Constitutional Jurisdiction Reform — Bill 17.743Reforma a la Jurisdicción Constitucional — proyecto de ley 17.743

Legal Opinion: 079 - J of 10/19/2010 October 19, 2010 OJ-79-2010 Licenciada Nery Agüero Montero Head of the Permanent Committee on Legal Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of Licenciado Ricardo Vargas Vásquez, Deputy Attorney General by Operation of Law, I refer to your kind office CJ-199-07-10 of last July 28, through which you consult the opinion of the Office of the Attorney General regarding the draft "Law to reform the Constitutional Jurisdiction," file No. 17.743.

Prior to the corresponding analysis, it must be recalled that our Organic Law establishes the Office of the Attorney General of the Republic as an advisory body to the Public Administration. An advisory function that is exercised at the request of an administrative authority. From that fact, Article 4 of the Law authorizes administrative authorities to consult the legal opinion of this Body, granting the corresponding competence. The issuance of opinions, characterized by their binding effect, depends on the consultation being formulated by a competent administrative authority. In the present case, the consultation does not come from an administrative authority, but from a Legislative Committee and in relation to a legislative bill. Notwithstanding that Legislative Committees and Members of Parliament lack the legal authority to consult, the Office of the Attorney General has adopted the practice of responding to the consultations they raise, as a way of collaborating with the performance of the high functions the legal system assigns to them. The pronouncement thus issued, however, cannot produce binding effects, especially when it concerns a legislative bill whose approval falls exclusively to the Legislative Branch in the exercise of legislative power. It is for the foregoing reason that this pronouncement must be considered as an advisory opinion.

Likewise, it should be clarified that the eight-day deadline is not binding for this Institution, since we are not facing any of the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

The draft Law aims to correct problems that have arisen in the Constitutional Jurisdiction and to update its enabling Law. This improvement in the performance of the Constitutional Chamber would occur, as proposed, by modifying the suspension of the challenged act through the Amparo Remedy (Recurso de Amparo) and by recognizing the Chamber's ability to prioritize urgent matters; as well as by reducing the possibility of that Body participating in the exercise of the powers proper to the Legislative Assembly. In particular, by eliminating the optional prior consultation on constitutionality of legislative bills and by limiting the issuance of norms that regulate the legal vacuum (laguna jurídica) situation produced by the declaration of unconstitutionality of a norm. Aspects to which we refer subsequently.

A- GENERAL OBSERVATIONS Given the particular importance these issues have in the functioning of the Constitutional Chamber, the Office of the Attorney General deems it necessary to refer to the proposed reforms concerning the suspensive nature of the Amparo Remedy (Recurso de Amparo), the division of the Chamber into sections to hear certain competencies, the dimensioning of the effects of the judgment, and the elimination of the optional prior consultation on legislative bills.

1- THE DIVISION OF THE CHAMBER INTO SECTIONS Faced with the saturation of the Constitutional Chamber and the need to continue responding to the rights and expectations of the population, various legislative bills modifying the Constitutional Jurisdiction Law have been presented to the legislative stream. Among them, bill number 16791, titled "Reform of Article 4 of the Constitutional Jurisdiction Law." An important part of this bill is the creation within the Chamber of two sections, each composed of three magistrates, for the purpose of handling the resolution of amparos and habeas corpus. The Full Chamber will have exclusive competence to resolve actions and consultations on constitutionality and, exceptionally, the divergence of jurisprudence between the two sections created.

Regarding that bill, the Office of the Attorney General rendered an advisory Opinion through office No. OJ-123-2009 of November 30, 2009. Given that the bill before us again seeks to divide the Chamber into sections, we consider what was expressed on that occasion to be fully applicable:

"It is intended that, just as occurs in various constitutional courts organized into chambers and sections, two sections be differentiated within the Constitutional Chamber for the purpose of hearing the Amparo Remedies (Recursos de Amparo). Thus, three bodies could be distinguished within the Chamber: the Full Chamber and two sections. With this structure, it is intended, according to the Statement of Motives, to double the Chamber's resolution capacity. And, indeed, this doubling could occur insofar as the sections would hear and resolve not only the admissibility of the Amparo Remedies (Recursos de Amparo), but would also decide them on the merits, granting or dismissing them. A competence intended to be of first and last resort, insofar as the Full Chamber's power to review the sections' work through appeals would be exceptional.

When proposing the division of the Chamber to hear Amparo Remedies (Recurso de Amparo) and Habeas Corpus in sections, it must be considered that our Constitutional Court is composed of seven Proprietary Magistrates. Consequently, only two sections can be created, which in practical terms means dividing the cited proceedings into two bodies. If the number of remedies received were small or the rules on standing (legitimación) were modified, one could consider that the division into two sections ensures the Chamber will be able to continue providing effective protection of fundamental rights and satisfy the needs and aspirations of the country's inhabitants. However, given that there would only be two sections and considering that citizens' demands increase daily, it is not foreseeable that the legislative proposal can achieve the results it proposes, and especially, decongest the Chamber.

Thus, despite the importance of this proposed division, it must not be overlooked that, for the objective of relieving the Constitutional Court's workload, the division into sections is not sufficient. Various factors in the structuring of the Amparo Remedy (Recurso de Amparo) negatively contribute to saturating the Chamber. For this reason, to fully achieve the objective driving the bill, other factors should be considered, such as matters related to standing (legitimación) to file the Amparo. It is not unknown, however, that a legislative measure in this sense could signify a negative element in the development of the Constitutional Jurisdiction. Indeed, the broad possibilities of access currently recognized for the Amparo Remedy (Recurso de Amparo) are not only the cause of the Chamber's saturation but also, as stated, have the positive value of having contributed to positioning it as a decision-making body, protector of fundamental rights, and even legitimizing its intervention in various spheres, not only administrative but also political. Through the broad access of the Amparo, Constitutional Justice has been democratized. The Office of the Attorney General understands that under these conditions, restricting standing (legitimación) could affect the social perception of the role and importance of the Constitutional Chamber.

Nevertheless, that restriction appears necessary if it is desired that the justice of liberty continues to be the exclusive and preclusive competence of the Constitutional Chamber. Although the number of amparos the Constitutional Chamber hears more than doubles the number of amparo remedies heard by the Spanish Constitutional Court, it is significant what is stated in the Statement of Motives of Organic Law 6/2007, of May 24, which amends Organic Law 2/1979, of October 3, of the Spanish Constitutional Court, regarding this increase in workload and one of the solutions for that situation:

'The high number of amparo applications has caused a broad development of the function of guaranteeing fundamental rights to the detriment of other competencies of the Constitutional Court. The number of amparo applications and the legally established procedure for processing them are the causes that explain the current overload the Court suffers when resolving these procedures for guaranteeing fundamental rights. For this reason, the reforms undertaken are directed at providing the amparo with a new configuration that is more effective and efficient to fulfill the constitutionally established objectives for this institution. And thus, among the modifications introduced in relation to the amparo, the change in the configuration of the remedy's admission procedure, the empowerment of the Sections for its resolution, and the reform of the internal question of constitutionality procedure provided for in Article 55.2 of Organic Law 2/1979, of October 3, can be highlighted.

The first of these novelties affects the configuration of the admission procedure for the amparo remedy. And it is that, as opposed to the previous system of specific causes for inadmissibility, the reform introduces a system in which the applicant must allege and prove that the content of the remedy justifies a decision on the merits by the Court due to its special constitutional significance, given its importance for the interpretation, application, or general effectiveness of the Constitution. Therefore, the admissibility judgment is inverted, moving from verifying the non-existence of causes for inadmissibility to verifying the existence of constitutional relevance in the amparo remedy filed. This modification will undoubtedly streamline the procedure by transforming the current admission examination into the verification in the applicant's allegations of the existence of constitutional relevance in the remedy. As for the attribution of resolution power to the Sections in relation to amparo applications, it substantially increases the court's work capacity...'.

Another element that is important to assess in order to allow the Constitutional Chamber to continue concentrating constitutional proceedings lies in the subject matter under its cognizance. The Chamber would have to be more restrictive, so that it only accepts for hearing and resolution those matters that immediately and directly involve a violation of Fundamental Rights. Mediate or indirect violations should continue to be the competence of the ordinary courts, which are also responsible for the defense and application of the Political Constitution and, therefore, must guarantee the validity and effectiveness of Fundamental Rights." Some of the observations made by the Office of the Attorney General on that occasion are addressed in this legislative bill. This is the case, specifically, regarding the restriction of standing (legitimación) and the object of the Amparo. Topics to which we will return later.

2- THE AUTOMATIC SUSPENSION IN THE CASE OF THE AMPARO REMEDY (RECURSO DE AMPARO) Article 41 of the Constitutional Jurisdiction Law establishes the "automatic" suspension (suspensión de pleno derecho) of the challenged provisions and the specific acts challenged through the Amparo Remedy (Recurso de Amparo). Exceptionally, the Chamber is empowered to order execution or continued execution, when the suspension causes or threatens to cause certain and imminent damages or harm to the public interest, greater than those the execution would cause to the aggrieved party, through such precautions as it deems appropriate to protect the rights or freedoms of the latter and not to render illusory the effect of a possible resolution of the remedy in their favor.

As can be seen, the general principle of enforceability of administrative acts is inverted here, insofar as the filing of the Amparo automatically suspends the effects of the challenged act. A suspension justified by the protection of fundamental rights, against which limits must be imposed on public powers to avoid possible arbitrariness and abuses and, in general, to ensure the conformity of administrative action with constitutional parameters, particularly those relating to Fundamental Rights and other rights recognized by International Human Rights Law.

This automatic nature of the suspension has led, however, to the filing of reckless demands initiated with the sole objective of deferring the execution of an administrative decision. A situation initially aggravated by the literal interpretation of the article that led to automatic suspension merely upon the filing of the Amparo. As is known, the Constitutional Chamber reacted by interpreting that the suspensive effect occurs not upon the filing of the Amparo but upon notification of the order granting leave to proceed with the Remedy (resolution No. 988-94 of 17:57 hrs. of February 16, 1994, which considers the possibility of the Remedy being rejected outright).

This decision does not eliminate, however, the problems posed by the automatic suspension of the effects of the challenged act, in this case starting from notification. That automatic effect continues to be the rule and is a factor that limits administrative action and one of the elements that determines many litigants' preference to resort to the Amparo Remedy (Recurso de Amparo) rather than ordinary judicial channels, as might eventually be appropriate.

The bill aims to reverse that situation, so that the suspension becomes optional for the Chamber. It would constitute a precautionary measure to protect and guarantee the rights considered affected and the effectiveness of the judgment. The suspension would be appropriate when execution causes or threatens to cause "in a certain and imminent manner" serious damages or harm to the interests of the aggrieved party that are impossible or very difficult to repair" or when execution causes consequences that would cause the Amparo to lose its purpose.

Given that precautionary protection (tutela cautelar) has been considered by the Constitutional Chamber as part of effective judicial protection (sentencia 6224-2005 of 15:16 hrs. of May 25, 2005), it can be considered that the Chamber – like any other judicial court of the Republic – may adopt any type of precautionary measure that is appropriate for the Amparo. However, it is common for the precautionary measure requested and ordered to be suspension. Therefore, in most Amparo cases, precautionary protection (tutela cautelar) allows for the early and provisional satisfaction of what is sought in the Remedy, rather than the effectiveness of the judgment. Consequently, it authorizes questioning the precautionary nature of the suspension. A circumstance that warrants a reform of the legal text.

The first paragraph of the proposal establishes the general principle regarding precautionary measures: these may be adopted insofar as they are adequate and necessary to guarantee the affected rights and the effectiveness of the judgment. An aspect that is important in order to maintain the provisional and instrumental nature of precautionary protection. It is pertinent to note, however, that the adoption of the measure has been determined as the rule without hearing the opinion of the challenged authority. We consider it important that the measure be adopted, as a general rule, once the Administration has been heard, so that the constitutional judge may better assess not only the merits of the violation but also the general interest, as well as the right and interest of third parties that may be at stake in the situation and, therefore, may have greater elements of judgment to make the appropriate decision.

Likewise, since the suspension of the administrative act is a precautionary measure, the need for separate regulation of its granting could be determined, as proposed in the reform. We consider that it is not consistent with what is provided in the first paragraph of the proposal to establish that suspension is appropriate when execution causes or threatens to cause "in a certain and imminent manner serious damages or harm to the interests of the aggrieved party that are impossible or very difficult to repair." This is insofar as the principle regarding the granting of precautionary measures is the need for protection and guarantee of the affected constitutional rights. The proposed first paragraph falls within the framework of precautionary protection; on the contrary, regarding suspension (last paragraph), it seems to seek to revive Article 13 of the previous Amparo Law and Article 91 of the Contentious-Administrative Jurisdiction Law. Provisions that have been superseded by the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo), Articles 19 and following.

For this reason, we consider that, regarding suspension, it would suffice to add to what is provided in the first paragraph that suspension shall not be appropriate when the challenged matter constitutes a denial or an omission, as derived from constitutional jurisprudence:

"The request for addition and clarification filed by the plaintiff is inappropriate, given the nature of the challenged acts. Since these are of a negative nature, suspending their effects would imply granting, in an interlocutory manner, what constitutes the substantive petition of the amparo. For this reason, the requested action is not granted," Constitutional Chamber, resolution No. 7692-2001 of 8:57 hrs. of August 10, 2001.

Thus, except in cases of omission or denial where suspension would not be appropriate, the Chamber will determine whether or not to grant suspension as a precautionary measure. For this, it must assess the necessity and adequacy of said measure in relation to the violation of the Fundamental Right alleged.

On the other hand, the proposed text would include granting a hearing for those affected by the precautionary measure to be heard. We believe the wording of this paragraph is confusing. Perhaps it would be advisable to consider the provisions of Articles 23 and 24 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo) regarding hearings upon the request for precautionary protection.

3- THE PRIOR CONSULTATION ON CONSTITUTIONALITY It is proposed to eliminate the optional prior consultation on constitutionality regarding constitutional reforms and legislative bills.

The purpose of the consultation on constitutionality is to obtain the criterion or opinion of the Constitutional Chamber on the constitutionality of the consulted bill, regarding its content and procedure. Through this function – whose jurisdictional nature has been debated – the Chamber participates in the preparation of the law, to control its conformity with constitutional parameters. Consequently, its competence tends to guarantee constitutional supremacy. In that sense, it exercises a prior control of the constitutionality of the legislative bill, as it has itself indicated. However, that prior control can lead to the issuance of opinions on the appropriateness of the proposed legislation, a situation all the more serious when it refers to constitutional reforms. In that sense, prior control can lead to political control and, above all, to interference in the exercise of the powers constitutionally attributed to the Legislative Assembly. Ergo, to disregard for the Constitution.

