which referred claims related to the conduct of the Public Administration in matters of public employment relationships to the labor jurisdiction. Consequently, currently, and according to the dimensioning that the Chamber itself made of the effects of the prior ruling through resolution No. 2010-11034 of 2:51 p.m. on the following June 23, the contentious-administrative jurisdiction also hears proceedings that, due to the material or substantial nature and the applicable legal regime of their claims, even if brought in the context of a public employment relationship, are governed by Administrative Law.

Logically, the new institutions regulated in the procedural rules of the contentious-administrative jurisdiction introduced by the CPCA, including conciliation, are also applicable to these proceedings, which were previously heard in the labor jurisdiction, making it no longer possible to affirm that the matter of public employment is excluded from these mechanisms.

Furthermore, and as highlighted by the Constitutional Chamber in the cited ruling number 2010-9928, there is a second type of claim that, likewise, due to its substantial content and the applicable legal regime, must be heard and resolved by the labor jurisdiction, despite being related to the administrative conduct or function exercised by a public entity, "... given its specialized competence and the need to apply, to the specific case, the dogmatic categories, institutions, institutes, principles, and particular hermeneutic tools of that legal discipline." In our opinion, it is not reasonable to interpret that for this other group of proceedings that continue to be heard by the labor courts, the interpretation limiting the application of conciliation in resolving disputes with the Administration remains in effect, such that there would be litigation that admits said mechanism (those substantiated in the contentious-administrative jurisdiction) and others that do not (those covering aspects, in the terms of the Constitutional Chamber itself, that are "typically or materially labor-related"), depending on how the claim is formulated. For it seems to us to contradict the legislator's tendency to facilitate its use in the public sector, embodied in the norms previously analyzed, and which is sought to be extended to the labor branch itself, reflected in the draft bill for the Labor Procedural Reform, legislative file No. 15 990 – published in Supplement No. 34 to La Gaceta No. 188 of September 30, 2005 –[11] whose article 459 provides:

"Article 459.—The Public Administration and other public law institutions may conciliate regarding their administrative conduct, the validity of their acts or their effects, regardless of the public or private nature of those acts.

The parties or their representatives shall attend the conciliation activity, excluding coadjuvants.

Representatives of State institutions must be accredited with sufficient powers to conciliate, granted by the competent body, which must be verified prior to the respective hearing, in the case of judicial intervention.

When it corresponds to the Attorney General's Office of the Republic to conciliate, the express authorization of the Attorney General of the Republic or the Deputy Attorney General shall be required, who must first hear the Advisory Attorney." Based on the preceding considerations, opinion C-205-2001 of July 23, 2001, is reconsidered ex officio, in the sense that conciliation is indeed a valid mechanism for resolving conflicts arising within the framework of a public employment relationship.

D. Public domain.

The public domain is another major area where, traditionally, it has been understood that the Administration lacks a power of disposition, based on a harmonious interpretation of articles 121, subsection 14, and 174 of the Political Constitution and 261 and 262 of the Civil Code, given its nature and the special regime to which it is subject for the purpose of ensuring the end to which it is destined.

On this particular matter, the Constitutional Chamber, in its ruling No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, stated:

"IV).- (...) The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest.- These are the so-called demanial goods, domanial goods, public goods or things, or public property, which do not belong individually to private persons and are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, and are affected to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm.- Characteristic features of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be subject to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for possessory actions to recover the domain.- Being outside commerce, these goods cannot be subject to possession, although a right to use may be acquired, albeit not a right to property.- The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful domain of the good, with the State always reserving the direct domain over the thing.- The precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and refers to the possibility that the administration may revoke it at any time, whether due to the State's need to fully occupy the good, for the construction of a public work, as well as for reasons of security, hygiene, aesthetics, all insofar as if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime of public domain goods, such as the thoroughfares of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men and therefore the permits granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate.- (...)

VI).- (...) In general, no fundamental right can be considered violated if it is a matter of preserving the nature and use of public goods; work, free commerce, the property and objective assets of persons, and all other rights, cannot illegitimately impose themselves over and against the general interest, encumbering the State's goods that constitute the demanio.-" (The underlining is not from the original).

More recently, that high Court emphasized in ruling No. 2003-3667 of 2:54 p.m. on May 7, 2003, the following:

"Indeed, to consider a good as demanial, the existence of a law that affects it to the fulfillment of a public purpose is required, or that the thing considered in itself is for public use, such as a street, a bridge, a park, among others. The State is the owner of a series of goods, over which it directly exercises its full right. These goods are characterized by being of its exclusive ownership and because they have a special legal regime; they integrate the unity of the State and, together with its political, economic, and social organization, pursue the satisfaction - on a level of equality - of general interests; their final objective is to fully achieve the common good. This is the main reason to justify the existence of an impediment, at least in principle, to the free disposition of this category of goods." (The highlighting is not from the original).

An additional and also recent element that reveals the non-disposability that weighs upon this class of goods is found in article 170 of the CPCA itself, which emphatically limits the powers of the enforcement judge concerning the public domain:

"ARTICLE 170.- 1) Publicly owned goods destined for common use and enjoyment, as well as those directly linked to the provision of public services in the field of health, education, or security and any other of an essential nature, may not be seized.

• 2)Nor may seizure be ordered or executed upon public domain goods guarded or exploited by private individuals under any title or management modality (...)" (the underlining is not from the original).

To cite a couple of examples of domanial goods that are of interest to municipal corporations in general, given the express powers granted to them by the legislator regarding their administration and protection, we have the areas of streets, roads, squares, gardens, and municipal parks (articles 1, 2, and 28 of the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, and 44 of the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968) and the maritime-terrestrial zone (articles 1, 3, 34, 35, 36, 37, and 38 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977).

Notwithstanding the foregoing, the Attorney General's Office has admitted, for example, the disposable nature of the method for calculating the amount of the canon payable by concessionaires of the maritime-terrestrial zone, as it is of a patrimonial nature and not a tax, provided that the application of the current legal system is not exempted, nor is the enforceability of said canon itself disputed (opinions C-094-2000 and C-111-2001, already cited).

It is also feasible to recognize a certain margin of negotiation for the Administration through alternative means, when this entails an increase of the goods passing into the public demanio or an improvement of their state, but not if the negotiation aims at the declassification or reduction of the public domain. Because such declassification would at least require being decreed by a Law of the Republic, which makes it non-disposable for the Administration. Whereas the option for the State to avoid initiating a judicial action or to reach an arrangement with an individual in exchange for, for example, the donation of land for the construction of a public school, a park, a square, etc., so that it becomes part of the public domain, or for carrying out work that results in a benefit for this class of goods, is indeed possible and valid in light of our legal system.

E. The provision of public services.

The limitation preventing the public Administration from disposing of the provision of public services, among which the municipal ones are naturally included (article 4, subsection c of the Municipal Code), derives from the specific regime governing these services, which finds its basis in articles 61 of the Political Constitution, 4 of the LGAP, 4, subsection d, and 5 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (No. 7593 of August 9, 1996), 375 of the Labor Code, and the already cited article 170 of the CPCA. This regime, rooted in the very famous laws of ROLLAND, imposes that public service must be provided under conditions of equality, adaptability to change, efficiency, quality, reliability, timeliness, and, what is of interest to us, continuity.

That is, based on this last characteristic, the provision of a particular public service (such as health services, electricity, water, and even garbage collection) cannot be interrupted by the sole decision of the Administration responsible for providing it, because said service is aimed at satisfying a social or collective need that is considered basic for living in minimum conditions of dignity, and therefore its continuity over time must invariably be ensured. This fact reveals its non-disposable or non-negotiable character on the part of the Administration providing the public service, which is reinforced by the already commented article 170 of the CPCA, which in its 1st paragraph alludes to the so-called essential public services, such as health, education, or security (to this effect, see also our pronouncements C-151-2003 of May 28, 2003, and OJ-125-2007 of November 19, 2007).

However, it is important to indicate in this regard that the General Law on the Concession of Public Works with Public Services (No. 7762 of April 14, 1998), establishes in its article 4, second paragraph, that the bidding terms must authorize the avenue of arbitration as an alternative solution to the courts of justice, the parameters of which are developed by article 39 of the cited Law:

"Article 39.- Alternative dispute resolution The contract may set forth alternative dispute resolution clauses to resolve controversies or differences arising in connection with the interpretation or application of the concession contract or arising from its execution. These clauses shall be governed by Law No. 7727 of December 9, 1997, and its amendments, and may define the rules to be followed in the alternative dispute resolution procedures, or reference may be made to the instrument in which such rules are found, provided that the provisions of Costa Rican legislation in force on this matter are respected. The establishment of the arbitration clause in the contract obliges the administration and the concessionaire to submit their disputes to the alternative dispute resolution procedures established in Law No. 7727.

The exercise of sovereign powers or public duties by the administration may not be submitted to the alternative dispute resolution procedure, in accordance with article 66 of the General Law of Public Administration; however, it shall proceed regarding the right to and the amount of compensation to which the concessionaire may be entitled as a consequence of its exercise by the administration.

Disputes referred to the readjustment of the financial equilibrium of the contract may be submitted to arbitration, provided that said equilibrium is not subject to eventual rate adjustments that form part of the sovereign power, in which case it would not proceed. Arbitration shall necessarily be at law and, except for the exceptions indicated in this Law, the arbitration clause may only be made enforceable, without the need to exhaust the administrative route." (The underlining is not from the original).

(Thus amended by article 1, section A) point 25) of Law No. 8643 of June 30, 2008).

F. The departure from binding opinions for the active Administration.

In reality, this scenario is a derivation of the principle of legality itself. Therefore, the active Administration – defined by article 2 of the General Law of Internal Control, from a functional point of view, as the decision-making, executive, resolutory, directive, or operative function, and from an organic point of view, as the set of organs and entities of the administrative function that decide and execute, including the hierarch as the last instance – would be acting contrary to the legal system if it agrees to submit to any of the alternative means the resolution of a matter that could entail the non-application or disregard of a binding opinion, as is the case with the opinions of the Attorney General's Office of the Republic (article 2 of its Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982) or of the Comptroller General of the Republic (article 29 of its Organic Law, No. 7428 of September 7, 1994).

Put differently, the active Administration lacks a power of disposition to freely depart, through an arbitral award or conciliatory agreement, from an opinion that is binding upon it by Law, or what amounts to the same thing, it cannot negotiate against what is provided in a pronouncement of this nature, unless a legal provision enables it in that sense, as is the case with articles 27.2) and 29.f) of the LGAP.

G. Compliance with conduct that violates the Fundamental Rights of Petition and Prompt and Fulfilled Justice.

As the consulting corporation should be aware, the Administration has the duty to respond even to pure and simple petitions that private parties submit in writing within the timeframes established by the legal system, as derived from articles 27 and 41 of the Political Constitution, which enshrine the Rights of petition and prompt resolution, and the Right to prompt and fulfilled administrative justice, respectively. However, as the Constitutional Chamber has clarified on countless occasions, those articles do not guarantee the right to obtain what is requested, meaning they do not imply a favorable response to the request raised by the individual.

A delayed compliance or the mere lack of response from the Administration to an individual's petition almost automatically entails a violation of either the Right of petition or the Right to prompt and fulfilled administrative justice.

This irregular or anomalous situation in which an Administration with conduct of that nature may place itself could suggest resorting to one of these alternative means in those cases where the response to the individual is delayed over time due to internal administrative problems or deficiencies within the public organization that make an immediate resolution to their request impossible, all for the sake of agreeing between both parties upon a reasonable date on which the resolution of the interested party's request will be definitively communicated.

