Nature of public funds transferred to development associations and their oversightNaturaleza de los fondos públicos transferidos a asociaciones de desarrollo y su fiscalización

Legal Opinion: 053 - J of 09/08/2010 August 9, 2010 OJ-53-2010 Deputy Manuel Hernández Rivera Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, Ricardo Vargas Vázquez, pursuant to Article 12, second paragraph of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, I refer to your official letter No. ML-MHR-25-05-2010 dated May 20 of this year, through which you point out that comprehensive development associations (asociaciones de desarrollo integral) have become, in recent years, entities used by the Central Government, mainly by the Dirección Nacional de Desarrollo de las Comunidades (DINADECO), to make money transfers.

That such monies are used in some cases by the association itself, and in others, by groups outside those entities, with the former serving only as a "bridge" for the transfer of such funds, which are subsequently used for contracting works or purchasing assets.

As a result of the foregoing, you request that we provide our opinion as to whether those monies retain their public essence or can be used privately once they are in the hands of the development associations; whether, at the time of executing those resources, the competitive procedures of administrative contracting (contratación administrativa) must be followed; and who is responsible for supervising that those monies are actually used.

I. Impossibility of Issuing a Pronouncement Because the Matter Falls Within the Competence of the Contraloría General

It is important to recall that, as is well known, in accordance with our Organic Law (Law No. 6815), the advisory work of the Procuraduría General is exercised within a scope limited to the Public Administration. That is, opinions (dictámenes) may be issued only at the request of an organ or entity that forms part of the Administration, a situation distinct from that of the Asamblea Legislativa, whose substantive function is separate from strictly administrative activity.

Despite the foregoing, and in consideration of the investiture of the deputies, this Procuraduría has been providing its collaboration when we are asked about various legal topics related to their political oversight work, or about bills of law, with the warning that such pronouncements lack binding effect, hence they take the nature of a mere advisory opinion. (see legal opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005) However, the foregoing does not allow us to ignore the essential admissibility requirements for consultations, since doing otherwise would distort our advisory function, as we have already held on previous occasions (see, among others, our legal opinion No. OJ-095-2009 of October 5, 2005).

Having in view the specific terms of the consultation of interest, it is observed that the questions are directly related to the disposition of public funds, specifically in the case of transfers made to development associations, which falls within a field where the Contraloría General de la República exercises an exclusive and excluding competence.

Given the foregoing, we must decline our competence in favor of the controlling organ, since by legal imperative this Procuraduría General cannot issue an opinion regarding matters proper to other administrative organs.

In this regard, Article 5 of our Organic Law provides the following:

"Article 5.- Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters proper to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." Precisely regarding the impossibility of issuing an opinion when facing a matter exclusive to the Contraloría General, we have pointed out:

"I. PREVALENT COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

The Contraloría General de la República is the fundamental constitutional organ of the State responsible for the higher control and supervision (fiscalización superior) of the Public Treasury (Hacienda Pública) with functional and administrative independence (Articles 183 and 184 of the Political Constitution and 1, 2, and 11 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, Law No. 7428 of September 7, 1994); consequently, it is the state organ called to ensure legality not only in the handling of public funds or resources, but also in relation to 'the management procedures and the control function itself considered.' (Procuraduría General de la República. Opinion C-120-2005 of April 1, 2005, in the same sense, No. C-161-2005 of May 2, 2005).

Under that context, by virtue of the fact that the matter submitted for pronouncement revolves around the handling of public funds and whether or not authorization by the Contraloría is required (contracting for the acquisition of goods with public funds provided by that Municipality to the Centro Agrícola Cantonal de Corredores), the Contraloría is the competent entity (exclusive and prevalent competence) to pronounce on the matter." (Opinion C-402-2005 of 2005) Likewise, our opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005, clearly explains on the matter:

"In relation to the consulted matter, the Advisory Organ is incompetent to issue an opinion, in view of the fact that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevalent, exclusive, and excluding competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is this Organ that is responsible for pronouncing on those matters where the correct use of public funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative contracting. In this sense, this Advisory Organ, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the organ constitutionally responsible for the vigilance of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, and therefore the criteria it issues are of mandatory compliance for the Public Administration, which is clearly reflected in the aforementioned Article 12 which establishes:

