Inapplicability of Civil Service Regulation Article 11 to 95 SENASA employeesImprocedencia de aplicar artículo 11 del Reglamento de Servicio Civil a 95 funcionarios del SENASA

Opinion: 130 of 07/05/2010 July 5, 2010 C-130-2010 Doctor Eduardo Vicente Salazar Director General Servicio Nacional de Salud Animal Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter SENASA-DG-1559-2009 of December 14, 2009, through which you consult us on the possibility of applying Article 11 of the Civil Service Statute Regulations for the entry into the Regime of 95 officials of the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) "... who at this moment are assigned to the Civil Service Regime, who meet the requirements to hold the position, and who have two or more uninterrupted years of holding it." You indicate that by means of Law No. 8495 of April 6, 2006, General Law of the Servicio Nacional de Salud Animal, SENASA was created as a minimally deconcentrated body of the Ministry of Agriculture and Livestock, which came to replace the former Animal Health Directorate. You add that with the entry into force of that law, a large number of new functions arose for SENASA, for which reason a request was made to the Technical Secretariat of the Budgetary Authority for the creation of new positions to attend to those functions. As a result of that effort, the Budgetary Authority, through its official letter STAP-0365-07 of March 6, 2007, authorized the creation of 95 new positions for permanent posts. You note that because the Budgetary Authority did not indicate in its official letter that the posts had to be included within the Civil Service Regime, and due to the urgency of having personnel to carry out administrative, professional, and field work, the authorities of SENASA immediately proceeded to make the appointments.

You state that the appointed officials were and continue to be paid through a special account of SENASA, so their source of financing does not correspond to permanent funds, nor are they included within the ordinary budget, which is why the process to include the 95 posts within the Civil Service Regime is currently being carried out. You maintain that the majority of the 95 authorized positions have been held by the same people since their creation in 2007, so by the end of their incorporation into the Civil Service Regime, they will have more than two uninterrupted years of holding them, apart from the fact that they are officials who possess all the requirements demanded by the posts.

Attached to the consultation, we were sent a copy of official letter SENASA-DG-AJ-0359-2009 of December 11, 2009, through which the Legal Advisory Directorate of SENASA issued its opinion on the matter of interest here. That official letter notes that the 95 positions to which the consultation refers were filled in the months of May, June, and July 2007, without having previously gone through the Civil Service procedures due to exceptional circumstances, since as a result of the competencies attributed to SENASA in the cited Law No. 8495, the appointment of officials to fulfill those obligations was urgent and unavoidable.

Specifically, regarding the possibility of applying Article 11 of the Civil Service Statute Regulations in this case, the aforementioned legal opinion indicates that since SENASA is a deconcentrated body of the Ministry of Agriculture and Livestock, its employees must be within the Civil Service Regime. It adds that the majority of the people currently holding those posts have been in them for more than two years, so it is possible to ensure that they have proven to be suitable to hold them. It maintains that Article 11 of the Civil Service Statute Regulations establishes two requirements for its application: a) that the person holding the post has demonstrated or demonstrates, in the judgment of the Civil Service General Directorate, their suitability through the procedures that the Directorate indicates; and, b) that they have more than two years of providing uninterrupted services to the State. It considers that based on these requirements, Article 11 of the Civil Service Statute Regulations is indeed applicable to the 95 positions referred to in the consultation.

I. REGARDING THE REQUIREMENTS FOR ENTRY INTO THE CIVIL SERVICE REGIME

From the relationship of Articles 191 and 192 of the Political Constitution, it follows that to guarantee the efficiency of the Public Administration, the entry of regular employees into the Civil Service Regime must be preceded by a recruitment and selection process through which the suitability of the persons interested in occupying public posts is verified. On this subject, the Constitutional Chamber has indicated the following:

"...in the Public sector, merit-based competitions (concursos) to fill positions are the natural means by which the possibility is opened to all those subjects who, meeting the academic and work experience requirements, are apt to occupy the post that was opened for competition, to thereby comply with the constitutional mandate established in Article 192, of 'proven suitability' guaranteeing the efficiency of the administration's function." (Constitutional Chamber, judgment No. 3611-93 of 14:39 hours on July 28, 1993).