V. CONCLUSIONS

• 1)The central and decentralized Public Administration is authorized by the legal system to resort to alternative dispute resolution methods. However, the definition of the limits or the determination of the criteria according to which it would be valid or licit to resort to this class of mechanisms in the state sphere, through systematic regulation of general scope, remains a pending and important task for the legislator.
• 2)The validity of using alternative dispute resolution mechanisms rests primarily on the possibility for the parties to freely dispose, according to Law, of the matters subject to negotiation. Given the Public Administration's link to the principle of legality, such possibility of disposition is prohibited or severely limited in certain matters.
• 3)Because despite the generous and notable breadth with which article 72 of the CPCA is drafted, which constitutes the most recent normative expression in favor of conciliation in the public sector, the text of the CPCA itself subsequently limits its scope by stating in article 76 that conciliatory agreements may not be contrary to the legal system, nor harmful to the public interest.
• 4)The public interest and the principle of legality therefore constitute the two basic limits on the generic powers of the Administration to resort to conciliation and, generally, to alternative dispute resolution methods, as well as the parameters that must be assessed by every public entity both when deciding whether or not to submit to any of these mechanisms, and when conducting negotiations to reach an arrangement with the counterparty other than a judgment, regardless of the procedural role they assume in a specific proceeding (as plaintiff, defendant, civil party, etc.) or the jurisdiction involved (contentious-administrative, criminal, labor, etc.).
• 5)The entire activity of the Public Administration is justified exclusively by the public interest, which at the same time sets its limits; that is to say, it is strictly obligated to serve (define, protect, pursue, and realize) the public interests determined in the Constitution, the Law, the Regulations, constitutional jurisprudence, and ordinary jurisprudence itself. Under the prism of the public interest at stake, the competent official or officials – in this case the Municipal Council – must therefore assess the convenience, timeliness, or benefit of attempting to reach a solution to the dispute through the implementation of any of these alternative instruments.
• 6)An important tool in this regard is article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, in which the legislator, when defining the Duty of probity, breaks down several elements making up the public interest that should be weighed when deciding whether or not to submit to RAC mechanisms in a particular conflict, such as whether the collective priority needs are better attended to in that manner, or whether it conforms to the institution's own objectives, or whether it implies a more efficient and effective use of allocated public resources.
• 7)The principle of legality, for its part, implies acting in accordance with the legal system, and it is the legal system that establishes the matters over which, in principle, the Public Administration lacks the power to negotiate; albeit through sectoral and scattered norms, consequently hindering the task of the legal operator in this regard.
• 8)We speak of "in principle," because even though certain issues can be considered alien or appear sensitive to RAC mechanisms because they immediately connect with the idea that the Administration lacks a power of disposition over their content, the sectoral legislation itself and the casuistry introduce nuances that give rise, in certain cases, for the Administration to have a margin of discretion to seek a solution to a conflict through one of these instruments instead of awaiting the result of a judgment.
• 9)In this sense, the limits on the administrative discretion enjoyed by the Administration in this area acquire particular importance as part of the legality framework to which it is subject (articles 15 to 17, 158.4, and 160 of the LGAP), relating to the unequivocal rules of science, technique, and the elementary principles of justice, logic, or convenience, among which the constitutional principle of proportionality and reasonableness is included.
• 10)In accordance with constitutional jurisprudence, the reasonableness judgment or test, aimed at guaranteeing the reasonableness and proportionality of what is negotiated, implies considering the following elements: the legitimacy, suitability, necessity, and proportionality of the measure.
• 11)The legitimacy of applying a RAC mechanism to a specific conflict refers to the fact that the objective sought with said negotiation must not be at least legally prohibited. Suitability indicates that the measure employed must be apt to effectively achieve the intended objective. Necessity means that among several equally apt measures to achieve that objective (including the judge's own ruling that ends the dispute), the competent administrative authority must choose the one that least affects the public interests at stake. Proportionality in the strict sense provides that apart from the requirement that the measure be apt and necessary, what is agreed upon through it must not be out of proportion with respect to the intended objective of reaching a solution to the conflict that is most beneficial for the public interest that the Administration represents.
• 12)As a discretionary power, the use of these alternative avenues is not detailed by the legislator, whereby the convenience or timeliness of their use will depend on the particular circumstances of each case or conflict presented to the Administration, in light of the parameters indicated above. The foregoing also implies that this general authorization of the legal system to apply these instruments does not in any way mean that the Administration is obligated to resort to any of them to settle the disputes presented to it. It is, as stated, a discretionary power, which, as such, may not be used when the circumstances of the case so advise.
• 13)In this sense, a series of matters are enunciated in an illustrative manner as guidelines to help guide the work of the active Administration in its decision to resort or not to any of the RAC instruments:

- The exercise of sovereign powers and the fulfillment of public duties: such as police power, sanctioning power, self-enforcement power (potestad de autotutela), expropriation power, ex officio review power, tax power, etc., which even though considered a non-disposable matter, some of the purely patrimonial consequences derived from their exercise, as well as the manner of fulfilling obligations arising from them, could be subject to negotiation (e.g., determination of fair price (justiprecio), method of tax payment).

- The management and conservation of public funds and credits: even though the principle rule is non-disposability by the Administration, it is admitted that certain aspects, particularly so-called patrimonial matters of a disposable nature, may admit alternative dispute resolution (ADR) mechanisms if a more efficient and adequate use of public resources can thereby be obtained (patrimonial conflicts that are subject to regulation by ordinary civil, commercial, or labor law, which is the proper domain of public enterprises, or the State’s own liability for its lawful or unlawful conduct or derived from the contractual sphere).

- Conflicts arising within the framework of a public employment relationship: In this regard, the application of alternative dispute resolution methods was limited due to the different nature of the public employment relationship compared to the labor or private one, which in principle prevented the application of the provisions of the Labor Code on the matter, specifically articles 474 and 475 that regulate conciliation in Labor Law.

- However, the entry into force of the CPCA on January 1, 2008, with its generic and express authorization to conciliate in favor of the entire Public Administration (article 72) and its reform of articles 3.l) and 20 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República (article 217), on one hand; and the fact that there are lawsuits linked to a public employment relationship that fall under the jurisdiction of the contentious-administrative courts as a result of Constitutional Chamber (Sala Constitucional) rulings numbers 2010-9928 and 2010-11034, which implies that all the institutions of the CPCA are applicable to them, including conciliation, on the other; merits reconsidering ex officio opinion C-205-2001, of July 23, 2001, in the sense that conciliation is indeed a valid mechanism for resolving conflicts arising within the framework of a public employment relationship.

- Other matters that present themselves as non-disposable in relation to the public sector are the public domain, the continuous provision of public services, including municipal ones, and the separation of binding opinions for the active Administration, without prejudice to the considerations made in the body of this opinion.

- Thus, it is feasible to recognize a certain margin of negotiation for the Administration through alternative means even in the case of public domain, when this entails an increase or improvement of those assets, but never if the negotiation aims at the release (desafectación) or reduction of the public domain (demanio público).

- On the other hand, the remedying of administrative conduct that violates the fundamental Rights of Petition and Speedy and Fulfilled Justice (Justicia Pronta y Cumplida) is fully conciliable, as a way of seeking an efficient solution to the requests of the governed (administrados) and thus avoiding greater harm to their fundamental rights, as well as to the Public Treasury in the face of a potential condemnatory judgment.

• 14)It will then be the responsibility of the Concejo Municipal of the consulting territorial corporation to establish, under general rules or for each specific case, which must be observed by the lawyers representing the Municipality, whether in judicial proceedings or in administrative proceedings, the scenarios under which it would be valid to resort to this type of mechanism based on the guidelines provided in this opinion.

Sincerely yours, Alonso Arnesto Moya [1] In that regard, the time factor is highlighted (due to its shorter duration compared to an ordinary proceeding), its flexibility (by adapting to the circumstances of each case, “a tailor-made suit for each of the parties”), the competence and specialization factor (since its knowledge falls to an expert in the matter), the economic aspect (as it is in theory less costly than a normal proceeding), and because it represents a new system of relations between the Public Administrations and private individuals, democratically legitimizing administrative activity to the detriment of classical imperative activity. See TRAYTER, Juan Manuel. El arbitraje de Derecho Administrativo. /In/ Revista de Administración Pública. (May-August, 1997), no. 143, pp.75-106. For its part, the Procuraduría in opinion no. C-369-2006, of September 18, 2006, stated: “(…) one of the characteristics pointed out for alternative dispute resolution is the search for non-adversarial solutions to the problems raised, through the use of self-composed methods for their resolution. These methods also promote the establishment of a culture of peace, through educating people on solving problems by themselves, an idea developed in the first articles of the Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, Law 7727. But furthermore, these mechanisms constitute a form of access to justice, seeking to expedite the resolution of disputes and improve the quality thereof, especially from the perspective of users, who can seek creative options to settle their differences. From this perspective, the resolution of conflicts through alternative methods to the judicial one is part of the constitutional right to have access to speedy and fulfilled justice (justicia pronta y cumplida) (…)”.

[2] TRAYTER, Juan Manuel. El arbitraje de Derecho Administrativo… p.81 [3] TRAYTER, Juan Manuel. El arbitraje de Derecho Administrativo… p.85 [4] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. La transacción en el proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. /In/ Revista de Administración Pública. (January-April, 1998), no. 145, p.9 [5] In the same vein, article 117.2 of the CPCA indicates for settlement (transacción) that it must also be “…approved (homologada) by the corresponding judicial authority, provided it is substantially in conformity with the legal system.” [6] See in this regard, PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.769 [7] Ibidem, p.775 [8] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. La transacción… p.16 [9] As has been done in other latitudes, such as Colombia, as set forth by CHINCHILLA NÚÑEZ, Diana; NARANJO LÓPEZ, Susan. Reflexiones en cuanto al estudio de la conciliación judicial en la nueva legislación contencioso administrativa. /In/ A.A.V.V. Código procesal contencioso administrativo comentado. San José: Editorial Juritexto S.A., 2008, pp.303-347.

[10] ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Vol. I. San José: Stradtmann, 2002, p.71 [11] Which recently received a unanimous affirmative opinion by the Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos of the Asamblea Legislativa, published in La Gaceta no. 185 of September 23, 2010.

Dictamen : 273 del 23/12/2010 ( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE ) 23 de diciembre, 2010 C-273-2010 Licenciado Martín Valverde Chinchilla Secretario del Concejo Municipal Municipalidad de Aserrí Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su oficio n.° SMA-530-07, por medio del cual nos pone en conocimiento del acuerdo n.° 05-61, artículo IV, tomado por su Concejo Municipal en la sesión ordinaria n.° 61, y que a su vez procedemos a citar literalmente:

“*El Concejo de Aserrí, con base al dictamen brindado por el Lic. Leonidas Alberto Gutiérrez Víquez – Director de la División Jurídica de la Municipalidad de Aserrí, según el oficio DJ-053-07-07, de fecha 2 de julio del 2007, Acuerda: “Solicitarle con todo respeto a la Procuraduría General de la República, nos beneficien a través de un dictamen técnico jurídico, en donde se determinen los alcances y limitaciones que tiene esta Municipalidad, para llevar a cabo acuerdos conciliatorios y de cualquier otra índole, dentro de los diversos juicios judiciales en los que la Municipalidad actúe como demandada, víctima o demandante*” Lo anterior no sin antes manifestarle las disculpas del caso por la dilación en la emisión del presente pronunciamiento, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta institución.

I. CRITERIO DE LA DIVISIÓN JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL CONSULTANTE

Según se indica en el acuerdo anterior, mediante informe n.° DJ-053-07-07, el licenciado Gutiérrez Víquez, como director de la División Jurídica de esa corporación territorial, rinde su criterio legal, el cual es adicionado con otro escrito de fecha 2 de julio del 2007.

Al efecto, se indica en el referido informe que la figura jurídica de la conciliación junto con otras medidas alternas de solución de conflictos forman parte integral de nuestro ordenamiento jurídico, como así se desprende de los artículos 474 y 475 del Código de Trabajo (Ley n.° 2 del 27 de agosto de 1943), 314 del Código Procesal Civil (Ley n.° 7130 del 16 de agosto de 1989), 36 del Código Procesal Penal (Ley n.° 7594 del 10 de abril de 1996), 6 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social (n.° 7727 del 9 de diciembre de 1997), 66 de la Ley General de la Administración Pública (n.° 6227, del 2 de mayo de 1978), 13 inciso e del Código Municipal (Ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998) y sobre todo a partir de la vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006), cuyo artículo 72 regula de manera particular la facultad para conciliar de la Administración Pública.

Con lo cual, la posibilidad para que la Municipalidad de Aserrí pueda llegar a acuerdos conciliatorios en los procesos judiciales que figure como parte se encuentra ajustada al principio de legalidad, “sin distingo en la manera de aplicarla en cualquiera de las ramas del derecho en que se someta”. Con la salvedad que hace de la conciliación en un proceso penal, debido al rol que la entidad territorial tendría que asumir como “Víctima”, “Actor Civil” o “Demandado Civil”; pero aún así el artículo 36 del Código Procesal Penal le concede plenas facultades para realizar acuerdos de ese tipo que, en algunos casos, resultaría beneficioso para los intereses municipales dada la incerteza jurídica sobre el resultado del proceso o los costos (personales y materiales) que se pueden derivar de su duración.

En suma, la Dirección Jurídica de la entidad territorial consultante no encuentra razones jurídicas de peso que limiten la decisión del municipio para negociar, aplicando alguna de las medidas alternas de resolución de conflictos, a lo que inmediatamente agrega: “…y aún en el eventual caso de que existieran restricciones o razones efectivas para desautorizarlas, sería necesario establecer los alcances y los límites a esa autonomía de la voluntad de la Administración Municipal, lo que haría meritorio concretizar la situación procesal específica en que se encuentra inmersa para efectos de llegar a acuerdos conciliatorios o de otra índole ante los diversos tribunales de la república.”

II. LAS PARTICULARIDADES DE LAS VÍAS ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

En cuanto a lo que es objeto de consulta, sin lugar a dudas el gran tema de fondo o en discusión no es si la Municipalidad de Aserrí – al igual que el resto de entidades que conforman la Administración Pública – se encuentra facultada legalmente para acudir a los medios alternativos de resolución de conflictos. La normativa citada por el Director Jurídico de la corporación consultante no solo lo permite, particularmente, los artículos 18, párrafo final, de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social (en lo sucesivo Ley RAC) y 72 y 79 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), sino que incluso podría afirmarse que lo fomenta; debido a las pregonadas ventajas que se extraen de su aplicación.[1] De igual modo la Procuraduría ha reiterado recientemente su posición de que “la Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los mecanismos dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para solucionar sus controversias” (dictamen C-388-2008 del 28 de octubre del 2008, ver asimismo el dictamen C-024-2009 del 4 de febrero del 2009).

Como así también la Sala Primera de la Corte, en su conocida resolución n.° 069-2005, de las 11:10 horas del 9 de febrero del 2005, al manifestar:

“VII.- (…) La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.” (El subrayado no es del original).

La cuestión de fondo, entonces, no es si el ordenamiento jurídico le reconoce a la Administración Pública la potestad para someter sus controversias con los particulares a los medios alternos de solución de conflictos, que según se acaba de ver, lo hace en prácticamente todos los niveles de nuestra escala de fuentes del Derecho; sino la determinación de los criterios según los cuales resultaría válido o lícito para cualquier Administración Pública someterse a los mecanismos de esta naturaleza. Lo que no es otra cosa que definir, precisamente, los alcances y los límites de la facultad que tanto la entidad local consultante como todo otro ente público tienen para llevar a cabo acuerdos conciliatorios o de naturaleza similar.

Pues pese a la generosa y notable amplitud con que se encuentra redactado el párrafo primero del artículo 72 del CPCA – que es la más reciente expresión de nuestro legislador a favor de estos mecanismos alternativos de solución de conflictos en el ámbito estatal – de tal forma que “La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada” (el subrayado no es del original); lo cierto es como veremos de seguido, que existen determinadas materias sumamente sensibles que, en tesis de principio, no admiten una solución por alguna de esas vías.

La explicación de ello la encontramos en uno de los rasgos básicos de este tipo de medios alternativos: la naturaleza disponible por las partes.[2] Es decir, los conflictos que puedan resolverse con este sistema han de referirse a materias sobre las que las partes puedan disponer válidamente conforme a Derecho, tal y como se recoge por el artículo 2 de la Ley RAC, al disponer: “Toda persona tiene el derecho de recurrir al diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible” (la cursiva no es del original).

El problema que se presenta desde la perspectiva de la Administración con dicho requisito, es que la globalidad de la actuación administrativa está vinculada al principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP), vinculación que en una interpretación extensa se opondría al concepto de libre disposición, debido a que la Administración solo podría actuar en el sentido que le autoriza una norma previa.[3] Dicho en los términos del jurista Jesús González Pérez es “la imposibilidad o limitadísima posibilidad de disposición por parte de la Administración Pública” lo que ha servido de fundamento a la negativa a admitir este tipo de formulas de autocomposición en el Derecho Administrativo.[4] En ese sentido, este órgano consultivo en el dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001 – “El asunto, sin embargo, va más allá de las disposiciones legales aludidas, pues mientras los sujetos de Derecho Privado están habilitados para disponer de su patrimonio, en ejercicio de su autonomía de voluntad (artículo 28 de la Constitución Política) en la forma que mejor les convenga, y de esta forma están posibilitados para resolver sus controversias utilizando los medios alternos de resolución de conflictos, la Administración Pública debe sujetarse al principio de legalidad consagrado tanto en la Constitución Política como en la Ley General de la Administración Pública (numeral 11 en ambas). De ello se desprende que la Administración Pública (concepto que abarca a las Municipalidades) podrá someter sus controversias a estos medios alternativos únicamente en tanto el ordenamiento y la naturaleza del caso se lo permitan. Consecuencia de ello, existen materias que por su especial naturaleza no pueden ser objeto de un proceso arbitral.” Incluso, esta limitación es visible en la nueva legislación procesal que regula las relaciones jurídico-administrativas de la Administración con los particulares, pues a pesar de la amplitud del artículo 72 inmediatamente después el artículo 76 del CPCA cierra sus alcances al señalar:

“Artículo 76.- Si las partes principales o sus representantes llegan a un acuerdo que ponga fin a la controversia, total o parcialmente, el juez conciliador, en un plazo máximo de ocho días hábiles, homologará el acuerdo conciliatorio, dando por terminado el proceso en lo conducente, siempre que lo acordado no sea contrario al ordenamiento jurídico, ni lesivo al interés público.”(El destacado no es del original).[5] Conforme al texto anterior, la conformidad con el ordenamiento jurídico y con el interés público constituyen los dos límites básicos a las facultades genéricas de la Administración para acudir a la conciliación y en general a los medios alternos de solución de conflictos.

De manera que el interés público y el principio de legalidad – cuya observancia implica la conformidad con el ordenamiento jurídico – constituyen los dos parámetros que deben ser valorados por toda Administración pública tanto a la hora de decidir si se someten o no a cualquiera de estos mecanismos, como al momento de conducirse por las negociaciones para llegar a un eventual arreglo con la contraparte distinto a la sentencia, independientemente del rol procesal (como actor, demandado, actor civil, etc.) que asuma en un juicio determinado.

III. LA OBSERVANCIA DEL INTERÉS PÚBLICO

Por lo que se refiere al deber de velar por el interés público, inmediatamente hay que advertir que dicho mandato en modo alguno se reduce al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Al igual que sucede con el principio de legalidad, que deriva directamente del artículo 11 de la Constitución Política y permea toda actuación de la Administración Pública y sus funcionarios en cada uno de los campos en que intervengan (sea de naturaleza penal, tributaria o asociada con la función pública), el interés público es el otro eje rector que sostiene al conjunto de la actividad estatal.

Tal y como lo explica el jurista español Luciano Parejo, la entera actividad de la Administración Pública se justifica exclusivamente en el interés público, que al propio tiempo le marca sus límites:

“…todas las Administraciones públicas están vinculadas – para su garantía, fomento y realización – al interés general o público, lo que – en expresión abstracta – significa a los fines diversos y concretos de los cometidos y las tareas que en cada momento tenga encomendadas. Desde el punto de vista del Estado democrático y social, éste es cabalmente el sentido de la reserva por el pueblo de la soberanía: gracias a ella, la vinculación de la Administración a la Ley equivale primariamente a lo que el legislador define en cada caso y en cada momento, en el marco de la Constitución… como interés general o público, programando consecuentemente la actividad administrativa. En cualquier caso, incluso en ausencia de Ley específica aplicable, el interés general o público opera simultáneamente como justificación y límite de la actuación administrativa.”[6] En efecto, la Administración pública interviene sobre la base de la concreción legislativa del interés público, que en nuestro medio lo vemos con el artículo 113 de la LGAP:

“Artículo 113.- 1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

2. El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.

3. En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia.” (El subrayado no es del original).

La norma anterior es además importante porque pone de manifiesto que el interés público constituye efectivamente un límite infranqueable a la actuación de todo funcionario público, idea que se ve reforzada recientemente por el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.°8422, del 6 de octubre del 2004), que dispone:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” (El subrayado no es del original).

La norma anterior, expresión básica del principio democrático y materialización del deber ético de probidad, establece una serie de claves de gran utilidad para toda Administración a efectos de determinar si la opción de intentar una solución alterna al conflicto concreto que se le presente conviene al interés público que representa: ¿Se atiende mejor de esa forma las necesidades colectivas prioritarias? ¿Implicaría un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados? ¿Le asiste al particular con el que se tiene el conflicto la existencia de un derecho, un interés legítimo o al menos la duda razonable o apariencia de buen derecho de su pretensión? (Dictamen C-111-2001, ya citado).

Esas son parte de las interrogantes que deberían pasar por la cabeza del funcionario o funcionarios responsables – que en el caso de las municipalidades serían los miembros del Concejo Municipal a través de una decisión debidamente motivada de conformidad con el numeral 13 inciso e) del Código Municipal (ver nuestros dictámenes C-111-2001 y C-382-2008, del 22 de Octubre del 2008) – aún cuando el ordenamiento jurídico contenga una habilitación genérica para someterse a alguno de estos mecanismos.

Pues debe también quedar claro desde ahora que esa habilitación general en modo alguno significa que la Administración está obligada a acudir a alguno de estos mecanismos alternativos para dirimir las controversias que se le presenten. Se trata ante todo de una facultad discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen; por ejemplo, cuando se tiene la plena seguridad de que se está actuando con pleno derecho, por lo que resulta preferible que el asunto se ventile en vía judicial (dictamen C-094-2000 del 11 de mayo del 2000).

En suma, la Administración consultante deberá sopesar en cada caso concreto, bajo el prisma del interés público, acerca de la conveniencia, oportunidad o beneficio de intentar llegar a una solución mediante la implementación de alguno de esos instrumentos alternativos.

Recapitulando y siguiendo en este punto al citado autor PAREJO ALFONSO, conforme al orden constitucional costarricense, las distintas organizaciones integrantes de la Administración pública o ejercientes de potestades administrativas están estrictamente obligadas a servir (definir, proteger, perseguir y realizar) los intereses públicos determinados por los poderes públicos conforme a sus competencias: el constituyente, en la Constitución; el legislador, en la Ley; la propia Administración, en Reglamentos y demás normas de rango y eficacia reglamentarias; la Sala Constitucional, en la doctrina constitucional e incluso los Tribunales ordinarios, en la doctrina jurisprudencial. Éstos y no otros son los intereses públicos determinantes para las Administraciones públicas, por lo que “…puede decirse que el legislador y, en menor medida los restantes órganos estatales, tienen una prerrogativa de definición de dichos intereses; pues las formalizaciones normativas, complementadas por la doctrina jurisprudencial, valen como intereses públicos reales correctamente identificados (presunción, que sólo puede ser destruida mediante derogación o declaración de nulidad de la norma o modificación de la jurisprudencia). Y ello es así, en último término, porque el primer y más fundamental interés general en un Estado de Derecho consiste en la observancia del Derecho objetivo establecido, frente al cual ningún otro interés público puede prevalecer en circunstancias normales.”[7] (El subrayado no es del original).

La cita anterior evidencia la simbiosis existente entre interés público y principio de legalidad o la estrecha interrelación entre ambos conceptos a los cuales se encuentra vinculada toda Administración Pública en su actividad diaria. Conviene, entonces, referirnos inmediatamente a cómo se manifiesta el principio de legalidad en el uso por el Estado o alguno de sus entes públicos menores de los mecanismos alternos de solución de conflictos.

IV. LA VINCULACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Acatar el principio de legalidad implica actuar conforme al ordenamiento jurídico y es el ordenamiento jurídico el que establece las materias sobre las que en principio la Administración pública carece de facultad para negociar. En los términos del citado dictamen C-111-2001: “…la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma los reglamentos.” Aclaramos que, en principio, pues tal como lo indica la doctrina,[8] no resulta fácil encontrar una fórmula general para delimitar las materias susceptibles de ser objeto de estos mecanismos de resolución de conflictos. Ciertamente el legislador ha desaprovechado la oportunidad para regular con precisión este punto[9] limitándose a efectuar apoderamientos generales a favor del Estado y sus instituciones del tipo del artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, 18 de la Ley RAC, y más recientemente, 72 del CPCA, correspondiéndole en consecuencia al operador jurídico y, concretamente, al órgano superior jerárquico supremo de la entidad de que se trate, la labor de precisar a la luz de las leyes sectoriales y demás normas desperdigadas del ordenamiento administrativo patrio las materias que válidamente pueden someterse a este tipo de medios alternos.

Incluso, aún cuando de entrada se puede considerar que determinados temas o materias en términos generales resultan ajenos a los mecanismos RAC (verbigracia, manejo de fondos públicos o el dominio público) la propia legislación sectorial y la casuística introducen matices que dan pie para que en ciertos supuestos la Administración cuente con un margen de discrecionalidad para buscar la solución a un conflicto a través de alguno de esos instrumentos en lugar de esperar el resultado de la sentencia.

De ahí la importancia que cobran los límites a la discrecionalidad administrativa de que goza la Administración en este ámbito como parte del bloque de legalidad a la que está sujeta (artículos 15 a 17, 158.4 y 160 de la LGAP), relativos a las reglas unívocas de la ciencia, de la técnica y a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (ver en ese sentido de la Procuraduría, los pronunciamientos C-089-1999 del 10 de mayo de 1999, C-094-2000, del 11 de mayo y OJ-077-2000, del 20 de julio, ambos del 2000, y el C-111-2001, ya citado), entre los que se cuenta el principio constitucional de proporcionalidad y razonabilidad:

“VII.-PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001, este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) V.-DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo"(substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (…).” Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50 hrs. del 12 de junio de 1998, indicó lo siguiente:

“(…) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona.

La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo.(…).” En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 hrs. del 15 de diciembre de 1998, este Tribunal volvió a mencionar los componentes referidos, al indicar lo siguiente:

“(…) Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida.

La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).” (…)

Conviene indicar que el principio de razonabilidad y proporcionalidad cumple un rol de primer orden en el Derecho Administrativo, al proyectarse en diversos ámbitos. Así, es de vital importancia como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, al establecer la Ley General de la Administración Pública que no podrán dictarse actos administrativos discrecionales contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículos 16, párrafo 1°, 158, párrafo 4° y 160). En materia de los elementos constitutivos de índole material objetivo (motivo, contenido y fin), debe existir una relación de proporcionalidad entre los mismos, así para una falta disciplinaria específica de un funcionario –motivo- debe existir una sanción proporcionada –amonestación verbal o escrita, suspensión o destitución-, en tal sentido el artículo 132, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el contenido “Deberá ser (…) proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados” (…)” Aplicando las consideraciones anteriores, hechas por la Sala Constitucional en su voto n.°2008-001571 de las 14:53 horas del 30 de enero del 2008, al tema bajo estudio, tenemos que la legitimidad de aplicar un mecanismo RAC a un determinado conflicto refiere a que el objetivo pretendido con dicha negociación no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida empleada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo (incluida la propia sentencia del juez que pone fin al conflicto luego de un proceso judicial común), debe la autoridad administrativa competente elegir aquella que afecte lo menos posible los intereses públicos en juego. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la medida sea apta y necesaria, lo acordado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido de llegar a una solución del conflicto que sea lo más beneficiosa para el interés público que representa la Administración.

De manera que el juicio o test de razonabilidad anterior ayudaría a garantizar la razonabilidad y la proporcionalidad de lo negociado.

Ahora bien, inmediatamente, debemos hacer una segunda aclaración en el sentido de que con este dictamen no pretendemos dotar a la municipalidad consultante, ni al resto de la Administración Pública, de la pomada canaria que le permita discernir con exactitud matemática cuando deben acudir a los mecanismos RAC ante un eventual conflicto que se les presenten con los particulares.

Como facultad discrecional que es y según se explicó líneas atrás, el uso de estas vías alternativas no se encuentra precisado con detalle por el legislador, con lo cual, la conveniencia u oportunidad en su empleo dependerá de las circunstancias particulares de cada caso o conflicto que se le presente a la Administración.

Por lo que el objetivo de este dictamen es brindar una serie de lineamientos o pautas que contribuyan a orientar la labor de la Administración activa en su decisión de acudir o no a alguno de los instrumentos RAC, explicitando, de un lado, los límites ya explicados con los que se topa cualquier ente público en tal valoración y de otro, enumerando determinadas materias relacionadas con el quehacer diario de la Administración que se muestran particularmente sensibles a dichos instrumentos, debido a que conectan inmediatamente con la idea de que aquélla carece de una facultad de disposición sobre su contenido.

A. El ejercicio de potestades de imperio y el cumplimiento de los deberes públicos.

En términos generales, el ejercicio de potestades de imperio y el cumplimiento de los deberes públicos se considera como una materia no negociable. La potestad de imperio, según se explica por el jurista costarricense Eduardo ORTIZ ORTIZ, es aquella “que le permite crear obligaciones o suprimir derechos del particular sin el consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se explica como un medio para vencer la resistencia del particular en los casos en que tiene que colaborar al logro de dicho fin y no lo hace.”[10] Con esta expresión se alude al conjunto de prerrogativas exorbitantes de derecho común, extrañas por tanto a los derechos y facultades que comúnmente se reconocen a los particulares, de que goza la Administración Pública para asegurar el predominio del interés público cuando se encuentra en conflicto con los intereses particulares (dictámenes C-002-2002, del 7 de enero del 2002, y C-124-2006, del 24 de marzo del 2006).

La naturaleza indisponible de este tipo de potestades deriva del artículo 66 LGAP, que establece que serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y que solo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercerla (ver en ese sentido, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la resolución n.° 906-A-04, de las 9:40 horas del 21 de octubre del 2004 y de la Procuraduría los pronunciamientos, ya citados, C-089-1999, C-094-2000, OJ-077-2000 y el C-111-2001).

Algunas de las prerrogativas en que se manifiesta el poder de imperio de la Administración sobre los particulares, y su consiguiente superioridad respecto a ellos, son el poder de policía, la potestad sancionadora, la potestad de autotutela, la potestad expropiatoria, la potestad de revisión de oficio, la potestad tributaria, en relación con las cuales, se presenta el mismo rasgo de indisponibilidad por el Estado de su ejercicio.

Es decir, la Administración está compelida a actuar cada una de esas potestades cuando así lo exija el Interés Público o el ordenamiento jurídico, no siendo posible negociar con un administrado su no ejercicio, a menos que así lo disponga el legislador.

Una de esas potestades públicas analizadas por la Procuraduría desde la perspectiva de los medios alternos de solución de conflictos fue la fijación y ajuste de las tarifas de la revisión técnica vehicular, indicándose al efecto:

“III.- POSIBILIDAD DE SOMETER A ARBITRAJE LA FIJACIÓN Y AJUSTE DE LAS TARIFAS DE LA REVISIÓN TÉCNICA VEHÍCULAR Tal y como se analizó en el apartado anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, el Estado y demás instituciones públicas pueden someter a arbitraje sus controversias de orden patrimonial, fundadas en derechos respecto de los cuales las partes tengan plena disposición. Por supuesto, no reúnen tal condición las materias que impliquen el ejercicio de potestades de imperio.

Y, precisamente, la fijación y ajuste de la tarifas de la revisión técnica vehicular presentan tal naturaleza, es decir, constituyen una potestad de imperio encomendada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 20, párrafo final, de la Ley de Tránsito, n.º 7331 del 13 de abril de 1993:

“El pago de la revisión se establecerá de acuerdo con los estudios técnicos que determine el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y será cubierto por los propietarios de los vehículos.” Recordemos que mediante la revisión técnica se verifica que los vehículos reúnen las condiciones mecánicas, de seguridad, de emisiones de contaminantes y demás requisitos que determine la Ley y su Reglamento para poder circular (artículo 19 de la Ley de Tránsito); constituyéndose en un requisito para poder obtener la tarjeta de derechos de circulación (…)

Conforme se podrá apreciar, la Contraloría General de la República, en los pronunciamientos transcritos –que esta Procuraduría comparte-, es clara en el sentido de que la fijación tarifaria del servicio de revisión técnica de vehículos es una potestad conferida por ley al MOPT (artículo 20 de la Ley de Tránsito), quien a su vez la ha delegado en el Consejo de Transporte Público.

Lo anterior implica que la fijación tarifaria del servicio en cuestión no puede ser el resultado de una libre negociación entre las partes contratantes, sino el ejercicio de una competencia pública, que debe establecerse con posterioridad a los estudios técnicos que determine la Administración y en la cual se debe atender, principalmente, a los costos y gastos reales de la prestación del servicio que interesa, manteniendo eso sí, el equilibrio económico-financiero de la relación contractual (…)

Como bien señala la Procuraduría, la fijación tarifaria constituye una potestad exclusiva del Estado y, en ese sentido, resulta irrenunciable, imprescriptible e intransferible. En otras palabras, no es una materia de libre disposición por parte de la Administración y, en consecuencia, no podría ser sometida a arbitraje (…)

En ese sentido, a pesar de la inclusión en el Contrato en referencia de una cláusula que obliga a las partes para someter sus diferencias a arbitraje, su aplicación no es irrestricta pues como bien lo señaló la Contraloría al momento de refrendarlo, existen materias que por su naturaleza no pueden ser delegadas, por parte de la Administración, al arbitrio de un tercero. Una de ellas es precisamente la fijación y actualización de tarifas (…)

Precisamente, el ejercicio de potestades de imperio, tal y como lo es la fijación tarifaria de la revisión integral vehicular, constituye una de las materias no susceptibles de ser sometida a arbitraje –por ser una potestad exclusiva del Estado-, y de hacerse conllevaría, eventualmente, la nulidad de laudo que se llegare a dictar.” (OJ-080-2004 del 30 de junio del 2004).

Por lo que se refiere al tratamiento concreto que le ha dado este órgano asesor a la materia tributaria, recientemente se reiteró que la competencia de las municipalidades para recaudar los impuestos por patente es indisponible, no sujeta a transacción o conciliación (ver dictámenes C-73-2009 del 16 de marzo y C-24-2009 del 24 de febrero, ambos del 2009, y C-382-2008 del 22 de Octubre del 2008).

Así se desprende de los artículos 121 inciso 13 de la Constitución Política en relación con los artículos 13, inciso b), y 68 y siguientes del Código Municipal y 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley n.°4755 del 3 de mayo de 1971), de tal forma que el ejercicio de la potestad tributaria que se encomienda a las Municipalidades, entendida como la posibilidad de determinar los tributos, ejercitar su cobro, así como de los intereses corrientes y por mora que se generen por el incumplimiento de pago, y aplicar exoneraciones, es materia excluida de los mecanismos alternos de solución de conflictos, pues todo ello está sujeto al principio de legalidad tributaria (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). De manera que el único punto que podría someterse a esos medios alternativos sería la forma de pago de la deuda tributaria que eventualmente se hubiera generado entre un determinado contribuyente y la corporación, en aras de llegar a un arreglo, sea en sede administrativa o bien, dentro del proceso de cobro judicial:

“Las Municipalidades tienen competencia para hacer uso de los instrumentos de resolución alterna de conflictos, amparadas tanto en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, como en el Código Procesal Contencioso Administrativo. En este sentido, pueden válidamente conciliar, en los términos que prescribe el artículo 4.3.2 de la Ley de Cobro Judicial. No obstante, en virtud de la sujeción al principio de legalidad, no cabe aplicar ese instituto jurídico sobre materias que se encuentran sometidas a su potestad de imperio. Por lo que, para el caso de su consulta, es posible que se concilie respecto a las formas de pago de los adeudos que se hayan generado por incumplimiento en la cancelación de impuestos y servicios municipales, pero no en cuanto a los montos de tributos, y sus eventuales intereses corrientes y por mora, por cuanto su establecimiento y percepción son derivados de la potestad tributaria y por ende, excluidas de la competencia que se viene comentado.” (Dictamen C-382-2008, ya citado; el subrayado no es del original).

El pronunciamiento anterior es interesante porque justo muestra uno de los matices de los que veníamos hablando, pues a pesar de que la materia tributaria se presenta como indisponible para la Administración de forma que no puede reusar su ejercicio, admite, como vemos, cierto grado de negociación respecto a la manera en que los particulares pueden dar cumplimiento a los deberes públicos u obligaciones que se derivan de ella a fin de facilitar la consecución eficaz de los objetivos de Interés Público que se persiguen con dicha potestad.

Otro matiz lo encontramos en la potestad de imperio más representativa de la Administración: la potestad expropiatoria. Aquí fue el propio legislador quien expresamente abrió las puertas al arbitraje para la resolución de determinados puntos concretos, no sin reservas por parte de este órgano asesor (ver al efecto nuestro pronunciamiento OJ-069-1997 del 18 de noviembre de 1997). En efecto, el artículo 27 de la Ley de Expropiaciones (n.° 7495 del 3 de mayo de 1995), dispone:

“ARTÍCULO 27.- Arbitraje.

En cualquier etapa de los procedimientos, las partes podrán someter a arbitraje sus diferencias, de conformidad con las regulaciones legales y los instrumentos vigentes del derecho internacional.

Cuando la diferencia verse sobre la determinación del precio justo y el diferendo se rija por la legislación procesal costarricense, el arbitraje será de peritos y los gastos correrán por cuenta del ente expropiador.

Los peritos deberán ajustarse a los criterios de valoración establecidos en el artículo 22 y a los honorarios indicados en el artículo 37, ambos de esta Ley.

Cuando se recurra a mecanismos de arbitraje estipulados en instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica, se estará a las regulaciones allí contenidas.

Si la diferencia versa sobre la naturaleza, el contenido, la extensión o las características del derecho o bien por expropiar, la discrepancia se resolverá antes de determinar el justo precio, mediante un arbitraje de derecho, con los gastos a cargo de ambas partes.” (El subrayado no es del original).

Nótese de la norma anterior cómo los puntos que de acuerdo al texto anterior podrían eventualmente ser sometidos a arbitraje por la Administración no suponen en modo alguno la renuncia, delegación o extinción por parte de ésta del ejercicio de la potestad expropiatoria. Lo que demuestra que dentro de la generalidad de una materia que se nos presenta de entrada como indisponible para el Estado (la potestad expropiatoria) pueden hallarse extremos relacionados con su ejercicio que admiten cierto grado de negociación por parte de aquél (la determinación del justiprecio), todo con el propósito de encontrar una solución más eficaz y eficiente al conflicto en cuestión.

B. El manejo y conservación de fondos públicos.

En estrecha conexión con el tema tributario, la Procuraduría en el dictamen C-388-2008 también señaló que en materia de administración y uso de recursos públicos la regla de principio es la indisponibilidad por parte de la Administración, indisponibilidad que únicamente puede ser superada por ley.

A este respecto el artículo 7 de la antigua Ley de la Administración Financiera de la República (n.°1279 de 2 de mayo de 1951), señalaba, desde entonces, que ningún funcionario público podía contraer compromisos o deudas de cualquier naturaleza en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal.

En la actualidad la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos vigente (n.°8131 del 18 de setiembre del 2001) en su artículo 5, inciso f), dispone que no podrán adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles, como tampoco es posible destinar saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios. Mientras que su artículo 110 recoge, en lo que interesa, como hechos generadores de responsabilidad administrativa:

“(…) b) La omisión, el retardo, la negligencia o la imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público o la adopción de acciones dolosas contra su protección, independientemente de que se haya consumado un daño o lesión.

(…)

• e)El empleo de los fondos públicos sobre los cuales tenga facultades de uso, administración, custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que están destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de la entidad o el órgano de que se trate.

(…)

• f)La autorización o realización de compromisos o erogaciones sin que exista contenido económico suficiente, debidamente presupuestado.
• g)La autorización o realización de egresos manifiestamente innecesarios, exagerados o superfluos.
• h)Las actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración, el manejo y la custodia de bienes o fondos públicos.
• i)El endeudamiento al margen de lo preceptuado por el ordenamiento jurídico aplicable (…)” Por su parte, el artículo 8, inciso a) de la Ley General de Control Interno (n.°8292 del 31 de julio del 2002), establece como parte del sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa – incluidas, por supuesto, las municipalidades – dirigidas a proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.

Sobre la base de las consideraciones anteriores este órgano asesor en el dictamen C-240-2008 de 11 de julio de 2008 sostuvo:

“La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, por lo que no pueden quedar a su entera voluntad las decisiones sobre cómo gestiona los fondos y créditos públicos y en su caso, si los cobra o no. Dentro del marco de la legalidad, esas decisiones deben provocar la “utilización óptima” de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales. Ergo, el ejercicio de las facultades propias debe armonizarse con el carácter escaso de los recursos públicos.” Sucede, sin embargo, que toda la actividad y organización de la Administración Pública se nutre de fondos públicos. Es decir, toda acción que realice el Estado o sus entes depende o está en función de los recursos públicos con los que cuente (principio de legalidad presupuestaria). Con lo cual la regla general acerca de la indisponibilidad de los fondos públicos también admite excepciones, pues de lo contrario la posibilidad de admitir los mecanismos RAC en el ámbito estatal quedaría prácticamente vedada.

Ciertamente se trata de uno de los temas más sensibles, dado los inminentes riesgos de corrupción para la Hacienda pública, por lo que en ningún caso se puede dejar a la libre. Pero no por ello se puede cerrar la vía a estos instrumentos si con ello se puede obtener un uso más eficiente y adecuado de los recursos públicos, en los términos explicados en las páginas precedentes, particularmente en los llamados asuntos patrimoniales de naturaleza disponible.

En ese sentido, este órgano asesor en el pronunciamiento OJ-077-2000 del 20 de julio del 2000, “ha mantenido el criterio de que, aún en tratándose de fondos públicos, sí es posible someter a arbitraje una diferencia patrimonial de la Administración por existir disposición normativa que lo autoriza. Asimismo, se ha tratado de establecer, a través de nuestros dictámenes y pronunciamientos, una serie de reglas que de alguna manera adecuen el instituto del arbitraje, que fue diseñado para resolver controversias entre particulares, al ámbito de la Administración” (en igual sentido ver la OJ-093-2003 del 18 de junio del 2003).

Un ejemplo muy interesante de ese tipo análisis exegético fue el que se hizo en el pronunciamiento OJ-037-2003, del 26 de febrero del 2003, relacionado con el carácter patrimonial y la naturaleza disponible de los fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense del Seguro Social (C.C.S.S.):

“Adoptando como marco de referencia lo anterior, nos corresponde ahora entrar al meollo de la cuestión, el cual se afinca en determinar si la Junta Directiva de la C.C.S.S. puede o no someter a arbitraje o a conciliación el asunto que estamos comentando, en vista de la naturaleza de los fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (…)

En el caso que nos ocupa, existe una tentación a seguir una interpretación literal. Con base en ella, y siguiendo un silogismo tradicional o clásico, se podría afirmar que si los fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte son propiedad de cotizantes y beneficiarios, sólo ellos tienen poder de disposición. Ergo, la Junta Directiva sería, pues, incompetente para someter este asunto a arbitraje o a conciliación, ya que es una materia patrimonial no disponible. Empero, y siguiendo una norma elemental de hermenéutica jurídica, que señala que a la hora de la interpretación de un precepto debemos aplicar la mayor cantidad de métodos, y no uno sólo de ellos, debido a que podríamos caer en una visión reduccionista y parcial del ordenamiento jurídico, para determinar cuál es el elemento predominante, necesariamente tenemos que relacionar la norma con su conjunto, ver sus antecedentes y su finalidad.

Si ubicamos la norma en su contexto, es decir, la relacionamos con todo el ordenamiento jurídico, fácilmente se llega a la conclusión de que ésta debe entenderse en su justa dimensión. Desde esta perspectiva, no resulta lógico ni congruente concluir que los fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte constituyen un patrimonio no disponible para la Junta Directiva de la C.C.S.S. Todo lo contrario, tanto de la norma que se encuentra en el numeral 14 como de las que están en el artículo 39, se deduce claramente que la Junta Directiva tiene la potestad de disposición de esos fondos. Ahora bien, esta potestad de disposición no es irrestricta ni absoluta; en su ejercicio, la Junta Directiva de la C.C.S.S. debe ceñirse necesariamente a un conjunto de reglas y principios que fijó el legislador. Dentro de estos principios y reglas están el de que, en todo momento, debe tener presente de que esos fondos pertenecen a los cotizantes y beneficiarios, es decir, que son una masa de recursos destinada a financiar el pilar primario de nuestro sistema de seguridad social y, por ende, toda decisión que se adopte en relación con ello debe buscar siempre ese norte. De no seguirse la línea interpretativa que estamos esbozando, caeríamos en el absurdo de que la Junta Directiva no podría disponer de esos fondos, con el agravante de que, por un lado, el ordenamiento jurídico le exige invertirlos en operaciones rentables, para lo cual requiere necesariamente del poder de disposición sobre ellos y; por el otro, de que si no lo hace, perderían el valor real con el consecuente perjuicio para los beneficiarios de este régimen.

Por otra parte, tampoco se podrían justificar un sin número de operaciones comerciales y financieras que realiza la C.C.S.S. con los recursos de ese fondo, tales como préstamos o fideicomisos, sobre todo en este último caso, que la disposición de los recursos conlleva una transmisión de la propiedad a favor del fiduciario (artículo 633 del Código de Comercio).

Un cuarto argumento a favor de la tesis que estamos siguiendo, lo constituiría el hecho de que, a diferencia de lo que ocurre con el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (segundo pilar de nuestro sistema de seguridad social) o el Fondo de Capitalización Individual, donde cada beneficiario tiene una cuenta individual y se puede determinar, a ciencia cierta, cuál es su participación y su derecho dentro de toda la masa, derecho que guarda simetría entre lo que se aporta y recibe; en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no existe un derecho individualizable de cada cotizante y beneficiario dentro de la masa, a pesar de que sí es posible cuantificar el aporte de cada trabajador al citado régimen. Ergo, ningún cotizante o beneficiario tiene derecho a una parte del fondo en proporción a las sumas cotizadas a él. Desde esta perspectiva, la norma que está en el numeral 39 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. debe interpretarse en sus justos alcances, máxime que, en este caso, el principio de solidaridad se manifiesta en toda su expresión, toda vez que no necesariamente coincide el beneficio con los aportes realizados por el trabajador, aunque existe un número mínimo de cuotas que debe realizar toda persona para obtener el beneficio (…)

A nuestro modo de ver, la correcta inteligencia del precepto nos indica, que los recursos del Fondo siempre han sido de los trabajadores, en vista de su finalidad (financiar un componente básico y esencial de la seguridad social costarricense), lo cual no significa, ni ahora ni antes, que la Junta Directiva de la C.C.S.S. no tenga disponibilidad sobre ellos, toda vez que esta atribución es fundamental para lograr su rentabilidad y su seguridad.” (El subrayado no es del original).

Otro ejemplo puntual de asunto patrimonial de carácter disponible contemplado en nuestro ordenamiento vigente es el relativo a las discrepancias que pudieran darse sobre las condiciones de una obra pública al momento de su recibo por parte de la Administración pública contratante en el contrato de obra pública (artículo 61 de la Ley de Contratación Administrativa n.°7494 del 2 de mayo de 1995).

En términos generales, se pueden señalar las siguientes materias como susceptibles de ser catalogadas como asuntos patrimoniales de naturaleza disponible:

1.- Los conflictos de índole patrimonial que sean objeto de regulación por el derecho civil, mercantil o laboral común: Este apartado hace referencia a los supuestos cuando la Administración actúa, excepcionalmente, bajo un régimen de Derecho Privado, como así se prevé por los artículos 1 y 3.2 de la LGAP; campo en el que como hemos visto, es ampliamente posible la solución de conflictos mediante las vías alternas que dispone nuestro ordenamiento jurídico (ver al efecto, nuestros dictámenes C-187-96 del 11 de noviembre de 1996 y C-253-99 del 22 de diciembre de 1999). Este supuesto tiene que ver sobre todo con las llamadas empresas públicas, que por su giro eminentemente comercial, actúan en igualdad de condiciones respecto a un administrado – es decir, sin hacer uso de sus prerrogativas exorbitantes del Derecho común –, que es el caso de los bancos estatales o del Instituto Nacional de Seguros.

2.- La responsabilidad del Estado: Es otra de las materias en que se ha admitido la posibilidad de negociar con el particular o particulares afectados por la actuación lícita o ilícita de la Administración Pública (artículo 190 de la LGAP). Así, en el pronunciamiento OJ-006-2000, del 25 de enero del 2000, se indicó:

“El arbitraje no conlleva, en consecuencia, discusión sobre potestades públicas, ni renuncia a su ejercicio que, como se sabe, sólo por ley podría celebrarse un compromiso en tal sentido (...) La cuestión debatida, circunscrita a los daños y perjuicios que habría irrogado la Administración Central al presunto derecho subjetivo, con fijación de su monto, sería patrimonial, disponible. En dictámenes anteriores se ha reconocido esa naturaleza a asuntos análogos. [Dictámenes C-074-89, C-186-91, C-011-92 y C-045-92]” Naturalmente, la decisión de la Administración involucrada en someterse a esta clase de mecanismos alternativos a fin de determinar una eventual indemnización pecuniaria debe sustentarse en la comprobación de que se causó un daño en los términos del artículo 196 de la LGAP, es decir, dicho daño “…habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.” Adicionalmente, y no menos importante, deberá verificar que dicho daño tuvo su origen en una actuación administrativa y que no fue consecuencia del hecho de un tercero, de la propia víctima o por fuerza mayor (artículo 190.1 de la LGAP). En fin, es importante que la Administración interesada realice una verificación de los requisitos del Título sétimo del Libro primero de la LGAP, pues en caso contrario no podríamos hablar ni siquiera de un derecho del particular a que se le indemnice.

La idea entonces de acudir a los medios que contiene la Ley RAC en estos supuestos de responsabilidad estatal, es evitar, siempre desde la perspectiva del interés público en juego en los términos antes expuestos, que la Administración incurra en las costas y gastos de un proceso judicial al que inevitablemente sería arrastrada por el particular afectado y desde luego una posible sentencia condenatoria que reconozca una indemnización mucho más onerosa a la que se estaba dispuesto a ceder. Sobre todo si ya existe una línea jurisprudencial consolidada o incluso precedentes judiciales que por el mismo supuesto de hecho generador de responsabilidad han condenado civilmente al Estado.

En ese orden de ideas, en el dictamen C-342-1982, del 16 de diciembre de 1982, esta Procuraduría también aceptó esta posibilidad cuando se trate de la responsabilidad contractual del Estado:

"Ahora bien, la fijación o determinación del monto de los daños y perjuicios irrogados por el contratista a quien la Administración le resuelve un contrato, no puede ser realizado unilateralmente por ésta, en ejercicio de sus potestades de imperio o de derecho público. Los aspectos patrimoniales resultantes de la cancelación de un contrato (asunto de derecho privado), deben ser determinados por los tribunales de justicia, a los cuales acude la Administración con igual condición que el administrado-. De este modo, este aspecto patrimonial, que debe ser objeto o está pendiente de resolución por parte del poder Jurisdiccional, puede ser materia de transacción o compromiso…" (El subrayado es nuestro).

C. Los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.

En estrecha relación con el tema del manejo de fondos públicos, la materia de empleo público resulta de suma importancia para lo que se consulta al tratarse de unos de los principales focos generadores de conflictos entre la Administración y los administrados.

Sin embargo, también sobre este punto la aplicación de los medios alternativos de conflictos era limitada debido a la distinta naturaleza de la relación de empleo público de la laboral o privada, lo que impedía aplicar en principio las disposiciones del Código de Trabajo sobre la materia, concretamente los artículos 474 y 475 que regulan la conciliación en Derecho Laboral.

A este respecto la Sala Constitucional, en su conocido voto n.° 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, adicionado por el voto n.° 3285-92 de las 15:00 horas del 30 de octubre siguiente, subrayó la diferencia del régimen de empleo público de una relación laboral privada, así como los principios propios, diferentes, y a veces contrapuestos con esta última que lo rigen, particularmente, la sujeción al principio de legalidad. A tal punto que la Sala Constitucional consideró inconstitucional la aplicación de los mecanismos "de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social", previstos en el Código de Trabajo (arreglo directo, conciliación y arbitraje) a las relaciones de empleo público; exceptuando, en consecuencia, a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho Privado (ver en igual sentido, el voto constitucional n.°2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006).

Por su parte, la Procuraduría en el dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, adentrándose en la línea de razonamiento anterior, determinó que los artículos 474 y 475 del Código de Trabajo, que dan cabida a la conciliación en la jurisdicción laboral, fueron concebidos para una relación obrero patronal de naturaleza privada:

“De todos los argumentos que se han expuesto, se desprende con suficiente claridad que la conciliación es un mecanismo válido para el Sector Privado, pero no para la Administración Pública, que se encuentra sujeta a diversos principios, tanto de orden presupuestario, como de legalidad y que le impiden disponer de los recursos públicos en contraposición a la ley.” No obstante, desde la emisión del pronunciamiento anterior se han dado dos acontecimientos recientes que modificaron el panorama actual y, en consecuencia, el criterio que este órgano asesor mantenía al respecto.

En primer lugar, la entrada en vigencia del CPCA el 1° de enero de 2008 con su habilitación genérica y expresa para conciliar a favor de toda la Administración Pública de conformidad con su artículo 72, evidenciando, según se explicó en un inicio, una clara intencionalidad del legislador de que el Estado y sus entes también pudieran someterse a esta clase de mecanismos para solucionar sus conflictos con los particulares.

Idea que se ve reforzada con la reforma que el artículo 217 del mismo texto normativo hizo de los artículos 3.l) y 20 de la Ley orgánica de la Procuraduría General de la República, en donde se faculta al cuerpo de procuradores para transar, conciliar, someter los juicios a decisión de árbitros y en general para proponer y acordar arreglos “durante la tramitación de cualquier proceso” con solo la autorización escrita del procurador general o del procurador general adjunto, habilitación que si bien se refiere a los juicios representados únicamente por la Procuraduría, evidencia que la habitación para acudir a este tipo de instrumentos no solo se limita a los procesos ventilados en la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también a todo proceso en el que intervenga el Estado central, sea en la sede penal, la agraria o la misma sede laboral.

El segundo acontecimiento de relevancia fue la emisión de la sentencia de la Sala Constitucional número 2010-9928 de las 15:00 horas del 9 de junio del 2010 en cuya virtud se declara, entre otras cosas, la inconstitucionalidad del artículo 3.a) del CPCA, que remitía a la jurisdicción laboral las pretensiones relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público. De tal forma que, actualmente, y según el dimensionamiento que la propia Sala hizo de los efectos del voto anterior a través de la resolución n.°2010-11034 de las 14:51 horas del 23 de junio siguiente, la jurisdicción contencioso-administrativa también conoce de los procesos que por el carácter material o sustancial y el régimen jurídico aplicable de sus pretensiones, aunque deducidas en el contexto de una relación de empleo público, se rigen por el Derecho Administrativo.

Lógicamente, a estos procesos, que anteriormente se ventilaban en la jurisdicción laboral, también les son aplicables las nuevas instituciones reguladas en la normativa procesal de la jurisdicción contencioso-administrativa que introdujo el CPCA, incluida la conciliación, con lo cual ya no es posible afirmar que la materia de empleo público queda excluida de estos mecanismos.

Por otra parte, y según lo destaca la Sala Constitucional en el citado voto número 2010-9928, existe un segundo tipo de pretensiones que, igualmente, por su contenido sustancial y el régimen jurídico aplicable, deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, a pesar de estar relacionadas con la conducta o función administrativa ejercida por un ente público, “…habida cuenta de su especialidad competencial y de la necesidad de aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de esa disciplina jurídica.” En nuestro criterio no resulta razonable interpretar que para este otro grupo de procesos que siguen siendo de conocimiento de los tribunales laborales se mantiene la interpretación que limita la aplicación de la conciliación en la resolución de los diferendos con la Administración, de tal forma que existan litigios que sí admitan dicho mecanismo (los que se sustancien en la jurisdicción contencioso-administrativa) y otros que no (los que abarquen extremos, en términos de la propia Sala Constitucional, “típica o materialmente laborales”), en función de cómo se formule la pretensión. Pues nos parece que se contrapone con la tendencia del legislador de facilitar su uso en el sector público, plasmada en las normas antes analizadas, y que se procura hacer extensiva a la misma rama laboral, de lo cual es reflejo el proyecto de ley de Reforma Procesal Laboral, expediente legislativo n.°15 990 – publicado en el Alcance n.°34 a La Gaceta n.°188 del 30 de setiembre de 2005 –[11] cuyo artículo 459 dispone:

“Artículo 459.—La Administración Pública y las demás instituciones de Derecho público, podrán conciliar sobre su conducta administrativa, la validez de sus actos o sus efectos, con independencia de la naturaleza pública o privada de esos actos.

A la actividad conciliatoria asistirán las partes o sus representantes, con exclusión de los coadyuvantes.

Los representantes de las instituciones del Estado deberán estar acreditados con facultades suficientes para conciliar, otorgadas por el órgano competente, lo que deberá comprobarse previamente a la audiencia respectiva, en el caso de intervención judicial.

Cuando corresponda conciliar a la Procuraduría General de la República, se requerirá la autorización expresa del Procurador General de la República o del Procurador General Adjunto, quienes deberán oír previamente al Procurador Asesor.” A partir de las consideraciones anteriores se reconsidera de oficio el dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, en el sentido de que la conciliación sí es un mecanismo válido para resolver los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.

D. El dominio público.

El dominio público es otro de los grandes temas en los que tradicionalmente se ha entendido que la Administración carece de una facultad de disposición, a partir de una interpretación armónica de los artículos 121, inciso 14, y 174 de la Constitución Política y 261 y 262 del Código Civil, dada su naturaleza y el régimen especial al que se encuentran sometidos con el propósito de asegurar el fin al que se encuentran afectados.

Sobre el particular, la Sala Constitucional en su voto n.° 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, señaló:

“IV).- (…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen.- (…)

VI).- (…) En general, ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de conservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad y el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse ilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del Estado que conforman el demanio.-” (El subrayado no es del original).

Más recientemente, ese alto Tribunal subrayó en el voto n.° 2003-3667, de las 14:54 horas del 7 de mayo del 2003, lo que sigue:

“En efecto, para considerar un bien como demanial se requiere la existencia de una ley que lo afecte al cumplimiento de un fin público, o bien que la cosa en sí misma considerada sea de uso público, como una calle, un puente, un parque, entre otros. El Estado es propietario de una serie de bienes, sobre los cuales ejerce directamente su derecho pleno. Estos bienes se caracterizan por ser de su exclusiva titularidad y porque tienen un régimen jurídico especial; integran la unidad del Estado y junto con su organización política, económica y social, persiguen la satisfacción -en plano de igualdad- de los intereses generales; su objetivo final es alcanzar, plenamente, el bien común. Es ésta la principal razón para justificar la existencia de un impedimento, por lo menos en principio, para la libre disposición de esta categoría de bienes.” (El destacado no es del original).

Un elemento adicional y también reciente que pone de manifiesto la indisponibilidad que pesa sobre esta clase de bienes la encontramos en el artículo 170 del propio CPCA, que de manera tajante limita las facultades del mismo juez ejecutor tratándose del dominio público:

“ARTÍCULO 170.- 1) No podrán ser embargados los bienes de titularidad pública destinados al uso y aprovechamiento común, tampoco los vinculados directamente con la prestación de servicios públicos en el campo de la salud, la educación o la seguridad y cualquier otro de naturaleza esencial.

• 2)Tampoco podrá ordenarse ni practicarse embargo sobre los bienes de dominio público custodiados o explotados por particulares bajo cualquier título o modalidad de gestión (…)” (el subrayado no es del original).

Por citar un par de ejemplos de bienes dominicales que interesan a las corporaciones municipalidades en general, dadas las competencias expresas que les otorga el legislador en cuanto a su administración y tutela, tenemos las áreas de calles, caminos, plazas, jardines y parques municipales (artículos 1, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, n.°5060 de 22 de agosto de 1972, y 44 de la Ley de Planificación Urbana, n.°4240 de 15 de noviembre de 1968) y la zona marítimo terrestre (artículos 1, 3, 34, 35, 36, 37 y 38 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, n.°6043 del 2 de marzo de 1977).

No obstante lo anterior, la Procuraduría ha admitido, por ejemplo, la naturaleza disponible de la forma de cálculo del monto del canon exigible a los concesionarios de la zona marítimo terrestre, por ser de orden patrimonial y no tratarse de un tributo, siempre y cuando no se exceptúe la aplicación del ordenamiento vigente, ni se discuta la exigibilidad misma de dicho canon (dictámenes C-094-2000 y C-111-2001, ya citados).

También es factible reconocer cierto margen de negociación a la Administración a través de los medios alternativos, cuando ello un suponga un acrecentamiento o de los bienes que pasan al demanio público o una mejora de su estado, pero no si la negociación tiene por objeto la desafectación o la disminución del dominio público. Pues esa desafectación requeriría como mínimo que fuese decretada por una Ley de la República lo que la hace indisponible para la Administración. En tanto que la opción para que el Estado evite entablar una acción judicial o llegue a un arreglo con un administrado a cambio de que él done, por ejemplo, un terreno para la construcción de una escuela pública, de un parque, de una plaza, etc., de manera que pase a formar parte del dominio público o bien, que lleve a cabo una labor que se traduzca en un beneficio para esta clase de bienes sí es posible y válido a la luz de nuestro ordenamiento jurídico.

E. La prestación de servicios públicos.

La limitación para que la Administración pública pueda disponer de la prestación de los servicios públicos, entre los que se cuentan, naturalmente, los municipales (artículo 4, inciso c del Código Municipal), deriva del régimen propio al que están sujetos estos servicios y que encuentra su fundamento en los artículos 61 de la Constitución Política, 4 de la LGAP, 4, inciso d, y 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.° 7593, del 9 de agosto de 1996), 375 del Código de Trabajo y el ya citado 170 del CPCA. Este régimen, que tiene su base en las celebérrimas leyes de ROLLAND, impone que el servicio público debe ser prestado en condiciones de igualdad, adaptabilidad al cambio, eficiencia, calidad, confiabilidad, oportunidad y, en lo que nos es de interés, continuidad.

Es decir, partiendo de este último rasgo, la prestación de un determinado servicio público (como pueden ser los servicios de salud, luz, agua e incluso la recolección de basura) no puede verse interrumpida por la sola decisión de la Administración encargada en brindarlo, pues dicho servicio está orientado a la satisfacción de una necesidad social o colectiva que se considera básica para vivir en unas condiciones mínimas de dignidad, por lo que ineludiblemente debe asegurarse su continuidad en el tiempo. Este dato pone de manifiesto su carácter indisponible o innegociable por parte de la Administración prestataria del servicio público, que se ve reforzado por el ya comentado artículo 170 del CPCA, que en su párrafo 1° alude a los llamados servicios públicos esenciales, como la salud, educación o la seguridad (al efecto pueden verse, además, nuestros pronunciamientos C-151-2003 del 28 de mayo del 2003 y OJ-125-2007 del 19 de noviembre del 2007).

No obstante, es importante indicar a este respecto que la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos (n.°7762 del 14 de abril de 1998), establece en su artículo 4, párrafo segundo, que el cartel de la licitación deberá autorizar la vía del arbitraje como solución alterna a los tribunales de justicia, cuyos parámetros son desarrollados por el artículo 39 de la Ley de cita:

“Artículo 39.- Resolución alterna de conflictos En el contrato podrán fijarse cláusulas de resolución alterna de conflictos para resolver las controversias o diferencias producidas con motivo de la interpretación o aplicación del contrato de concesión o surgidas de su ejecución. Estas cláusulas se regirán por la Ley N.° 7727, de 9 de diciembre de 1997, y sus reformas, y en ellas podrán definirse las reglas que se seguirán en los procedimientos de resolución alterna de conflictos, o bien, podrá remitirse al instrumento en el que dichas reglas se encuentran, siempre y cuando se respete lo dispuesto en la legislación costarricense vigente en esta materia. El establecimiento de la cláusula compromisoria en el contrato, obliga a la administración y al concesionario a someter sus controversias a los procedimientos de resolución alterna de disputas, establecidos en la Ley N.º 7727.

No podrá someterse al procedimiento de resolución alterna de disputas, el ejercicio de las potestades de imperio ni el ejercicio de los deberes públicos por parte de la administración, de conformidad con el artículo 66 de la Ley general de la Administración Pública; sin embargo, sí procederá en cuanto al derecho y el monto de la indemnización al que pueda tener derecho el concesionario, como consecuencia de su ejercicio por parte de la administración.

Podrán ser sometidas a arbitraje las disputas referidas al reajuste del equilibrio financiero del contrato, siempre y cuando dicho equilibrio no se encuentre sujeto a eventuales ajustes tarifarios, que formen parte de la potestad de imperio, caso en el cual no procedería. El arbitraje será necesariamente de derecho y, salvo las excepciones señaladas en esta Ley, solo se podrá hacer exigible la cláusula compromisoria, sin que se requiera agotar la vía administrativa.” (El subrayado no es del original).

(Así reformado por el artículo 1 aparte A) punto 25) de la Ley N° 8643 del 30 de junio de 2008).

F. La separación de dictámenes vinculantes para la Administración activa.

En realidad este supuesto es una derivación del mismo principio de legalidad. Con lo cual, la Administración activa – definida por el artículo 2 de la Ley General de Control Interno, desde un punto de vista funcional, como la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa y desde un punto de vista orgánico, como el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan, incluido al jerarca como última instancia – estaría actuando de manera contraria al ordenamiento jurídico si acepta someter a alguno de los medios alternativos la resolución de un asunto que pueda suponer la desaplicación o inobservancia de un dictamen vinculante, caso de los dictámenes de la Procuraduría General de la República (artículo 2 de su Ley orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) o de la Contraloría General de la República (artículo 29 de su Ley orgánica, n.°7428 del 7 de setiembre de 1994).

Dicho de otra manera, la Administración activa carece de una facultad de disposición para poder separarse libremente, a través de un laudo arbitral o acuerdo conciliatorio, de un dictamen que le es vinculante por Ley o lo que es lo mismo, no puede negociar en contra de lo dispuesto en un pronunciamiento de esta naturaleza, salvo que una disposición legal la habilite en ese sentido, como es el caso de los artículos 27.2) y 29.f) de la LGAP.

G. El cumplimiento de conductas violatorias de los Derechos fundamentales de Petición y Justicia Pronta y Cumplida.

Como debe ser de conocimiento por parte de la corporación consultante, la Administración está en el deber de responder incluso a las peticiones puras y simples que los particulares le planteen por escrito en los plazos establecidos por el ordenamiento jurídico, por así derivarse de los artículos 27 y 41 de la Constitución Política que consagran los Derechos de petición y pronta resolución, y el Derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida, respectivamente. Sin embargo, como así lo ha aclarado la Sala Constitucional en innumerables ocasiones, los artículos dichos no garantizan el derecho a obtener lo pedido, esto es, no implican una contestación favorable a la gestión planteada por el administrado.

El cumplimiento tardío o la mera falta de respuesta por parte de la Administración a la petición de un particular acarrean casi de manera automática una violación ya sea al Derecho de petición o al Derecho de justicia administrativa pronta y cumplida.

Esta situación irregular o anómala en la que se puede colocar una Administración con una conducta de esa naturaleza podría aconsejar acudir a alguno de estos medios alternativos en aquellos supuestos en que la respuesta al particular sea vea dilatada en el tiempo por problemas o deficiencias administrativas a lo interno de la organización pública que imposibilitan una resolución inmediata a su petición, todo en aras de acordar entre ambas partes una fecha prudencial en la que será definitivamente comunicada la resolución de la gestión del interesado.

V. CONCLUSIONES

• 1)La Administración Pública central y descentralizada está facultada por el ordenamiento jurídico para acudir a los medios alternativos de resolución de conflictos. Sin embargo, la definición de los límites o la determinación de los criterios según los cuales resultaría válido o lícito acudir a esta clase de mecanismos en el ámbito estatal, a través de una regulación sistemática y de alcance general, sigue siendo una tarea pendiente e importante del legislador.
• 2)La validez de la utilización de los mecanismos alternativos de solución de conflictos descansa primordialmente en la posibilidad para las partes de disponer libremente conforme a Derecho de las materias objeto de negociación. Dada la vinculación de la Administración Pública con el principio de legalidad tal posibilidad de disposición se encuentra vedada o muy limitada en determinadas materias.
• 3)Pues a pesar de la generosa y notable amplitud con que se encuentra redactado el artículo 72 del CPCA, que constituye la más reciente expresión normativa a favor de la conciliación en el sector público, el propio texto del CPCA se encarga luego de cerrar sus alcances al señalar su artículo 76 que los acuerdos conciliatorios no podrán ser contrarios al ordenamiento jurídico, ni lesivos al interés público.
• 4)El interés público y el principio de legalidad constituyen, por tanto, los dos límites básicos a las facultades genéricas de la Administración para acudir a la conciliación y en general a los medios alternos de solución de conflictos, al igual que los parámetros que deberán ser valorados por todo ente público tanto a la hora de decidir si se someten o no a cualquiera de estos mecanismos, como al momento de conducirse por las negociaciones para llegar a un arreglo con la contraparte distinto de la sentencia, independientemente del rol procesal que asuman en un juicio determinado (como actor, demandado, actor civil, etc.) o de la jurisdicción de que se trate (contencioso-administrativa, penal, laboral, etc.).
• 5)La entera actividad de la Administración Pública se justifica exclusivamente en el interés público, que al propio tiempo le marca sus límites, es decir, está estrictamente obligada a servir (definir, proteger, perseguir y realizar) los intereses públicos determinados en la Constitución, la Ley, los Reglamentos, la jurisprudencia constitucional y la misma jurisprudencia ordinaria. Bajo el prisma del interés público en juego es que se debe valorar, entonces, por el funcionario o funcionarios competentes – en este caso el Concejo Municipal – la conveniencia, oportunidad o beneficio de intentar llegar a una solución al diferendo mediante la implementación de alguno de estos instrumentos alternos.
• 6)Una importante herramienta a este respecto lo constituye el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, en el cual el legislador al definir el Deber de probidad desmenuza varios elementos conformadores del interés público que deberían ponderarse de cara a tomar la decisión de someterse o no a los mecanismos RAC ante un determinado conflicto, tales como, si de esa manera se atiende mejor las necesidades colectivas prioritarias o si ello se ajusta a los objetivos propios de la institución o bien, si implica un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados.
• 7)El principio de legalidad, por su parte, implica actuar conforme al ordenamiento jurídico y es el ordenamiento jurídico el que establece las materias sobre las que en principio la Administración Pública carece de facultad para negociar; si bien a través de normas sectoriales y desperdigadas, dificultando en consecuencia la labor del operador jurídico a este respecto.
• 8)Se habla, en principio, pues aún cuando se puede considerar que determinados temas resultan ajenos o se muestran sensibles a los mecanismos RAC debido a que conectan inmediatamente con la idea de la Administración carece de una facultad de disposición sobre su contenido, la propia legislación sectorial y la casuística introducen matices que dan pie para que en ciertos supuestos la Administración cuente con un margen de discrecionalidad para buscar la solución a un conflicto a través de alguno de esos instrumentos en lugar de esperar el resultado de la sentencia.
• 9)En ese sentido adquieren una particular importancia los límites a la discrecionalidad administrativa de que goza la Administración en este ámbito como parte del bloque de legalidad a la que está sujeta (artículos 15 a 17, 158.4 y 160 de la LGAP), relativos a las reglas unívocas de la ciencia, de la técnica y a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, entre los que se cuenta el principio constitucional de proporcionalidad y razonabilidad.
• 10)De conformidad con la jurisprudencia constitucional el juicio o test de razonabilidad, dirigido a garantizar la razonabilidad y la proporcionalidad de lo negociado, implica tener en cuenta los siguientes elementos: la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad de la medida.
• 11)La legitimidad de aplicar un mecanismo RAC a un determinado conflicto refiere a que el objetivo pretendido con dicha negociación no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida empleada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo (incluida la propia sentencia del juez que pone fin al conflicto), debe la autoridad administrativa competente elegir aquella que afecte lo menos posible los intereses públicos en juego. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la medida sea apta y necesaria, lo acordado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido de llegar a una solución del conflicto que sea lo más beneficiosa para el interés público que representa la Administración.
• 12)Como facultad discrecional que es el uso de estas vías alternativas no se encuentra precisado con detalle por el legislador, con lo cual, la conveniencia u oportunidad en su empleo dependerá de las circunstancias particulares de cada caso o conflicto que se le presente a la Administración atendiendo a los parámetros antes indicados. Lo anterior implica también que esa habilitación general del ordenamiento para aplicar estos instrumentos en modo alguno significa que la Administración está obligada a acudir a alguno de ellos para dirimir las controversias que se le presenten. Se trata, como se dijo, de una facultad discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen.
• 13)En ese sentido, se enuncian de manera ejemplificativa una serie de materias a forma de pautas que contribuyan a orientar la labor de la Administración activa en su decisión de acudir o no a alguno de los instrumentos RAC:

- El ejercicio de potestades de imperio y el cumplimiento de deberes públicos: tales como, el poder de policía, la potestad sancionadora, la potestad de autotutela, la potestad considera una materia no disponible, algunas de las consecuencias netamente patrimoniales derivadas de su ejercicio, como también la forma de cumplimiento de las obligaciones que surjan de ellos podrían ser objeto de negociación (vgr. determinación del justiprecio, forma de pago del tributo).

- El manejo y conservación de fondos y créditos públicos: aún cuando la regla de principio es la indisponibilidad por parte de la Administración, se admite que ciertos extremos, particularmente los llamados asuntos patrimoniales de naturaleza disponible, admita los mecanismos RAC si con ello se puede obtener un uso más eficiente y adecuado de los recursos públicos (conflictos de índole patrimonial que son objeto de regulación por el derecho civil, mercantil o laboral común, que es el terreno propio de las empresas públicas, o la misma responsabilidad del Estado por su conducta lícita o ilícita o derivada del ámbito contractual).

- Los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público: A este respecto la aplicación de los medios alternativos de conflictos era limitada debido a la distinta naturaleza de la relación de empleo público de la laboral o privada, lo que impedía aplicar en principio las disposiciones del Código de Trabajo sobre la materia, concretamente los artículos 474 y 475 que regulan la conciliación en Derecho Laboral.

- Sin embargo, la entrada en vigencia del CPCA el 1° de enero de 2008 con su habilitación genérica y expresa para conciliar a favor de toda la Administración Pública (artículo 72) y su reforma a los artículos 3.l) y 20 de la Ley orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 217), de un lado; y el que existan juicios vinculados a una relación de empleo público que sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa a raíz de los votos de la Sala Constitucional números 2010-9928 y 2010-11034, lo que implica que les sea aplicables todos los institutos del CPCA, incluida la conciliación, de otro; amerita reconsiderar de oficio el dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, en el sentido de que la conciliación sí es un mecanismo válido para resolver los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.

- Otras materias que se presentan como indisponibles de cara al sector público son el dominio público, la prestación continua de servicios públicos, incluidos los municipales, y la separación de dictámenes vinculantes para la Administración activa, sin perjuicio de las consideraciones hechas en el cuerpo de este dictamen.

- De manera que es factible reconocer cierto margen de negociación a la Administración a través de los medios alternativos tratándose aún del dominio público, cuando ello un suponga un acrecentamiento o mejora de esos bienes, pero nunca si la negociación tiene por objeto la desafectación o la disminución del demanio público.

- En cambio, sí resulta plenamente conciliable el cumplimiento de conductas administrativas violatorias de los Derechos fundamentales de Petición y Justicia Pronta y Cumplida, como forma de buscar una solución eficiente a las solicitudes de los administrados y así evitar un mayor perjuicio a sus derechos fundamentales, como a la Hacienda Pública ante una eventual sentencia condenatoria.

• 14)Le corresponderá, entonces, al Concejo Municipal de la corporación territorial consultante establecer, bajo reglas generales o bien para cada caso en concreto, y que deberán ser observadas por los abogados representantes de la Municipalidad, sea en la vía judicial o en sede administrativa, los supuestos bajo los cuales resultaría válido acudir a esta clase de mecanismos sobre la base de los lineamientos que se dan en este dictamen.

De usted, atento se suscribe, Alonso Arnesto Moya [1] En ese sentido, se destaca el factor tiempo (por su menor duración respecto a un proceso ordinario), su flexibilidad (al adaptarse a las circunstancias de cada caso, “un traje a la medida de cada una de las partes”), el factor competencia y especialización (al corresponder su conocimiento a un experto en la materia), el tema económico (al resultar en teoría menos oneroso que un proceso normal), y porque supone un nuevo sistema de relaciones entre las Administraciones Públicas y los particulares, legitimando democráticamente la actividad administrativa en detrimento de la actividad imperativa clásica. Ver TRAYTER, Juan Manuel. El arbitraje de Derecho Administrativo. /En/ Revista de Administración Pública. (Mayo-agosto, 1997), n.° 143, pp.75-106. Por su parte, la Procuraduría en el dictamen n.° C-369-2006, del 18 de setiembre del 2006, señaló:“(…) una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para su solución. Estos métodos, además, propician el establecimiento de una cultura de paz, a través de la educación de las personas sobre la solución de los problemas por ellos mismos, idea que se desarrolla en los primeros artículos de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, ley 7727. Pero además, estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella, sobre todo desde la perspectiva de los usuarios, que pueden buscar opciones creativas para arreglar sus diferencias. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida (…)”.

[2] TRAYTER, Juan Manuel. El arbitraje de Derecho Administrativo… p.81 [3] TRAYTER, Juan Manuel. El arbitraje de Derecho Administrativo… p.85 [4] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. La transacción en el proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. /En/ Revista de Administración Pública. (Enero-abril, 1998), n.° 145, p.9 [5] En el mismo sentido, el artículo 117.2 del CPCA, indica para la transacción que ésta también deberá ser “…homologada por la autoridad judicial correspondiente, siempre que sea sustancialmente conforme al ordenamiento jurídico.” [6] Ver a este respecto, PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.769 [7] Ibídem, p.775 [8] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. La transacción… p.16 [9] Como sí se ha hecho en otras latitudes, caso de Colombia, según se expone por CHINCHILLA NÚÑEZ, Diana; NARANJO LÓPEZ, Susan. Reflexiones en cuanto al estudio de la conciliación judicial en la nueva legislación contencioso administrativa. /En/ A.A.V.V. Código procesal contencioso administrativo comentado. San José: Editorial Juritexto S.A., 2008, pp.303-347.

[10] ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. I. San José: Stradtmann, 2002, p.71 [11] El cual recibió recientemente dictamen afirmativo unánime por parte de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, publicado en La Gaceta n.°185 del 23 de setiembre de 2010.