'The Contraloría General de la República is the governing body of the higher control and supervision system, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it dictates, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (...)' (The bold text does not correspond to the original)." (in the same sense, see, among others, legal opinion No. OJ-006-2007 of January 29, 2007, as well as opinions numbers C-273-2008 of August 7, 2008, C-384-2008 of October 23, 2008, C-042-2009 of February 17, 2009, and C-071-2009 of March 13, 2009) As can be observed, in accordance with the constitutional regime and the laws that develop it, the Contraloría General is responsible for exercising the advisory function in matters of supervision of the Public Treasury, a scope within which the topic of transfers of public funds to private organizations for their execution and administration is located. Due to the foregoing, we must decline our competence in favor of the Controlling Organ, by virtue of it being the competent one to address the concern raised (in this sense, and referring particularly to the case of consultations related to the use and disposition of assets, our opinions numbers C-114-2009 of April 30, 2009, C-161-2009 of June 5, 2009, C-138-2009 of May 18, 2009, and C-223-2009 of August 21, 2009, can be seen).

II.- Some Relevant Background on the Topic Consulted Without prejudice to what is indicated in the preceding section, and in a spirit of collaboration, we take the liberty of referring to some precedents issued by the Contraloría General de la República, which pertain directly to the topic of your interest.

Thus, in a recent pronouncement related to transfers made to associations, the Contraloría stated the following:

"It should be taken into account that even though the funds transferred to those associations are of public origin, as they are funds without any consideration required, which are also delivered by provision of a law, they become integrated into the equity of those associations, with which we understand that they are private funds. Controls persist over said funds but their nature is no longer that of public funds and consequently, the Administration that grants the economic benefit (beneficio patrimonial) must undertake to verify the fulfillment of the purposes foreseen by the legislator that justify the delivery of said resources, through all pertinent control measures. Among them, it must assess how to control the fulfillment of the purpose pursued by the law..." (emphasis added) (official letter of the Legal Division No. 1121 of February 3, 2010) On the other hand, in official letter No. 4126 of April 23, 2009, also from the Legal Division, the topic of the handling of funds of public origin by private subjects – as is precisely the case of comprehensive development associations – and the control mechanisms to which those resources remain subject are developed. In this regard, the following is explained:

"Regarding Article 5 of the Organic Law of the Contraloría General de la República Paragraph 5 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, which textually reads:

'ARTICLE 5.- CONTROL OVER PRIVATE FUNDS AND ACTIVITIES. Any granting of economic benefits (beneficios patrimoniales), gratuitous or without any consideration, and any release from obligations, by the components of the Public Treasury, in favor of a private subject, must be given by law or in accordance with a law, in conformity with constitutional principles, and based on this Law shall be subject to the optional supervision (fiscalización facultativa) of the Contraloría General de la República./ When the benefit of a transfer of funds from the public sector to the private sector is granted, gratuitously or without any consideration, the private entity must administer it in a separate checking account, in any of the state banks; in addition, it shall keep records of its use, independent of those corresponding to other funds of its property or administration. Likewise, it shall submit the budget corresponding to the granted benefit for the approval of the Contraloría General de la República.' This scenario applies to those private subjects that receive gratuitous economic benefits or benefits without consideration, or that are released from obligations, by virtue of the State being interested in the activity they carry out, and that said equity comes to be integrated with the private subject's own equity because a law has so ordered.

Now then, even when these funds become part of the institution's private resources, a power of control over said resources is maintained; because we are in the exercise of the optional supervisory power that this controlling organ possesses and a manifestation of the control forms that the State has over private subjects.

Therefore, the institution that receives these gratuitous economic benefits or benefits without consideration is obliged to comply with the provisions of Articles 5, 6, and 7 of the Organic Law of the Contraloría General de la República; which consists of: administering the resources separately in a checking account opened in any of the state banks; keeping records of the use of those resources independent of those corresponding to other funds of its property or administration, as well as the submission for the approval of this Contraloría General of the budget corresponding to the granted benefit.