At the legal level, Article 20, paragraph d), of the Civil Service Statute (Law No. 1581 of May 30, 1953) establishes that to enter the Regime, it is required to "Demonstrate suitability by submitting to the tests, examinations, or competitions (concursos) contemplated by this law and its regulations." The regulatory development of the aforementioned norms was produced basically through Article 15 of the Civil Service Statute Regulations (Decree No. 21 of December 14, 1954). That article, in what is of interest, indicates the following:

Article 15.- Every aspiring candidate to serve a post within the Civil Service Regime must submit to the competitions (concursos), investigations, tests, examinations, and other technical-scientific procedures and resources that the General Directorate deems convenient, with the objective of verifying that the person meets the physical, moral, and psychological conditions required for the successful performance of the position.

Candidates who achieve a minimum score of 70% will form the register of eligible candidates, from which the people who offer the best prognosis for success are chosen, to form the list (nómina) that is sent to the institution holding the vacancy.

Thus, the open competition (concurso por oposición) (or open competition (concurso abierto)), as a general rule, is a necessary step for the permanent appointment (nombramiento en propiedad) of any public employee, in order to ensure, on the one hand, the suitability of the aspiring candidate, and on the other, respect for the right of the community to access, under equal conditions, vacant public posts. On this point, the Constitutional Chamber has resolved that the competition (concurso) "... is a competition among various people, established for the purpose of determining the suitability of the participants...", and that the control that the constitutional jurisdiction exercises with respect to those competitions (concursos) "... has to do with the guarantee of respect for the fundamental rights of people, specifically in this case, with the right of equal participation and access to public posts." (Judgment No. 5702-2001 of 16:31 hours on June 26, 2001).

Despite the above, the Civil Service Statute Regulations itself provides, by way of exception, the possibility of entry into the Regime without an open competition (concurso por oposición). This is set forth in Article 11 of said Regulations, the text of which is as follows:

"Article 11.- When a post excluded from the Civil Service Regime passes to the merit system regulated by the Statute and these Regulations, the employee who was performing it may acquire the condition of regular employee, if in the judgment of the General Directorate they have demonstrated or demonstrate their suitability through the procedures that the General Directorate indicates, and provided they had more than two years of providing their uninterrupted services to the State. The same rule shall be applied to the interim substitute employee (servidor sustituto interino), with two or more years of working uninterruptedly in the same post, if it becomes vacant upon the expiration of the leave granted to the titular holder of the position, and provided that the substitute employee was chosen from the Register of Eligible Candidates kept by the General Directorate.

Properly teaching staff are excepted from this provision, who for these purposes shall be governed by the provisions of Chapter V of Title II of the Statute." The rule just transcribed provides for two scenarios of application: 1) that of persons occupying a post excluded from the Civil Service Regime that later "passes" to form part of it, and who had more than two years of providing their services uninterruptedly to the State; and, 2) that of interim substitute employees (interinos sustitutos), chosen from the register of eligible candidates kept by the Civil Service General Directorate, with two or more years of serving uninterruptedly, and whose post becomes vacant upon the expiration of the leave granted to the titular holder of the position.

Note that what Article 11, as transcribed, exempts from is the open competition (concurso por oposición), because if a person falls within the scenarios of that rule, they must still demonstrate (or have demonstrated), to the satisfaction of the Civil Service General Directorate, their suitability for the performance of the post.

II. BACKGROUND RELATED TO THE APPLICATION OF ARTICLE 11 OF THE CIVIL SERVICE STATUTE REGULATIONS

On previous occasions, this Office of the Attorney General has admitted the application of Article 11 of the Civil Service Statute Regulations in exceptional situations in which a post—which, due to its characteristics, should have been included within the Civil Service Regime—was, through inadvertence, kept excluded from said Regime.

These are cases in which people who should have been subject to a statutory relationship were hired under schemes typical of private labor law, assuming—mistakenly—that because the hirings were done through trusts (fideicomisos), international agreements, or agreements with non-governmental organizations, it was possible to bypass the procedures normatively provided for the appointment of regular public officials.