These risks do not authorize, however, considering that all forms of prior control of the constitutionality of norms must be eliminated. First, it must be recalled that Article 10 of the Political Constitution provides for the consultation on constitutionality not only regarding the approval of international agreements or treaties but also consultation on constitutional reform bills. The cited numeral provides, in what is relevant here:

"It shall also correspond to it:

(...).

• b)To hear consultations on constitutional reform bills, on the approval of international agreements or treaties, and on other legislative bills, as provided by law." If the Constitution has provided for consultation on constitutional reform bills, it is not clear how it can be intended to eliminate said consultation without first or concomitantly reforming the Constitutional Text.

For this reason, the Office of the Attorney General considers that the appropriate course is not to eliminate the consultation but to regulate the exercise of that competence both by the Chamber and regarding the authorities competent to request its opinion, in such a way that the Constitution is precisely respected. The following criterion remains valid:

"The participation of the Constitutional Chamber in the law-making process, when issuing advisory opinions, does not contradict the principle of separation of powers nor does it therefore deny its jurisdictional function; on the contrary, by giving effect to constitutional supremacy, by interpreting the constitution, and by preventing the unreasonable content of the law, it performs an important moderating and controlling function fundamental in the Modern State. It must not, however, judge decisions from the point of view of appropriateness or convenience." MUÑOZ QUESADA, H: La consulta de Constitucionalidad. In Consultas de la Asamblea Legislativa a la Sala Constitucional, el Control Pleno de Constitucionalidad 1989-1993, EUNED, p. XVII.

The Office of the Attorney General has rendered its opinion on various legislative bills seeking to modify or even eliminate the optional consultation on constitutionality. One of the advisory opinions is Legal Opinion No. OJ-078-97 of December 24, 1997, regarding the bill called "Repeal of subsection b of Article 96 and reform of Article 97 of the Constitutional Jurisdiction Law," processed under file No. 13.039. Allow us the following transcription of that text:

"The initiative discussed seeks to eliminate the optional consultation, through the repeal of subsection b) of Article 96 and the modification of numeral 97 of the Constitutional Jurisdiction Law.

To support a possible legislative change of this nature, the proponent highlights the non-binding nature of advisory opinions on the merits and the existence of solid jurisprudential doctrine on the legislative processing of bills. According to the proponent, by virtue of the foregoing and bearing in mind the saturation the Constitutional Chamber currently experiences, this change would contribute to allowing the Chamber to dedicate more time to 'truly transcendent' matters.

On the other hand, it is argued that the elimination of the optional consultation would allow the Legislative Assembly to 'recover its true role in the formation of law and clearly differentiate the competencies of the Constitutional Chamber and the Legislative Assembly.' Now then, as we commented before this same parliamentary committee on a recent occasion, after these eight years of the Chamber's operation, we already have sufficient perspective to evaluate the rules of its functioning (4). In particular, it seems clear that the current design of the consultation on constitutionality merits being reviewed by the legislator in several aspects. Thus, for example, in academic circles, there has long been insistence on the need to make the Chamber's criterion binding also on substantive aspects (5); likewise, the advisability of allowing the Office of the Attorney General of the Republic to deploy its advisory role to the Chamber in this area, giving it a hearing similar to that provided in unconstitutionality actions, has been mentioned.

(4) Office No. O.J.-075-97 of last December 18. (5) In this sense, the conclusions of the thesis by Kathia Martínez Chaves and Esteban Solano Fernández titled La consulta previa y judicial de constitucionalidad (Faculty of Law of the University of Costa Rica, February 1991, page 677 and following) can be consulted.

However, there is doctrinal consensus on the benefits of this type of preventive mechanism, so its suppression must be adequately justified before the sovereign community; a requirement that the bill under review does not meet, according to what is observed below.

First, it is advisable to consider the specific quantitative weight that legislative consultations have had on the Constitutional Chamber's agenda in recent years. According to data obtained from the Information Department of the Constitutional Chamber, the volume of matters admitted for its consideration is as follows:

As observed, prior consultations on constitutionality represent a minuscule percentage of the cases admitted daily to the Chamber (in 1996 it reached barely 0.28%); therefore, their elimination would not significantly alleviate the workload in the hands of the constitutional jurisdiction, while it would sacrifice an important mechanism that ensures constitutional supremacy in our environment, preventing the promulgation of provisions contrary to the Political Constitution.

In any case, it is not true that the optional prior consultation is being eliminated, but only the standing of deputies to raise it. Indeed, note that with the survival of subsections c) and ch) of Article 96 of the Constitutional Jurisdiction Law, this type of consultation could continue to be filed by the Supreme Court of Justice, the Supreme Electoral Tribunal, the Comptroller General of the Republic, and the Ombudsman.

Finally, it is not explained how the introduction of the prior consultation into our legal system caused the Assembly to lose its 'true role' in the legislative process or confused the competencies of the Assembly and the Constitutional Chamber; a judgment that seems mistaken, especially because the enshrinement of a preventive mechanism similar to this one, namely the veto for reasons of unconstitutionality, forms part of our constitutional tradition, which implies the possible intervention of the constitutional jurisdiction in the legislative procedure at the instance of a political body (in this case the Executive Branch).

By reason of all the foregoing, the Office of the Attorney General of the Republic considers that the bill does not set forth sound reasons to support it; for which reason it appears inconsistent." In a similar manner, the Office of the Attorney General pronounced on other legislative bills. Thus, Legal Opinion No. O.J.- 010-2001 of February 1, 2001, regarding the bill processed under legislative file number 13.699. A criterion reiterated in OJ 112 2001 of August 14, 2001, rendered on the occasion of the bill processed under legislative file number 14.308, both bills aimed at reforming matters related to the consultation on constitutionality. After pronouncing against the elimination of the optional legislative consultation, the Office of the Attorney General stated:

"That said, we rather hold the thesis that the number of signatures of Deputies required to raise the consultation to the Constitutional Chamber should be increased. We believe that the minimum number of one-third of the total members of the Legislative Assembly should be required. This would mean that the consultation would only be used when there is significant consensus in parliament, and not, as currently occurs, that the consultation is raised, in some cases, due to the persuasion efforts of one Deputy over others, without having the respective endorsement of the parliamentary factions. Furthermore, the consultations that can be raised on an initiative would be reduced to three, and not five, as currently occurs according to Voto No. 3220-2000 (advisory opinion) of the Constitutional Chamber." Certainly, recent years have shown a significant increase in facultative consultations by Members of Parliament. A significant increase not only in number (which in any case is variable) but because such consultation has been requested regarding highly polemic and confrontational projects from diverse sectors of society, to the point that they even indicate a political-economic orientation of the Costa Rican State, as is the case with each and every one of the projects related to the Free Trade Agreement with the United States. It has been indicated that these consultations affect the functioning of the Chamber and motivate its discredit, not due to a quantitative factor but a qualitative one, since the consultation regarding the Treaty forced the Chamber to separate itself from its other competences in order to dedicate itself to the analysis of that text and the projects of the complementary agenda, requiring the constitution of a substitute Chamber in charge of the "normal" functioning of the Jurisdiction.

However, we consider that the consultation must be maintained for the sake of protecting constitutional supremacy. A consultation with a non-binding effect of the opinion rendered by the Chamber regarding the merits of the consulted project. The political decision must correspond to Parliament. Moreover, experience demonstrates that the opinion rendered by the Chamber regarding the merits can be modified when resolving an Unconstitutionality Action against the text that has become law. It is worth remembering that the Chamber is not bound by its own criteria, that its composition can change, and that the points under examination can be assessed in a different manner once the law has entered into force and produced effects. A binding effect regarding the merits impedes the Legislative Assembly from legislating, at least from doing so with the intended orientation and content. And how to justify this restriction on the exercise of legislative power when the Chamber can modify its criterion, on one hand, and if the principle regarding the consultative function is its non-binding effect, and, on the contrary, the consultative nature of the expressed criterion? Therefore, the binding effect must continue to be limited to the legislative procedure without extending to the merits of the matter.

4- THE DIMENSIONING OF THE EFFECTS OF THE JUDGMENT The intention is to modify Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, regarding the dimensioning of the effects of an unconstitutionality judgment toward the future, particularly in cases of legal gaps or threats to social peace. For this, the issuance of provisional rules is proposed, dictated by the Constitutional Court, to regulate the intermediate situation until the promulgation of the substitute rule. Likewise, the possibility is raised that the rule continues to be applied for a determined period, to avoid legal uncertainty or social chaos.

As we stated in opinion C-403-2008 of November 6, 2008, Article 91 attributes retroactive effect to the declaration of unconstitutionality, back to the date the norm entered into force, which means that the judgment declaring unconstitutionality can produce effects from the moment the annulled norm became part of the legal system. The declaration of unconstitutionality is declaratory in the sense that it eliminates an invalidity inherent to the act since its inception, such that the challenged norm loses validity. This would allow one to consider that, once unconstitutionality is declared, the situation could be equated to the absolute non-existence of the norm, "as if the norm had never existed in the legal system." It is known, however, that while the norm was not only in force but also effective, it will have been a source of consolidated legal situations and situations still in execution that cannot be ignored by the legal system. This explains the possibility of graduation and dimensioning permitted by the aforementioned Article 91. It is normal that once the judgment is issued, it produces effects immediately. Nevertheless, for the sake of maintaining legal certainty and the principle of equity, the legislator may authorize the temporal effects of judgments to be dimensioned, whether toward the past or toward the future.

Despite the fact that, according to the second paragraph of Article 91, the temporal dimensioning is toward the past, the truth is that in constitutional practice, the Chamber has ordered dimensioning toward the future. The modulation function inherent to the judgment entails the possibility that its effects may be deferred by the Constitutional Chamber.

That is, starting from the fact that it is the judgment’s role to establish rules so that serious disruptions to security, justice, or social peace are not produced, the Chamber can establish dimensioning toward the future. To dimension the effects of the judgment toward the future means that it will produce effects neither immediately, nor retroactively. On the contrary, the declaration will produce effects only within the period the judgment establishes. This means that the norm declared unconstitutional can remain in force and produce effects for a time after the judgment is issued. It is a temporal efficacy that will cease at the moment the deadline set by the court expires. The judgment will, then, have a deferred efficacy. Deferring the efficacy of the unconstitutionality declaration can serve to avoid a normative vacuum that produces serious consequences for political or social stability, for which reason the legislator is granted a period to issue the necessary norms that maintain political and social stability or eliminate conflictive situations. In the meantime, the unconstitutional norm continues to govern.

The validity and temporal efficacy of the norm declared unconstitutional in such a case produces the effects of interimporal law, that is, of transitional law. The transitional nature will be maintained for the period established by the judgment. This is the situation that arose with the declaration of unconstitutionality of the Law creating the Costa Rican Institute against Cancer (Instituto Costarricense contra el Cáncer). Judgment N° 1572-2008 of 14:54 hrs. on January 30, 2008, of the Constitutional Chamber dimensioned the effects of the declaration "so as not to affect the functioning of the health service provision aimed at preventing and treating cancer in the country and not to hinder the care of persons with cancer." For that purpose, the validity of the Law is maintained for a period of three years while the Assembly decides whether to "retake or desist from the creation of the Costa Rican Institute against Cancer," a period described as "transitional." Situations such as the foregoing are what the project at hand intends to regulate. However, it seems the proponents have envisioned the possibility of dimensioning only for the case where the normative gap would have "very serious consequences for legal certainty or social peace," but not for other types of situations. For the envisioned case, the validity of the norm may be maintained for a "peremptory prudential period" (which, it is understood, shall be defined by the Chamber), so that the competent body may draft the substitute norm. But the Chamber is also authorized to draft provisional rules, which temper the state of legal uncertainty while the substitute norm is being drafted.

Certainly, constitutional jurisprudence has on some occasions manifested the exercise of normative power by the Constitutional Chamber. However, the Chamber’s function is to control normative power, not to create it. From that perspective, the Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that, faced with a normative gap, it is appropriate for the Constitutional Court to be able to maintain the validity of the norm declared unconstitutional, when there are circumstances that so determine, without that possibility having to be coupled with the express recognition of a normative power, even when it is provisional. Precisely because the normative power does not belong to the Chamber, it is understandable that the project provides that it must not dictate "exhaustive" rules predetermining the content and purpose of the norm to be issued by the competent authority. Consequently, it is proper that the Chamber not dictate interimporal law, but rather extend the effects of the norm now declared unconstitutional, insofar as this does not cause a greater dislocation on the social plane.

Regarding the possibility of dictating these rules, permit us the following quotation:

"It is to be noted that contradictorily, this normative reform is produced by an organ that admits that legislative power does not correspond to it; that its activity consists of resolving a concrete claim, normally referring to a concrete case, without the possibility of reordering the legal system. In this regard, the Chamber has stated: '...it must be remembered that legislative power is exclusive to the Assembly, especially in the sense that it is the will of that organ that is the determining factor for a law to be such' (Resolution N. 3150-94 of 15:06 hrs. on June 28, 1994). …The declaration of unconstitutionality with retroactive effect is a source of legal uncertainty and producer of normative voids. Added to this is that the legislator does not adopt, with the desired speed, the substitute norms for those declared unconstitutional; likewise, finding a satisfactory solution to a problem is not easy, due to its complexity or the conflicting interests involved, all of which may lead one to consider that the Chamber’s proceeding confers certainty on the situations created under the protection of the controlled norm. The Chamber’s action would contribute to positively maintaining normative continuity, based on the verification of the legal-institutional and social reality upon which its judgment intervenes. To avoid inconveniences, the judgment gives an immediate positive-law solution, which, if it persists over time, is not by decision of the Chamber, but because the legislator shows no interest or considers it untimely to issue the regulation that fills the normative void caused by a declaration or replaces the norm originated by the Chamber. However, the risk of these actions remains: if the norm remains in force, it does so with a different material content, such that there exists a 'reform to the legislator's decision'." M. ROJAS CHAVES: "La Sala Constitucional: ¿de 'Delimitador externo' a legislador positivo?", in Revista Costarricense de Derecho Constitucional, III, IJSA, pp. 90-91.

Furthermore, for the case where the provisional rules are considered "exhaustive (that) predetermine the will of the competent organ" or where the Chamber sets a disproportionate deadline, the project authorizes the Legislative Assembly or the Attorney General's Office to file a "motion for reconsideration (recurso de reconsideración)." The proposal is silent regarding the cases in which the petitioner should be the Attorney General's Office and those proper to the Legislative Assembly. Recall that the Attorney General's Office intervenes in Unconstitutionality Actions as an "impartial advisor to the Chamber" and that, in any case, its function in constitutional control is that of a Public Ministry, the organ responsible for ensuring legal regularity. Consequently, it seems it should always have the possibility to appear requesting the modification of what the Chamber has decided.

The proposal does not indicate the time period for the motion for reconsideration. The Attorney General's Office believes this should be 8 business days, counted from the notification of the judgment.