For its part, the aforementioned numeral 6[1] clarifies that the control exercised over private funds and activities is one of legality, accounting, and technical nature, with special emphasis on the verification of compliance with the legal purpose assigned to the economic benefit or to the release from obligations in favor of the private subject; likewise, it is also possible to supervise the fulfillment of the purpose, through elementary rules of logic, justice, and convenience, to avoid abuses, deviations, or manifest errors in the use thereof; respecting at all times the freedom of initiative of the private beneficiary subject in the choice and use of the means and methods for achieving the assigned purpose, precisely because it is private equity from the very moment the benefit is materialized.

Finally, Article 7[2] of the law under study establishes the sanctioning regime applicable to private subjects that receive funds under these conditions and that incur some inappropriate conduct in the handling of those resources.

Finally, it must be pointed out that since this is a control of purposes or finalities, it undoubtedly derives from Article 50 of the Constitution insofar as the Costa Rican State has, by mandate of the Political Constitution, the obligation to ensure the adequate distribution of wealth, for which it deploys a series of activities, which may even involve private subjects who, due to their condition, receive a special benefit but linked to a purpose of general interest." For its part, regarding the question concerning the application of administrative contracting procedures for the execution of these funds, the Contraloría General has ordered the following:

"Now then, and as we already anticipated, in this scenario where private subjects receive funds that certainly have a public origin, but which upon being received become private funds granted to them for the fulfillment of a purpose of public interest, neither the procedures of the Law of Administrative Contracting (Ley de Contratación Administrativa) nor the principles governing the matter are applicable. This is not the scenario referred to by Article 1 of the aforementioned Law, because that regulates cases involving the partial or total use of public funds, and in this scenario, when private subjects receive the funds, these acquire a private nature; therefore, their acquisitions of goods and services will not be financed, in a strict sense, with public funds, but rather with private funds of public origin. Consequently, they are exonerated from the obligation to apply said principles.

For its part, regarding the application of the General Law of Internal Control (Ley General de Control Interno), in the scenario of private subjects that receive gratuitous economic benefits or benefits without consideration, or that are released from certain obligations, their control regime is, to a large extent, defined by Articles 5, 6, and 7 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, and here, the internal control regime cannot have any link to said scenario. This is because, according to the current regulations, it is not admissible that, in the face of private equity, an attempt be made to impose on the private beneficiary subjects obligations similar to those that, in matters of internal control, are required of Administration organs or subjects that administer or hold custody, under any title, of funds that are indeed public. Consequently, Article 4 of the General Law of Internal Control is not applicable here, nor is the Manual established for this purpose by the Contraloría General de la República, which is limited to private subjects that hold custody of or administer public funds.

In simple words, private subjects that receive gratuitous economic benefits or benefits without any consideration, or a release from obligations, are not obliged to apply in their management the principles and technical norms of internal control that the Contraloría General de la República issues for that purpose.

Now then, the foregoing does not, however, mean in any way that the Administration responsible for deciding whether or not to grant said gratuitous benefits or benefits without consideration, as well as the release from obligations referred to in Article 5 of our Organic Law, does not have the power and even the duty to impose certain conditions and requirements for granting those benefits, which, as we have seen, legitimately break the principle of equal treatment.

But in our opinion, it is in the stage prior to the granting of the benefits, where, based on the legal framework that allows the Administration to transfer this type of resources to certain private subjects, the latter must define – within a framework of reasonableness, proportionality, and logic, consistent with the nature that the funds to be delivered will acquire and in accordance with the public purpose that justifies the delivery – under what conditions it will grant the benefits and what type of suitability it must demand from the private subjects who will benefit from them. Likewise, the granting Administration is obliged to define mechanisms to ensure that, with the granting of these resources to the respective private subject, the public purpose that justifies their delivery will actually be achieved in practice.

Thus, at this stage, the Administration could condition the delivery of said benefits not only on the private subject complying with a minimum suitability, a moral and material solvency for the fulfillment of the pursued purpose, and perhaps even a disposition to apply principles – not of administrative contracting – but of sound administration of resources, which are inherent to the use and management of any material resource, even when here the funds come to be converted into the private equity of the beneficiary subjects.

