Can JUDESUR be concessionaire of the Golfito pier?¿Puede JUDESUR ser concesionaria del muelle de Golfito?

Legal Opinion: 080 - J of 02/11/2010 November 2, 2010 OJ-80-2010 Mr. Jorge Alberto Angulo Mora Deputy Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General by Minister of Law, I refer to your official communication JAAM-176-10 of October 5 last, by which you inquire:

"If, in accordance with our legal system, particularly the Law of Creation of the Golfito Free Commercial Depository and its reforms, No. 7012, and the General Law of Concession of Public Works No. 7162 and its reforms, and the Regulating Law of Port Activity of the Pacific Coast itself, No. 8461, the Regional Development Board of the Southern Zone (JUDESUR) is empowered to be a concessionaire for the administration and operation of the Golfito pier, and if the answer is affirmative, what would be the legal instrument to implement said concession (agreement or public bidding)." A- THE ADVISORY FUNCTION OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC Before referring to the substance of the inquiry, it is necessary to clarify some aspects inherent to the advisory work that, by mandate of law, the Office of the Attorney General of the Republic exercises in relation to the organs of the Public Administration.

The "advisory function" of the Office of the Attorney General materializes in the issuance of legal opinions and opinions for the different administrative authorities that make up the active Public Administration and that, by provision of law, are authorized to request the criterion of this Advisory Body. The ultimate goal pursued with the issuance of legal opinions and opinions is to help clarify for the administrative authority, through technical legal criteria, the principles and modalities of their powers in relation to the various administrative actions, as well as the scope of the various norms that make up the legal system. All so that the Administration adopts the conduct prescribed by the system. In this sense, the guidance function and the advisory function have in common that both precede the administrative decision.

The normative basis of the advisory function is found in Articles 2, 3, 4, and 5 of our Organic Law. For the purpose of this analysis, it is important to cite Article 4:

"ARTICLE 4°- CONSULTATIONS: The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Office of the Attorney General; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly". (As amended by subsection c) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Internal Control Law).

It is important to highlight here that the advisory function is exercised in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. The foregoing has consequences regarding the Legislative Assembly and the Deputies. The Legislative Assembly can only exceptionally be considered Public Administration. For this purpose, it is required that it exercises an administrative function. Furthermore, the status of deputy is incompatible with that of administrative authority.

However, in an effort to collaborate with the Legislative Assembly, the Office of the Attorney General has been responding to the consultations that the Deputies formulate, in order to facilitate the exercise of the high functions that the Constitution attributes to them. This is the case of the non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the function of political control and that may reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the objective, we reiterate, of collaborating in the satisfaction of parliamentary functions through strictly legal advice. Advice that cannot distort the advisory function of the Office of the Attorney General and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are authorized to request it, namely the Public Administration. In that sense, the advice to the Deputies has as its limit the very content of the advisory function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the query formulated.

Having made that clarification, as a form of collaboration with the functions that the system attributes to the Deputies, we proceed to pronounce on what is requested. For this purpose, it is necessary to take into account that the Golfito Pier is located within the Pacific Coast, thus falling within the sphere of competence of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, which may administer it directly or, indirectly, through concession. For the Regional Development Board of the Southern Zone to participate in the corresponding process, legal enablement is required.

B. THE ADMINISTRATION OF THE PIER BELONGS TO INCOP The consultant's interest is to establish whether the Regional Development Board of the Southern Zone (JUDESUR) is empowered to be a concessionaire for the administration and operation of the Golfito pier.

The existence of a pier implies the application of a specific legal regime, established by the Constitution, which determines that a national pier cannot under any form leave the domain and control of the State or its institutions, and therefore could not be administered or exploited by private parties except through constitutionally provided means. Likewise, the law cannot disaffect the public domain property (bien demanial) nor establish any regulation that affects state domain and control. Article 121, subsection 14 of the Constitution provides, in what is of interest here:

"National railways, piers, and airports - the latter while in service - may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any form the domain and control of the State".

Interpreting this provision, the Constitutional Chamber, in ruling No. 3789-92 of 12:00 on November 27, 1992, has stated that:

"...implies a specific legal regime for these goods, which limits the general principle of alienation and application to public uses in a rigorous manner: such goods 'may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any form the domain and control of the State.' The norm refers, first, to alienation, lease, or encumbrance, but the expression 'directly or indirectly,' in the rigid context of the provision, may refer to the situation in which the State acts by itself or through other legal entities (subjective meaning), or to cases in which modalities or means are used that have equivalent or similar legal consequences or effects, although per se they do not technically imply alienation, lease, or encumbrance (substantive meaning). Next, this rigor is confirmed with the expression 'nor leave in any form the domain and control of the State,' an expression to which a broad coverage of hypotheses must also be given due to the vocation of the norm...".

The status of public domain property (demanial) means that the goods are allocated (afectos) to the fulfillment of public interest purposes and, by virtue of that fact, are subject to a specific legal regime regarding their acquisition, use, and enjoyment, with their alienation being prohibited. However, national railways, airports, and ports may be concessioned provided that the provisions established in Article 121, subsection 14 of the Constitution itself are respected.