We refer, for example, to the employees of the Servicio Fitosanitario del Estado, hired through Trust 539-MAG/BNCR/SFE (opinion C-168-2006 of May 2, 2006); to the employees of the Fondo Nacional de Becas, hired through Trust 478 FONABE-BNCR (opinion C-111-2007 of April 11, 2007); to the employees of the Servicio Nacional de Salud Animal, SENASA, hired through the Convenio MAG-OIRSA (opinion C-117-2007 of April 13, 2007); to the employees of the Ministry of Agriculture and Livestock hired through the Cooperation Agreement for the Establishment and Operation of a National and International Fumigation Service, as well as the Agreement for the Eradication of the Screwworm (opinion C-141-2007 of May 7, 2007); to the employees of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, FONAFIFO, hired through the trusts (fideicomisos) referred to in Article 49 of the Ley Forestal (opinion C-352-2007 of October 2, 2007); to the employees of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hired by non-governmental organizations, foundations, associations, or trusts (fideicomisos) (opinions C-100-2008 of April 4, 2008 and C-169-2008 of May 16, 2008); and to the employees of the Programa de Desarrollo Rural, hired through the Convenio de Cooperación Técnica y Administrativa MAG-IICA (opinion C-075-2009 of March 16, 2009).

In the opinions mentioned in the preceding paragraph, the application of Article 11 of the Civil Service Statute Regulations was admitted, recognizing that although the mechanism provided for in that rule was not specifically designed for those scenarios, it was the one that best adjusted to the situation under consultation:

"... it is evident that what happened with the personnel of FONABE constitutes an exceptional situation, to which an equally exceptional solution must be given. Therefore, even though the mechanism provided for in Article 11 of the regulations to the Civil Service Statute was not conceived specifically for these cases, we consider that it is the one that best adapts to the exceptional situation being analyzed, without causing excessive harm to the people who have been executing public functions." (Opinion C-111-2007 already cited).

It was also warned in those pronouncements that the practice of appointing public officials without following the normatively established procedures should not be repeated "... given that, regardless of the good faith with which one may have proceeded in this matter, whoever promotes the irregular appointment of public officials may be subject to administrative, civil, and even criminal sanctions." (Opinion C-111-2007, reiterated, among others, in C-117-2007, and in C-141-2007, all already cited).

III. ON THE INAPPROPRIATENESS OF APPLYING ARTICLE 11 OF THE CIVIL SERVICE STATUTE REGULATIONS IN THIS CASE

In the judgment of this Office of the Attorney General, the circumstances under which the appointments of the officials subject to the consultation were made cannot be classified as exceptional, for the purpose of applying Article 11 of the Civil Service Statute Regulations for their entry into the Regime.

In that sense, note that the posts to which it is intended to apply the mentioned rule did not "pass" to the Civil Service Regime, but rather, from the time they were created, it was known that they should be within the Regime. The "passing" of a post from excluded to included in the Regime is a requirement for the application of Article 11 of the Civil Service Statute Regulations. In that sense, this Office of the Attorney General, in its opinion C-151-2009 of May 28, 2009, indicated the following:

"... the transcribed numeral 11 firstly refers to the situation in which a post that was previously excluded from the Civil Service Regime passes to it, and subsequently establishes the requirements that the person occupying it must meet to acquire the condition of regular employee; in what is of interest here, that they have accumulated two years of occupying the post as of the date of the 'passes' to which said rule initially refers.

For its part, Article 105, paragraph a) is also relevant here, because it comes to ratify what is provided by Article 11 (it complements it), in that it establishes that for the assignment (asignación) of a post to be effected, it must necessarily have lost the 'excluded' condition it had 'before'; that is to say, it must already have been included in the Civil Service Regime. This is for the simple reason that said provision, in the part of interest, refers to a post that 'was previously excluded,' which implies that for its assignment (asignación) to be feasible—according to the definition made there—that 'excluded' situation must have disappeared (in fact, it would be absurd to think of the possibility of effecting the assignment (asignación) 'within the occupational structure of the Civil Service Regime' of a post that is not yet included there). The foregoing means in turn—and as will also be analyzed below—that for such assignment (asignación) to be carried out, the 'passing' (translated into inclusion) referred to by the cited numeral 11 transcribed firstly must unavoidably have occurred, the text of which has provoked the doubts that the different pronouncements of this Office of the Attorney General have addressed...".

In the matter at hand, the posts on which the consultation focuses did not "pass" from being excluded to being included within the Civil Service Regime, since from their creation by the Budgetary Authority, it was known that they should be included within the Regime.

It is not true, as stated in the consultation, that the Budgetary Authority did not warn that the posts were subject to the Civil Service Regime; on the contrary, the Technical Secretariat of the Budgetary Authority in official letter STAP-0365-07 of March 6, 2007, through which it authorized the creation of the 95 positions of interest here, clearly indicated that "The requested positions shall pass to be part of the roster of posts of SENASA and the resources to finance them come from the provision of services by that Entity" and added that "The cost of the positions must be contemplated within the maximum budgetary expenditure assigned to SENASA for the year 2007 and be within the Civil Service Regime." (The underlining is ours).

