Inadmissibility of consultation on a concrete caseImprocedencia de consulta por caso concreto

Opinion : 199 of 21/09/2010 September 21, 2010 C-199-2010 Mrs. Ligia Elena Fallas Rodríguez Coordinator of the Public Works Commission Municipality of San Ramón Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, Ricardo Vargas Vázquez, pursuant to Article 12, second paragraph of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication dated August 17 of this year, and received in this office on the following August 20, through which you present to us a case concerning the property corresponding to cadastral map No. A-326690-96, segregated from the parent property, defined according to cadastral map No. A-22089-75.

After setting forth all the details of the case, the disagreement that has arisen between the Engineering Department of that municipality and the owner of the referenced property is explained to us, the latter alleging that if the municipality intends to widen the road to fourteen meters it must expropriate and compensate him. Regarding such case, you consult us on the following:

· How is the front setback (antejardín) defined in this case?

· What type of constructions can be carried out between the building line (línea de construcción) and the property line (línea de propiedad)?

· Must the Municipality expropriate the necessary land so that the right-of-way (derecho de vía) is fourteen meters, since from 1975 and even currently it is 9.70 meters, should the road need to be widened?

Having examined the terms of the consultation submitted, we must point out that the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, (Law No. 6815 of September 27, 1982 and its amendments), establishes a series of admissibility requirements, which must be verified prior to exercising the advisory function.

Thus, any consultation must be formulated by the respective head of the hierarchy –except for those cases in which its direct submission by the internal auditor is appropriate–; the corresponding legal opinion must be provided; and the questions must concern legal issues in the abstract, hence concrete cases being heard within the Administration must not be consulted.

Indeed, one of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation that these concern legal issues in the abstract sense, a requirement that must always be verified before proceeding to hear the merits of the submitted consultation. On this aspect, this Advisory Body has stated the following:

"As a task of a very different nature, although carried out by the same body, the Office of the Attorney General is also entrusted with the high function of being the superior technical-legal advisory body of the Public Administration through the issuance of opinions requested optionally by the heads and bodies of the public sector, in order to clarify legal doubts that afflict them, with the peculiarity that said pronouncements are, as a general rule, of mandatory compliance and constitute administrative jurisprudence.

Given that the Office of the Attorney General has traditionally refused to process requests of this nature when they involve 'concrete cases', so as not to substitute for the active administration in the fulfillment of its duties, the advisory function it carries out tends toward the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms.

That is to say, the Office of the Attorney General thereby becomes a qualified legal interpreter, imposing upon the public sector its particular reading of the legal system" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The bold text is not in the original). Cited in opinion OJ-136-2003 of August 11, 2003. (Opinion C-257-2006 dated June 19, 2006) Through opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we stated:

"More recently, this technical legal body has indicated that '…notwithstanding the general advisory competence attributed to it by Article 3 of the Organic Law, the Office of the Attorney General has repeatedly stated that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not appropriate for it to pronounce on specific situations, nor is it permitted to resolve the various conflicts submitted for decision by public entities.

The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution for the active Administration, which is solely competent, in accordance with the legal system, to resolve the cases submitted to its knowledge. The Office of the Attorney General would disregard its own competence if it were to substitute for the Administration, resolving concrete cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003 and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Following that same line of reasoning, we have expressed the following considerations:

'3) It must be presented regarding "legal issues" in the abstract, disregarding the specific case. For if a concrete case subject to decision by the consulting administration is identified, "it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to whatever is ultimately concluded in our pronouncement" (C-306-2002 of November 12) and, if we were to answer, "we would be contradicting the nature of the superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration." (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been said in some of our pronouncements: "This Office of the Attorney General has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice which, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In that order of ideas, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter that now concerns us is clearly subsumed under the indicated exception situation: although it may be an attempt to present the question in general terms, the fact is that we are invited to judge the legality of a concrete administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to render this type of judgment (...) In addition to what has already been noted, observe that with a potential pronouncement on our part, we would be substituting for the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the responsibilities proper to the public agent." (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). "(...) it is also important to highlight the inadmissibility of submitting concrete cases to our criteria, indicating particular situations that would eventually become the object of the body's competences or that could have their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as an advisory administration. Our office's own jurisprudence has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretative element of competences for their application to the concrete cases presented to the body of the active administration." (C-151-2002 of June 12).' (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, C-314-2009 of November 9, 2009 and C-064-2010 of April 12, 2010).

Considering the terms in which the consultation before us was submitted, we note that we are informed of all the details of the case being heard in that municipality, regarding the dispute between the Engineering Department and the owner of the aforementioned property, a situation that prevents us from rendering a pronouncement directly related to the case, since through a binding criterion we would inevitably be substituting for the active Administration in relation to this case, for the reasons already explained.

Furthermore, it must be kept in mind that the consultation must be submitted by the head of the administrative office that is handling it[1], or in his absence by the internal auditor when appropriate.

In this regard, we observe that you are handling the consultation in your capacity as coordinator of the Public Works Commission, a position that, in accordance with Article 4 of our Organic Law, is not among those authorized to request our opinion directly. In this regard, this article provides:

"Article 4.- Consultations: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." Regarding this particular requirement, we have stated on other occasions that in cases where the consultation has not been presented by the respective head or the internal auditor when appropriate, the advisory competence must be declined. By way of example, through opinion C-390-2005 dated November 14, 2005, it was indicated:

"1) The request must be formulated by the administrative head: 'By head must be understood the corresponding superior hierarchical authority of the respective consulting body or entity. The effect that the opinions of the Office of the Attorney General have must be taken into account. By virtue of that effect, it is inappropriate for the Office of the Attorney General to proceed to issue a binding pronouncement on a point that concerns an agency when the consultation comes from a lower body. It is the superior hierarchical authority who must assess the relevance of subjecting the administrative distribution to the binding opinion of the Office of the Attorney General. (...) the superior hierarchical authority of the deconcentrated body may consult the opinion of the Office of the Attorney General regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration is a technique for distributing competences, which occurs in favor of bodies of the same legal entity or of the same body, by which a lower body is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name and under its own responsibility. (C-263-2005 of July 20).' (Opinion C-390-2005 dated November 14, 2005) (In the same sense, see our opinions numbers C-224-2007 of July 5, 2007, C-398-2007 of November 8, 2007, C-174-2008 of May 22, 2008 and C-274-2008 of August 7, 2008, C-290-2009 of October 19, 2009 and C-163-2010 of August 9, 2010) In the case of municipalities, as noted above, the consultation may be processed by the Mayor, or by the Municipal Council. However, in this second case, there must be an agreement that expressly states the will to submit the consultation to this Office of the Attorney General, and which precisely indicates the questions that, in the abstract and without referring to the concrete case, are of interest to be addressed by this Advisory Body. Therefore, agreement No. 06 of May 18, 2010 that was attached to your submission does not satisfy the indicated requirements.

In view of the foregoing, the rejection of the submitted consultation is required, without prejudice to it being able to be presented again before this Office, correcting the indicated admissibility issues.

Conclusion

By virtue of the fact that the consultation in question refers to a concrete case, the respective background of which is brought to our attention, we are unfortunately forced to decline the exercise of advisory competence based on the considerations set forth, given that the admissibility requirement relating to the fact that consultations must concern issues posed in abstract terms is not met.

In addition, it was not processed by the hierarchy of that Municipality, a requirement that must also be met before proceeding to render our pronouncement.

The foregoing, without prejudice to the fact that in the future the substantive legal concerns involved in the consultation may be raised again before this Office, correcting the noted admissibility aspects.

With the utmost consideration, I remain sincerely yours, Andrea Calderón Gassmann Attorney General [1] In the case of Municipalities, we deem that such requirement is met if the consultation is submitted by the Municipal Council (by virtue of an express agreement taken in this regard in which it is decided to make the consultation), or by the Municipal Mayor.

Dictamen : 199 del 21/09/2010 21 de setiembre, 2010 C-199-2010 Señora Ligia Elena Fallas Rodríguez Coordinadora de la Comisión de Obras Públicas Municipalidad de San Ramón Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, Ricardo Vargas Vázquez, según el artículo 12, párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su oficio fechado 17 de agosto del año en curso, y recibido en esta oficina el día 20 de agosto siguiente, mediante el cual nos expone un caso referido a la propiedad correspondiente al plano catastral N° A-326690-96, segregada de la finca madre, definida según plano catastral N° A-22089-75.

Luego de exponer todos los detalles del caso, se nos explica el diferendo que se ha presentado entre el Departamento de Ingeniería de ese municipio y el propietario del inmueble de referencia, quien alega que si el municipio pretende ampliar la vía a catorce metros debe expropiarlo e indemnizarlo. Sobre tal caso, nos consulta lo siguiente:

· ¿Cómo se define el antejardín en este caso?

· ¿Qué tipo de construcciones se pueden realizar entre la línea de construcción y la línea de propiedad?

· ¿Debe la Municipalidad expropiar el terreno necesario para que el derecho de vía sea de catorce metros, pues desde 1975 y aún en la actualidad es de 9,70 metros, en caso de que se requiera ampliar el camino?

Vistos los términos de la consulta planteada, debemos señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece una serie de requisitos de admisibilidad, que deben ser verificados de previo a ejercer la función consultiva.

Así, tenemos que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–; debe aportarse el criterio legal correspondiente; y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, de ahí que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración.

En efecto, uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009 y C-064-2010 del 12 de abril del 2010).

Atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, tenemos que se nos pone en conocimiento de todos los detalles del caso que está siendo ventilado en esa municipalidad, respecto del diferendo que mantiene el Departamento de Ingeniería con el propietario del inmueble arriba indicado, situación que nos impide verter un pronunciamiento directamente relacionado con el caso, en tanto mediante un criterio de carácter vinculante inevitablemente estaríamos entrando a sustituir a la Administración activa en relación con este caso, por las razones ya explicadas.

Por otra parte, debe tenerse presente que la consulta debe venir planteada por el jerarca de la dependencia administrativa que gestiona[1], o en su defecto por el auditor interno cuando así proceda.

En tal sentido, observamos que usted gestiona la consulta en su condición de coordinadora de la Comisión de Obras Públicas, cargo que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, no está dentro de los facultados para solicitar nuestro criterio de forma directa. Al efecto dispone este numeral:

“Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” Sobre este requisito particular, hemos manifestado en otras oportunidades que en los supuestos en que la consulta no haya sido presentada por el respectivo jerarca o el auditor interno cuando proceda, debe declinarse la competencia consultiva. A manera de ejemplo, mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005 se indicó:

“1) La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo: “Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. (C-263-2005 del 20 de julio). ” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005) (En igual sentido, ver nuestros dictámenes números C-224-2007 del 5 de julio del 2007, C-398-2007 del 8 de noviembre del 2007, C-174-2008 del 22 de mayo del 2008 y C-274-2008 del 7 de agosto del 2008, C-290-2009 del 19 de octubre del 2009 y C-163-2010 del 9 de agosto del 2010) Tratándose de las municipalidades, como se señaló líneas atrás, la consulta puede tramitarla el Alcalde, o bien el Concejo Municipal. Sin embargo, en este segundo supuesto, debe contarse con un acuerdo en el que se disponga expresamente la voluntad de presentar la consulta a esta Procuraduría, y en el cual se señalen puntualmente las interrogantes que, de modo genérico y sin hacer referencia al caso concreto, interesa que sean evacuadas por este Órgano Asesor. Por lo anterior, el acuerdo N° 06 del 18 de mayo del 2010 que se adjuntó a su gestión, no satisface los indicados requisitos.

En vista de lo señalado, se impone el rechazo de la consulta planteada, sin perjuicio de que pueda volver a ser presentada ante este Despacho, corrigiendo los problemas de admisibilidad señalados.

Conclusión

En virtud de que la consulta de mérito está referida a un caso concreto, respecto del cual se ponen en nuestro conocimiento los antecedentes respectivos, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones planteadas en términos genéricos.

Además, no fue tramitada por la jerarquía de esa Municipalidad, requisito que también debe cumplirse de previo a entrar a rendir nuestro pronunciamiento.

Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las inquietudes jurídicas de fondo involucradas en la consulta puedan ser nuevamente elevadas ante este Despacho, corrigiendo los aspectos de admisibilidad señalados.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann [1] En el caso de las Municipalidades, estimamos cumplido tal requisito en caso de que la consulta sea planteada por el Concejo Municipal (en virtud de un acuerdo expreso tomado al respecto en el que se disponga hacer la consulta), o bien por parte del Alcalde Municipal.