In other words, the Administration – as the entity responsible for the decision to deliver or not deliver economic benefits without consideration or release from obligations to private subjects – may require, within a framework of reasonableness, proportionality, logic, and convenience (constitutional principles applicable to itself) that those private resources of public origin be used by subjects of certain characteristics, under certain minimum conditions, and under the application of certain principles of sound administration of resources, which it must itself define.

It must do this based on the risk assessment it has carried out, in addition to the assessment of the purposes that must be fulfilled when delivering the resources.

This Contraloría General cannot define for the Administration the conditions, requirements, or principles it must demand; because this depends on the legal justification at hand, the purposes involved, and the present risks.

That definition is, therefore, the duty of the Administration that grants the benefits, which must also define – within the same framework of reasonableness, proportionality, logic, and convenience – to what extent it can use mechanisms to corroborate that the pursued purpose was fulfilled, without losing sight of the fact that once the resources enter the private subject's equity, they become private funds." (emphasis added) (Official Letter No. 4188 of May 10, 2010) As can be observed – and in order to address the questions of your interest – the following is derived from the pronouncements that the Contraloría General has recently issued on the matter:

1.- Even though the funds transferred to those associations are of public origin, as they are funds granted without consideration, which are also delivered by provision of a law, they become integrated into the equity of those associations and take on a private nature.

2.- The Administration that transfers the funds to the private organizations must verify the fulfillment of the purposes that justified the delivery of said resources.

3.- The Contraloría maintains control over said resources, in exercise of its optional supervisory power over private subjects. This control is one of legality, accounting, and technical nature, with special emphasis on the verification of compliance with the legal purpose assigned to the economic benefit.

4.- For the execution of these funds, the associations are not obliged to apply the principles or procedures of the Law of Administrative Contracting.

However, they may be obliged to demonstrate minimum suitability, as well as moral and material solvency for the fulfillment of the pursued purpose, and even to apply principles – not of administrative contracting – but of sound administration.

Finally, it is worth mentioning that in the Annual Report for the year 2009 published by the Contraloría General de la República (available through the website www.cgr.go.cr), an interesting study titled "Transferencias de recursos públicos bajo el modelo de administración concedente: debilidades y retos" is included, which provides a complete analysis of the current situation presented by the management of funds of public origin by private subjects, a study that could be of great interest to the consultant.

III.- Conclusion By virtue of the considerations set forth, we are unfortunately obliged to order the rejection of the consultation presented, for the reason that this Procuraduría is incompetent to issue a pronouncement on the matter that is the object of the consultation, a scope in which the Contraloría General de la República exercises a prevalent, exclusive, and excluding competence.

Without prejudice to the foregoing, in order to address the questions of your interest, the precedents we have summarized on the topic in this legal opinion may serve as guidance.

With all consideration, I remain sincerely yours, Andrea Calderón Gassmann [1] ARTICLE 6.- SCOPE OF CONTROL OVER PRIVATE FUNDS AND ACTIVITIES/ In matters of its constitutional and legal competence, the control over private funds and activities, referred to in this Law, shall be of legality, accounting, and technical nature, and shall especially ensure compliance with the legal purpose assigned to the economic benefit or to the release from obligations./ The Contraloría General de la República may supervise compliance, by private beneficiary subjects, with elementary rules of logic, justice, and convenience, to avoid abuses, deviations, or manifest errors in the use of the benefits received. Within the framework and observance of these elementary rules, both the Contraloría General de la República and the public entity granting the benefit shall respect the freedom of initiative of the private beneficiary subject, in the choice and use of the means and methods for achieving the assigned purpose.

[2] ARTICLE 7.- LIABILITY AND SANCTIONS FOR PRIVATE SUBJECTS/ Apart from other sanctions that the legal system may establish, the deviation of the benefit or the release from obligations granted by the components of the Public Treasury toward purposes different from that assigned, even if these are also of public interest, shall empower the granting entity to suspend or revoke the concession, depending on the gravity of the violation committed. It shall also empower the Contraloría General de la República to order that the sanction be imposed. / When the deviation is carried out for the benefit of private interests, of the acting subject or of third parties, the concession must be revoked and the beneficiary shall be obliged to return the value of the diverted benefit, along with the respective damages and losses. In this case, the recovery of the amount of the diverted benefit may also be achieved through executive process, based on the certified resolution of the Contraloría General de la República, referred to in Article 76 of this Law./ The servants of the passive subjects granting the benefits referred to in this article shall be liable for improper, fraudulent, or grossly negligent conduct, in the exercise of the controls aimed at guaranteeing the fulfillment of the purpose assigned to the granted benefit.

Opinión Jurídica : 053 - J del 09/08/2010 9 de agosto, 2010 OJ-53-2010 Diputado Manuel Hernández Rivera Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, Ricardo Vargas Vázquez, según el artículo 12, párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, me refiero a su atento oficio N° ML-MHR-25-05-2010 de fecha 20 de mayo del año en curso, mediante el cual nos señala que las asociaciones de desarrollo integral se han convertido en los últimos años en entes utilizados por el Gobierno Central, principalmente por la Dirección Nacional de Desarrollo de las Comunidades (DINADECO), para realizar transferencias de dinero.

Que tales dineros son utilizados en algunos casos por la propia asociación, y en otros, por agrupaciones ajenas a esas entidades, sirviendo las primeras únicamente como “puente” para el traslado de tales fondos, los cuales a posteriori son utilizados en contrataciones de obras o compras de activos.

A raíz de lo anterior, solicita que rindamos nuestro criterio en cuanto a si esos dineros siguen manteniendo la esencia pública o pueden ser utilizados de manera privada, una vez que están en manos de las asociaciones de desarrollo; si al momento de ejecutarse esos recursos deben seguirse los procedimientos concursales de contratación administrativa; y quién es el encargado de fiscalizar que esos dineros sean efectivamente utilizados.

I. Imposibilidad para emitir un pronunciamiento por tratarse de materia que es competencia de la Contraloría General

Resulta importante recordar que, como bien es sabido, de conformidad con nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815), la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública. Es decir, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.

A pesar de lo anterior, y atendiendo a la investidura de los señores diputados, esta Procuraduría ha venido prestando su colaboración cuando se nos plantean consultas sobre diversos temas jurídicos relacionados con su labor de control político, o proyectos de ley, con la advertencia de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante, de ahí que revisten la naturaleza de una mera opinión consultiva. (ver opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005) No obstante, lo anterior no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, toda vez lo contrario vendría a desnaturalizar nuestra función asesora, tal como ya lo hemos sostenido en anteriores oportunidades (ver, entre otros, nuestra opinión jurídica N° OJ-095-2009 del 5 de octubre del 2005).

Teniendo a la vista los términos puntuales de la consulta de interés, se observa que las interrogantes se encuentran directamente relacionadas con la disposición de fondos públicos, propiamente en el caso de transferencias efectuadas a las asociaciones de desarrollo, lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.

Dado lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

En este aspecto, dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

“Artículo 5.- No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005) Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y C-071-2009 del 13 de marzo del 2009) Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se ubica el tema de las transferencias de fondos públicos a organizaciones privadas para su ejecución y administración. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009 y C-223-2009 del 21 de agosto del 2009).

II.- Algunos antecedentes de interés sobre el tema consultado Sin perjuicio de lo señalado en el aparte anterior, y en un afán de colaboración, nos permitimos hacer referencia a algunos antecedentes emitidos por la Contraloría General de la República, que atañen directamente al tema de su interés.

Así, en un reciente pronunciamiento relacionado con transferencias giradas a asociaciones, la Contraloría señaló lo siguiente:

“Tómese en cuenta que aun cuando los fondos girados a esas asociaciones son de origen público, al tratarse de fondos sin contraprestación alguna que se exija, los que además se entregan por disposición de una ley, éstos se integran al patrimonio de esas asociaciones con lo cual entendemos que son fondos privados. Persisten controles sobre dichos fondos pero su naturaleza no es ya la de fondos públicos y en consecuencia la Administración que concede el beneficio patrimonial debe avocarse a verificar el cumplimiento de los fines previstos por el legislador que justifican la entrega de dichos recursos, a través de todas las medidas de control que sean pertinentes. Entre ellas debe valorar cómo controlar el cumplimiento de la finalidad perseguida por la ley…” (énfasis agregado) (oficio de la División Jurídica N° 1121 del 3 de febrero del 2010) Por otra parte, en el oficio N° 4126 del 23 de abril del 2009, también de la División Jurídica, se desarrolla el tema del manejo de fondos de origen público por parte de sujetos privados –como es precisamente el caso de las asociaciones de desarrollo integral-, y los mecanismos de control a los cuales quedan sujetos esos recursos. Al respecto, se explica lo siguiente:

“Sobre el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República El numeral 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que textualmente reza:

“ARTICULO 5.- CONTROL SOBRE FONDOS Y ACTIVIDADES PRIVADOS. Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República./ Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en una cuenta corriente separada, en cualquiera de los bancos estatales; además llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido”.

Este supuesto se aplica a aquellos sujetos privados que reciben beneficios patrimoniales gratuitos o sin contraprestación, o que son liberados de obligaciones, en virtud de que al Estado le interesa la actividad que realizan, y que dicho patrimonio llega a integrarse con el patrimonio propio del sujeto privado en razón de que así lo ha dispuesto una ley.

Ahora bien, aún cuando estos fondos entren a formar parte de los recursos privados de la institución, se mantiene una potestad de control sobre dichos recursos; pues nos encontramos en el ejercicio de la potestad de fiscalización facultativa que posee este órgano contralor y manifestación de las formas de control que posee el Estado sobre los sujetos privados.

Por lo tanto, la institución que recibe estos beneficios patrimoniales gratuitos o sin contraprestación queda obligada a cumplir con los dispuesto en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; que consiste en: administrar de forma separada los recursos en una cuenta corriente abierta en cualquiera de los bancos estatales; los registros del empleo de esos recursos independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración, así como el sometimiento a la aprobación de esta Contraloría General del presupuesto correspondiente al beneficio concedido.

Por su parte, el numeral 6[1] antes citado, aclara que el control que se ejerce sobre fondos y actividades privadas, es de legalidad, contable y técnico, con especial énfasis en la verificación del cumplimiento del destino legal asignado al beneficio patrimonial o a la liberación de obligaciones a favor del sujeto particular; asimismo, también es posible fiscalizar el cumplimiento del fin, a través de reglas elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones o errores manifiestos en el empleo de éstos; respetando en todo momento la libertad de iniciativa del sujeto privado beneficiario en la elección y el empleo de los medios y métodos para la consecución del fin asignado, precisamente porque se trata de un patrimonio privado desde el momento mismo en que se concreta el beneficio.

Por último, el artículo 7[2] de la ley en estudio, establece el régimen sancionatorio aplicable a los sujetos privados que reciban fondos bajo estas condiciones, y que incurran en alguna conducta inadecuada en el manejo de esos recursos.

Finalmente, se debe señalar que al ser un control de fines o finalidades, éste sin lugar a dudas deriva del artículo 50 constitucional en el tanto el Estado costarricense tiene, por mandato de la Constitución Política la obligación de procurar el adecuado reparto de la riqueza para lo cual despliega una serie de actividades, que pueden incluso involucrar a sujetos privados que por su condición reciben un beneficio especial pero ligado a un fin de interés general.” Por su parte, en cuanto a la interrogante referida al tema de la aplicación de los procedimientos de contratación administrativa para la ejecución de estos fondos, la Contraloría General ha dispuesto lo siguiente:

“Ahora bien y como ya adelantamos, en este supuesto en donde los sujetos privados reciben fondos que ciertamente tienen un origen público, pero que al ser recibidos se convierten en fondos privados que se les otorga para el cumplimiento de una finalidad de interés público, no son de aplicación ni los procedimientos de la Ley de Contratación Administrativa pero tampoco los principios que rigen la materia. No es a este supuesto al que se refiere el artículo 1 de la citada Ley, porque esa regula casos en donde se trata del uso parcial o total de fondos públicos y en este supuesto, cuando los sujetos privados reciben los fondos, éstos adquieren una naturaleza privada, por lo tanto sus adquisiciones de bienes y servicios no serán financiadas en sentido estricto con fondos públicos, sino más bien con fondos privados de origen público. En consecuencia están exonerados de la obligación de aplicar dichos principios.

Por su parte, en lo atinente a la aplicación de la Ley General de Control Interno, en el escenario de sujetos privados que reciben beneficios patrimoniales gratuitos o sin contraprestación, o que sean liberados de ciertas obligaciones, su régimen de control, en buena medida lo definen los artículos 5, 6 y 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y aquí, el régimen de control interno no puede tener ligamen alguno dicho supuesto. Ello porque según la normativa vigente, no es admisible que de frente a un patrimonio privado, se le pretendan imponer a los sujetos particulares beneficiarios, obligaciones similares a las que, en materia de control interno, se le exigen a los órganos de la Administración o a sujetos que administran o custodian, por cualquier título, fondos que sí son públicos. En consecuencia, no resulta aplicable aquí el artículo 4 de la Ley General de Control Interno como tampoco el Manual dispuesto al efecto por la Contraloría General de la República, el cual se circunscribe a los sujetos privados que custodien o administren fondos públicos.

En palabras sencillas, los sujetos privados que reciben beneficios patrimoniales gratuitos o sin contraprestación alguna o una liberación de obligaciones, no están obligados a aplicar en su gestión los principios y las normas técnicas de control interno que al efecto emita la Contraloría General de la República.

Ahora bien, lo anterior sin embargo, no significa en modo alguno que la Administración encargada de decidir si concede o no dichos beneficios gratuitos o sin contraprestación, así como la liberación de obligaciones a las que alude el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, no tenga la potestad y hasta el deber de imponer ciertas condiciones y requisitos para otorgar esos beneficios, que como vimos rompen legítimamente el principio de igualdad de trato.

Pero en nuestro criterio, es en la etapa previa al otorgamiento de los beneficios, donde, a partir del marco jurídico que le permite a la Administración transferir este tipo de recursos a ciertos sujetos privados, cuando ésta debe definir –en un marco de razonabilidad, proporcionalidad y lógica, acorde con la naturaleza que adquirirán los fondos por entregar y de acuerdo con el fin de carácter público que justifica la entrega- bajo qué condiciones otorgará los beneficios y qué tipo de idoneidad deberá exigir a los sujetos privados que se van a beneficiar con ellos. De igual forma, la Administración concedente, está obligada a definir mecanismos para asegurar que con el otorgamiento de estos recursos al respectivo sujeto privado, el fin de carácter público que justifica su entrega, efectivamente será alcanzado en la práctica.

De modo que, en esta etapa la Administración podría supeditar la entrega de dichos beneficios, no solo a que el sujeto privado cumpla con una idoneidad mínima, una solvencia moral y material para el cumplimiento del fin perseguido y tal vez hasta una disposición de aplicar principios –no ya de contratación administrativa- pero sí de sana administración de recursos, que son inherentes al uso y gestión de cualquier recurso material, aun cuando aquí los fondos lleguen a convertirse en patrimonio privado de los sujetos beneficiarios.

En otras palabras, la Administración –como responsable de la decisión de entregar o no beneficios patrimoniales sin contraprestación o liberación de obligaciones a sujetos privados- puede exigir, dentro de un marco de razonabilidad, proporcionalidad, lógica, conveniencia (principios constitucionales que le resultan aplicables a ella misma) que esos recursos privados de origen público sean utilizados por sujetos de ciertas características, en determinadas condiciones mínimas y bajo la aplicación de ciertos principios de sana administración de recursos, que ella misma deberá delimitar.

Esto lo debe efectuar a partir de la valoración de riesgos que haya efectuado, además de la valoración de los fines que se deben cumplir al entregar los recursos.

No puede esta Contraloría General delimitarle a la Administración las condiciones, requisitos ni principios que debe exigir; porque esto depende de la justificación legal que hay de por medio, los fines involucrados y los riesgos presentes.

Esa delimitación es entonces deber de la Administración que concede los beneficios, la que también debe definir –en el mismo marco de razonabilidad, proporcionalidad, lógica y conveniencia hasta dónde puede utilizar mecanismos para corroborar que el fin perseguido se cumplió, sin perder de vista que una vez que los recursos ingresan al patrimonio del sujeto privado, éstos se convierten en fondos privados.” (énfasis agregado) (Oficio N° 4188 del 10 de mayo del 2010) Como puede observarse –y en orden a las interrogantes de su interés– de los pronunciamientos que recientemente ha emitido la Contraloría General al respecto, se desprende lo siguiente:

1.- Aun cuando los fondos girados a esas asociaciones son de origen público, al tratarse de fondos concedidos sin contraprestación, los que además se entregan por disposición de una ley, éstos se integran al patrimonio de esas asociaciones y pasan a tener naturaleza privada.

2.- La Administración que gira los fondos a las organizaciones privadas debe verificar el cumplimiento de los fines que justificaron la entrega de dichos recursos.

3.- La Contraloría mantiene control sobre dichos recursos, en ejercicio de su potestad de fiscalización facultativa sobre los sujetos privados. Este control es de legalidad, contable y técnico, con especial énfasis en la verificación del cumplimiento del destino legal asignado al beneficio patrimonial.

4.- Para le ejecución de estos fondos las asociaciones no están obligadas a aplicar los principios ni los procedimientos de la Ley de Contratación Administrativa.

No obstante, pueden quedar obligadas a acreditar una idoneidad mínima, así como solvencia moral y material para el cumplimiento del fin perseguido e incluso a aplicar principios –no de contratación administrativa- pero sí de sana administración.

Por último, valga mencionar que en la Memoria Anual del año 2009 publicada por la Contraloría General de la República (disponible a través de la página web www.cgr.go.cr), se incluye un interesante estudio denominado “Transferencias de recursos públicos bajo el modelo de administración concedente: debilidades y retos”, en el cual se hace todo un análisis de la situación actual que presenta la gestión de fondos de origen público por parte de sujetos privados, estudio que podría ser de sumo interés para el consultante.

III.- Conclusión En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a disponer el rechazo de la consulta planteada, en razón de que esta Procuraduría es incompetente para emitir un pronunciamiento sobre la materia que es objeto de consulta, ámbito en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.

Sin perjuicio de lo anterior, en orden a las interrogantes de su interés, podrán servir de orientación los antecedentes que hemos reseñado sobre el tema en la presente opinión jurídica.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann [1] ARTICULO 6.- ALCANCE DEL CONTROL SOBRE FONDOS Y ACTIVIDADES PRIVADOS/ En materia de su competencia constitucional y legal, el control sobre los fondos y actividades privados, a que se refiere esta Ley, será de legalidad, contable y técnico y en especial velará por el cumplimiento del destino legal, asignado al beneficio patrimonial o a la liberación de obligaciones./ La Contraloría General de la República podrá fiscalizar el cumplimiento, por parte de los sujetos privados beneficiarios, de reglas elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones o errores manifiestos en el empleo de los beneficios recibidos. Dentro del marco y la observancia de estas reglas elementales, tanto la Contraloría General de la República como la entidad pública concedente del beneficio respetarán la libertad de iniciativa del sujeto privado beneficiario, en la elección y el empleo de los medios y métodos para la consecución del fin asignado.

[2] ARTICULO 7.- RESPONSABILIDAD Y SANCIONES A SUJETOS PRIVADOS Aparte de las otras sanciones que pueda establecer el ordenamiento jurídico, la desviación del beneficio o de la liberación de obligaciones otorgadas por los componentes de la Hacienda Pública, hacia fines diversos del asignado, aunque estos sean también de interés público, facultará a la entidad concedente para suspender o revocar la concesión, según la gravedad de la violación cometida. También facultará a la Contraloría General de la República para ordenar que se imponga la sanción. / Cuando la desviación se realice en beneficio de intereses privados, del sujeto agente o de terceros, la concesión deberá ser revocada y el beneficiario quedará obligado a la restitución del valor del beneficio desviado, con los daños y perjuicios respectivos. En este caso, la recuperación del monto del beneficio desviado podrá lograrse, además, en la vía ejecutiva, con base en la resolución certificada de la Contraloría General de la República, a que se refiere el artículo 76 de esta Ley./ Los servidores de los sujetos pasivos concedentes de los beneficios ,a que se refiere este artículo, serán responsables por conducta indebida, dolosa o gravemente culposa, en el ejercicio de los controles tendientes a garantizar el cumplimiento del fin asignado al beneficio concedido.