It must be taken into account that even if the cited official letter STAP-0365-07 had not indicated that the positions in question had to be within the Civil Service Regime, SENASA is a minimally deconcentrated body of the Ministry of Agriculture and Livestock (Article 8 of the cited Law No. 8495), so its employees form part of the Executive Branch. Therefore, Article 1 of the Civil Service Statute is applicable to them, according to which the Statute and its regulations "... shall regulate the relations between the Executive Branch and its employees, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the Public Administration and protecting said employees." Indeed, the Civil Service Statute itself, in its Articles 3, 4, and 5, mentions some exceptional cases of employees not covered by the Regime; however, the regular personnel of SENASA are not within those exceptions, nor within any other provided by a norm of legal rank.

On the other hand, it is also important to mention that although SENASA enjoys instrumental legal personality (which allows it to have its own budget, separate from the National Budget, through which it is possible to manage the use of the income it receives for the realization of the purposes legally attributed to it), this does not imply that by paying the salaries of the personnel subject to the consultation from that budget, they can be considered employees excluded from the Civil Service Regime. In that sense, it is necessary to warn that the resources with which the salaries of those persons are paid do not define the legal regime to which the posts they occupy are subject, as that is not, by itself, a fundamental element to determine whether or not the post is subject to the Civil Service Regime.

It is necessary to emphasize that to enter the Civil Service Regime, it is not enough to appoint a person to a new post and wait for two years to elapse in order to then invoke the application of Article 11 of the Civil Service Statute Regulations. On the contrary, the application of that article (which, furthermore, must be restrictive, as it is an exception to the procedure legally provided for entry into the Civil Service Regime) should not serve as a basis for evading the normal recruitment and selection procedures established for entry into the Regime. On this point, the Constitutional Chamber has indicated the following:

"... the fact that the appellants were hired and performed their duties at the respondent Center uninterruptedly for more than one year—in all cases through the signing of a new services contract—does not have the virtue of constituting any acquired right in their favor that obliges the Administration to grant them a permanent appointment (nombrarlos en propiedad) in those positions, since the right to occupy a public post is not acquired by the simple passage of time or by having occupied other similar ones for a certain period, but rather by having the proven suitability to perform it in accordance with the provisions of Constitutional Article 192, they having, at most, the right to participate, in accordance with the applicable legal and regulatory provisions, in the competitions (concursos) convened to fill the positions that interest them, and thus enter the Service Regime." (Constitutional Chamber, judgment No. 5057-93 of 14:15 hours on October 14, 1993).

Finally, it is of interest to note that from the documents sent to us with the consultation, it follows that the appointments of the employees whose situation is being analyzed were made in the months of May, June, and July 2007, and that by that date, this Office of the Attorney General had already warned in several of its opinions (some of them directed to the Ministry of Agriculture and Livestock itself, as is the case, for example, of opinion C-168-2006 of May 2, 2006, of C-117-2007 of April 13, 2007, and of C-141-2007 of May 7, 2007) about the inappropriateness of repeating the practice of appointing officials for an indefinite term to carry out public functions, without attending to the rules governing entry into the Civil Service Regime.

IV. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Office of the Attorney General considers it inappropriate to apply Article 11 of the Civil Service Statute Regulations for the entry into the Regime of the 95 SENASA employees whose positions were created based on the authorization granted by the Budgetary Authority in its official letter STAP-0365-07 of March 6, 2007.

Cordially, Julio César Mesén Montoya Attorney of the Treasury

Dictamen : 130 del 05/07/2010 5 de julio, 2010 C-130-2010 Doctor Eduardo Vicente Salazar Director General Servicio Nacional de Salud Animal Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio SENASA-DG-1559-2009 del 14 de diciembre de 2009, por medio del cual nos consulta sobre la posibilidad de aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil para el ingreso al Régimen de 95 funcionarios del Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) “… que en este momento están asignando al Régimen del Servicio Civil, que cuentan con los requisitos para ocupar el puesto y que tienen dos o más años ininterrumpidos de ocuparlo”.