B- SPECIAL OBSERVATIONS ARTICLE 4:

As indicated, the proposed reform of Article 4 refers to the internal organization of the Chamber into sections to hear competences other than questions of constitutionality and conflicts of competence. It is striking that, when establishing the possibility for the Full Court (Pleno) to assume jurisdiction (avocar) over matters belonging to the sections, it is provided that the corresponding resolution "shall be tersely reasoned (motivada escuetamente)." It is important for the parties and for society in general to know the interests present in the matter that justify this assumption of jurisdiction; consequently, the resolution must be duly reasoned. A "terse" reasoning does not satisfy the principle of reasonableness that must also govern the Chamber’s actions.

ARTICLE 6:

The reform is specific. Its object is to regulate the power of the Chamber coordinator to order the replacement of a magistrate affected by a disqualification, challenge, or excuse. The use of the term "Chamber," which is not used in Article 4, which, as indicated, refers to sections, is striking. It is necessary to standardize the terminology.

ARTICLE 10:

The object is to eliminate the Chamber’s obligation to order an oral hearing in unconstitutionality actions. The Constitutional Chamber has recognized its power not to convene a hearing, such that holding a hearing is exceptional and, therefore, the legal prescription has become a dead letter.

ARTICLE 11:

The current text of this article grants decision-making competence to the Chamber sitting in Full Court. By proposing that it is the Chamber to whom it corresponds to issue the resolutions that put an end to the proceeding, a doubt remains regarding the competence of the sections to definitively resolve the matters under their competence. If the desire is to relieve the Chamber as a collegiate body, the rule should be that, within their respective sphere of competence, the sections shall issue not only procedural decisions but also those that put an end to the proceeding.

The Attorney General's Office considers that the principle that "There shall be no appeal against the judgments, interlocutory orders (autos), or decrees (providencias) of the constitutional jurisdiction" must be maintained. The non-inclusion of this paragraph could be justified because, for the purposes of dimensioning the effects of an estimatory unconstitutionality judgment, the proposed reform to Article 91, in fine, establishes a motion for reversal (recurso de reposición), to which we will refer later.

ARTICLE 26:

It is proposed to regulate the enforcement of a judgment granting Habeas Corpus. For that purpose, it would be established that the award of costs (condenatoria) shall be "against the State, or, as the case may be, against the organ or entity on which the respondent depends." It seems the intent is to establish as a rule the award of costs against the State. However, it is proper to provide that the award of costs shall be pronounced against the entity or organ on which the respondent depends, and jointly and severally against the latter if there has been willful misconduct (dolo) or gross negligence (culpa grave).

It has been exceptional for the Chamber to order the petitioner to pay the costs when their Habeas Corpus or Amparo Action has been dismissed. It is worth recognizing that such an award can dissuade the repeated filing of ill-founded and improper Actions. The principle that should prevail must be, however, the award of costs when the petitioner acts with recklessness (temeridad) or bad faith. That is, to apply the principles that govern in the ordinary jurisdiction regarding such an award.

ARTICLE 30:

Subsection d) would be modified to except the inadmissibility of an Amparo Action against acts or provisions of the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones). In this way, an Amparo Action would be admissible against violations of fundamental rights. But that cognizance would be determined by the fact that the Tribunal itself had firmly resolved that it does not have competence to hear such violations.

The provision does not generate certainty, as it does not allow one to determine which violations of fundamental rights may be the object of an Amparo Action before the Chamber.

Moreover, it is intended to establish that an Amparo Action is inadmissible when only the non-observance, violation, or erroneous interpretation of norms of legal rank is alleged. The principle in Amparo matters is that it does not proceed against laws, except if they are of automatic application. Therefore, it is understood that it is also inadmissible against their interpretation. Hence, the inclusion of proposed subsection f) is not admissible. It would make sense if it had been previously provided that the Action is admissible against the interpretation of laws.

Furthermore, subsection g) would indicate the inadmissibility of the Amparo Action when there has been no exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa). The Attorney General's Office considers that, insofar as constitutional jurisprudence has established that the exhaustion of administrative remedies is a right of the administered party, the intended reform is absolutely improper. The Constitutional Chamber has established:

"The interpretation most favorable to the expansive and progressive effectiveness of the fundamental rights of the administered parties to a prompt and complete justice and to equality, imposes a qualitative rethinking of the obligatory nature of exhausting administrative remedies imposed by the legislator. Indeed, it must be understood that the exhaustion of administrative remedies should be left to the unfettered choice of the administered party, so that it is the latter who, after carrying out a probability judgment about the eventual success of their claim in the administrative forum, decides whether or not to file the pertinent administrative remedies. It is expected that the possibilities of the administered party are reinforced when dealing with the so-called 'administrative tribunals' (e.g., Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental), Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), National Customs Tribunal (Tribunal Aduanero Nacional), Civil Service Tribunal (Tribunal del Servicio Civil), Teaching Career Tribunal (Tribunal de Carrera Docente), Administrative Registry Tribunal (Tribunal Registral Administrativo), Transport Tribunal (Tribunal de Transportes), etc.), since, as they have been constituted, almost as a general rule, as maximally decentralized organs, a greater guarantee of technical specialty, impartiality, and objectivity is obtained, by blurring the hierarchical relationship and diluting any political criterion. The idea of the optional nature of exhausting administrative remedies is not alien or foreign to the infra-constitutional legal system; the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) itself establishes four cases in which it is optional. Thus, Article 32 exempts from the motion for reversal (recurso de reposición) the act presumed by negative silence when emanating from the head of the entity, acts not manifested in writing—tacit—and regulations. Article 87, in dealing with the special proceeding for the removal of directors of decentralized entities, establishes that it is not necessary to file the prior motion for reversal. For its part, Article 357 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) provides that it is not necessary to exhaust administrative remedies to challenge actions of mere fact. Finally, the Law of Constitutional Jurisdiction itself, in its Article 31, indicates that it is not necessary to exhaust administrative remedies to resort to the Amparo proceeding. It is worth clarifying and warning, although it is not the object of this judicial consultation, due to its transcendental importance, that the limitation period for the action—whatever it may be—when the administered party opts not to exhaust administrative remedies, will begin to run from the notification of the unchallenged final act. In summary, the elective nature of the administrative route is absolutely congruent with the fundamental rights of the administered parties to access the jurisdiction, to a prompt and complete justice (article 41 of the Political Constitution), to equality (article 33 of the Political Constitution), and to control the legality of the administrative function (article 49 of the Political Constitution). Now then, it must be highlighted that it is as constitutional for the administered party to opt to go directly to the jurisdictional route, without exhausting administrative remedies, as when he chooses to do so." Constitutional Chamber, resolution N. 3669-2006 of 15:00 hrs. on March 15, 2006.

It derives from constitutional jurisprudence on the matter that only mandatory exhaustion of administrative remedies is constitutional when it has been imposed by the Political Constitution itself. Consequently, it is doubtfully constitutional for the Law of Constitutional Jurisdiction to impose the exhaustion of administrative remedies as a prerequisite to accessing the Constitutional Jurisdiction.

ARTICLE 31: We reiterate what was stated regarding the exhaustion of administrative remedies.

ARTICLE 33:

The proposal tends to restrict the standing (legitimación) to file an Amparo Action. In principle, we consider that standing should lie with the aggrieved party, unless they are unable to act. The case of Amparo Actions filed on behalf of a person, without that person knowing of their filing and therefore without having expressed their interest in that proceeding, has not been unusual. The foregoing without considering that in practice there have been cases where, upon the granting of the Amparo, the third party attempts to enforce in their favor the judgment that orders the payment of damages. That is, to self-attribute the status of protected party for the purposes of compensation.

ARTICLE 35:

Consistent with what has been stated regarding the exhaustion of administrative remedies, the last paragraph of the text proposed for this article is improper.

ARTICLE 41:

We refer to what has already been stated regarding the automatic suspension (suspensión de pleno derecho) of the challenged action.

ARTICLE 43:

A reform is proposed to the second paragraph of this article, so that the report rendered by the respondent authority allows for the identification and location of third parties who derive subjective rights from the challenged act. The precision is important insofar as today it is recognized that the administrative legal relationship is normally multilateral, such that an administrative action may involve not only the direct addressee thereof, but also concern diverse persons who are holders of subjective legal situations that may be positively or negatively affected by said action. A reality that the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo) contemplates by admitting the initiation of contentious-administrative proceedings by any interested party affected in their legitimate interests or subjective rights by the administrative conduct and, therefore, the possibility of seeking as a claim the recognition or re-establishment of a legal situation or, in general, an administrative-legal relationship, Article 10 in relation to Article 42, subsections d) and e) of said Code.

Furthermore, the practice of the Constitutional Chamber of ordering that certified copies of documents be sent to the Public Ministry (Ministerio Público) when it considers that a crime of disobedience to its orders has been committed is legalized.

ARTICLE 44:

The intention is to standardize the deadline granted to the respondent authority to report on the Action. In practice, it is normal for the Constitutional Chamber to grant a period of three days to the respondent authority to report what is appropriate. In that sense, the project legalizes the Chamber’s practice regarding that deadline. Likewise, when it is determined that the respondent may have incurred perjury or false testimony, the matter is referred to the Public Ministry.

ARTICLE 49:

The reform concerns the second paragraph of the article, and its object is to allow the Chamber to grant a prudential and not fixed and inflexible deadline for the Administration to regulate, comply with, or execute what is provided by the law or other legal norm. A power that would allow the Chamber to assess the factors in which the Administration operates and, therefore, set a proportionate and reasonable deadline.

ARTICLE 52:

The second paragraph regarding the withdrawal (desistimiento) of the Amparo Action is modified. With the proposed wording, the withdrawal is given the normal effect, which is to put an end to the proceeding, with the judicial authority being obliged to close it and archive the respective case file.

ARTICLE 56:

The enforcement of Habeas Corpus and Amparo judgments against public subjects is today regulated by Chapter II of Title VIII, Articles 104-184 of the Contentious-Administrative Procedural Code. Therefore, the second paragraph intended to be included in this article is unnecessary. Note that what has not been regulated to date is the enforcement of Amparo judgments against private subjects. An aspect that is also not proposed in this project.

ARTICLE 73:

The proposed wording for subsections c), d), and f) does not modify the regulation regarding the admissibility of the Unconstitutionality Action.

ARTICLE 75:

The project restricts standing to initiate the Unconstitutionality Action directly, as it eliminates the possibility of filing actions based on standing for diffuse interests or those concerning the community as a whole. Certainly, the definition of interests concerning the community as a whole has been a conflictive aspect in constitutional jurisprudence. Suffice it to remember that its definition and, therefore, determining standing in the unconstitutionality action has generated contradictory jurisprudence, which certainly contradicts both the principle of legal certainty and the right to effective judicial protection. Especially since the change in jurisprudence itself can lead to the rejection of the initiated Action. The Attorney General's Office considers that if the legislator were to specify the concept of "interest of the community as a whole," standing based on it could be maintained. An interest of the community that, precisely because it is "as a whole," should not be identified with corporate interests. Therefore, it must surpass direct interest in any of its forms (individual or group). It follows from this that the interest of the community must not become a criterion for circumventing the principle established in the first paragraph of Article 75, so that if the challenged provision is susceptible to individualized application, it is those possibly affected by that application who must file the unconstitutionality action incidentally, without in any way being able to shield themselves behind collective interests to seek a direct action. Admitting direct standing when faced with a corporate interest, especially when it is not determined to what extent the challenged norm directly harms the corporation in question, may lead to the recognition of a popular action (acción popular) in the matter.

We consider it valid, however, to resort to the concept of interest of the community as a whole when dealing with goods that belong to the entire national community, as was the case analyzed by the Constitutional Chamber in resolution 8239-2001 of 16:07 hrs. on August 14, 2001:

"Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests 'that concern the community as a whole,' it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the same holders of sovereignty, in each one of the inhabitants of the Republic. It is not, therefore, that any person can resort to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that any individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without any attempt at exhaustive enumeration being valid in this field either." Moreover, it is intended to permit a direct Action when filed by at least ten deputies. This equates the number of deputies required to exercise the Action directly with that required for the prior facultative consultation. A provision we consider adequate and proportionate. It cannot be forgotten that Members of Parliament have very frequently initiated unconstitutionality actions, arguing the existence of a diffuse interest and even making a display of their status as parliamentarians, thereby attempting to evade the limitations for exercising the Unconstitutionality Action. Furthermore, the exercise of the Action would not be left in the hands of a single Deputy, but would require a significant percentage (almost 20% of the total members of the Legislative Assembly) in relation to what is required in other legal systems that grant standing to parliamentarians to appear before the Constitutional Court (let us recall that in the Spanish system, the unconstitutionality action can be exercised by 50 deputies or 50 senators, with the Congress being composed of 300 to 400 Deputies and the number of senators exceeding those 50. In the French case, where this standing of deputies originates, standing is granted to 60 deputies and 60 senators, with deputies numbering 577 and senators 343). Therefore, with the Assembly having 57 deputies, the number of 10 cannot be considered significantly low for our context.

ARTICLE 81:

With the reform, the principle is maintained that the filing of an unconstitutionality action does not suspend the effectiveness and general application of the challenged norms. However, it is sought to act against the suspension of the issuance of the judgment in judicial proceedings being processed or the issuance of the administrative resolution in procedures aimed at exhausting the administrative channel. Thus, the Chamber would be granted the power, exercisable upon request of a party, to order that no final resolution be issued when such issuance may cause or threaten to cause in a certain and imminent manner serious damages or injuries of impossible or very difficult reparation, or else consequences that would cause the action to lose its purpose. This power could be exercised with respect to all administrative and judicial proceedings in which the challenged norm must be applied.

The suspension of the issuance of the final resolution could not be ordered by the Chamber on its own motion. If the Chamber were to uphold the Unconstitutionality Action and the final resolution had been issued, harm could be caused to those who are parties to the proceeding, but also to any person who has based a claim brought in administrative or judicial channels on the precedent, and obviously to the Administration that has conformed its conduct to what is set forth in the norm declared unconstitutional.

The Attorney General's Office considers that the article should clearly establish what the principle is regarding the suspensive effect at hand. In doing so, it will establish the exceptions and, therefore, in which cases the court hearing a matter where the challenged norm must be applied may issue a final resolution (which we understand would be the interest of the reform) and, likewise, under what assumption a procedure aimed at exhausting the administrative channel may be resolved. If this is not set forth in the preceding terms, there is a risk of generating uncertainty both for the plaintiff, the parties in the ongoing proceedings and procedures, and, in general, the various legal operators. We take into account, moreover, that there is a great probability that the issuance of a final resolution may generate consequences that cause the action to lose its purpose or, as the case may be, generate conflicts that would affect—not only the certainty we are talking about—but also social order and peace.

ARTICLE 82:

Today this provision allows the application of the questioned norms except for the issuance of the final resolution. It can be said that it seeks to regulate the situation that arises with the challenge of any norm of the legal system, therefore regardless of its content. The exception refers to procedural norms or those concerning formalities (normas procesales o de trámite), the application of which is suspended with the Action.

With the proposal at hand, the provision will not refer to the challenge of non-procedural norms, which will be governed by the principles of Article 81, but exclusively to the challenge of procedural norms. The Action would not suspend the norms concerning formalities or procedural norms unless the Chamber so orders. Therefore, if the Chamber does not order the suspension, the procedural norms will continue to be applicable, so that the continuation of the judicial proceeding or administrative procedure will not be made impossible. It must be noted, however, that such application may determine the ineffectiveness of the favorable ruling that the Constitutional Chamber might issue. Indeed, the Action is brought to prevent the proceeding or procedure from developing with the application of the norm concerning formalities or procedural norm. The suspension that currently operates by operation of law prevents that application and, eventually, the continuation of the proceeding based on that norm. A situation that would be consolidated by the Chamber if the Action is upheld. But if the application is not suspended and the proceeding or procedure continues, it could well result in an ineffective protection of the legal system and the rights of the plaintiff.

Therefore, it is our view that upon an action against procedural or substantive norms applicable in the proceeding or procedure that serves as the basis for bringing the action, their suspension should be ordered, unless such suspension could cause harm to other fundamental rights or to the general interest. Given that legal certainty is at stake, the existing regulation and the developed case law should be maintained. Part of that case law is Resolution No. -11276-2007 of 14:45 hours on August 8, 2007, in which the Constitutional Chamber indicated the following:

“Furthermore, when what is challenged is a norm of procedure, the act, stage, or diligence directly related to the challenged norm or norms must be suspended, since not doing so could not only lead to the underlying matter being resolved, but also, eventually, would render the claim formulated nugatory should the Chamber uphold the action. Whenever there is a possibility, the proceeding should continue its course until the final phase, suspending only the issuance of the final ruling on the merits. This is not only so that the action does not remain without a prior matter, but because, given the transcendence of the constitutional questioning, it is preferred that the norm continue to deploy its efficacy and effectiveness until the Chamber resolves on the challenged matter in a judgment.” Emphasis added.

ARTICLE 91:

We refer to what has already been indicated regarding the dimensioning of the effects of the judgment.

ARTICLE 96:

We refer to what has already been indicated regarding the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad).

ARTICLES 98-100:

The reforms proposed to these provisions are congruent with the aim of reducing the consultation to the circumstance of the approval of international agreements or treaties. Projects to which the constitutionally and regulatory established procedure is applied. Therefore, we refer to what has already been indicated regarding that consultation.

The second paragraph of Article 98 is explained because the optional consultation can concern any bill, including those for which the mandatory consultation is authorized. But if the bill were to be approved, the optional consultation disappears and, therefore, this paragraph would be meaningless. Simply put, the approval of agreements or treaties is not subject to a regulatory period for voting on the bill.

To the extent that the consultation is only mandatory, it is understood that the consultation request need not meet the requirements currently set forth in Article 99 of the Law.

Likewise, it is sought to adapt Article 100 to the law-making procedure, which is the procedure applicable to the approval of international agreements or treaties; a procedure that includes two debates since the approval of the Constitutional Reform to Article 124 by Law No. 7347 of July 1, 1993.

ARTICLE 101:

The scope of the binding effect of what is decided by the Constitutional Chamber regarding the prior constitutional consultation is modified. Indeed, according to the current text, the binding effect refers to the determination of the existence of unconstitutional formalities in the consulted project. According to the proposal, it would also apply to the existence or not of stipulations contrary to constitutional norms or principles.

The Attorney General's Office understands that this extension would determine the legal impossibility for the Legislative Assembly to approve the consulted projects. A restriction that would have to be understood as founded on the principle of constitutional supremacy, of which the Constitutional Review Judge (Contralor de Constitucionalidad) is the guarantor. For the reasons previously stated, the Attorney General's Office considers that the binding effect must be limited to the existence of unconstitutional formalities, without limiting the exercise of legislative power on a given matter.

ARTICLE 102:

The regulation of judicial consultation would be modified to eliminate the mandatory consultation set forth in relation to the appeals for review referred to in Article 42 of the Political Constitution. According to Article 102 in its current text and the interpretation the Chamber has made of it, this consultation allows it to establish what the scope is of the constitutional principle of due process and its derivative, the right of defense. In its Resolution No. 1739-92 of 11:45 hrs. on July 1, 1992, regarding due process and which lays the groundwork for the consideration of the principle of judicial independence, the Chamber expressed that it is not its function to qualify, assess, or verify the existence or not of the violation of due process alleged, but rather to corroborate, verify, or declare whether the procedure that has been omitted or unobserved in the criminal trial is or is not indispensable to guarantee the accused the requirements of the right to a fair criminal proceeding, whether or not these have been established by its own precedents or case law. It is based on that verification or declaration that the Third Chamber must decide.

Since constitutional case law has established in repeated resolutions what the scope of said right is, it becomes unnecessary for the Chamber to continue hearing the mandatory consultation at hand. It cannot be overlooked that hearing this consultation in relation to a specific appeal for review, and, therefore, a specific case, can affect the scope of the principle of judicial independence. As well as raising the problem of the difficult separation between constitutional jurisdiction and ordinary jurisdiction.

The Chamber itself has understood this by stating that “it has already fulfilled its function and defined the scope of due process, in accordance with the provisions of Article 102 of the cited law.” Indeed, in judgment 9384-2001 of 14:46 hrs. on September 19, 2001, the Constitutional Court expressed that it has already defined the content, conditions, and scope of the principles or rights that comprise due process. The framework judgment on said right “constitutes a basic body of doctrine, in such a way that it is considered unnecessary to have to pronounce again on the topics already defined therein, especially if, in them, facts or norms are not judged, but rather only indicated, as stated, whether the grounds on which the reviews for alleged violations of due process are based form part of it or not. Taking into account the case law development, the competent judges have sufficient elements to resolve the appeals for review for violation of due process that are submitted to their knowledge. Therefore, they should only refer for consultation topics on which there is no prior case law, or which involve topics different from due process. Which, in the Chamber's opinion, would redound in favor of the principle of prompt and complete justice, since the consultation delays cases, with proceedings in which there are imprisoned defendants even having to wait months for the Chamber to issue judgments on already defined topics. Hence, receiving mandatory consultations on topics already previously developed in the case law of this Chamber, and that result, in the terms set forth, directly applicable to the case by the judges in their function also as natural guardians of the Constitution, is labeled useless and even harmful to the rights of the sentenced persons.” Ultimately, it is interpreted that the judge is not obligated to formulate a mandatory consultation in cases where there is identical or analogous binding case law, applicable to the case submitted for their consideration, and should only do so with respect to new or dissimilar topics, or in cases involving topics outside due process, always within the terms indicated in the law.

Consequently, it is appropriate to issue a favorable opinion on the reform sought.

ARTICLE 8 OF THE ORGANIC LAW OF THE JUDICIAL BRANCH (Ley Orgánica del Poder Judicial).- The reform reinforces the concentrated nature of constitutional review. The disapplication of norms would only be possible when the unconstitutionality has been declared by the Constitutional Chamber and, moreover, the possibility recognized by Article 8 of consulting the Constitutional Chamber's opinion on the constitutionality of the norm is eliminated.

It should be noted that despite the text of Article 8, the Chamber has been consistent in that constitutional review is concentrated and that judges must apply the norms in accordance with constitutional case law, and may not interpret them differently or disapply them by their own decision.

Thus, for example, in Resolution No. 130699 of 16:27 hrs. on February 23, 1999, it stated:

“In that sense, if the Chamber has already declared that the fact that a Superior Judge must obligatorily hear and rule—officiously—on what was decided by the former, insofar as the final paragraph refers to the Superior’s hearing of the matter by reason of an appeal, violates the independence of the Judge, an interpretation that leads to concluding that in that case the Superior retains a power to review beyond what was appealed cannot be admitted. It would be an interpretation contrary to the precedents of the Constitutional Chamber, which invalidates the cited final paragraph of Article 8 of the Organic Law of the Judicial Branch.” Likewise, in the aforementioned judgment 9384-2001, it expressed:

“II.-In judgment number 01185-95 of this Chamber, it was analyzed whether, regarding the supremacy of the Constitution, every judge, as an authority that they are, can act in defense of the Political Constitution, including the power to annul those norms or acts that touch upon or clash with the constitutional order, or whether that matter is reserved solely to this Chamber by express provision of Article 10 of the Constitution. On that occasion, by a majority vote, it was determined that our constitutional system is concentrated and specialized and that, therefore, the declaration of unconstitutionality corresponds exclusively to this Chamber, by express provision of the referenced Article 10. Nevertheless, an important exception is made, in the sense that the foregoing does not imply leaving the judge in the position of applying norms they deem unconstitutional because that would be 'a sin against the Constitution,' to the extent that they are subject to the Constitution and the Law, in that order. In that sense, in consideration of the provisions of Article 8.1 of the Organic Law of the Judicial Branch, it must be concluded that, when there are precedents or constitutional case law to resolve a case, the judge is obligated to interpret and apply—in good faith—the norms or acts pertaining to the matter, in accordance with such precedents or case law, even if to do so they must disapply laws or other norms that are incompatible with them—even if they have not been formally declared unconstitutional—provided, of course, that they involve situations, under the Judge's knowledge, that are identical or analogous (analogia legis or analogia juris) to that resulting from the precedent or constitutional case law. This is so, moreover, by virtue of the fact that Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes that 'the case law and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes,' given that they offer the way in which acts subject to public law and regulations in general can be understood in accordance with the Law of the Constitution (see judgment number 01185-95).

III.-The cited judgment clearly recognizes that if there are precedents or case law that in the case under examination—in the terms set forth—are applicable because they are analogous or identical, the judge must apply them to the specific case due to their binding or obligatory force. Obviously, if that circumstance does not occur, that is, if no precedent or case law exists or they are not applicable, the doubt of constitutionality that arises can be resolved through the constitutional consultation regulated in Articles 102 and following of the Law of Constitutional Jurisdiction.” Thus, it follows that it is consistent with the concentrated nature of our system of constitutional review for the ordinary judge to be able to disapply norms or acts when there are precedents or case law that are applicable. Otherwise, they must apply the norm unless they decide to consult the Constitutional Court's opinion.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the non-binding opinion of the Attorney General's Office of the Republic that:

1. The constitutional consultation on constitutional reform projects is provided for in Article 10 of the Political Constitution. Therefore, its elimination implies a constitutional reform.

2. Beyond the foregoing, the approval or rejection of the bill is a discretionary power of the Legislative Assembly.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General (Procuradora Asesora) MIRCH/Kjm

Opinión Jurídica : 079 - J del 19/10/2010 19 de octubre, 2010 OJ-79-2010 Licenciada Nery Agüero Montero Jefa Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Licenciado Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio CJ-199-07-10 de 28 de julio último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con el proyecto de “Ley de reforma de la Jurisdicción Constitucional”, expediente N. 17.743.

De previo al análisis correspondiente, corresponde recordar que nuestra Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Órgano, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de una Comisión legislativa y en relación con un proyecto de ley. No obstante, que las Comisiones legislativas y los señores Diputado carecen de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha adoptado la práctica de evacuar las consultas que éstos le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, máxime cuando concierne un proyecto de ley cuya aprobación compete exclusivamente al Poder Legislativo en ejercicio de la potestad legislativa. Es por lo anterior que el presente pronunciamiento debe considerarse como una opinión consultiva.

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

El proyecto de Ley pretende corregir problemas que se han presentado en la Jurisdicción Constitucional y actualizar su Ley de creación. Esa mejoría en la actuación de la Sala Constitucional se produciría, según se propone, al modificarse la suspensión del acto impugnado a través del Recurso de Amparo y al reconocerle a la Sala la posibilidad de priorizar los asuntos urgentes; así como reduciendo la posibilidad de que ese Organo participe en el ejercicio de las potestades propias de la Asamblea Legislativa. En particular, eliminando la consulta de constitucionalidad previa facultativa de los proyectos de ley y limitando la emisión de normas que reglen la situación de laguna jurídica producida por la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Aspectos a que de seguido nos referimos.

A- OBSERVACIONES GENERALES Dada la particular importancia que estos temas tienen en el accionar de la Sala Constitucional, estima la Procuraduría General necesario referirse a las reformas que se plantean en orden al carácter suspensivo del Recurso de Amparo, la división de la Sala en secciones para conocer de determinadas competencias, el dimensionamiento de los efectos de la sentencia y la eliminación de la consulta previa facultativa de los proyectos de ley.

1- LA DIVISION DE LA SALA EN SECCIONES Ante la saturación de la Sala Constitucional y la necesidad de continuar respondiendo a los derechos y expectativas de la población, se han presentado a la corriente legislativa diversos proyectos de ley modificando la Ley de Jurisdicción Constitucional. Entre ellos, el número 16791, intitulado “Reforma del artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”. Parte importante de este proyecto lo constituye la creación dentro de la Sala de dos secciones, cada una integrada por tres magistrados con el objeto de que se encarguen de resolver los amparos y los hábeas corpus. El Pleno de la Sala tendrá competencia exclusiva para resolver las acciones y consultas de constitucionalidad y, excepcionalmente, la divergencia de jurisprudencia entre las dos secciones que se crean.

Sobre ese proyecto, la Procuraduría General rindió Opinión consultiva mediante el oficio N. OJ-123-2009 de 30 de noviembre de 2009. Dado que con el proyecto que nos ocupa se pretende de nuevo dividir la Sala en secciones consideramos plenamente aplicable lo expresado en dicha ocasión:

“Se pretende que, al igual que acontece en diversos tribunales constitucionales organizados en salas y secciones, se pretende diferenciar al interno de la Sala Constitucional dos secciones, con el objeto de que conozcan los Recursos de Amparo. Así, al interior de la Sala podrían distinguirse tres órganos: el Pleno y dos secciones. Con esta estructura se pretende, según indica la Exposición de Motivos, duplicar la capacidad resolutiva de la Sala. Y, en efecto, esa duplicación puede producirse en el tanto en que las secciones conocerían y resolverían no sólo sobre la admisibilidad de los Recursos de Amparo, sino que los decidirían sobre el fondo, estimándolo o desestimándolos. Una competencia que se pretende de primer y último resorte, en el tanto la facultad del Pleno de revisar el trabajo de las secciones a través de apelaciones sería excepcional.

Al plantearse la división de la Sala para conocer en secciones del Recurso de Amparo y el de Hábeas Corpus debe tomarse en cuenta que nuestro Tribunal Constitucional está integrado por siete Magistrados propietarios. Consecuentemente, solo pueden crearse dos secciones, lo que en términos prácticos significa dividir los citados procesos en dos órganos. Si el número de recursos que se recibe fuere pequeño o se modificaran las reglas sobre legitimación, se podría considerar que la división en dos secciones asegura que la Sala podrá continuar otorgando una tutela efectiva de los derechos fundamentales y satisfacer las necesidades y aspiraciones de los habitantes del país. Empero, dado que solo se trataría de dos secciones y considerando que día a día aumentan las demandas de los ciudadanos, no se vislumbra que la propuesta legislativa pueda obtener los resultados que se propone y en especial, descongestionar la Sala.

De modo que a pesar de la trascendencia que tiene esa división que se propone, no debe dejarse de lado, que para el objetivo de descargar al Tribunal Constitucional no es suficiente la división en secciones. Diversos factores de la estructuración del Recurso de Amparo contribuyen negativamente para saturar la Sala. Es por ello que para lograr plenamente el objetivo que alienta el proyecto, deberían considerarse otros factores, como es lo relativo a la legitimación para interponer el Amparo. No se desconoce, empero, que una medida legislativa en ese sentido podría significar un elemento negativo en el desarrollo de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, las amplias posibilidades de acceso que hoy día se reconocen para el Recurso de Amparo no solo son la causa de la saturación de la Sala sino que, como se dijo, tienen como valor positivo el haber contribuido a posicionarla como órgano decisor, protector de los derechos fundamentales e incluso, legitimar su intervención en diversos ámbitos no sólo administrativos sino también políticos. A través del amplio acceso del Amparo se ha democratizado la Justicia Constitucional. Entiende la Procuraduría que en esas condiciones restringir la legitimación podría afectar la percepción social del papel e importancia de la Sala Constitucional.

No obstante, esa restricción se presenta como necesaria si se desea que la justicia de la libertad continúe siendo competencia exclusiva y excluyente de la Sala Constitucional. Si bien el número de amparos que conoce la Sala Constitucional más que dobla el número de recursos de amparo que conoce el Tribunal Constitucional español, es significativo lo señalado en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional español en orden a ese incremento de trabajo y a una de las salidas para dicha situación:

“El elevado número de demandas de amparo ha provocado un amplio desarrollo de la función de garantía de los derechos fundamentales en detrimento de otras competencias del Tribunal Constitucional. El número de solicitudes de amparo y el procedimiento legalmente previsto para su tramitación son las causas que explican la sobrecarga que en la actualidad sufre el Tribunal a la hora de resolver estos procedimientos de garantía de los derechos fundamentales. Por esta razón, las reformas que se abordan van dirigidas a dotar al amparo de una nueva configuración que resulte más eficaz y eficiente para cumplir con los objetivos constitucionalmente previstos para esta institución. Y así, entre las modificaciones que se introducen en relación con el amparo se pueden destacar el cambio en la configuración del trámite de admisión del recurso, la habilitación a las Secciones para su resolución y la reforma del trámite de cuestión interna de constitucionalidad prevista en el artículo 55.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre.

La primera de estas novedades es la que afecta a la configuración del trámite de admisión del recurso de amparo. Y es que frente al sistema anterior de causas de inadmisión tasadas, la reforma introduce un sistema en el que el recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal en razón de su especial trascendencia constitucional, dada su importancia para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución. Por tanto, se invierte el juicio de admisibilidad, ya que se pasa de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso de amparo formulado. Esta modificación sin duda agilizará el procedimiento al transformar el examen de admisión actual en la comprobación en las alegaciones del recurrente de la existencia de relevancia constitucional en el recurso. En cuanto a la atribución de potestad resolutoria a las Secciones en relación con las demandas de amparo, incrementa sustancialmente la capacidad de trabajo del tribunal…”.

Otro elemento que es importante valorar en aras de permitir que la Sala Constitucional pueda continuar concentrando los procesos constitucionales reside en la materia objeto de conocimiento. La Sala tendría que ser más restrictiva, de manera tal que solo acoja para conocimiento y resoluciones aquellos asuntos que involucren en forma inmediata y directa una violación de Derechos Fundamentales. Las violaciones mediatas o indirectas deberían continuar siendo competencia de las jurisdicciones ordinarias, a quienes también les corresponde la defensa y aplicación de la Constitución Política y, por ende, deben ser garantía de la vigencia y eficacia de los Derechos Fundamentales”.

Algunas de las observaciones señaladas por la Procuraduría General en dicha ocasión encuentran respuesta en el presente proyecto de ley. Es el caso, en concreto, de la restricción de la legitimación y el objeto del Amparo. Temas a los que volveremos más adelante.

2- LA SUSPENSION AUTOMATICA EN CASO DEL RECURSO DE AMPARO El artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la suspensión de “pleno derecho” de las disposiciones cuestionadas y de los actos concretos impugnados por medio del Recurso de Amparo. Excepcionalmente se faculta a la Sala para disponer la ejecución o continuar la ejecución, cuando la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado, mediante las cautelas que considere procedentes para proteger los derechos o libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual resolución del recurso a su favor.

Como puede verse, se invierte aquí el principio general de ejecutoriedad de los actos administrativos, en tanto la presentación del Amparo suspende de pleno derecho los efectos del acto recurrido. Suspensión que se justifica en la tutela de los derechos fundamentales, frente a los cuales debe imponerse límites a los poderes públicos de manera a evitar posibles arbitrariedades y abusos y, en general, la conformidad de la actuación administrativa a los parámetros constitucionales, en particular los relativos a los Derechos Fundamentales y demás derechos reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

Este carácter de pleno derecho de la suspensión ha conducido, sin embargo, a la interposición de demandas temerarias incoadas con el único objeto de diferir la ejecución de una decisión administrativa. Situación que en un inicio se agravó por la interpretación literal del artículo que conducía a una suspensión automática por la sola interposición del Amparo. Como es sabido, la Sala Constitucional reaccionó interpretando que el efecto suspensivo se produce no por la interposición del Amparo sino por la notificación del auto que da curso al Recurso (resolución N. 988-94 de 17:57 hrs. de 16 de febrero de 1994, que toma en cuenta la posibilidad de que el Recurso sea rechazado de plano).

Esta decisión no elimina, empero, los problemas que plantea la suspensión automática de los efectos del acto recurrido, en este caso a partir de la notificación. Ese efecto automático sigue siendo la regla y es un factor que limita la acción administrativa y uno de los elementos que determina la preferencia de muchos litigantes por acudir al Recurso de Amparo y no a las vías judiciales ordinarias como eventualmente procedería.

El proyecto pretende revertir esa situación, de manera tal que la suspensión pase a ser facultativa para la Sala. Constituiría una medida cautelar para proteger y garantizar los derechos que se consideran afectados y la efectividad de la sentencia. La suspensión procedería cuando la ejecución cause o amenace causar “de manera cierta e inminente” graves daños o perjuicios a los intereses del agraviado de imposible o muy difícil reparación” o cuando la ejecución ocasionare consecuencias que hicieren perder su finalidad al Amparo.

Dado que la tutela cautelar ha sido considerada por la Sala Constitucional como parte de la tutela judicial efectiva (sentencia 6224-2005 de 15:16 hrs. de 25 de mayo de 2005), cabe considerar que la Sala –como cualquier otro tribunal judicial de la República- pueda adoptar cualquier tipo de medida cautelar que resulte adecuada en orden al Amparo. Sin embargo, lo frecuente es que la medida cautelar solicitada y acordada sea la suspensión. Por lo que en la mayoría de los casos de Amparo la tutela cautelar permite la satisfacción anticipada y provisional de lo pretendido en el Recuso más que la efectividad de la sentencia. Por ende, autoriza cuestionar el carácter cautelar de la suspensión. Circunstancia que amerita una reforma al texto legal.

El primer párrafo de la propuesta establece el principio general en materia de medidas cautelares: estas se podrán adoptar en tanto sean adecuadas y necesarias para garantizar los derechos afectados y la efectividad de la sentencia. Aspecto que es importante a efecto de que se mantenga el carácter provisorio e instrumental de la tutela cautelar. Procede señalar, sin embargo, que se ha determinado como regla la adopción de la medida sin que se escuche el criterio de la autoridad recurrida. Estimamos importante que la medida se adopte, como regla general, una vez que se haya dado audiencia a la Administración, de manera que el juez constitucional pueda valorar en mejor forma no solo la afectación de mérito sino también el interés general, así como el derecho e interés de terceros que pueden estar en juego en la situación y, por ende, que pueda contar con mayores elementos de juicio para tomar la decisión adecuada.

Asimismo, puesto que la suspensión del acto administrativo es una medida cautelar, cabría determinar la necesidad de una regulación separada de su otorgamiento, tal como se propone en la reforma. Consideramos que no resulta congruente con lo dispuesto en el primer párrafo de la propuesta que se establezca que la suspensión procede cuando la ejecución cauce o amenace causar “de manera cierta e inminente graves daños o perjuicios a los intereses del agraviado de imposible o muy difícil reparación”. Ello en el tanto en que el principio en materia de otorgamiento de la cautelar es la necesidad de protección y garantía de los derechos constitucionales afectados. El primer párrafo propuesto se enmarca dentro de la tutela cautelar, por el contrario, en lo relativo a la suspensión (último párrafo) pareciera que se pretende revivir el artículo 13 de la anterior Ley de Amparo y el 91 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Disposiciones que han quedado rezagadas por lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, artículos 19 y siguientes.

Es por ello que consideramos que, respecto de la suspensión, bastaría con agregar a lo dispuesto en el primer párrafo que no procederá la suspensión cuando lo impugnado constituye una denegatoria o una omisión, tal como se deriva de la jurisprudencia constitucional:

“La solicitud de adición y aclaración presentada por el accionante es improcedente, dada la naturaleza de los actos impugnados. Como estos son de naturaleza negativa, suspender sus efectos implicaría otorgar interlocutoriamente lo que constituye la petitoria de fondo del amparo. Por esta razón, no ha lugar a lo solicitado”, Sala Constitucional, resolución N. 7692-2001 de 8:57 hrs. de 10 de agosto de 2001.

De modo que, salvo en caso de omisión o denegatoria en que no procedería la suspensión, será la Sala la que determine si procede o no otorgar la suspensión como medida cautelar. Para lo cual tendrá que apreciar la necesidad y adecuación de dicha medida respecto de la afectación al Derecho Fundamental que se acusa.

Por otra parte, el texto propuesto contendría el otorgamiento de una audiencia para que los afectados con la cautelar se pronuncien. Estimamos que la redacción de este párrafo es confusa. Quizás sería conveniente tomar en consideración lo dispuesto en los artículos 23 y 24 del Código Procesal Contencioso-Administrativo respecto de las audiencias ante la solicitud de la tutela cautelar.

3- LA CONSULTA PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD Se propone eliminar la consulta previa facultativa de constitucionalidad sobre las reformas constitucionales y los proyectos legislativos.

La consulta de constitucionalidad tiene como objeto obtener el criterio u opinión de la Sala Constitucional sobre la constitucionalidad del proyecto consultado, en orden a su contenido y procedimiento. A través de esta función –cuya naturaleza jurisdiccional se ha discutido, la Sala participa en la preparación de la ley, para controlar su conformidad con los parámetros constitucionales. Por consiguiente, su competencia tiende a garantizar la supremacía constitucional. En ese sentido, ejerce un control previo de constitucionalidad del proyecto de ley, tal como ella misma lo ha indicado. Empero, ese control previo puede conducir a la emisión de criterios de oportunidad sobre la legislación propuesta, situación tanto más grave cuanto se refiera a las reformas constitucionales. En ese sentido, el control previo puede conducir a un control político y sobre todo a una interferencia en el ejercicio de las competencias constitucionalmente atribuidas a la Asamblea Legislativa. Ergo, a un desconocimiento de la Constitución.

Estos riesgos no autorizan, sin embargo, a considerar que deba eliminarse toda forma de control previo de constitucionalidad de las normas. En primer término, procede recordar que el artículo 10 de la Constitución Política prevé la consulta de constitucionalidad no solo respecto de la aprobación de convenios o tratados internacionales, sino también la consulta sobre proyectos de reforma constitucional. Dispone el citado numeral en lo que aquí interesa:

“Le corresponderá además:

(…).

• b)Conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”.

Si la Constitución ha previsto la consulta sobre proyectos de reforma constitucional, no se ve cómo se pretende eliminar dicha consulta sin reformar de previo o concomitantemente el Texto Constitucional.

Es por ello que considera la Procuraduría que lo procedente no es eliminar la consulta sino regular el ejercicio de esa competencia tanto por parte de la Sala como respecto de las autoridades competentes para solicitarle su criterio, de manera tal que se respete –precisamente- la Constitución. Continúa siendo válido el siguiente criterio:

“La participación de la Sala Constitucional en el proceso de elaboración de la ley, al emitir opiniones consultivas, no contradice el principio de separación de poderes ni niega por ello su función jurisdiccional; por el contrario, al dar cumplimiento a la supremacía constitucional, al interpretar la constitución y al impedir lo irrazonable del contenido de la ley, realiza una importante labor moderadora y contralora fundamentales en el Estado Moderno. No debe, eso sí, juzgar las decisiones desde el punto de vista de la oportunidad o de la conveniencia” MUÑOZ QUESADA, H: La consulta de Constitucionalidad. En Consultas de la Asamblea Legislativa a la Sala Constitucional, el Control Pleno de Constitucionalidad 1989-1993, EUNED, p. XVII.

La Procuraduría General ha rendido criterio respecto de varios proyectos de ley que pretenden modificar e incluso eliminar la consulta facultativa de constitucionalidad. Una de las opiniones consultivas es la Opinión Jurídica N. OJ-078-97 de 24 de diciembre de 1997, relativa al proyecto denominado "Derogatoria del inciso b del artículo 96 y reforma al artículo 97 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional", tramitado bajo el expediente No 13.039. Permítasenos la siguiente transcripción de ese texto:

“La iniciativa que se comenta pretende eliminar la consulta facultativa, mediante la derogación del inciso b) del artículo 96 y la modificación del numeral 97 de la Ley de la jurisdicción Constitucional.

Para fundamentar un eventual cambio legislativo de esa naturaleza, el proponente hace ver el carácter no vinculante de las opiniones consultivas de fondo y la existencia de una sólida doctrina jurisprudencial sobre la tramitación legislativa de los proyectos de ley. Según el mismo, en virtud de lo anterior y teniendo presente la saturación en que actualmente se encuentra la Sala Constitucional, dicho cambio contribuiría a que ésta pudiera dedicar más tiempo a los asuntos "verdaderamente trascendentes".

Por otro lado, se sostiene que la eliminación de la consulta facultativa permitiría que la Asamblea Legislativa "recobre su verdadero papel en la formación de la ley y diferenciar en forma clara las competencias de la Sala Constitucional y de la Asamblea Legislativa".

Ahora bien, tal y como lo comentábamos ante esta misma comisión parlamentaria en una ocasión reciente, luego de estos ocho años de funcionamiento de la Sala, ya tenemos perspectiva suficiente para enjuiciar las reglas de su funcionamiento (4). En particular, pareciera claro que el diseño actual de la consulta de constitucionalidad amerita ser revisado por el legislador en varios aspectos. Así, por ejemplo, en círculos académicos se ha insistido desde hace tiempo en la necesidad de tornar vinculante el .criterio de la Sala también en aspectos de fondo (5); asimismo se ha mencionado la conveniencia de permitirle a la Procuraduría General de la República desplegar su rol asesor de la Sala en este ámbito, dándosele una audiencia similar a la que se le brinda en las acciones de inconstitucionalidad.

(4) Oficio no. O.J.-075-97 del pasado 18 de diciembre.

(5) En este sentido pueden consultarse las conclusiones de la tesis de grado de Kathia Martínez Chaves y Esteban Solano Fernández titulada La consulta previa y judicial de constitucionalidad (Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, febrero de 1991, pág. 677 y siguientes).

Empero, existe coincidencia doctrinal sobre las bondades de este tipo de mecanismos preventivos, por lo que su supresión debe ser adecuadamente justificada ante la colectividad soberana; requisito que no satisface el proyecto que se dictamina, de acuerdo con lo que a continuación se observa.

En primer lugar, es conveniente tener en cuenta el peso cuantitativo específico que han tenido las consultas legislativas en la agenda de la Sala Constitucional durante los últimos años. Según los datos obtenidos del Departamento de Información de la Sala Constitucional, el siguiente es el volumen de asuntos ingresados a conocimiento de ésta:

Año 1994 Año 1995 Año 1996 Hábeas Corpus 956 1135 1113 Recurso de Amparo 4975 5169 5782 Inconstitucionalidad 318 341 348 Consulta Constitucional 27 48 21 Consulta judicial 97 92 170 Otros 1 0 1 Totales 6374 6785 7435 Como se observa, las consultas previas de constitucionalidad representan un porcentaje ínfimo de los casos que ingresan día a día a la Sala (en 1996 alcanzó apenas el 0/28%) ; por lo que su eliminación no aliviaría significativamente la carga de trabajo en manos de la jurisdicción constitucional, mientras que sí sacrificaría un mecanismo importante que asegura la supremacía constitucional en nuestro medio, previniendo la promulgación de disposiciones contrarias a la Constitución Política.

En todo caso, no es cierto que se esté eliminando la consulta previa facultativa, sino únicamente la legitimación de los diputados para plantearla. Efectivamente: nótese que al sobrevivir los incisos c) y ch) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este tipo de consultas podrían seguir siendo interpuestas por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y el Defensor de los Habitantes.

Finalmente, no se explica cómo la introducción de la consulta previa en nuestro ordenamiento haya hecho perder a la Asamblea su "verdadero papel" en el proceso de formación de la ley o confundido las competencias de ésta y la Sala Constitucional; juicio que parece desacertado, sobre todo porque forma parte de nuestra tradición constitucional la consagración de un mecanismo preventivo similar a éste, que es el veto por razones de inconstitucionalidad, el cual supone la eventual intervención de la jurisdicción constitucional en el procedimiento legislativo a instancias de un órgano político (en este caso el Poder Ejecutivo).

En razón de todo lo anterior, la Procuraduría General de la República estima que el proyecto no En igual forma, la Procuraduría se pronunció ante otros proyectos de ley. Así, la Opinión Jurídica N. O.J.- 010-2001 de 01 de febrero del 2001, relativa al proyecto tramitado bajo el rendida con ocasión del proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo número 14.308, ambos proyectos dirigidos a reformar lo relativo a la consulta de constitucionalidad. Luego de pronunciarse en contra de la eliminación de la consulta legislativa facultativa, señaló la Procuraduría:

“Dicho lo anterior, más bien somos de la tesis de que se debe elevar el número de firmas de Diputados que se requieren para plantear la consulta a la Sala Constitucional. Nos parece que se debería exigir el número mínimo de un tercio de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Ello supondría que se recurría a la consulta solo cuando exista un importante consenso en el parlamento, y no como ocurre en la actualidad que se plantea la consulta, en algunos casos, debido a la labor de convencimiento que hace un Diputado sobre otros, sin que para ello se cuente con el respectivo aval de las fracciones parlamentarias. Además, se reducirían a tres las consultas que se pueden plantear sobre una iniciativa, y no a cinco, como ocurre en la actualidad de acuerdo con el voto n.° 3220-2000 ( opinión consultiva) de la Sala Constitucional”.

Ciertamente, los últimos años muestran un significativo aumento de las consultas facultativas por parte de los señores Diputados. Aumento significativo no solo por el número (que en todo caso es variable) sino porque dicha consulta ha sido realizada sobre proyectos altamente polémicos y confrontativos de diversos sectores de la sociedad, al punto que incluso señalan una orientación políticoeconómica del Estado costarricense, como es el caso de todos y cada uno de los proyectos relacionados con el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Se ha indicado que estas consultas afectan el funcionamiento de la Sala y motivan su descrédito, no por un factor cuantitativo sino cualitativo, ya que la consulta respecto del Tratado obligó inclusive a la Sala a separarse del conocimiento de sus otras competencias a efecto de dedicarse al análisis de ese texto y de los proyectos de la agenda complementaria, obligando a constituir una Sala suplente encargada del funcionamiento “normal” de la Jurisdicción.

No obstante, consideramos que la consulta debe ser mantenida en aras de la protección a la supremacía constitucional. Una consulta con efecto no vinculante del criterio rendido por la Sala en cuanto al fondo del proyecto consultado. La decisión política debe corresponder al Parlamento. Por demás, la experiencia demuestra que la opinión rendida por la Sala en cuanto al fondo puede ser modificada al resolver de una Acción de Inconstitucionalidad del texto que se ha convertido en ley. Cabe recordar que la Sala no está vinculada por sus propios criterios, que su integración puede cambiar y que los puntos objeto de examen pueden ser apreciados de distinta manera una vez que la ley ha entrado en vigencia y surtido efectos. Un efecto vinculante en cuanto al fondo impide a la Asamblea Legislativa legislar, al menos hacerlo con la orientación y contenido que pretendía. Y cómo justificar esa restricción al ejercicio de la potestad legislativa cuando la Sala puede modificar su criterio, por una parte y si el principio en orden a la función consultiva es el efecto no vinculante y, por el contrario, el carácter consultivo del criterio externado? Por ende, el efecto vinculante debe continuar limitado al procedimiento legislativo sin extenderse al fondo del asunto.

4- EL DIMENSIONAMIENTO DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA Se pretende modificar el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en orden al dimensionamiento de los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad hacia el futuro, particularmente en casos de laguna jurídica o amenaza a la paz social. Para lo cual se propone la emisión de normas provisionales, dictadas por el Tribunal Constitucional, que reglen la situación intermedia hasta la promulgación de la norma substitutiva. Asimismo, se plantea la posibilidad de que la norma continúe siendo aplicada por un período determinado, para evitar incertidumbre jurídica o un caos social.

Como dijimos en el dictamen C-403-2008 de 6 de noviembre de 2008, el artículo 91 atribuye a la declaratoria de inconstitucionalidad efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, lo que significa que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad puede surtir efectos desde que la norma anulada entró a formar parte del ordenamiento. La declaración de inconstitucionalidad es declarativa en el sentido de que hace desaparecer una invalidez inherente al acto desde su nacimiento, por lo que la norma impugnada pierde vigencia. Lo que permitiría considerar que declarada la inconstitucionalidad la situación podría equipararse a la inexistencia absoluta de la norma, "como si la norma no hubiese existido en el ordenamiento". Sabido es, sin embargo, que en el tanto en que la norma no sólo estuvo vigente sino que fue eficaz, habrá sido fuente de situaciones jurídicas consolidadas y en curso de ejecución que no pueden ser ignoradas por el ordenamiento. Lo que explica la posibilidad de graduación y dimensionamiento que permite el artículo 91 antes citado. Es normal que dictada la sentencia esta surta efectos en forma inmediata. Sin embargo, en aras de mantener la seguridad jurídica y el principio de equidad, el legislador puede autorizar que se dimensionen los efectos temporales de las sentencias, ya sea hacia el pasado como hacia el futuro.

A pesar de que de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 91, el dimensionamiento temporal es hacia el pasado, lo cierto es que en la práctica constitucional, la Sala ha dispuesto el dimensionamiento hacia el futuro. La función de modulación propia de la sentencia entraña la posibilidad de que sus efectos sean diferidos por la Sala Constitucional.

Es decir, a partir de que corresponde a la sentencia establecer las reglas para que no produzcan graves dislocaciones a la seguridad, justicia o paz social, la Sala puede establecer un dimensionamiento hacia el futuro. Dimensionar los efectos de la sentencia hacia el futuro significa que esta no surtirá efectos en forma inmediata y mucho menos en forma retroactiva. Por el contrario, la declaratoria no surtirá efectos sino dentro del plazo que la sentencia establezca. Lo que significa que la norma declarada inconstitucional puede permanecer vigente y surtir efectos por un tiempo posterior al dictado de la sentencia. Se trata de una eficacia temporal que cesará en el momento en que expire el plazo fijado por el tribunal. La sentencia tendrá, entonces, una eficacia diferida. Diferir la eficacia de la declaratoria de inconstitucionalidad puede tender a evitar un vacío normativo que produzca graves consecuencias para la estabilidad política o social, por lo cual se le otorga un plazo al legislador a efecto de que emita las normas necesarias que mantengan la estabilidad política y social o bien, elimine situaciones conflictivas. Entre tanto continúa rigiendo la norma inconstitucional.

La vigencia y eficacia temporal de la norma declarada inconstitucional surte en ese caso los efectos del derecho intertemporal, sea del derecho transitorio. La transitoriedad se mantendrá por el plazo que fije la sentencia. Es esta la situación que se presentó con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley que crea el Instituto Costarricense contra el Cáncer. La sentencia N° 1572-2008 de 14:54 hrs. de 30 de enero de 2008, de la Sala Constitucional dimensionó los efectos de la declaratoria “para que no se afecte el funcionamiento de la prestación de servicio de salud dirigido a prevenir y atender la enfermedad del cáncer en el país y que no obstaculice la atención a las personas con cáncer”. Con ese objeto, se mantiene la vigencia de la Ley por un plazo de tres años mientras la Asamblea decide si “retoma o desiste de la creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer”, plazo que se califica como “de transición”.

Situaciones como la anterior son las que se pretende regular en el proyecto que nos ocupa. No obstante, pareciera que los proponentes han visualizado la posibilidad de dimensionamiento para el caso de que la laguna normativa sea “de muy graves consecuencias para la seguridad jurídica o la paz social”, pero no para otro tipo de situaciones. Para el caso visualizado se podrá mantener la vigencia de la norma por un “plazo prudencial perentorio” (que, se entiende, definirá la Sala), a efecto de que el órgano competente elabore la norma sustitutiva. Pero también se le autoriza a la Sala a elaborar reglas provisionales, que atemperen el estado de incertidumbre legal mientras se elabora la norma sustitutiva.

Ciertamente, la jurisprudencia constitucional ha manifestado en algunas ocasiones el ejercicio del poder normativo por parte de la Sala Constitucional. Empero, la función de la Sala es controlar el poder normativo, no crearlo. Desde esa perspectiva, considera la Procuraduría que ante una laguna normativa lo procedente es que el Tribunal Constitucional pueda mantener vigente la norma declarada inconstitucional, cuando existan circunstancias que así lo determinen, sin que esa posibilidad se deba doblar del reconocimiento expreso de un poder normativo, aún cuando este sea provisorio. Precisamente, porque la potestad normativa no corresponde a la Sala, se comprende que el proyecto disponga que no debe dictar reglas “exhaustivas” que determinen el contenido y fin de la norma que deba ser emitida por la autoridad competente. En consecuencia, lo propio es que la Sala no dicte el derecho intertemporal, sino que extienda los efectos de la norma ahora declarada inconstitucional, en el tanto en que ello no provoque un dislocamiento mayor en el plano social.

Respecto de la posibilidad del dictado de estas reglas, permítasenos la siguiente cita:

“Es de advertir que contradictoriamente esa reforma normativa se produce por parte de un órgano que admite que no le corresponde la potestad legislativa; que su actividad consiste en resolver una pretensión concreta y normalmente referida a un caso concreto, sin posibilidad de reordenar el ordenamiento jurídico: Al respecto, ha dicho la Sala: "...hay que recordar que la potestad legislativa es exclusiva de la Asamblea, sobre todo en el sentido de que es la voluntad de ese órgano el factor determinante de que la ley sea tal " (Resolución N. 3150-94 de las 15:06 hrs. del 28 de junio de 1994).

…La declaratoria de inconstitucionalidad con efecto retroactivo es fuente de inseguridad jurídica y productora de vacíos normativos. A lo que se suma que el legislador no adopta con la rapidez que es de desear la normas substitutivas de las declaradas inconstitucionales; asimismo, el hecho de encontrar una solución satisfactoria a un problema no es fácil, por su complejidad o por los intereses en conflicto, todo lo cual puede llevar a considerar que el proceder de la Sala confiere certeza a las situaciones creadas al amparo de la norma controlada. La actuación de la Sala contribuiría a mantener positivamente la continuidad normativa, a partir de la constatación de la realidad jurídico-institucional y social sobre la que interviene su sentencia. Para evitar inconvenientes, la sentencia da una solución de derecho positivo inmediata, que si se mantiene en el tiempo no es por decisión de la Sala, sino porque el legislador no muestra interés o considera inoportuno emitir la normativa que llene el vacío normativo causado por una declaratoria o sustituya la norma originada en la Sala. Sin embargo, el riesgo de estas actuaciones permanece: si la norma queda vigente lo es con un contenido material diferente, por lo que existe "reforma a la decisión del legislador" . M, ROJAS CHAVES: “La Sala Constitucional: ¿de “Delimitador externo” a legislador positivo?”, en Revista Costarricense de Derecho Constitucional, III, IJSA, pp. 90-91.

Por otra parte, para el caso de que las reglas provisionales se consideren “exhaustivas (que) predeterminan la voluntad del órgano competente” o bien, que la Sala fije un plazo desproporcionado, el proyecto autoriza a la Asamblea Legislativa o a la Procuraduría General para presentar “recurso de reconsideración”. La propuesta es omisa respecto de los casos en que el recurrente debe ser la Procuraduría y aquéllos propios de la Asamblea Legislativa. Recuérdese que la Procuraduría interviene en las Acciones de Inconstitucionalidad como un “asesor imparcial de la Sala” y que en todo caso, su función en el control de constitucionalidad es la de un Ministerio público, órgano encargado de velar por la regularidad jurídica. Por consiguiente, pareciera que debe tener siempre la posibilidad de comparecer solicitando la modificación de lo resuelto por la Sala.

La propuesta no indica cuál es el plazo del recurso de reconsideración. Estima la Procuraduría que este debe ser de 8 días hábiles, contados a partir de la notificación de la sentencia.

B- OBSERVACIONES ESPECIALES ARTICULO 4:

Como se indicó, la propuesta de reforma del artículo 4 está referida a la organización interna de la Sala en secciones para conocer de las competencias distintas a las cuestiones de constitucionalidad y los conflictos de competencia. Llama la atención que al establecerse la posibilidad del Pleno de avocar el conocimiento de los asuntos propios de las secciones, se disponga que la resolución correspondiente “será motivada escuetamente”. Es importante para las partes y en general para la sociedad conocer cuáles son los intereses presentes en el asunto que justifican esa avocación, por consiguiente la resolución debe ser debidamente motivada. Una motivación “escueta” no satisface el principio de razonabilidad que debe regir también la actuación de la Sala.

ARTICULO 6:

La reforma es puntual. Su objeto es regular la facultad del coordinador de la Cámara para disponer el reemplazo del magistrado a quien afecte un impedimento, recusación o excusa. Llama la atención el empleo del término “Cámara” que no se utiliza en el artículo 4, que como se indicó se refiere a secciones. Es necesario que se uniformice la terminología.

ARTICULO 10:

El objeto es eliminar la obligación de la Sala de ordenar una comparecencia oral en las acciones de inconstitucionalidad. La Sala Constitucional se ha reconocido la facultad de no convocar a audiencia, de tal forma que es excepcional que se celebre una audiencia y, por ende, la prescripción legal se ha convertido en letra muerta.

ARTICULO 11:

El texto vigente de este artículo otorga una competencia de decisión a la Sala en Pleno. Al proponerse que sea la Sala a quien le corresponda dictar las resoluciones que pongan fin al proceso queda la duda en orden a la competencia de las secciones para resolver en definitiva los asuntos de su competencia. Si el deseo es descargar a la Sala como órgano colegiado, la regla debería ser que en su respectiva esfera de competencia, las secciones dictarán no solo las decisiones de trámite sino aquéllas que pongan fin al proceso.

Considera la Procuraduría que debe mantenerse el principio de que “No habrá recurso contra las sentencias, autos o providencias de la jurisdicción constitucional”. La no inclusión de este párrafo podría estar justificada porque para efectos del dimensionamiento de los efectos de la sentencia estimatoria de inconstitucionalidad, la propuesta de reforma al artículo 91, in fine, establece un recurso de reposición, a lo cual nos referiremos luego.

ARTICULO 26:

Se propone regular la ejecución de la sentencia que estima el Hábeas Corpus. Para ese efecto, se establecería que la condenatoria será “contra el Estado, o en su caso, contra el órgano o entidad de que dependa el recurrido”. Pareciera que se pretende establecer como regla la condenatoria al Estado. Empero, lo procedente es que se disponga que la condenatoria será pronunciada contra el ente u órgano del cual dependa el recurrido y solidariamente contra este si ha mediado dolo o culpa grave.

Ha sido excepcional que la Sala condene al recurrente al pago de las costas cuando se ha desestimado su Recurso de Hábeas Corpus o el de Amparo. Cabe reconocer que dicha condenatoria puede disuadir la interposición recurrente de Recursos mal fundados e improcedentes. El principio que debe imperar debe ser, sin embargo, la condenatoria en costas cuando el recurrente actúa con temeridad o mala fe. Es decir, aplicar los principios que median en la jurisdicción ordinaria en orden a tal condenatoria.

ARTICULO 30:

Se modificaría el inciso d) a efecto de exceptuar la improcedencia del Amparo contra actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones. De esa forma, cabría el Amparo contra las violaciones de derechos fundamentales. Pero ese conocimiento estaría determinado por el hecho de que el propio Tribunal hubiere resuelto en firme que no le corresponde conocer de esas violaciones.

La disposición no genera seguridad, ya que no permite determinar cuáles violaciones de derechos fundamentales pueden ser objeto de Amparo ante la Sala.

Por otra parte se pretende establecer que no procede el amparo cuando solo se alegue la inobservancia, violación o errónea interpretación de normas de rango legal. El principio en materia de Amparo es que no procede contra leyes, salvo si fueren de acción automática. Por lo que se entiende que tampoco cabe contra su interpretación. De allí que la inclusión del inciso f) que se propone no resulta admisible. Tendría sentido si con anterioridad se hubiere dispuesto que el Recurso es admisible contra interpretación de leyes.

Por otra parte, el inciso g) señalaría la inadmisión del Amparo cuando no ha habido agotamiento de la vía administrativa. Estima la Procuraduría que en el tanto la jurisprudencia constitucional ha establecido que el agotamiento de la vía administrativa es un derecho del administrado, la reforma que se pretende es absolutamente improcedente. Ha establecido la Sala Constitucional:

“La interpretación más favorable a la eficacia expansiva y progresiva de los derechos fundamentales de los administrados a una justicia pronta y cumplida y a la igualdad, impone replantearse cualitativamente el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa impuesto por el legislador. En efecto, debe entenderse que el agotamiento de la vía administrativa debe quedar a la libérrima elección del administrado, de modo que sea éste quien, después de efectuar un juicio de probabilidad acerca del éxito eventual de su gestión en sede administrativa, decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes. Es de esperar que las posibilidades del administrado se refuercen cuando se trata de los denominados “tribunales administrativos” (v. gr. Tribunal Ambiental, Tribunal Fiscal Administrativo, Tribunal Aduanero Nacional, Tribunal del Servicio Civil, Tribunal de Carrera Docente, Tribunal Registral Administrativo, Tribunal de Transportes, etc.), puesto que, como los mismos han sido constituidos, casi de forma usual, como órganos desconcentrados en grado máximo, se obtiene una mayor garantía de especialidad técnica, imparcialidad y objetividad, al difuminarse la relación de jerarquía y diluirse cualquier criterio político. La idea del carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, no es ajena o extraña al ordenamiento jurídico infraconstitucional, la propia Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece cuatro supuestos en que resulta optativa. Así, el artículo 32 exceptúa del recurso de reposición el acto presunto por silencio negativo cuando emana del jerarca, los actos no manifestados por escrito –tácitos- y los reglamentos. El artículo 87, en tratándose del proceso especial de separación de directores de las entidades descentralizadas, establece que no es necesario plantear el recurso previo de reposición. Por su parte el artículo 357 de la Ley General de la Administración Pública estatuye que no es necesario agotar la vía administrativa para impugnar las vías de hecho. Por último, la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 31 indica que no es necesario agotar la vía administrativa para acudir al proceso de amparo. Cabe aclarar y advertir, aunque no es objeto de la presente consulta judicial, por su trascendental importancia que el plazo de caducidad de la acción –cualquiera que este sea-, cuando el administrado opta por no agotar la vía administrativa, empezará a correr a partir de la notificación del acto final no impugnado. En suma, el carácter electivo de la vía administrativa, resulta absolutamente congruente con los derechos fundamentales de los administrados de acceso a la jurisdicción, a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la Constitución Política), a la igualdad (artículo 33 de la Constitución Política) y a controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política). Ahora bien, debe resaltarse que tan constitucional es que el administrado opte por acudir directamente a la vía jurisdiccional, sin agotar la vía administrativa, como cuando elige hacerlo”. Sala Constitucional, resolución N. 3669-2006 de las 15:00 hrs. de 15 de marzo de 2006.

Se deriva de la jurisprudencia constitucional en la materia que el agotamiento de la vía administrativa preceptivo solo es constitucional cuando ha sido impuesto por la propia Constitución Política. En consecuencia, resulta dudosamente constitucional que la Ley de la Jurisdicción Constitucional imponga el agotamiento de vías administrativas como requisito previo al acceso a la Jurisdicción Constitucional.

ARTICULO 31:

Reiteramos lo expuesto en relación con el agotamiento de la vía administrativa.

ARTICULO 33:

La propuesta tiende a restringir la legitimación para presentar el Recurso de Amparo. En principio, consideramos que la legitimación debe recaer en el agraviado, salvo que esté imposibilitado para actuar. No ha sido de extrañar el caso de Recursos de Amparo interpuestos a favor de una persona, sin que esta conozca de la interposición de los mismos y por ende, sin que haya manifestado su interés en ese trámite. Lo anterior sin contar con que en la práctica se han presentado casos en que, ante la estimatoria del Amparo, el tercero pretende ejecutar en su favor la sentencia que condena al pago de daños y perjuicios. Es decir, autoatribuirse para efectos de indemnización la condición de amparado.

ARTICULO 35:

Congruentes con lo que se ha indicado en orden al agotamiento de la vía administrativa, el último párrafo del texto que se propone para este artículo es improcedente.

ARTICULO 41:

Nos remitimos a lo ya indicado en orden a la suspensión de pleno derecho de la actuación recurrida.

ARTICULO 43:

Se propone una reforma al segundo párrafo de este artículo, de manera tal que el informe rendido por la autoridad recurrida permita identificar y localizar a los terceros que deriven derechos subjetivos del acto cuestionado. La precisión es importante en el tanto en que hoy día se reconoce que la relación jurídica administrativa es normalmente multilateral, por lo que una actuación administrativa puede involucrar no solo al destinatario directa de esta, sino concernir diversas personas que son titulares de situaciones jurídicas subjetivas que pueden resultar afectadas positiva o negativamente por dicha actuación. Una realidad que el Código Procesal Contencioso-Administrativa contempla al admitir la interposición de procesos contencioso- administrativo por cualquier interesado afectado en sus intereses legítimos o derechos subjetivos por la conducta administrativa y, por ende, la posibilidad de que se tenga como pretensión el reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica o en general, de una relación jurídica- administrativa, artículo 10 en relación con el 42, incisos d) y e) de dicho Código.

Por otra parte, se legaliza la práctica de la Sala Constitucional de ordenar testimoniar piezas al Ministerio Pública cuando considera que se está en presencia de un delito de desobediencia a sus órdenes.

ARTICULO 44:

Se pretende uniformar el plazo concedido a la autoridad recurrida para que informe sobre el Recurso. En la práctica, lo normal es que la Sala Constitucional otorgue un plazo de tres días a la autoridad recurrida para que informe lo que corresponda. En ese sentido, el proyecto legaliza lo actuado por la Sala sobre ese plazo. Asimismo, cuando se determina que el recurrido podría haber incurrido en perjurio o falso testimonio, se remite el asunto al Ministerio Público.

ARTICULO 49:

La reforma concierne el segundo párrafo del artículo y su objeto es permitirle a la Sala otorgar un plazo prudencial y no fijo e inflexible para que la Administración reglamente, cumpla o ejecute lo dispuesto por la ley u otra norma jurídica. Facultad que le permitiría a la Sala apreciar los factores en que se desenvuelve la Administración y, por ende, fijar un plazo proporcionado y razonable.

ARTICULO 52:

Se modifica el segundo párrafo relativo al desistimiento del Amparo. Con la redacción propuesta se le da al desistimiento el efecto normal que es poner fin al proceso, debiendo la autoridad judicial darlo por terminado y archivar el expediente respectivo.

ARTICULO 56:

La ejecución de las sentencias de Hábeas Corpus y de Amparo contra sujetos públicos está hoy día normada por el Capítulo II del Título VIII, artículos 104-184 del Código Procesal Contencioso- Administrativo. Por lo que el segundo párrafo que se pretende incluir en este numeral es innecesario. Nótese que lo que hoy día no se ha regulado es la ejecución del Amparo contra sujetos privados. Aspecto que tampoco se propone en el presente proyecto.

ARTICULO 73:

La redacción propuesta a los incisos c), d) y f) no modifica la regulación en orden a la procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad.

ARTICULO 75:

El proyecto restringe la legitimación para incoar la Acción de Inconstitucionalidad en forma directa, ya que elimina la posibilidad de interponer acciones legitimadas en intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. Ciertamente, la definición de los intereses que atañen a la colectividad en su conjunto ha sido un aspecto conflictivo en la jurisprudencia constitucional. Baste recordar que su definición y, por ende, determinar la legitimación en la acción de inconstitucionalidad ha generado una jurisprudencia contradictoria, que ciertamente se contrapone tanto al principio de seguridad jurídica como al derecho a una tutela judicial efectiva. Máxime que el cambio de jurisprudencia por sí mismo puede conducir al rechazo de la Acción incoada. Considera la Procuraduría que si el legislador precisare el concepto de “interés de la colectividad en su conjunto” podría mantenerse la legitimación en él fundada. Un interés de la colectividad que, precisamente, por ser “en su conjunto”, no debería identificarse con intereses corporativos. Por ende, debe sobrepasar el interés directo en cualquiera de sus manifestaciones (individual o grupal). De lo que se sigue que el interés de la colectividad no debe convertirse en un criterio para burlar el principio establecido en el primer párrafo del artículo 75, de modo tal que si la disposición impugnada es susceptible de aplicación individualizada, son los posibles afectados con esa aplicación quienes deben interponer en forma incidental la acción de inconstitucionalidad, sin que en modo alguno puedan escudarse en los intereses colectivos para pretender una acción en vía directa. Admitir la legitimación directa cuando se está en presencia de un interés corporativo, máxime cuando no se determina en qué medida la norma impugnada lesiona –en forma directa- a la corporación de que se trate, puede conducir al reconocimiento de una acción popular en la materia.

Estimamos válido, sin embargo, el recurrir al concepto de interés de la colectividad en su conjunto cuando se está ante bienes que corresponden a toda la colectividad nacional, como fue el supuesto analizado por la Sala Constitucional en la resolución 8239-2001 de 16:07 hrs. de 14 de agosto de 2001:

“Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

Por otra parte, se pretende permitir la Acción directa cuando sea interpuesta por al menos diez diputados. Con ello se iguala el número de diputados requeridos para ejercer la Acción en forma directa con aquélla requerida para la consulta facultativa previa. Disposición que consideramos adecuada y proporcionada. No puede dejar de olvidarse que los señores Diputados con mucha frecuencia han incoado acciones de inconstitucionalidad, argumentando la existencia de un interés difuso e inclusive haciendo alarde de su condición de parlamentarios, con lo que han pretendido eludir las limitaciones para ejercer la Acción de Inconstitucionalidad. Por demás, el ejercicio de la Acción no se dejaría en manos de un solo Diputado, sino que se requeriría un porcentaje significativo (casi 20% de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa) en relación con lo que se requiere en otros ordenamientos que atribuyen legitimación a los señores parlamentarios para acudir ante el Tribunal Constitucional (recordemos que en el sistema español, el recurso de inconstitucionalidad puede ser ejercido por 50 diputados o 50 senadores, siendo que el Congreso se compone de 300 a 400 Diputados y el número de senadores sobrepasa esos 50. En el caso francés, de donde se origina esta legitimación de los diputados, se otorga legitimación a 60 diputados y a 60 senadores, siendo que los diputados son 577 y los senadores 343). Por ende, teniendo la Asamblea 57 diputados no puede considerarse que el número de 10 sea significativamente bajo para nuestro medio.

ARTICULO 81:

Con la reforma se mantiene el principio de que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicación general de las normas impugnadas. Empero, se pretende actuar contra la suspensión del dictado de la sentencia en los procesos judiciales que se tramiten o el dictado de la resolución administrativa en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa. Así, se otorgaría potestad a la Sala, ejercitable a solicitud de parte, para que ordene no dictar resolución final cuando ese dictado pueda causar o amenazar con causar de manera cierta e inminente graves daños o perjuicios de imposible o muy difícil reparación o bien se pudieran ocasionar consecuencias que hagan perder su finalidad a la acción. Facultad que podría ejercer respecto de todos los procesos administrativos y judiciales en que deba ser aplicada la norma impugnada.

La suspensión del dictado de la resolución final no podría ser acordada de oficio por la Sala. En caso de que la Sala estimare la Acción de Inconstitucionalidad y se hubiere dictado la resolución final podría generarse una lesión para quienes son partes en el proceso, pero también para cualquier persona que ha fundado una pretensión deducida en vía administrativa o judicial en el precedente y obviamente a la Administración que ha conformado su conducta a lo dispuesto en la norma declarada inconstitucional.

Considera la Procuraduría que el artículo debe establecer en forma clara cuál es el principio en orden al efecto suspensivo que nos ocupa. Al hacerlo, establecerá las excepciones y, por ende, en qué casos el tribunal que conoce de un asunto en que deba aplicar la norma impugnada, podrá dictar resolución final (que entendemos sería el interés de la reforma) y en igual forma, bajo qué supuesto podrá resolverse un procedimiento tendiente al agotamiento de la vía administrativa. De no disponerse en los términos anteriores se corre el riesgo de generar inseguridad tanto para el accionante, las partes en los procesos y procedimientos en curso y, en general los distintos operadores jurídicos. Tomamos en cuenta, por demás, que existe una gran probabilidad de que el dictado de una resolución final pueda generar consecuencias que hagan perder la finalidad de la acción o en su caso, generar conflictos que afectarían –no solo la seguridad de que estamos hablando- sino el orden y la paz social.

ARTICULO 82:

Hoy día este numeral permite la aplicación de las normas cuestionadas salvo el dictado de la resolución final. Puede decirse que se trata de regular la situación que se presenta con la impugnación de cualquier norma del ordenamiento, por ende con independencia de su contenido. La excepción está referida a las normas procesales o de trámite, cuya aplicación se suspende con la Acción.

Con la propuesta que nos ocupa, el numeral no se referirá a la impugnación de normas no procesales, que se regirán por los principios del 81, sino exclusivamente a la impugnación de las procesales. La Acción no suspendería las normas de trámite o procesales salvo que la Sala así lo disponga. Por lo que si la Sala no ordena la suspensión, las normas procesales continuarán siendo aplicables, de modo que no se imposibilitará la continuación del proceso judicial o procedimiento administrativo. Es de advertir, sin embargo, que esa aplicación puede determinar la ineficacia de la sentencia estimatoria que llegare a dictar la Sala Constitucional. En efecto, la Acción se plantea para evitar que el proceso o procedimiento se desarrolle con aplicación de la norma de trámite o procesal. La suspensión que hoy opera de pleno derecho impide esa aplicación y, eventualmente, la continuación del proceso con base en esa norma. Situación que sería consolidada por la Sala de estimar la Acción. Pero si la aplicación no se suspende y el proceso o procedimiento continúa, bien podría provocarse una inefectiva protección del ordenamiento y de los derechos del accionante.

Por consiguiente, es nuestro criterio que ante la acción contra normas procesales o sustantivas aplicables en el proceso o procedimiento base para interponer la acción, se ordene su suspensión, salvo que esa suspensión pueda originar una lesión a otros derechos fundamentales o al interés general. Dado que está de por medio la seguridad jurídica, debe mantenerse la regulación existente y la jurisprudencia desarrollada. Forma parte de esa jurisprudencia, la resolución Nº -11276- 2007de las 14:45 horas del 8 de agosto del 2007, en la que la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

“Además, cuando lo impugnado es una norma de procedimiento, se deberá suspender el acto, etapa o diligencia directamente relacionada con la o las normas impugnadas, pues no hacerlo no solo podría provocar que el asunto base sea resuelto, sino además, eventualmente haría nugatoria la pretensión formulada en caso de que la Sala acoja la acción. Siempre que exista posibilidad, el proceso deberá seguir su curso hasta la fase final, suspendiendo solamente el dictado de la resolución de fondo. Ello no solo para que la acción no quede sin asunto previo, sino porque dada la trascendencia que tiene el cuestionamiento constitucional, se prefiere que la norma siga desplegando su eficacia y efectividad hasta que la Sala resuelva sobre lo impugnado en sentencia”. La cursiva es propia ARTICULO 91:

Nos remitimos a lo ya indicado en orden al dimensionamiento de los efectos de la sentencia.

ARTICULO 96:

Nos remitimos a lo ya indicado en torno a la consulta de constitucionalidad.

ARTICULOS 98-100:

Las reformas propuestas a estos numerales son congruentes con la pretensión de reducir la consulta al supuesto de la aprobación de convenios o tratados internacionales. Proyectos a los cuales se les aplica el procedimiento constitucional y reglamentariamente establecido. Por consiguiente, nos remitimos a lo ya indicado sobre esa consulta.

El segundo párrafo del artículo 98 se explica porque la consulta facultativa puede concernir cualquier proyecto de ley, incluso aquéllos sobre los cuales se autoriza la consulta preceptiva. Pero de aprobarse el proyecto de ley, la consulta facultativa desaparece y por ende carecería de sentido este párrafo. Sencillamente la aprobación de convenios o tratados no está sujeta a un plazo reglamentario para votar el proyecto.

En la medida en que la consulta sea solamente preceptiva, se comprende que la solicitud de consulta no deba cumplir con los requisitos que actualmente dispone el artículo 99 de la Ley.

En igual forma, se pretende adaptar el artículo 100 al procedimiento de formación de la ley, que es el propio de la aprobación de convenios o tratados internacionales; procedimiento que comprende dos debates desde la aprobación de la Reforma Constitucional al artículo 124 por Ley N. 7347 de 1 de julio de 1993.

ARTICULO 101:

Se modifica la extensión del efecto vinculante de lo resuelto por la Sala Constitucional respecto de la consulta previa de constitucionalidad. En efecto, de conformidad con el texto actual el efecto vinculante está referido a la determinación de la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado. De acuerdo con la propuesta se trataría también de la existencia o no de estipulaciones contrarias a normas o principios constitucionales.

Entiende la Procuraduría que esa extensión determinaría la imposibilidad jurídica de la Asamblea Legislativa de aprobar los proyectos consultados. Restricción que tendría que entenderse fundada en el principio de supremacía constitucional, del cual es garante el Contralor de Constitucionalidad. Por las razones indicadas anteriormente, considera la Procuraduría que el efecto vinculante debe estar limitado a la existencia de trámites inconstitucionales, sin que se limite el ejercicio de la potestad legislativa sobre un tema determinado.

ARTICULO 102:

La regulación de la consulta judicial sería modificada para eliminar la consulta preceptiva dispuesta en relación con los recursos de revisión a que se refiere el artículo 42 de la Constitución Política. De acuerdo con el artículo 102 en su texto vigente y la interpretación que de él ha hecho la Sala, esta consulta le permite establecer cuáles son los alcances del principio constitucional del debido proceso y su derivado, el derecho de defensa. En su resolución N. 1739-92 de 11:45 hrs. de 1 de julio de 1992, relativa al debido proceso y que sienta bases en orden a la consideración del principio de independencia judicial, la Sala expresó que no es su función calificar, valorar, ni verificar la existencia o no de la violación al debido proceso que se acusa, pero sí corroborar, comprobar o declarar si el procedimiento que se ha omitido o inobservado en el juicio penal es o no indispensable para garantizar al acusado las exigencias del derecho a un proceso penal justo, hayan o no sido éstas establecidas por sus propios precedentes o jurisprudencia. Es a partir de esa comprobación o declaración que debe resolver la Sala Tercera.

Puesto que la jurisprudencia constitucional ha establecido en reiteradas resoluciones cuáles son los alcances del referido derecho, se hace innecesario que la Sala tenga que seguir conociendo de la consulta preceptiva que nos ocupa. No puede dejarse de lado que el conocimiento de esa consulta en relación con un determinado recurso de revisión y, por ende, de un caso concreto puede afectar el alcance del principio de independencia del juez. Así como plantea el problema de la difícil separación entre jurisdicción constitucional y jurisdicción ordinaria.

Así lo ha comprendido la propia Sala al disponer que “ya ha cumplido su función y definido los alcances del debido proceso, en armonía con lo dispuesto en el artículo 102 de la citada ley”. En efecto, en la sentencia 9384-2001 de 14:46 hrs: de 19 de setiembre de 2001, el Tribunal Constitucional expresó que ya ha definido el contenido, condiciones y alcances de los principios o derechos que integran el debido proceso. La sentencia marco sobre dicho derecho “constituye un cuerpo básico de doctrina, de manera tal que se estima innecesario que sobre los temas ya definidos en ésta, sea necesario volverse a pronunciar, especialmente, si en ellos, no se juzgan hechos o normas, sino únicamente se señalan, como se indicó, si los motivos en que se sustentan las revisiones por supuestas violaciones al debido proceso, forman o no parte de éste. Tomando en cuenta el desarrollo jurisprudencial, los jueces competentes cuentan con elementos suficientes para resolver los recursos de revisión por violación al debido proceso que sean sometidos a su conocimiento. De manera que solo debe remitir a consulta, los temas en que no exista jurisprudencia previa, o se trate de temas distintos al debido proceso. Lo que, en criterio de la Sala, redundaría a favor del principio de justicia pronta y cumplida, en tanto la consulta atrasa las causas, debiendo incluso procesos en que hay reo preso esperar meses para que la Sala emita sentencias sobre temas ya definidos. Por lo que se tilda de inútil e incluso lesivo de los derechos de los sentenciados “recibir consultas preceptivas sobre temas ya desarrollados previamente en la jurisprudencia de esta Sala, y que resulten en los términos expuestos, directamente aplicables al caso, por los jueces en su función también, de guardianes naturales de la Constitución”. En último término, se interpreta que el juez no está obligado a formular consulta preceptiva en los casos en que exista jurisprudencia idéntica o análoga vinculante, aplicable al caso sometido a su conocimiento, debiendo hacerlo únicamente frente a temas nuevos o disímiles, o en los casos en que se trate de temas ajenos al debido proceso, siempre en los términos señalados en la ley.

En consecuencia, procede emitir criterio favorable a la reforma que se pretende.

ARTÍCULO 8 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL.- La reforma refuerza el carácter concentrado del control de constitucionalidad. La desaplicación de las normas por el cual solo sería posible cuando la inconstitucionalidad ha sido declarada por la Sala Constitucional y por otra parte, se elimina la posibilidad reconocida por el artículo 8 de consultar el criterio de la Sala Constitucional sobre la constitucionalidad de la norma.

Cabe señalar que a pesar del texto del artículo 8, la Sala ha sido conteste en que el control de constitucionalidad es concentrado y que los jueces deben aplicar las normas en consonancia con la jurisprudencia constitucional, no pudiendo interpretarlas en forma diferente ni desaplicarlas por decisión propia.

Así por ejemplo, en resolución N. 130699 de 16:27 hrs. de 23 de febrero de 1999, manifestó:

“En ese sentido, si ya la Sala declaró que atenta contra la independencia del Juez el hecho de que obligatoriamente un Juez Superior deba conocer y pronunciarse -oficiosamente- sobre lo resuelto por aquél, en cuanto el párrafo final se refiere al conocimiento de éste por motivo de una apelación, no puede admitirse la interpretación que lleve a concluir que en ese caso el superior conserva una potestad para revisar más allá de lo apelado. Sería una interpretación contraria a los precedentes de la Sala Constitucional, que enerva el citado párrafo final del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial”.

Asimismo, en sentencia 9384-2001 antes citada expresó:

“II.-En la sentencia número 01185-95 de esta Sala, se analizó si a propósito de la supremacía de la Constitución, todo juez, como autoridad que es, puede actuar en defensa de la Constitución Política, incluyendo la potestad de anular aquellas normas o actos que rocen o choquen contra el orden constitucional, o si esa materia, está reservada únicamente a esta Sala por disposición expresa del artículo 10 de la Constitución. En esa ocasión, por mayoría de votos, se determinó que nuestro sistema constitucional es concentrado y especializado y que por lo tanto la declaratoria de inconstitucionalidad le corresponde exclusivamente a esta Sala, por disposición expresa del artículo 10 de referencia. No obstante, se hace una importante salvedad, en el sentido de que, lo anterior, no implica dejar al juez en la tesitura de aplicar normas que estime inconstitucionales porque eso sería "un pecado de lesa Constitución", en la medida que está sujeto a la Constitución y a la Ley, en ese orden. En ese sentido, en atención a lo que dispone el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es de concluir que, cuando existen precedentes o jurisprudencia constitucional para resolver un caso, el juez está obligado a interpretar y aplicar –de buena fe-, las normas o actos propios del asunto, conforme con tales precedentes o jurisprudencia, incluso si para hacerlo ha de desaplicar leyes u otras normas que resulten incompatibles con ellos –aunque no hayan sido formalmente declarados inconstitucionales-, siempre y cuando, claro está, se trate de situaciones, bajo conocimiento del Juez, idénticas o análogas (analogía legis o analogía juris) a la que resulta por el precedente o la jurisprudencia constitucional. Esto es así, además por virtud de que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que "la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes", dado que ofrecen la forma en que los actos sujetos al derecho público y la normativa en general, pueden entenderse conforme con el Derecho de la Constitución (ver sentencia número 01185-95).

III.-La sentencia citada, claramente reconoce que si existen precedentes o jurisprudencia que en el caso bajo examen –en los términos expuestos- resulten aplicables por ser análogos o idénticos, el juez debe aplicarlos al caso concreto por su fuerza vinculante u obligatoria. Obviamente, si no se da ese supuesto, es decir, si no existe o no son aplicables, la duda de constitucionalidad que surja, puede evacuarse por medio de la consulta de constitucionalidad regulada en los artículos 102 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.

De lo que se sigue que es conforme con el carácter concentrado de nuestro sistema de control de constitucionalidad, que el juez ordinario pueda desaplicar normas o actos cuando existen precedentes o jurisprudencia que resulten aplicables. Caso contrario, deberá aplicar la norma salvo que decida consultar el criterio del Tribunal Constitucional.

CONCLUSION:

De lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

1. La consulta de constitucionalidad sobre proyectos de reforma constitucional está prevista en el artículo 10 de la Constitución Política. Por consiguiente, su eliminación implica una reforma constitucional.

2. Más allá de lo anterior, la aprobación o no del proyecto de ley es potestad discrecional de la Asamblea Legislativa.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/Kjm