The Constitution speaks of piers (muelles), and by such is understood both the real estate, the construction itself, and the materiality of the things indispensable for the provision of the corresponding public service. Airports, railways, and national piers are, by definition, as doctrine indicates, universalities of public domain goods. Regarding the proper notion of a pier, the Dictionary of the Royal Spanish Academy indicates that it is:

"A work of stone, iron, or wood, built in a suitable direction on the shore of the sea or of a navigable river, and which serves to facilitate the loading and unloading of things and persons and even, at times, to shelter vessels".

That is, a structure for the loading or unloading of persons or things.

State ownership would suggest that the administration of national piers belongs to the State through the Ministry of Public Works and Transport. Certainly, according to its Law, the MOPT is the port authority. In this capacity, it exercises the administration of the piers. In effect, Article 2 of the Organic Law of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), Law No. 3155 of August 5, 1963, attributes to it the functions of planning, building, improving, and maintaining deep-sea and coastal ports, inland navigation routes and terminals, among other functions, Article 2, subsection c). Article 4 adds:

"Article 4º.- The Ministry shall permanently constitute the sole official authority in everything related to national objectives, it being understood that its authority extends to activities of any order that are related to or are a consequence thereof".

This provision has not prevented the legislator from granting the status of port authority to other entities, so that being a port authority is not exclusive to the MOPT. In effect, the legislator has granted such status to JAPDEVA and the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP). A status that the latter exercises with respect to the Pacific piers. This is derived from the first paragraph of Article 1 of its Law of creation:

"Article 1º—The Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop) is created, hereinafter referred to as the Institute, as a public entity, endowed with legal personality, administrative autonomy, its own assets, and capacity under public and private law; its main objective shall be to assume the prerogatives and functions of port authority, with the purpose of exploiting, directly or indirectly, in accordance with the law, the State ports on the Pacific coast of the country, their port services, as well as related activities and facilities, in order to provide them efficiently and effectively to strengthen the national economy".

The prerogatives and functions of port authority refer to the Pacific coast, which includes port services and related or accessory services, which must be provided effectively and efficiently. For this purpose, the meritorious Article 1 continues:

"To fulfill the Institute's mission, the following shall form part of its assets: a. The movable property (muebles), lands, buildings, equipment, and port facilities and, in general, all goods, movable and immovable, the rights and obligations transferred to the Institute by previous laws or acquired by it by virtue of the fulfillment of its legal obligations and purposes, as well as the income from the leasing of the properties and facilities owned by it concerning the reception and care of tourism, national and international. b. All rights and income obtained from the direct and indirect operation and exploitation in accordance with the law, of the State ports, their port services, as well as from the operation and exploitation of their related activities and facilities provided on the Pacific coast. c. The income from the collection of sums corresponding to port services and related activities of this nature, those already granted or those that in the future are granted in concession to third parties in accordance with the law, through the Law of concession of public works with public services, No. 7762, or directly by INCOP. d. The goods that revert to the State by virtue of concessions of port services and related activities granted to private parties".

Given the functions it must fulfill, the piers of the Pacific Coast are transferred to it so that they "form part of its assets". The transferred object is defined spatially and objectively. It refers to piers and those piers located on the Pacific Coast. The piers located in that area become part of INCOP, so that, in principle, this Entity exercises the status of port authority, with the corresponding powers. Under this status, it administers the concerned piers. Among which is the Golfito pier. Ownership confirmed by Article 2, modified by Law 8461 of October 20, 2005, Regulating Law of Port Activity of the Pacific Coast, in that subsection b attributes to it the exercise of the powers of port authority over Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito, and Punta Morales. Said subsection provides:

"b. Exercise, in compliance with the guidelines established in subsection a) above, the powers of superior port authority and coordination in functional and administrative matters, over the work carried out in the ports of Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito, and Punta Morales in the province of Puntarenas, as well as in any other established on the Pacific coast of the country".

Not only the movable property (muebles) is transferred but also the resources generated by the exploitation of those goods. An exploitation that, according to subsection b) of Article 1, can be direct or indirect. This allows affirming that INCOP is financed with the resources generated by port services and by any resource generated by the operation and exploitation of the port. Which includes the resources generated by the concession of public works with public services.

It is pertinent to recall that previously, the legislator decided to attribute the administration of some Pacific piers to a collegiate body independent of INCOP. For this purpose, a norm was included in the Extraordinary Budget Law, No. 7040 of April 25, 1986, which provided:

Article 48: "While the transition period persists and the definitive administration modality of the Golfito Pier is not defined, having reverted to the State by virtue of the definitive transfer made by the Compañía Bananera de Costa Rica, the Ministry of Public Works and Transport, through its head, must constitute an administration board (junta de administración) of the Golfito pier, formed by five members, to directly administer the income from the pier, all subject to the provisions of the General Law of the Financial Administration of the Republic. The resources shall be allocated to administration. The MOPT shall set the respective tariff appendix and issue the regulation for the port administration and operation of said pier, within a period of thirty days from the effectiveness of this law." An independent management of the cited Pier was thus intended. Through an action of unconstitutionality filed by the Office of the Comptroller General of the Republic, the Constitutional Chamber heard this norm, declaring it "manifestly unconstitutional" for lacking budgetary content and being, on the contrary, atypical. But ruling 6854-2005 of 10:00 on June 1, 2005, is not limited to declaring the unconstitutionality of the atypical norm, but also declares, by connection, the unconstitutionality of several executive decrees issued in relation to the Administrative Board (Junta Administrativa) of the Golfito pier, thus created. These are various Decrees that formed the Administrative Board or modified its composition, as well as the "Regulation of Administrative and Operational Organization of the Port Development Board of the Canton of Golfito". By ordering the unconstitutionality of these norms, the Chamber reaffirms the competence of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico in the administration of the ports of the zone and the ownership of the resources related to that port. The ruling thus expresses:

"In light of the foregoing, as well as the legal reasons and law citations made by the petitioner, it is clear that the administration of all human and material resources, as well as the rights and obligations currently held by the so-called Port Development Board of the Canton of Golfito, must be assumed by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP). However, with the purpose that this process be carried out in an orderly manner and without causing serious dislocations to social security, justice, and peace, the Chamber deems it opportune –based on the provisions of Article 91, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction– to grant the strictly necessary period for the mentioned Board to continue operating and administering the Golfito pier, subject to the directives and guidelines that INCOP may indicate for this purpose, while both entities take the necessary measures to ensure an orderly administrative transition".

It follows from the foregoing that as long as the INCOP Law is not modified, the administration of the Golfito Pier corresponds to this entity, for which it may exploit it directly or indirectly through concession. In that sense, it is responsible for operating, administering, or, as the case may be, supervising the loading and unloading services, as well as the transfer of goods within the port premises, the delivery of goods to the corresponding party, navigation aid services, among other services.

Thus, if INCOP decides that the operation is to be carried out indirectly, it will be responsible for initiating the concession process, through the public bidding procedure provided for this purpose.

C. JUDESUR IS NOT AUTHORIZED TO BE A CONCESSIONAIRE OF THE PIER Having defined that the administration of the Golfito pier belongs to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, it follows that said Entity has the authority, within the framework of the legal system, to define through which mechanisms it administers said pier. In that sense, it may choose to manage it directly or through an indirect management of the pier. Among the mechanisms of indirect management, concession can certainly be found. Particularly, as long as port services are involved, the concession of public services.

The point is whether JUDESUR can be a concessionaire of the operation and administration of the Golfito Pier.

The Regional Development Board of the Southern Zone has been created as a semi-autonomous institution to fulfill two purposes that the State considered important once the Compañía Bananera ceased operating in the South Pacific, and particularly in Golfito. That is, on one hand, the integral development from the social and economic point of view of the Zone, and on the other hand, the administration of the Golfito Free Commercial Depository. Thus, it follows from Article 10 of the Law of the Golfito Free Commercial Depository:

"Article 10.- The Regional Development Board of the Southern Zone of the province of Puntarenas, referred to in this law as the Board, is created as a semi-autonomous Institution of the State, with its own legal personality and administrative independence, domiciled in the canton of Golfito. The Board shall have among its primary purposes the integral socioeconomic development of the Southern Zone of the province of Puntarenas, as well as the administration and operation of the commercial line of business of the Golfito free commercial depository. (….)".

Of interest here is the socioeconomic development of the Southern Zone. To fulfill this purpose, Law 7012 attributes to the Board the determination of the distribution of the resources produced from the single eighteen percent tax on the sale of goods stored in the warehouses of the Golfito free commercial depository. It is responsible, in general, for the administration of those resources. In relation to which, the Board approves the regional and local development projects of the different cantons of the Zone or their municipalities. That is, the Board determines which are the projects relating to production, services, infrastructure, technical training, health, and education that may benefit the most vulnerable groups in the Zone.

The Board is an administrator of resources and administrator of the Golfito Free Depository. It is important to highlight that the legal configuration of the Board is not that of an operator of public services or of any other nature. Beyond the Free Depository, the Board was not created to administer and, above all, operate public services. Given its legal configuration, it cannot be maintained that Law 7012 constitutes a legal basis for JUDESUR to become a concessionaire for the administration and operation of the Golfito pier.

It is worth recalling that the concession of public works with public services is presented not only as a means to achieve the modernization of the Costa Rican State, but above all as an instrument for the participation of the public and private sectors in the satisfaction of public interests. This participation allows, in effect, the private sector not only to promote the realization of public works projects but, above all, to become a concessionaire of public works and services. The General Law of Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762 of April 14, 1998, has not regulated the concession as a mechanism for the participation of public entities or companies in the construction of public works and the provision of public services. It is worth affirming, in effect, that the interest present in the Law is to promote the participation of the private sector in the corresponding projects. Which is also justified by the very fact that the concession is promoted as a mechanism for the private sector to assume the financing of public works and services for which the State and other public entities do not have the necessary resources demanded by their execution. Thus, for example, Article 18 places the acquisition of the real estate necessary for the construction of the works referred to in the concession in charge of the concessionaire. The financial capacity to meet the needs posed by the execution of the concession is a fundamental element for awarding the public tender, Article 24 of the Law. Article 28 of the Law establishes the factors that will guide the selection of the concessionaire, and among these factors, those referring to financial conditions occupy a relevant position: value of the concession's income, amount of the state subsidy required by the bidder, payments offered by the bidder to the State, minimum income that the State will guarantee, among others. And it is that, in principle, the award should fall in favor of whoever presents the best economic offer among those declared technically acceptable, Article 29.

But it is not just that the legislator has sought to introduce a mechanism for private financing of public works. It was indicated that the legal configuration of the institute of concession is based on the concessionaire being a private entity. Note that one of the particularities of the concession is the fact that the corresponding contract is not signed with the awardee but with a national corporation (sociedad anónima nacional), which is constituted by the awardee. The co-contractor, then, is a corporation. This fact alone prevents or at least makes it impossible for a public entity to participate in a tender to concession under the Law of Concession of Works with Public Services. The participation of an entity, public or private, is motivated by the interest in becoming the co-contractor of the Administration, and this status requires the possibility of constituting a corporation. A possibility that, in the case of public entities, must be present in the legal system. A public entity that has not been authorized by the legislator to constitute corporations for the operation of port services could not be a concessionaire of a concession of works with public services, as it could not comply with the provisions of Article 31 of said law.

Ergo, the concession mechanism established by the Law does not adapt to the public nature of public entities. Which makes it difficult to "interpret" that any public entity can participate in a public bidding to become the awardee of the concession. And we speak of public bidding because, according to the provisions, this is the mechanism to award the concession, Articles 4, 8, 17, 18, 21. Numeral 23 provides:

"ARTICLE 23.- Award by public bidding Following a public bidding process, the concession projects shall be awarded according to the procedure established in the regulation of this law. In any case, the guiding principles of this bidding are those of efficiency, publicity, equality, and free competition".

The provisions of this Law are binding on INCOP, as its Article 2 is explicit in that the concession of piers, both new and existing, "as well as the services provided therein, may only be granted in concession through the procedures set forth in this law". Consequently, INCOP is not authorized to grant this administration through a mechanism other than public bidding, even if it is to ensure that the granting will fall to a public entity.

It must be remembered, however, that the fundamental reason that prevents or hinders the participation of a public entity as a bidder in a concession governed by this Law is the principle of legality and its corollary, administrative competence.

Administrative competence is a corollary of the principle of legality, whose purpose is to indicate the powers and duties available to the Public Administration to act in accordance with the system. It is the legal aptitude to act, concretizing the purposes that justify its creation. That is why competence is considered a power-duty, as it must be exercised by the Administration, without any possibility of delegating it - except with authorization from the system. Therefore, the authority is not "competent" to decide not to act when the system obliges it to do so. In that sense, it is affirmed that administrative powers have a functional character: they are granted not to satisfy the interest of the public body, but the general or collective interest. Which explains why the body is not free to determine whether or not to act: the exercise of competence is a due act to the extent necessary to satisfy the entrusted public interest.

Thus, for the Regional Development Board of the Southern Zone to participate as a bidder in a concession to administer the Golfito Pier, it would have to be authorized by the legal system to carry out said administration and operation. However, as already indicated, Law 7012 does not grant that competence. It is not within the sphere of competence attributed to that Entity to become the administrator and operator of a pier, even if it is located in the Southern Zone, whose integral development it must promote. Furthermore, the resources JUDESUR receives are intended for the financing of the socioeconomic development of the Southern Zone, for which the distribution of such resources has been foreseen. If it were to become a concessionaire, JUDESUR would have to assume a series of expenses, precisely to finance the operation of the pier, which would find no basis in Law 7012.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the non-binding criterion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1. By express provision of the legislator, the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) is the port authority for the ports of the Pacific.

2. The prerogatives and functions of port authority refer to the Pacific coast, which includes port services and related or accessory services, which must be provided effectively and efficiently.

3. The piers of the Pacific Coast are part of the assets of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

4. As Golfito forms part of the Pacific Coast, the pier is part of the assets of INCOP, the Entity responsible for the administration and operation of the pier. For which it may decide to operate or administer it through concession.

5. This concession must be governed by the provisions of the General Law of Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762 of April 14, 1998. Consequently, the mechanism to award the concession is that of public bidding.

6. The resources generated by this concession benefit INCOP.

7. The Law of Creation of the Golfito Free Commercial Depository, Law 7012 of November 4, 1985, configures the Regional Development Board of the Southern Zone as an entity administering the resources generated by the tax on sales made in the Golfito Free Commercial Depository, as well as the administration of said Depository.

8. The legislator has not configured JUDESUR as an entity that operates public services beyond those indicated. Consequently, it has not authorized it to operate port services.

9. Consequently, it cannot be maintained that Law 7012 constitutes a legal basis for JUDESUR to become the concessionaire for the administration and operation of the Golfito pier.

10. The public works concession with public service (concesión de obra pública con servicio público) is an instrument that promotes the participation of the private sector in the construction of public works and in the provision of public services. The concession thus regulated does not have as its object the assignment to public entities of the construction of public works and/or the provision of public services, which is justified because at the basis of the regulation is the understanding that the private sector assumes the financing of public works and services, for which the State does not have sufficient resources.

11. The concession contract is signed with a national corporation (sociedad anónima) established for this purpose by the awardee. This means that for a public entity to become a concessionaire, it must be authorized by law to establish corporations.

12. In the case of JUDESUR, its enabling legislation not only does not grant it, among its powers, the role of operator or administrator of ports, but also does not authorize it to establish corporations.

13. The resources coming from the Golfito free trade zone (depósito libre comercial de Golfito) and from the tax established in Article 11 of Law 7012 could not be used by JUDESUR to finance the investments and other expenses that the awarding of the Golfito Pier concession would entail.

1. In the absence of legal provisions granting the respective competence, JUDESUR is not empowered to become the administrator or operator of the Golfito pier.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General MIRCH/Kjm

Opinión Jurídica : 080 - J del 02/11/2010 2 de noviembre, 2010 OJ-80-2010 Señor Jorge Alberto Angulo Mora Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio JAAM-176-10 de 5 de octubre último, mediante el cual consulta:

“Si de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, particularmente la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito y sus reformas, N. 7012 y la Ley General de Concesión de Obras Públicas N. 7162 y sus reformas y la propia Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico, N. 8461, la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR) está facultada para ser concesionaria de la administración y operación del muelle de Golfito y de ser afirmativa la respuesta cuál sería el instrumento legal para implementar dicha concesión (convenio o licitación)”.

A- LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa.

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

Interesa aquí destacar que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que los señores Diputados formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Hecha esa aclaración, como una forma de colaboración con las funciones que el ordenamiento atribuye a los señores Diputados, entramos a pronunciarnos respecto de lo solicitado. Para tal efecto, es necesario tomar en cuenta que el Muelle de Golfito se encuentra dentro del Litoral Pacífico, por lo que entra en la esfera de competencia del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, que lo puede administrar en forma directa o bien, indirectamente mediante concesión. Para que en el proceso correspondiente participe la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur se requiere habilitación legal.

B. LA ADMINISTRACION DEL MUELLE CORRESPONDE AL INCOP Es interés del consultante que se establezca si la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR) está facultada para ser concesionaria de la administración y operación del muelle de Golfito.

La existencia de un muelle implica la aplicación de un régimen jurídico particular, establecido por la Constitución, que determina que el muelle nacional no puede salir bajo ninguna forma del dominio y control del Estado o de sus instituciones, por lo que no podría ser administrado ni explotado por particulares salvo por los medios dispuestos constitucionalmente. Asimismo, que la ley no puede desafectar el bien demanial ni establecer ninguna regulación que afecte el dominio y control estatal. Dispone en lo que aquí interesa el artículo 121, inciso 14 de la Constitución:

“Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado”.

Interpretando esta disposición la Sala Constitucional, en voto N. 3789-92 de 12:00 de 27 de noviembre de 1992, ha manifestado que:

"…implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa: tales bienes "no podrán ser enajenados, arrendados o gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado. La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencia o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan técnicamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma...".

El carácter demanial significa que los bienes están afectos al cumplimiento de los fines de interés público y, de ese hecho, están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso y disfrute, resultando prohibida su enajenación. No obstante, ferrocarriles, aeropuertos y puertos nacionales pueden ser concesionados siempre que se respeten las disposiciones que el propio artículo 121, inciso 14 de la Constitución dispone.

La Constitución habla de muelles y por tales se entiende tanto el inmueble, la construcción en sí misma como la materialidad de las cosas indispensables para la prestación del servicio público correspondiente. Los aeropuertos, los ferrocarriles y los muelles nacionales son, por definición, como señala la doctrina, universalidades de bienes de dominio público. En cuanto a la noción propia de muelle, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, nos indica que este es:

"Obra de piedra, hierro o madera, construida en dirección conveniente en la orilla del mar o de un río navegable, y que sirve para facilitar el embarque y desembarque de cosas y personas y aún, a veces, para abrigo de las embarcaciones".

Es decir, una estructura para el embarque o desembarque de personas o cosas.

La titularidad estatal permitiría suponer que corresponde al Estado por medio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes la administración de los muelles nacionales. Ciertamente, conforme su Ley, el MOPT es autoridad portuaria. En esa condición ejerce la administración de los muelles. En efecto, el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Ley N. 3155 de 5 de agosto de 1963, le atribuye el planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, entre otras funciones, artículo 2, inciso c). Agregando el artículo 4 que:

“Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas”.

Esta disposición no ha impedido al legislador el otorgar la condición de autoridad portuaria a otras entidades, de manera que el ser autoridad portuaria no es exclusivo del MOPT. En efecto, el legislador ha otorgado tal condición a JAPDEVA y al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP). Condición que este último ejerce respecto de los muelles del Pacífico. Así se deriva del primer párrafo del artículo 1 de su Ley de creación:

“Artículo 1º—Créase el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop), en adelante denominado el Instituto, como una entidad pública, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, y capacidad de derecho público y privado; su objetivo principal será asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en el litoral pacífico del país, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas, con el fin de brindarlos de forma eficiente y eficaz para fortalecer la economía nacional Las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria están referidas al litoral pacífico, lo que incluye los servicios portuarios y servicios conexos o accesorios, los cuales deben ser prestados en forma eficaz y eficiente. Para ese fin continúa diciendo el artículo 1 de mérito:

“Para cumplir el cometido del Instituto, formarán parte de su patrimonio:

a. Los muebles, los terrenos, los edificios, los equipos y las instalaciones portuarias y, en general, todos los bienes, muebles e inmuebles, los derechos y las obligaciones transferidos al Instituto por leyes anteriores o adquiridos por él en virtud del cumplimiento de sus obligaciones y cometidos legales, así como los ingresos provenientes del arrendamiento de los inmuebles y las instalaciones de su propiedad concernientes al recibo y la atención del turismo, nacional e internacional.

b. Todos los derechos e ingresos que se obtengan de la operación y explotación directa e indirecta conforme a la ley, de los puertos del Estado, sus servicios portuarios, así como de la operación y c. Los ingresos provenientes de la percepción de las sumas correspondientes a los servicios portuarios y las actividades conexas de esta naturaleza, los ya otorgados o los que en el futuro sean otorgados en concesión a terceros de acuerdo con la ley, mediante la Ley de concesión de obras públicas con servicios públicos, Nº 7762, o directamente por el INCOP.

d. Los bienes que reviertan al Estado en virtud de concesiones de servicios portuarios y actividades conexas otorgadas a particulares”.

Dadas las funciones que le corresponde cumplir, se le traspasan para que “forme parte de su patrimonio” los muelles del Litoral Pacífico. El objeto transferido está definido espacial y objetivamente. Se trata de muelles y de aquellos muelles que estén ubicados en el Litoral Pacífico. Los muelles que se ubiquen en ese espacio pasan a formar parte del INCOOP por lo que, en principio, ese Ente ejerce la condición de autoridad portuaria, con las facultades correspondientes. Bajo esa condición administra los muelles concernidos. Entre los cuales se encuentra el muelle de Golfito. Pertenencia que confirma el artículo 2, modificado por la Ley 8461 de de 20 de octubre de 2005, Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico, en cuanto en su inciso b le atribuye ejercer las atribuciones de autoridad portuaria sobre Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito y Punta Morales. Se dispone en dicho inciso:

“b. Ejercer, en cumplimiento de los lineamientos establecidos en el inciso a) anterior, las atribuciones de autoridad portuaria superior y de coordinación en materia funcional y administrativa, sobre las labores que se desarrollen en los puertos de Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito y Punta Morales en la provincia de Puntarenas, así como en cualquier otro que se establezca en el litoral pacífico del país”.

Se traspasan los muebles pero también los recursos que genere la explotación de esos bienes. Una permite afirmar que el INCOP se financia con los recursos generados por los servicios portuarios y por todo recurso que genere la operación y explotación del puerto. Lo que comprende los recursos generados por la concesión de obra pública con servicios públicos.

Procede recordar que con anterioridad, el legislador decidió atribuir la administración de algunos muelles del Pacífico a un órgano colegiado independiente del INCOP. Para ese efecto, se incluyó una norma en la Ley de Presupuesto Extraordinario, N. 7040 de 25 de abril de 1986, que disponía:

Artículo 48:

"Mientras persiste el período de transición y no se defina la modalidad de administración definitiva del Muelle de Golfito, al haber revertido esos el Estado en virtud del traspaso definitivo que hizo la Compañía Bananera de Costa Rica, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, mediante su titular, deberá constituir una junta de administración del muelle de Golfito, formada por cinco miembros, para que administre directamente los ingresos provenientes del muelle, todo sujeto a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Financiera de la República. Los recursos se destinarán a la administración. EL MOPT fijará el apéndice tarifario respectivo y emitirá el reglamento de administración y operación portuaria de dicho muelle, en un plazo de treinta días a partir de la vigencia de esa ley." Se pretendía, así, una gestión independiente del citado Muelle. Por acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Contraloría General de la República, la Sala Constitucional conoció de esta norma declarándola “manifiestamente inconstitucional”, por carecer de contenido presupuestario y ser, por el contrario, atípica. Pero la sentencia 6854-2005 de 10:00 del 1 de junio de 2005 no se limita a declarar la inconstitucionalidad de la norma atípica, sino que declara por conexidad la inconstitucionalidad de varios decretos ejecutivos emitidos en relación con la Junta Administrativa del muelle de Golfito, así creada. Se trata de diversos Decretos que conformaron la Junta Administrativa o bien que modificaron su integración, así como del “Reglamento de Organización Administrativa y Operativa de la Junta de Desarrollo Portuario del Cantón de Golfito". Al disponer la inconstitucionalidad de esas normas, la Sala reafirma la competencia del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico en la administración de los puertos de la zona y la titularidad de los recursos relacionados con ese puerto. Expresa así la sentencia:

“A la luz de lo expuesto, así como de las razones jurídicas y citas de ley que hace el accionante, está claro que la administración de la totalidad de los recursos humanos y materiales, así como los derechos y obligaciones que actualmente posee la llamada Junta de Desarrollo Portuario del Cantón de Golfito, deben ser asumidos por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP). No obstante, con el propósito de que este proceso se lleve a cabo ordenadamente y sin provocar graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, la Sala estima oportuno –con fundamento en lo dispuesto por el artículo 91, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional– otorgar el plazo estrictamente necesario para que la mencionada Junta continúe operando y administrando el muelle de Golfito, sujeta a las directrices y lineamientos que al efecto le señale el INCOP, en tanto ambas entidades toman las medidas necesarias para asegurar una ordenada transición administrativa”.

Se sigue de lo expuesto que mientras no sea modificada la Ley del INCOP, es a este ente al que corresponde la administración del Muelle de Golfito, para lo cual puede explotarlo directa o indirectamente mediante concesión. En ese sentido, le corresponde operar, administrar o en su caso fiscalizar, los servicios de embarque y desembarque, así como de traslado de mercancías dentro de los recintos portuarios, la entrega de las mercancías a quien corresponda, servicios de ayuda a la navegación, entre otros servicios.

De modo que si el INCOP decide que la operación se haga en forma indirecta, le corresponderá iniciar el proceso de concesión, mediante el trámite de licitación previsto al efecto.

C. JUDESUR NO ESTA HABILITADA PARA SER CONCESIONARIA DEL MUELLE Definido que la administración del muelle de Golfito corresponde al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, se sigue que compete a dicho Ente, dentro del marco del ordenamiento, definir mediante qué mecanismos administra el citado muelle. En ese sentido, puede optar por gestionarlo directamente o bien, por una gestión indirecta del muelle. Entre los mecanismos de gestión indirecta puede encontrarse ciertamente, la concesión. En particular, en tanto se esté en presencia de los servicios portuarios, la concesión de servicios públicos.

El punto es si JUDESUR puede ser concesionaria de la operación y administración del Muelle de Golfito.

La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur ha sido creada como institución semiautónoma para cumplir con dos fines que el Estado consideró importantes a partir de que la Compañía Bananera dejó de operar en el Pacífico Sur y, en particular en Golfito. Esto es, de una parte, el desarrollo integral desde el punto de vista social y económico de la Zona y de otra parte, la administración del depósito libre comercial de Golfito. Así, resulta del artículo 10 de la Ley del Depósito Libre Comercial de Golfito:

“Artículo 10.- Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta, como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito.

La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito. (….)”.

Interesa aquí el desarrollo socioeconómico de la Zona Sur. Para el cumplimiento de este fin, la Ley 7012 atribuye a la Junta el determinar la distribución de los recursos producto del impuesto único del dieciocho por ciento sobre la venta de las mercaderías almacenadas en las bodegas del depósito libre comercial de Golfito. Le corresponde, en general, la administración de esos recursos. En orden a los cuales, la Junta aprueba los proyectos de desarrollo regional y local de los distintos cantones de la Zona o de sus municipalidades. Esto es, la Junta determina cuáles son los proyectos relativos a la producción, servicios, infraestructura, capacitación técnica, salud y educación que puedan beneficiar a los grupos más vulnerables de la Zona.

La Junta es administradora de recursos y administradora del Depósito Libre de Golfito. Importa resaltar que la configuración legal de la Junta no es la de un ente operador de servicios públicos o de otra naturaleza. Más allá del Depósito Libre, la Junta no ha sido creada para administrar y sobre todo operar servicios públicos. Dada la configuración legal, no puede sostenerse que la Ley 7012 constituya un fundamento legal para que JUDESUR devenga concesionaria de la administración y operación del muelle de Golfito.

Cabe recordar que la concesión de obra pública con servicio público se presenta no solo como un medio de lograr la modernización del Estado costarricense, sino ante todo como instrumento de participación de los sectores público y privado en la satisfacción de los intereses públicos. Esa participación permite, en efecto, al sector privado no solo propiciar la realización de proyectos de obra pública sino ante todo el devenir concesionario de obra y servicios públicos. La Ley General de Concesión de Obra Públicas con Servicios Públicos, Ley N. 7762 de 14 de abril de 1998, no ha regulado la concesión como un mecanismo de participación de entidades o empresas públicas en la construcción de obra pública y prestación de servicios públicos. Cabe afirmar, en efecto, que el interés presente en la Ley es que se propicie la participación del sector privado en los proyectos correspondientes. Lo que se justifica, además, por el hecho mismo de que la concesión se propicia como un mecanismo para que el sector privado asuma el financiamiento de obras y servicios públicos respecto de los cuales el Estado y demás entes públicos no tienen los recursos necesarios que demanda su realización. Así, por ejemplo, el artículo 18 pone a cargo del concesionario la adquisición de los inmuebles necesarios para la construcción de las obras a que se refiere la concesión. La capacidad financiera para hacer frente a las necesidades que plantea la ejecución de la concesión es elemento fundamental para adjudicar el concurso público, artículo 24 de la Ley. El artículo 28 de la Ley establece los factores que guiarán la selección del concesionario y entre esos factores ocupan una posición relevante los referidos a las condiciones financieras: valor de los ingresos de la concesión, monto del subsidio estatal requerido por el oferente, pagos ofrecidos por el oferente al Estado, ingresos mínimos que el Estado garantizará, entre otros. Y es que, en principio, la adjudicación debería recaer a favor de quien presente la mejor oferta económica de entre las declaradas técnicamente aceptables, artículo 29.

Pero no se trata solo de que el legislador ha pretendido introducir un mecanismo de financiamiento privado de la obra pública. Se indicó que la configuración legal del instituto de la concesión parte de que el concesionario será un ente privado. Nótese que una de las particularidades de la concesión es el hecho de que el contrato correspondiente no se firma con el adjudicatario sino con una sociedad anónima nacional, que es constituida por el adjudicatario. El cocontratante, entonces, es una sociedad anónima. Este solo hecho impide o al menos imposibilita que una entidad pública participe en un concurso para concesionar con base en la Ley de Concesión de Obra con Servicio Público. La participación de un ente, público o privado, tiene como motivo el interés en devenir cocontratante de la Administración y esa condición requiere la posibilidad de constituir una sociedad anónima. Posibilidad que en tratándose de los entes públicos debe estar presente en el ordenamiento legal. Una entidad pública que no haya sido autorizada por el legislador para constituir sociedades anónimas para la operación de servicios portuarios no podría ser concesionaria de una concesión de obra con servicio público, ya que no podría cumplir con lo dispuesto en el artículo 31 de dicha ley.

Ergo, el mecanismo de concesión establecido por la Ley no se adapta a la naturaleza pública de los entes públicos. Lo que hace difícil “interpretar” que cualquier entidad pública puede participar en una licitación para devenir adjudicataria de la concesión. Y hablamos de licitación porque conforme lo dispuesto este es el mecanismo para atribuir la concesión, artículos 4, 8, 17, 18, 21. Dispone el numeral 23:

“ARTÍCULO 23.- Adjudicación por licitación Previo proceso de licitación pública, los proyectos de concesión serán adjudicados según el procedimiento que disponga el reglamento de esta ley. En todo caso, los principios rectores de esta licitación son los de eficiencia, publicidad, igualdad y libre competencia”.

Las disposiciones de esta Ley vinculan al INCOP, ya que su artículo 2 es expreso en cuanto que la concesión de los muelles, tanto nuevos como existentes “así como los servicios que ahí se presten, únicamente podrán ser otorgados en concesión mediante los procedimientos dispuestos en esta ley”. Por consiguiente, el INCOP no está autorizado para otorgar esa administración por un mecanismo distinto de la licitación, aún cuando se trate de asegurarse que el otorgamiento recaerá en un ente público.

Es de recordar, sin embargo, que la razón fundamental que impide o dificulta la participación de un ente público como oferente en una concesión regida por esta Ley es el principio de legalidad y su corolario, la competencia administrativa.

La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. Es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que justifican su creación. Es por ello que se considera que la competencia es un poder- deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.

De modo que para que la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur pueda participar como oferente en una concesión para administrar el Muelle de Golfito tendría que estar autorizada por el ordenamiento jurídico para realizar dicha administración y operación. No obstante, como ya se indicó, la Ley 7012 no otorga esa competencia. No está dentro de la esfera de competencia atribuida a ese Ente el devenir administrador y operador de un muelle, aún cuando este se ubique en la Zona Sur, cuyo desarrollo integral debe promocionar. Por demás, los recursos que recibe JUDESUR tienen como destino el financiamiento del desarrollo socioeconómico de la Zona Sur, para lo cual se ha previsto cómo se distribuyen tales recursos. De devenir concesionaria, JUDESUR tendría que asumir una serie de gastos, precisamente para financiar la operación del muelle, que no encontrarían fundamento en la Ley 7012.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

1. Por expresa disposición del legislador, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) es autoridad portuaria de los puertos del Pacífico.

2. Las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria están referidas al litoral pacífico, lo que incluye los servicios portuarios y servicios conexos o accesorios, los cuales deben ser prestados en forma eficaz y eficiente.

3. Los muelles del Litoral Pacífico son parte del patrimonio del Instituto Costarricense de Puertos de Pacífico.

4. Como Golfito forma parte del Litoral Pacífico, el muelle es parte del patrimonio del INCOP, Ente al que compete la administración y operación del muelle. Para lo cual puede decidir operarlo o administrarlo mediante concesión.

5. Concesión que debe regirse por lo dispuesto en la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N. 7762 de 14 de abril de 1998. Por consiguiente, el mecanismo para adjudicar la concesión es el de licitación.

6. Los recursos que esa concesión genere favorecen al INCOP.

7. La Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito, Ley 7012 de 4 de noviembre de 1985, configura la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur como un ente administrador de los recursos generados por el impuesto sobre las ventas realizadas en el Depósito Libre Comercial de Golfito, así como la administración de ese Depósito.

8. El legislador no ha configurado a JUDESUR como un ente operador de servicios públicos fuera de los indicados. Por consiguiente, no le ha autorizado a operar servicios portuarios.

9. Por consiguiente, no puede sostenerse que la Ley 7012 constituya un fundamento legal para que JUDESUR devenga concesionaria de la administración y operación del muelle de Golfito.

10. La concesión de obra pública con servicio público es un instrumento que propicia la participación del sector privado en la construcción de obra pública y en la prestación de servicios públicos. La concesión así regulada no tiene como objeto el atribuir a entidades públicas la construcción de obra pública y/o la prestación de servicios públicos, lo que se justifica porque en la base de la regulación está presente que el sector privado asuma el financiamiento de obras y servicios públicos, para los cuales el Estado no cuenta con recursos suficientes.

11. El contrato de concesión se suscribe con una sociedad anónima nacional constituida al efecto por el adjudicatario. Lo que significa que para que un ente público devenga concesionario debe estar autorizado por el ordenamiento para constituir sociedades anónimas.

12. En el caso de JUDESUR, su ley de creación no solo no le atribuye entre sus competencias el ser operador o administrador de puertos sino que tampoco le autoriza a constituir sociedades anónimas.

13. Los recursos provenientes del depósito libre comercial de Golfito y del impuesto establecido en el artículo 11 de la Ley 7012 no podrían ser utilizados por JUDESUR para financiar las inversiones y demás gastos que implicaría la adjudicación de la concesión del Muelle de Golfito.

1. En ausencia de disposiciones legales que otorguen la competencia respectiva, JUDESUR no está facultada para devenir administradora u operadora del muelle de Golfito.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/Kjm