Nos indica que mediante la ley n.° 8495 de 6 de abril de 2006, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, se creó el SENASA, como un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el cual vino a sustituir a la antigua Dirección de Salud Animal. Agrega que con la entrada en vigencia de esa ley surgió una gran cantidad de nuevas funciones para el SENASA, por lo que se procedió a solicitar a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria la creación de nuevas plazas para atender esas funciones. Como producto de esa gestión, la Autoridad Presupuestaria, mediante su oficio STAP-0365-07 del 6 de marzo de 2007, autorizó la creación de 95 nuevas plazas para cargos fijos. Señala que debido a que la Autoridad Presupuestaria no indicó en su oficio que los puestos debían ser incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, y en razón de la urgencia de contar con personal para realizar labores administrativas, profesionales y de campo, las autoridades del SENASA procedieron de inmediato a realizar los nombramientos.

Manifiesta que los funcionarios nombrados fueron y continúan siendo pagados por una cuenta especial del SENASA, por lo que su fuente de financiamiento no corresponde a fondos permanentes, ni están incluidos dentro del presupuesto ordinario, por lo que actualmente se realiza el trámite para incluir los 95 puestos dentro del Régimen de Servicio Civil. Sostiene que la mayoría de las 95 plazas autorizadas han sido ocupadas por las mismas personas desde su creación en el año 2007, por lo que al finalizar su incorporación al Régimen de Servicio Civil contarán con más de dos años ininterrumpidos de ocuparlos, aparte de que son funcionarios que poseen todos los requisitos que exigen los puestos.

Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio SENASA-DG-AJ-0359-2009 del 11 de diciembre de 2009, por medio del cual la Dirección de Asesoría Jurídica de SENASA emitió su criterio sobre el tema que aquí interesa. Ese oficio señala que las 95 plazas sobre las cuales versa la consulta, fueron ocupadas en los meses de mayo, junio y julio de 2007, sin haber pasado previamente por los trámites del Servicio Civil debido a circunstancias excepcionales, pues a raíz de las competencias atribuidas a SENASA en la ley n.° 8495 citada, era urgente e ineludible el nombramiento de funcionarios que dieran cumplimiento a dichas obligaciones.

Concretamente, en cuanto a la posibilidad de aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil en este caso, el criterio legal aludido indica que al ser el SENASA un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, sus servidores deben estar dentro del Régimen de Servicio Civil. Agrega que la mayoría de las personas que ocupan esos puestos actualmente, tienen más de dos años de mantenerse en ellos, por lo que es posible asegurar que han demostrado ser idóneos para ocuparlos. Sostiene que el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil establece dos requisitos para su aplicación: a) que la persona que ocupe el puesto haya demostrado o demuestre, a juicio de la Dirección General de Servicio Civil, su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección señale; y, b) que tenga más de dos años de prestar servicios ininterrumpidos al Estado. Estima que con base en esos requisitos, a las 95 plazas a las que se refiere la consulta sí les es aplicable el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.

I. RESPECTO A LOS REQUISITOS PARA EL INGRESO AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

De la relación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política se deduce que para garantizar la eficiencia de la Administración Pública, el ingreso de servidores regulares al Régimen de Servicio Civil debe estar precedido por un trámite de reclutamiento y selección mediante el cual se compruebe la idoneidad de las personas interesadas en ocupar cargos públicos. Sobre ese tema, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:

"…en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la ‘idoneidad comprobada’ garantizándose la eficiencia de la función de la administración”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 3611-93 de las 14:39 horas del 28 de julio de 1993).

A nivel legal, el artículo 20, inciso d), del Estatuto de Servicio Civil (ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953) establece que para ingresar al Régimen se requiere “Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos que contemplan esta ley y sus reglamentos”.

El desarrollo reglamentario de las normas aludidas se produjo básicamente por medio del artículo 15 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (decreto n.° 21 de 14 de diciembre de 1954). Ese artículo, en lo que interesa, indica lo siguiente:

Artículo 15.- Todo aspirante a servir un puesto dentro del Régimen de Servicio Civil, deberá someterse a los concursos, investigaciones, pruebas, exámenes y demás procedimientos y recursos técnico- científicos que estime convenientes la Dirección General, con el objetivo de verificar que la persona reúna las condiciones físicas, morales y psicológicas requeridas para el desempeño exitoso del cargo.

Los candidatos que alcancen una calificación mínima de 70% integrarán el registro de candidatos elegibles, de donde se escogen a las personas que ofrezcan un mejor pronóstico de éxito, para conformar la nómina que se envía a la institución poseedora de la vacante”.

Así las cosas, el concurso por oposición (o concurso abierto), por regla general, es un trámite necesario para el nombramiento en propiedad de cualquier servidor público, a efecto de asegurar, por una parte, la idoneidad del aspirante, y por otra, el respeto al derecho de la colectividad de acceder, en condiciones de igualdad, a los cargos públicos vacantes. Sobre el punto, la Sala Constitucional ha resuelto que el concurso “… es una competencia entre diversas personas, establecido con la finalidad de determinar la idoneidad de los participantes… ”, y que el control que la jurisdicción constitucional ejerce con respecto a esos concursos “… tiene que ver con la garantía del respeto de los derechos fundamentales de las personas, concretamente en este caso, con el derecho de participación igualitaria y acceso a los cargos públicos”. (Sentencia n.° 5702-2001 de las 16:31 horas del 26 de junio de 2001).

A pesar de lo anterior, el propio Reglamento del Estatuto de Servicio Civil prevé, por vía de excepción, la posibilidad del ingreso al Régimen sin concurso por oposición. Se trata del artículo 11 de dicho Reglamento, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 11.- Cuando un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil, pasare al sistema de méritos que regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección General ha demostrado o demuestra su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección General señale, y siempre que tuviera más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidos al Estado. La misma norma se aplicará al servidor sustituto interino, con dos o más años de laborar ininterrumpidamente en el mismo puesto, si éste quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza, y siempre que el servidor sustituto, hubiere sido escogido del Registro de Elegibles que lleva la Dirección General.

Se exceptúan de la presente disposición los servidores propiamente docentes, quienes para estos efectos se regularán por lo dispuesto en el capítulo V del título II del Estatuto." La norma recién transcrita prevé dos supuestos de aplicación: 1) el de las personas que ocupen un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil que luego “pasare” a formar parte de él, y que tuviesen más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidamente al Estado; y, 2) el de los interinos sustitutos, escogidos del registro de elegibles que lleva la Dirección General de Servicio Civil, con dos o más años de servir ininterrumpidamente, y cuyo puesto quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza.

Nótese que de lo que exime el artículo 11 transcrito es del concurso por oposición, pues si una persona se encuentra dentro de los supuestos de esa norma, igualmente debe demostrar (o haber demostrado), a satisfacción de la Dirección General de Servicio Civil, su idoneidad para el desempeño del puesto.

II. ANTECEDENTES RELACIONADOS CON LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 11 DEL REGLAMENTO AL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

En ocasiones anteriores, esta Procuraduría ha admitido la aplicación del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil en situaciones excepcionales en las que un puesto −que en razón de sus características debería estar incluido dentro del Régimen de Servicio Civil− se mantuvo, por inadvertencia, excluido de dicho Régimen.

Se trata de casos en los cuales se contrató bajo esquemas propios del derecho laboral privado a personas que deberían estar sujetas a una relación estatutaria, asumiendo −equivocadamente− que por tratarse de contrataciones hechas por medio de fideicomisos, convenios internacionales, o convenios con organizaciones no gubernamentales, era posible obviar los procedimientos normativamente dispuestos para el nombramiento de funcionarios públicos regulares.

Nos referimos, por ejemplo, a los servidores del Servicio Fitosanitario del Estado, contratados por medio del Fideicomiso 539-MAG/BNCR/SFE (dictamen C-168-2006 del 2 de mayo de 2006); a los servidores del Fondo Nacional de Becas, contratados por medio del Fideicomiso 478 FONABE-BNCR (dictamen C-111-2007 del 11 de abril de 2007); a los servidores del Servicio Nacional de Salud Animal, SENASA, contratados por medio del Convenio MAG-OIRSA (dictamen C-117-2007 del 13 de abril de 2007); a los servidores del Ministerio de Agricultura y Ganadería contratados a través del Acuerdo de Cooperación para el Establecimiento y Operación de un Servicio Nacional e Internacional de Fumigación, así como del Convenio para la Erradicación del Gusano Barrenador (dictamen C-141-2007 del 7 de mayo de 2007); a los servidores del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, FONAFIFO, contratados a través de los fideicomisos a que se refiere el artículo 49 de la Ley Forestal (dictamen C-352-2007 del 2 de octubre de 2007); a los servidores del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, contratados por organizaciones no gubernamentales, fundaciones, asociaciones o fideicomisos (dictámenes C-100-2008 del 4 de abril de 2008 y C-169-2008 del 16 de mayo de 2008); y a los servidores del Programa de Desarrollo Rural, contratados a través del Convenio de Cooperación Técnica y Administrativa MAG-IICA (dictamen C-075-2009 del 16 de marzo de 2009).

En los dictámenes mencionados en el párrafo anterior se admitió la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil reconociendo que si bien la figura prevista en esa norma no estaba diseñada específicamente para esos supuestos, era la que más se ajustaba a la situación en consulta:

“… es evidente que lo ocurrido con el personal del FONABE constituye una situación excepcional, a la que es preciso darle una solución igualmente excepcional. Por ello, aun cuando la figura prevista en el artículo 11 del reglamento al Estatuto de Servicio Civil no hubiese sido concebida específicamente para estos casos, consideramos que es la que mejor se adapta a la situación excepcional que se analiza, sin causar perjuicio excesivo a las personas que han venido ejecutando funciones públicas”. (Dictamen C-111-2007 ya citado).

También se advirtió en esos pronunciamientos que no debería reincidirse en la práctica de nombrar funcionarios públicos sin seguir los procedimientos normativamente dispuestos para ello “… toda vez que, independientemente de la buena fe con que se haya procedido en este asunto, quien propicie el nombramiento irregular de funcionarios públicos, puede verse sometido a sanciones administrativas, civiles, e incluso penales”. (Dictamen C-111-2007, reiterado, entre otros, en el C-117-2007, y en el C-141-2007, todos ya citados).

III. SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE APLICAR EL ARTÍCULO 11 DEL REGLAMENTO DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL EN ESTE CASO

A juicio de esta Procuraduría, las circunstancias bajo las cuales se produjeron los nombramientos de los funcionarios sobre los que versa la consulta, no pueden ser catalogadas como excepcionales, a efecto de aplicar para su ingreso al Régimen el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.

En ese sentido, nótese que los puestos a los que se pretende aplicar la norma mencionada no “pasaron” al Régimen de Servicio Civil, sino que desde que se crearon se sabía que debían estar dentro del Régimen. El “pasar” de un puesto excluido a uno incluido en el Régimen, es un requisito para la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. En ese sentido, esta Procuraduría, en su dictamen C-151-2009 del 28 de mayo de 2009, indicó lo siguiente:

“…el numeral 11 transcrito de primero se refiere a la situación en que un puesto que antes estaba excluido del Régimen de Servicio Civil pasa a éste, y seguidamente establece los requisitos que debe cumplir quien lo esté ocupando para adquirir la condición de servidor regular; en lo que aquí interesa, que tenga acumulados dos años de ocupar el puesto a la fecha del “pasare” a que hace referencia inicialmente dicha norma.

Por su parte, el artículo 105 inciso a) también resulta aquí relevante, debido a que viene a ratificar lo dispuesto por el 11 (lo complementa), en cuanto establece que para que pueda efectuarse la asignación de un puesto, éste necesariamente tiene que haber perdido la condición de “excluido” que tenía “antes”; es decir que ya debe haberse incluido en el Régimen de Servicio Civil. Ello por la simple razón de que dicha disposición, en la parte que interesa, a lo que hace referencia es a un puesto que “antes estuviere excluido”, lo que implica que para que sea factible su asignación −según la definición que de ella se hace allí− esa situación de “excluido” tiene que haber desaparecido (de hecho, resultaría absurdo pensar en la posibilidad de efectuar la asignación “dentro de la estructura ocupacional del Régimen de Servicio Civil” de un puesto que aún no esté comprendido allí). Lo anterior significa a su vez −y conforme se analizará también adelante− que para que pueda llevarse a cabo tal asignación, ineludiblemente tiene que haber ocurrido el “pasare” (traducido en la inclusión) a que hace referencia el citado numeral 11 transcrito de primero, cuyo texto ha provocado las dudas de que se han ocupado los diferentes pronunciamientos de esta Procuraduría…”.

En el asunto que nos ocupa, los puestos sobre los cuales versa la consulta no “pasaron” de estar excluidos a estar incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, pues desde su creación por parte de la Autoridad Presupuestaria se sabía que debían estar incluidos dentro del Régimen.

No es cierto, como se afirma en la consulta, que la Autoridad Presupuestaria no haya advertido que se trataba de puestos afectos al Régimen de Servicio Civil; por el contrario, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria en el oficio STAP-0365-07 del 6 de marzo de 2007, mediante el cual autorizó la creación de las 95 plazas que aquí interesan, indicó claramente que “Las plazas solicitadas pasarán a ser parte del la relación de puestos del SENASA y los recursos para financiarlas proceden de la prestación de servicios por parte de esa Entidad” y agregó que “El costo de las plazas deberá estar contemplado dentro del gasto máximo presupuestario asignado al SENASA para el año 2007 y estar dentro del Régimen del Servicio Civil”. (El subrayado es nuestro).

Debe tomarse en cuenta que aun cuando el oficio STAP-0365-07 citado no hubiese indicado que las plazas en estudio debían estar dentro del Régimen de Servicio Civil, el SENASA es un órgano mínimamente desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículo 8 de la ley n.° 8495 citada), por lo que sus servidores forman parte del Poder Ejecutivo. Por ello, les resulta aplicable el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil, según el cual, ese Estatuto y sus reglamentos “… regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores”. Ciertamente, el propio Estatuto de Servicio Civil, en sus artículos 3, 4 y 5, mencionan algunos casos excepcionales de servidores no cubiertos por el Régimen; sin embargo, el personal regular del SENASA no se encuentra dentro de esas excepciones, ni dentro de alguna otra dispuesta por una norma de rango legal.

Por otra parte, también es importante mencionar que si bien el SENASA goza de personalidad jurídica instrumental (lo que le permite contar con un presupuesto propio, separado del Presupuesto Nacional, mediante el cual es posible gestionar el uso de los ingresos que percibe para la realización de los fines que le han sido legalmente atribuidos), ello no implica que al pagar los salarios del personal sobre el que versa la consulta con cargo a ese presupuesto, pueda considerarse que se trata de servidores excluidos del Régimen de Servicio Civil. En ese sentido, es preciso advertir que los recursos con los que se cancelan los salarios de esas personas no define el régimen jurídico al que están sujetos los puestos que ocupan, pues no es ese, por sí solo, un elemento fundamental para determinar si el puesto está o no afecto al Régimen de Servicio Civil.

Es necesario hacer énfasis en que para ingresar al Régimen de Servicio Civil no basta con nombrar a una persona en un puesto nuevo, y esperar a que transcurran dos años para luego invocar la aplicación del artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Por el contrario, la aplicación de ese artículo (que además debe ser restrictiva, por tratarse de una excepción al procedimiento legalmente previsto para el ingreso al Régimen de Servicio Civil) no debe servir de base para evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección dispuestos para el ingreso al Régimen. Sobre el punto, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:

“…el hecho de que a los recurrentes se les hubiese contratado y se hubieren desempeñado en el Centro recurrido en forma ininterrumpida por más de un año −en todos los casos mediante la suscripción de un nuevo contrato de servicios−, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la Administración a nombrarlos en propiedad en esa plazas, pues el derecho a ocupar una cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarla conforme a lo dispuesto por el artículo 192 Constitucional, teniendo éstos, a lo sumo, el derecho a participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar las plazas que les interesan, y así ingresar en el Régimen del Servicio”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 5057-93 de las 14:15 horas del 14 de octubre de 1993).

Finalmente, interesa señalar que de los documentos que nos fueron remitidos con la consulta se desprende que los nombramientos de los servidores cuya situación se analiza, fueron realizados en los meses de mayo, junio y julio de 2007, siendo que ya a esa fecha, esta Procuraduría había advertido en varios de sus dictámenes (algunos de ellos dirigidos al propio Ministerio de Agricultura y Ganadería, como es el caso, por ejemplo, del dictamen C-168-2006 del 2 de mayo de 2006, del C-117-2007 del 13 de abril de 2007, y del C-141-2007 del 7 de mayo de 2007) sobre la improcedencia de reincidir en la práctica de nombrar funcionarios a plazo indefinido para la realización de funciones públicas, sin atender las reglas que rigen el ingreso al Régimen de Servicio Civil.

IV. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera improcedente aplicar el artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil para el ingreso al Régimen de los 95 servidores del SENASA cuyas plazas fueron creadas con base en la autorización otorgada por la Autoridad Presupuestaria en su oficio STAP-0365-07 del 6 de marzo de 2007.

Cordialmente, Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda