Changing an alameda to a public street requires a lawCambio de destino de alameda a calle pública requiere ley

Opinion: 282 of 12/24/2010 December 24, 2010 C-282-2010 Mrs.

Flory Alvarez Rodríguez Secretariat of the Municipal Council Municipality of Heredia Dear Mrs. Alvarez:

With the consent of the Attorney General, I refer to your official letter SCM-2001-2010 of August 30, 2010, by which you communicate the agreement reached in Ordinary Session No. 028-2010 of August 23, 2010, by the Municipal Council of Heredia, consulting this Attorney General’s Office “whether it is the power of municipalities to declare an alameda as a public street, in order to proceed with its paving, by virtue of the principle of municipal autonomy, or if for this a law that so determines it previously is effectively necessary.”

I. REGARDING THE LEGAL OPINION PROVIDED

In compliance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic, the Secretary of the Municipal Council of Heredia accompanies her consultation with the legal opinion issued via official letter DAJ-473-10 of June 18, 2010, by the Director of Legal Affairs of the Municipality. In said official letter, following the respective legal analysis, it is concluded as follows:

"Consequently, and since it is not legally possible to vary the nature and public use of the alameda 2 of the Bernardo Benavides Urbanization in the terms intended, the appropriate course of action in this case is for the Municipal Council to reject the aforementioned request by means of a reasoned agreement.

Bear in mind that, under the protection of the indicated regulations and jurisprudence, the only way for the Municipality to vary the pedestrian use of said alameda is through the Legislative Assembly by means of the promulgation of a law of the Republic that expressly authorizes it" Having seen the foregoing, we shall proceed to address the consultation presented.

II. ON THE LEGAL NATURE OF ALAMEDAS AND THE CHANGE OF USE OF PUBLIC DOMAIN GOODS

The definition of alamedas is established in Article I.9 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, No. 3391 of December 13, 1982), which establishes that they are “exclusively pedestrian transit ways”. Although this definition is provided at the regulatory level, as they are public pedestrian ways, one must abide by what is provided in the law regarding the regulation of these goods.

The Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 2, 1949, establishes in its Article 4 the definition of a public way, understood as “any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is intended for free transit in accordance with the planning laws and Regulations and that is, in fact, already intended for that public use.” Likewise, Article 5 of said regulation states that public ways are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) for the benefit of a specific person, under the terms of common law, may be constituted over them. Along the same lines, Article 8 of that law indicates that upon carrying out a subdivision or lotting (fraccionamiento o loteo), the lands that appear intended for public ways shall leave the domain of the subdivider to become public domain.

From the definition given to alamedas, we can point out that, in addition to being public ways, they can be equated to a public promenade, insofar as they are intended for free pedestrian transit. In this regard, Article 37 of the Construction Law states, in what is relevant:

“Article 37.-Parks and Gardens. Parks, gardens, and public promenades are freely accessible to all the inhabitants of the country, who, when using them, have the obligation to preserve them in the best possible state.

To this effect, they shall not:

• a)Destroy the lawns, bushes, or trees planted therein.
• b)Destroy the ornamentation works placed therein.
• c)Mistreat or disturb the domestic or wild animals that live in them.

In general, it is forbidden to make use of the gardens, lawns, etc., different from that for which they were created. (The bold is not part of the original) From the regulations cited above, we can deduce that although alamedas are defined via regulation, they are affected to the public domain by provision of law, since any public way or promenade, including those intended for pedestrian transit, must be used for the enjoyment and common use, respecting that purpose for which they were created.

The special nature of alamedas as public domain goods is of great importance for referring to what is consulted on this occasion, regarding the possibility of changing the use of these pedestrian transit ways into public streets intended for the transit of vehicles in general. Note that this is not a declassification (desafectación) from the public domain, but a mutation of the use for which they were created, while always maintaining their nature as demanial goods.

In this regard, this Attorney General’s Office has referred to the possibility of changing the original use of a public domain good when there is a public interest that so justifies it. Specifically, in opinion C-210-2002 of August 21, 2002, it was indicated:

"...In doctrine, it is admitted that the external demanial mutation to which the intersubjective relationships between administrative entities give rise does not come into conflict with the rule of inalienability, which only withdraws those goods from private legal traffic, but does not exclude transfers in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, they have backing in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the regime of public domain is guaranteed.

The use that originated the primitive classification (afectación) is altered, but the good retains the demanial character it previously had, the servicial character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the good from one public entity to another subjective mutation of demaniality. La destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140).

(...) By way of example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change supposes a legal modification. From which he infers that "transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of the due legal rank." (The inalienability of the public domain, RAP No. 25, p. 51).

It is the position collected in Fuentes Bodelón, Fernando: "If the classification (afectación) has been made by formal Law, the mutation requires a norm of equal rank" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, p. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law from the University of Oviedo: "One must start from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation is effected has, at least, the same rank as the classification (afectación); thus, when the classification is made by Law, the mutation must also be made by formal Law" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pp. 34-35).

(...) Marienhoff brings up jurisprudence from his country to the effect that when public domain goods classified by law must "facilitate the realization of a new use" of general utility, of a broader concept than the original, the change of use must be "declared by a law of the Nation" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pp. 312-313, and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, p. 73 ss.).

(...) Although demanial mutation and declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change of the initial use of the good and, thereby, share interpretative similarity. According to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), when demanial goods have that character due to a legal classification (afectación), "only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified" (resolution No. 2000-10466).

(...) The Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa) does the same, No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, when providing that real property classified for a public purpose "may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish its current use." (The bold is not part of the original) From the foregoing, we can extract that in the doctrinal field, the change of use of a public domain good has been accepted, provided it is done through a norm of legal rank, which in our legal system has its nuances, because by provision of Article 69 of the Administrative Contracting Law No. 7494 of May 2, 1995, it is permitted to carry out the change of use using the same classification (afectación) procedure. Said article provides:

“ARTICLE 69.- Limits. The Administration may not alienate real property classified for a public purpose.

Goods may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish their current use.

The express authorization of the Legislative Assembly shall be required when the procedure used for the classification (afectación) is not documented.” In other words, our internal legal system allows the change of use of a public domain good to operate through the procedure used to set the initial use. Consequently, if the classification was carried out via law, a norm of equal rank will be required to vary the use, but if the classification occurred through a regulatory norm, we would understand that its change of use could occur through the same channel.

In support of the foregoing, Article 45 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968, establishes:

“Article 45.- The real properties referred to in the previous article may be transferred to another public use, in accordance with the determinations of the Regulatory Plan; but if they have a use indicated in the law, the change must be approved by the Legislative Assembly.” (The bold is not part of the original) It is clear then, that since alamedas are public ways or promenades intended for pedestrian transit, their classification (afectación) to the public domain comes directly from the law, according to the articles we cited previously. Given that, any change of use that may be desired for said goods due to the existence of a superior legal interest must be done through the same channel, that is, through a legal authorization.

This has been repeatedly provided by the jurisprudence of the Constitutional Chamber when referring to the topic of alamedas, for which it suffices to cite as an example what was provided in judgment 2009-14623 of 12:13 p.m. on September 18, 2009, in which it indicated:

“The fact that the respondent municipality (recurrida) has closed the alameda to the passage of vehicles in the Rodrigo Facio Ipís de Guadalupe Citadel, alameda 1, sidewalk 1, does not injure the constitutional rights of the appellants, nor of the residents of that place, since they were not authorized to give the good a use different from that established by law, as it was intended exclusively for pedestrian transit and not for another purpose as the appellants try to make it seem. Pursuant to Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Urban Planning Law, the Municipalities are responsible for the control of urban development in their territory, having the necessary mechanisms for its realization, for which preserving the alamedas for their original purpose is not arbitrary since what is sought is for the administration to enforce the use that the legal system has provided for those goods. Furthermore, under oath, it is stated that this municipal action was adopted as a result of the recommendations given by the Ombudsman's Office (Defensoría de los Habitantes) within file 09668-2007-SI, upon a complaint filed by Manuel Vargas Montero, a resident of that same alameda, as well as what was resolved by the Third Section of the Superior Contentious Administrative Court in the processing of file number 1308-3-93 “in per saltum” of María Teresa Blama Madriz, who is also a resident of said alameda, against the agreement of the Municipal Council of Goicoechea taken in ordinary session 57-94 of July 4, 1994, in judgment 378-95 which upheld the filed appeal and annulled the Municipal Agreement considering it contrary to law, given that it allowed the transit of any motor vehicle through the alamedas and, in the specific case, that alameda of sidewalk number 1 of the Rodrigo Facio Citadel, where the appellants herein live. Thus, it is corroborated that the action of the respondent Municipality has been limited to ensuring respect for the use that the legal system has provided for those goods -the alamedas-, which this Chamber has repeatedly held cannot be considered a violation of Constitutional Law.” (The bold is not part of the original) (Also of importance is judgment 2078-96 of 12:15 p.m. on May 3, 1996) Along the same lines, Section II of the Contentious Administrative Court indicated in judgment 351-2005 of 11:45 a.m. on August 5, 2005, the following:

“This Court reiterates that public domain goods cannot in any way be transferred, leased, encumbered, transformed, nor used for a purpose different from that to which they were subjected, not even when it also concerns a public use, nor can any other right of a private nature that distorts the public nature that assists them by law be exercised over them.

(...)

Alamedas are exclusive for pedestrian transit, and for safety, motor vehicles cannot travel on them, nor be used as parking (Article 4 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations), which has been reiterated by the Constitutional Chamber in a series of rulings, indicating that: ‘… the owners of the properties adjacent to the alamedas have no right whatsoever to change their use.’ Specifically, in Constitutional Court Judgment No. 6464-97 of 4:45 a.m. on October 8, 1997, it was an alameda, which, by legal definition, is only for pedestrian transit, so that in advance, when acquiring their homes, they knew their limitations. If due to tolerance of the municipal authorities, for some time they had vehicular access through public land and now this is closed to them, the proper course is to discuss it in the contentious-administrative venue. (…) Public lands are inalienable and imprescriptible, so that they could not claim acquired rights over that strip, but they may judicially claim the constitution of an easement (servidumbre) of passage or whether that access has been consolidated or not as a public road, but this must be raised and discussed in the ordinary jurisdiction and not in this instance.’ Therefore, what is proper is the closure of the alamedas to vehicular traffic, which logically does not encompass emergency units (ambulances, fire trucks, patrol cars, etc.), and the Municipality of Heredia has so provided on many occasions. The fulfillment and execution of the local government's agreements in this sense are beyond the competence of this Court. (The bold is not part of the original) For its part, the Third Section of said Court, acting as an improper hierarch in municipal matters, provided in what is relevant:

“it should be noted that according to Article 45 of the Urban Planning Law, in relation to Article 44 of that same law, public ways -within which, as already stated-, include alamedas or pedestrian paths, may only be transferred to another public use (for example, to vehicular ways), with the approval of the Legislative Assembly, as their specific use is determined by law -which in this specific case does not exist.” (Resolution 2771-94 of eleven o'clock on July twenty-sixth, nineteen ninety-four.)

From what has been indicated, we can conclude that the change of use of an alameda to convert it into a vehicular transit street can only be authorized via law, as it distorts and modifies the public use for which they are intended. Even though each development (urbanización) must have the necessary access ways, these cannot be built at the expense of the use of other public goods without legal authorization existing for it. Consequently, any municipal agreement that attempts to modify the use of a public domain good whose classification (afectación) has been given by law would be vitiated by absolute nullity.

III. ON THE BINDING NATURE OF ADMINISTRATIVE AND JUDICIAL JURISPRUDENCE

In the previous section, we established that there is administrative jurisprudence of this Attorney General’s Office that obliges resorting to the same classification (afectación) procedure for a public domain good if one wishes to vary its use. Likewise, we cited resolutions and judgments from the contentious jurisdiction and the constitutional jurisdiction that require having a legal authorization to vary the public use of an alameda and convert it into a way for vehicular transit.

On the contrary, the consulting Mayor cites an opinion from the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, which indicates that a “bill to transform some alamedas into public streets exceeds the legislator's competence. The decision on the transformation of the nature of a way, in addition to involving technical aspects (…), is an exclusively local matter that involves municipal and jurisdictional competencies that cannot be invaded by the ordinary legislator…” In this regard, we must indicate that by virtue of the provisions of Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the precedents of the Constitutional Chamber are binding erga omnes. On the contrary, an opinion from the Department of Technical Services does not have that nature, as it does not bind even the deputies, who may depart from it.

On the other hand, Article 2 of the Organic Law of the Attorney General’s Office establishes in its Article 2 that: “The opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute administrative jurisprudence, and are mandatory for the Public Administration,” with which the consulting administration is obliged to abide by its pronouncements.

Finally, and no less important, we must highlight that specifically regarding the Bernardo Benavides Urbanization, there is already a pronouncement from the Third Section of the Superior Contentious Administrative Court, which, acting as an improper hierarch, referred to the specific case of Alameda 2. On that occasion, it was provided, in what is relevant:

‘… it is maintained that the will of private individuals and the complacency of the authorities is ineffective for them to, by and for themselves, dispose of this matter, in the absence of legal provisions that so permit them, because now and always public ways, and of course those alamedas, are and have been according to our legal system, demanial goods, subject to the public use and services for which they have been intended, an immutable use, under the protection of the permanence of the need they satisfy and of the right of everyone to the recognized use, in accordance with the laws and administrative regulations, where it is concluded that the removal of a demanial good from its public use by administrative act is illegal; therefore, private occupation will only be admissible insofar as it is compatible with that use of the good. Furthermore, it must be said that the change of legal classification (afectación) must be approved by the Legislative Assembly, as expressly provided by Article 45 of the Urban Planning Law’ (The bold is not part of the original) Given this, the consulting municipal Mayor could not depart from the indicated criterion, as it is not recorded that what was resolved has been challenged, much less annulled, in court.

On the other hand, we must indicate that the municipal autonomy constitutionally guaranteed to municipalities does not grant them a kind of immunity before the law, to which all public authorities are subject by virtue of the principle of legality. Much less could the municipal entity ignore constitutional principles of equal rank to its autonomy, such as the protection of public domain goods and the guarantee of their enjoyment and common use.

IV. CONCLUSION

In view of the foregoing considerations, this advisory body concludes that the change of use of an alameda to convert it into a vehicular transit street can only be authorized via law, as it distorts and modifies the public use for which they are intended.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General

Dictamen : 282 del 24/12/2010 24 de diciembre de 2010 C-282-2010 Señora Flory Alvarez Rodríguez Secretaría Concejo Municipal Municipalidad de Heredia Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio SCM-2001-2010 del 30 de agosto de 2010, mediante el cual comunica el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria N° 028-2010 del 23 de agosto de 2010 por el Concejo Municipal de Heredia, consultando a esta Procuraduría “si es potestad de los municipios el declarar como calle pública una alameda, a fin de proceder a su asfaltado, en virtud del principio de autonomía municipal, o si para esto es efectivamente necesario una ley que así lo determine previamente”.

I. SOBRE EL CRITERIO JURÍDICO APORTADO

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Secretaria del Concejo Municipal de Heredia acompaña su consulta del criterio jurídico emitido mediante oficio DAJ-473-10 del 18 de junio de 2010, por la Directora de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad. En dicho oficio, luego del análisis jurídico respectivo, se concluye lo siguiente:

“En consecuencia y al no ser jurídicamente posible variar la naturaleza y el uso público de la alameda 2 de la Urbanización Bernardo Benavides en los términos que se pretenden, lo procedente del caso es que el Concejo Municipal rechace mediante acuerdo motivado la solicitud de marras.

Tómese en cuenta que al amparo de la normativa y jurisprudencia señalada, la única forma para que el Municipio pueda variar el uso peatonal de dicha alameda, es a través de la Asamblea Legislativa mediante la promulgación de una ley de la República que así lo autorice en forma expresa” Visto lo anterior, procederemos a evacuar la consulta presentada.

II. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ALAMEDAS Y EL CAMBIO DE DESTINO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

La definición de las alamedas se encuentra establecida en el artículo I.9 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (N° 3391 del 13 de diciembre de 1982), que establece que se trata de “vías de tránsito peatonal exclusivamente”. A pesar de que dicha definición está dispuesta en el ámbito reglamentario, al tratarse de vías públicas peatonales, debe estarse a lo dispuesto en la ley sobre la regulación de estos bienes.

La Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece en su artículo 4 la definición de una vía pública, entendiendo que se trata de “todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público” .

Asimismo, el artículo 5 de dicha normativa señala que las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. En la misma línea, el artículo 8 de esa ley, indica que al realizarse un fraccionamiento o loteo, los terrenos que aparezcan destinados a vías públicas, saldrán del dominio del fraccionador para pasar al dominio público.

A partir de la definición otorgada a las alamedas, podemos señalar que además de vías públicas, pueden ser equiparadas a un paseo público, en la medida que están destinadas al libre tránsito peatonal. Al respecto, el artículo 37 de la Ley de Construcciones señala en lo que interesa:

“Artículo 37.-Parques y Jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible.

Al efecto, no deberán:

• a)Destruir los prados, arbustos o árboles que en los mismos se encuentren plantados.
• b)Destruir las obras de ornato que en los mismos se hallen colocados.
• c)Maltratar ni molestar a los animales domésticos o silvestres que en ellos viven.

En general, se prohibe hacer uso de los jardines, prados, etc., diferente de aquél para el que fueron creados. (La negrita no forma parte del original) De la normativa anteriormente citada, podemos deducir que a pesar de que las alamedas se encuentran definidas vía reglamento, se encuentran afectadas al dominio público por disposición de la ley, puesto que cualquier vía o paseo público, incluyendo las destinadas al tránsito peatonal, debe utilizarse para el disfrute y uso común, respetando ese destino para el que fueron creadas.

La especial naturaleza de las alamedas como bienes de dominio público, resulta de gran importancia para referirnos a lo consultado en esta oportunidad, sobre la posibilidad de cambiar el destino de estas vías de tránsito peatonal, a calles públicas destinadas al tránsito de vehículos en general. Nótese que no se trata de una desafectación del dominio público, sino de una mutación del destino para el cual fueron creadas, pero siempre manteniendo su naturaleza de bienes demaniales.

Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de un bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, se indicó:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).

(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).

(…) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).

(…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

(…) Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual". (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal, lo cual en nuestro ordenamiento jurídico tiene sus matices, pues por disposición del artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 del 2 de mayo de 1995, se permite realizar el cambio de destino utilizando el mismo procedimiento de afectación. Dispone dicho artículo:

“ARTICULO 69.- Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación” En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía.

En respaldo de lo anterior, el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, establece:

“Artículo 45.- Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” (La negrita no forma parte del original) Es claro entonces, que por tratarse las alamedas de vías o paseos públicos destinados al tránsito peatonal, su afectación al dominio público proviene directamente de la ley, según los artículos que citamos anteriormente. Dado ello, cualquier cambio de destino que desee realizarse de dichos bienes por existir un interés jurídico superior, debe hacerse por la misma vía, sea a través de una autorización legal.

Así lo ha dispuesto reiteradamente la jurisprudencia de la Sala Constitucional al referirse al tema de las alamedas, para lo cual basta citar como ejemplo lo dispuesto en la sentencia 2009-14623 de las 12:13 horas del 18 de septiembre del 2009, en la cual indicó:

“El hecho que la recurrida haya cerrado la alameda al paso de vehículos en la Ciudadela Rodrigo Facio Ipís de Guadalupe, alameda 1, acera 1, no lesiona los derechos constitucionales de los recurrentes, ni de los vecinos de dicho lugar, pues estos no estaban autorizados a darle al bien un uso distinto al establecido por ley, ya que estaba destinado exclusivamente al tránsito peatonal y no a otro como pretende hacerlo ver los recurrentes. Conforme el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, les concierne a las Municipalidades el control del desarrollo urbano en su territorio disponiendo de los mecanismos necesarios para su realización, por lo que el preservar las alamedas para su fin originario no resulta arbitrario ya que lo que se pretende es que la administración haga valer el destino que para esos bienes ha previsto el ordenamiento jurídico. Además bajo juramento se señala que esa actuación municipal se adoptó a raíz de las recomendaciones dadas por la Defensoría de los Habitantes dentro del expediente 09668-2007-SI, por queja interpuesta por Manuel Vargas Montero, vecino de esa misma alameda, así como de los resuelto por la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso en la tramitación del dicha alameda, contra el acuerdo del Concejo Municipal de Goicoechea tomado en sesión ordinaria 57-94 del 4 de julio de 1994, en sentencia 378-95 que declaró con lugar el recurso interpuesto y anuló el Acuerdo Municipal por estimarlo contrario a derecho, dado que permitió el tránsito de cualquier vehículo automotor por las alamedas y en el caso concreto esa alameda de la acera número 1 de la Ciudadela Rodrigo Facio, donde habitan los aquí recurrentes. Así las cosas, se corrobora que la actuación de la Municipalidad recurrida se ha limitado a velar por el respeto del destino que para esos bienes -las alamedas- ha previsto el ordenamiento jurídico, lo que esta Sala ha estimado reiteradamente que no puede estimarse como violatorio del Derecho de la Constitución.” (La negrita no forma parte del original) (De importancia también la sentencia 2078-96 de las 12:15 horas del 3 de mayo de 1996) En esa misma línea, la Sección II del Tribunal Contencioso Administrativo indicó en la sentencia 351-2005 de las 11:45 horas del 5 de agosto de 2005 lo siguiente:

“Reitera este Tribunal que los bienes de dominio público no pueden de ninguna manera ser cedidos, arrendados, gravados, transformados, ni utilizados para un fin distinto al que fueron sometidos, ni aún cuando también se trate de un uso público, ni ejercerse sobre ellas ningún otro derecho de carácter privado que desvirtúe la naturaleza pública que les asiste por ley.

(…)

Las alamedas son exclusivas para el tránsito peatonal, y por seguridad, en ellas no pueden transitar automotores, ni utilizarse como estacionamiento (artículo 4 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), lo que ha sido reiterado por la Sala Constitucional en una serie de pronunciamientos, al indicar que: “… los dueños de las propiedades colindantes con las alamedas no les asiste el derecho alguno para cambiarles el destino”. Específicamente, en la sentencia del Tribunal Constitucional No. 6464-97 de las 4:45 horas del 8 de octubre de 1997 se una alameda, que, por definición legal, es únicamente para tránsito peatonal, de modo que de antemano, al adquirir sus viviendas, conocían las limitaciones de las mismas. Si por tolerancia de las autoridades municipales, durante algún tiempo tuvieron salida en vehículo por un terreno público y ahora éste les es cerrado, lo procedente es discutirlo en la sede contencioso administrativa. (…) Los terrenos públicos son inalienables e imprescriptibles, de modo que sobre esa franja no podrían alegar derechos adquiridos, pero sí pueden reclamar judicialmente la constitución de una servidumbre de paso o bien, si se ha consolidado o no esa salida como un camino público, pero ello deben plantearlo y discutirlo en la jurisdicción ordinaria y no en esta instancia”. Por lo tanto, lo procedente es el cierre de las alamedas al tránsito vehicular, lo que lógicamente no abarca las unidades de socorro en caso de emergencia (ambulancias, carros de bomberos, patrullas, etc.), y así lo ha dispuesto en muchas ocasiones la Municipalidad de Heredia. El cumplimiento y ejecución de los acuerdos del gobierno local en ese sentido, escapan a la competencia de este Tribunal. (La negrita no forma parte del original) Por su parte la Sección Tercera de dicho Tribunal, conociendo como jerarca impropio en materia municipal, dispuso en lo que interesa:

“cabe destacar que conforme al artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el 44 de esa misma ley, las vías públicas -dentro de las cuales como ya se dijo-, se encuentran las alamedas o senderos peatonales, únicamente podrán ser transferidas a otro uso público (por ejemplo por vías vehiculares), con aprobación de la Asamblea Legislativa, por tener estas un destino determinado por ley, -lo que en este caso concreto no se encuentra.” (Resolución 2771-94 de las once horas del veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cuatro.)

De lo indicado podemos concluir que el cambio de destino de una alameda para convertirla en una calle de tránsito vehicular, únicamente puede ser autorizado vía ley, pues se desvirtúa y modifica el uso público a que están destinadas. A pesar de que cada urbanización debe contar con las vías de acceso necesarias, éstas no se pueden construir a costa del destino de otros bienes públicos sin que exista autorización legal para ello. Consecuentemente, cualquier acuerdo municipal que pretenda modificar el destino de un bien de dominio público cuya afectación ha sido dada por ley, estaría viciado de nulidad absoluta.

III. SOBRE LA VINCULATORIEDAD DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL

En el apartado anterior, dejamos establecido que existe jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría que obliga a acudir al mismo procedimiento de afectación de un bien de dominio público, si se desea variar su destino. Asimismo, citamos resoluciones y sentencias de la jurisdicción contenciosa y de la jurisdicción constitucional que obligan a contar con una autorización legal, para variar el destino público de una alameda y convertirla en vía para el tránsito vehicular.

Por el contrario, el Alcalde consultante cita un criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, mediante el cual se señala que un “proyecto de ley de trasformar en calles públicas unas alamedas, excede la competencia del legislador. La decisión sobre la transformación de la naturaleza de una vía, además de involucrar aspectos técnicos (…), es un asunto exclusivamente local que involucra competencias municipales y jurisdiccionales que no pueden ser invadidas por el legislador ordinario…” Al respecto, debemos indicar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los precedentes de la Sala Constitucional son vinculantes erga omnes. Por el contrario, un criterio del Departamento de Servicios Técnicos no tiene esa naturaleza, pues no vincula ni siquiera a las señoras y señores diputados, los que pueden apartarse del mismo.

Por otro lado, el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría establece en su artículo 2 que: “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.” , con lo cual la administración consultante se encuentra obligada a acatar sus pronunciamientos.

Finalmente, y no menos importante, debemos destacar que específicamente en cuanto a la Urbanización Bernardo Benavides, ya existe un pronunciamiento de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, que conociendo como jerarca impropio, se refirió al caso específico de la Alameda 2. En dicha oportunidad se dispuso en lo que interesa:

“… se mantiene que la voluntad de los particulares y la complacencia de las autoridades es ineficaz para que por sí y ante sí dispongan en esta materia, a falta de disposiciones legales que se lo permitan, porque ahora y siempre las vías públicas, y desde luego esas alamedas, son y han sido conforme a nuestro ordenamiento jurídico, bienes demaniales, sujetos al uso y servicios públicos a que han sido destinados, destino inmutable, al amparo de la permanencia de la necesidad que satisfacen y del derecho de todos al uso reconocido, conforme a las leyes y reglamentos administrativos, en donde se concluye que la sustracción de un bien demanial a su destino de uso público por acto administrativo, es ilegal; por consiguiente sólo será admisible la ocupación privativa en cuanto compatible con aquel destino del bien. A mayor abundamiento, debe decirse que el cambio de afectación legal deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa, según así lo dispone original) Dado ello, el Alcalde municipal consultante no podría apartarse del criterio indicado, por cuanto no consta que lo resuelto haya sido impugnado y mucho menos anulado en sede judicial.

Por otro lado, debemos indicar que la autonomía municipal garantizada a las municipalidades constitucionalmente, no les otorga a éstas una especie de inmunidad ante la ley, a la cual se encuentran sometidas todas las autoridades públicas en virtud del principio de legalidad. Mucho menos podría el ente municipal desconocer principios constitucionales de igual rango a su autonomía, tal como la protección de los bienes de dominio público y la garantía de disfrute y uso común de éstos.

IV. CONCLUSIÓN

Vistas las anteriores consideraciones, este órgano asesor concluye que el cambio de destino de una alameda para convertirla en una calle de tránsito vehicular, únicamente puede ser autorizado vía ley, pues se desvirtúa y modifica el uso público a que están destinadas.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta