Scope of Article 61 of the Urban Planning Law for the contracting of regulatory plansAlcances del artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana para la contratación de planes reguladores

Opinion : 091 of 03/05/2010 C-091-2010 May 3, 2010 Lic. Alfredo Bolaños Sánchez Executive President National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication No. PE-102-2009, which inquires about the scope of Article 61 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), for which it considers that it must be taken into account that public institutions are not in a position to undertake the preparation of the regulatory plans (planes reguladores) necessary for the planning and socio-economic development of the country.

I.- PROCEDURE FOR THE ADMISSIBILITY OF THE INQUIRY By official communication AAA-469-2009, that Executive Presidency was informed that the legal opinion submitted did not have a date or the signature of the officials who endorsed it. The omission was corrected through official communication PE-121-2009.

The aforementioned legal opinion refers to municipal autonomy and responsibility over the assets under its administrative jurisdiction and its competence to plan and control urban development, a field where the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo) also grants approvals, reviews regulatory plan proposals, and verifies compliance with current urban planning regulations (Law 4240, Article 61; Law 6043, Articles 17, 19, and 38). It adds that regulatory plans, from their publication, are of mandatory compliance for the Administration and the administered, and that they prevail over other general regulatory provisions and those of supplementary application.

It is stated that Article 61 of Law 4240 empowers private individuals to carry out planning studies or projects when there is technical insufficiency, or a lack of human resources and others that hinder their preparation by the public Authority, and as long as the formulation of the project comes from the respective municipality and the proposals serve the general interest, observing the procedures of administrative contracting, directives, and general provisions related to the matter.

As guaranteeing mechanisms, it indicates that the stages of the studies be monitored, assessed, and endorsed by state institutions; that there be a technical-legal analysis of them by the INVU and ICT; that the local planning boards or commissions participate (Law 4240, Articles 59 and 60); that a public hearing be held (Article 17 ibidem); and, that the Municipal Council adopt or reject the proposed project respecting the general interest.

Regarding the financing provided by private companies for the preparation of the projects, it shares that municipalities receive donations in the terms of report DAGJ-0119-2009 of January 23, 2009, issued by the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), where on the matter of interest it stated:

“The proposed scheme must be expressed through a tripartite relationship, municipality-UCR-donor, which is enabled by current regulation –Art. 130 RLCA-, which does not require authorization from this comptroller body, although it is subject to having sufficient motivation and is subject to the internal legal verifications of each institution.

Both the University and the respective municipality are called upon to develop and implement a series of preventive controls, in order to ensure transparency and avoid conflicts of interest between donors and beneficiaries of the plan, pursuant to Law 8422 and Law 8292.

It must be taken into account that the University should not supplant the management structure that corresponds to the municipalities, meaning these corporations, as governors and administrators of local interests and services, are obliged to have an Engineering Department or an interdisciplinary technical team that knows the local needs and interests, and that with that basis determines the necessary guidelines, for the purpose of asserting municipal autonomy, participation of the citizenry. It goes without saying that this technical counterpart is called upon to exercise an active role in the supervision and control of the preparation of the regulatory plan.

On the part of the University, there must exist at all times throughout the process of preparing the plan, at least one responsible public official, who assumes the direction and development of the same.

It must be taken into account that the political sphere in the preparation of the regulatory plan is specific to the municipality, and must be expressed in the set of specifications and requirements that it must communicate to the University, clearly and expressly indicating what aspects the contractual object to be received must contain. At the same time, every final decision-making element is the sole and exclusive competence of the municipality.” Through official communication AAA-506-2009, a hearing was granted to the Office of the Comptroller General of the Republic and the Costa Rican Tourism Institute (ICT). The Comptroller entity, in official communication DAGJ-0685-2009, requested an extension of the deadline, a request accepted by official communication AAA-649-2009.

The Costa Rican Tourism Institute, through official communication SJD-317-2009, maintained that there is no delegation of competencies when municipalities, due to their lack of technical and financial capacity, acquire technical services from private individuals to prepare regulatory plans, as it is a technical procedure that must conform to the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans (Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros) (ordinary session No. 5551, Article 2, subsection I, held on November 25, 2008) and, prior to its publication in La Gaceta, they must be submitted to a public hearing and require the approval of the competent Administration.

The Comptroller Body, in official communication DAGJ-0886-2009, indicated that Article 61 of the Urban Planning Law does not delegate the municipal political power to decide the planning of its territory, but rather it is a technical complement to the policies that must be previously established. It added that municipalities can only acquire the preparation of regulatory plans through inter-administrative agreements with public institutions, and given the justified impossibility of signing those agreements, they could do so through public bidding under specific requirements, oversight in the development of the plan, and control by the INVU.

According to the Office of the Comptroller, private donations must be duly entered and recorded in the municipal budget, without conditions or considerations, in such a way that they do not affect the bidding process, with in-kind donations not being feasible, such as the delivery of the regulatory plan itself. To this end, the local government and the institutions that approve it must implement preventive mechanisms to guarantee the transparency of the funds and avoid the conflict of interests.

Through official communication PE-166-2009, the INVU expanded the inquiry in the following terms: “Must the Directorate of Urbanism approve those coastal regulatory plans whose preparation has been managed, contracted, and/or financed by private subjects prior to Opinions No. OJ-096-2005; C-234-2006; C-046-2007, and C-070-2009, but which were submitted for approval by the Directorate of Urbanism after the issuance of the legal criteria and opinion indicated above; or whether said regulatory plans, having been prepared by private parties before the cited criteria, must be rejected for not conforming to them?” Regarding this expansion, through official communication AAA-729-2009, a hearing was granted to the Office of the Comptroller and the ICT. That Institute, in official communication G-1535-2009, reiterated what was expressed in its official communication MPD-204-2008, which endorses the report AL-2564-2008, provided on the occasion of the hearing granted in Opinion C-070-2009. The Comptroller Body, in official communication DJ-0049-2009, deemed it inappropriate to issue an opinion on the addition because it implied possible specific actions by the Institution. However, it reiterated what was stated in its official communication 6307 (DAGJ-0886-2009) already cited.

II.- RESPONSE TO THE INQUIRY The State is sovereign over the resources that the Constitution, international treaties, and laws grant it. Therefore, it can allow a lesser public entity to manage them, without them ceasing to form part of its patrimony or without those being exempt from the regulatory public power and the administrative tutelage of the first, which does not contravene the principle of municipal autonomy (Articles 6, 7, 121 subsection 14) of the Political Constitution; Constitutional Chamber (Sala Constitucional), judgment No. 8928-04, Recital VII; Opinion C-323-2004). In that order, Article 1 of Law 6043 establishes that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is inalienable and imprescriptible property of the State, its protection and that of its natural resources is the obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country, also adding that its use and exploitation are subject to the provisions of the law.

As the coastal zone is a national asset, the aspects of municipal autonomy are circumscribed to the provisions of Article 3 of Law 6043 (Opinions C-381-2008 and C-070-2009), which entrusts the municipalities with directly ensuring compliance with the regulations for the tutelage, Natural Heritage of the State (Sala Constitucional, judgment No. 16975-2008), or placed under another special regime (Law 6043, Articles 73, 74 and following; Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Article 32; Forestry Law (Ley Forestal), Articles 13, 14, 15, and 18).

The competence to plan and control urban development within the limits of its territory corresponds to municipal governments (doctrine of Article 169 of the Political Constitution and jurisprudence of the Constitutional Chamber) and includes the adoption and implementation of regulatory plans (see relationship with Articles 10 subsection 1, 15, and 17 of the Urban Planning Law), which are an immediate instrument for the realization of coastal territorial planning, supported by generic guidelines of Law 6043 and the Urban Planning Law (pronouncements OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, and OJ-096-2005).

On the nature and content of these planning instruments, in Opinion C-100-95 of May 10, 1995, it was noted:

"II.- REGULATORY PLANS FOR THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE In general, we can define the coastal regulatory plan as "the legal and technical instrument for the balanced economic, social, and environmental development in the maritime-terrestrial zone, and adjacent areas when so implied" (Draft Regulation for the preparation of regulatory plans on the maritime littorals. National Institute of Housing and Urbanism, 1993.p.10) Every regulatory plan must be composed of two bodies: the graphic and the written. The first consists of a series of documents, graphics, plans, and diagrams that define land uses in the area where it will be applied and the communication systems, and the second is a set of norms and regulations that establish the terms under which said uses must be developed, establishing the criteria on urbanization, buildings, community facilities, public services, and strategies for the implementation of the road plan, programs, projects, and activities, both by private initiative and for public investment for the sake of the sustained development of the coastal zone" (ibid, p. 10).

The functions that a regulatory plan fulfills are very varied (to mention a few: define a program of facility needs in accordance with user expectations, guarantee through policies and proposals the attention to the most deeply felt needs of the local inhabitants, establish guidelines and specifications for communication systems, identify control guidelines on land use, define the implementation strategy for the execution, control, and evaluation of projects, etc.), but the most important of all is that of determining the different types of use and their location in a circumscribed coastal sector, with a view to achieving its balanced and sustainable development.

To properly prepare a regulatory plan, certain variables must be taken into account: scientific-social analysis (study of composition and distribution of nearby populations, employment structures, etc.), economic analysis (subdivided into different sectors (agricultural, industrial, etc.) with a definition of existing potentials), analysis of the urban structure (study of infrastructure, quantification and qualification of present services, etc.), socio-political analysis (power relations, identification of organized groups, etc.), physical-natural analysis (geological, geomorphological, soil, hydrological, climate, air quality, flora, fauna, ecosystem, landscape, marine area characterization, etc.), cultural analysis (forms and contents of cultural manifestations, research on historical-architectural and archaeological heritage, etc.) (…)

The foregoing is reinforced by ratifying the normative character of regulatory plans, that is, their mandatory application once put into effect: (…)

"Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a specific territorial space, it forms part of the legality framework, to which the actions of administrative bodies must conform." (Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), Opinion No. C-070-93 of May 20, 1993).” These components coincide with the provisions of Article 1 of the Urban Planning Law, which establishes a regulatory plan as “the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.” Regulatory plans must be adopted for the coastal zone under municipal administration (Sala Constitucional, judgment No. 16975-2008), and prior to the granting of concessions, and the latter must conform to the provisions of that coastal planning instrument (Articles 57 subsection a) of Law 6043, and 19 of its Regulation).

Based on this context, the scope of Article 61 of the Urban Planning Law must be analyzed, which states: “The municipality may contract the preparation of certain planning studies or projects, with the Institute or specialized private firms.” In the first place, this contracting regime must be understood under the requirement that it is the municipalities that decide on territorial planning. Furthermore, obtaining planning tools through state inputs is a priority (Law 6043, Article 38), and only under the verified assumption of its impossibility, could they be acquired through third parties under the public bidding mechanism, the design of specific requirements, and always with institutional oversight in the stages of its development.

Then, private donations must be accounted for in the budget of the municipal corporation, without conditions, nor impact on the public bidding process (pronouncements C-246-2000, C-070-2009, and OJ-067-2008; and, from the Office of the Comptroller Nos. FOE-AM-0628 of August 31, 2006, and FOE-SM-1615 of September 11, 2008). An in-kind donation, such as the delivery of the regulatory plan itself, is not feasible for this purpose. To this end, the municipality and state institutions must implement measures to guarantee the transparency of the funds and avoid the conflict of interests.

Finally, regarding the expansion of the inquiry referring to the pending approval by the INVU of regulatory plans prepared by private parties, it is worth observing in generic terms that the valid and effective approval requirement must conform to the prevailing legality framework, of which part, for example, among others, is Article 36 of Law No. 7779 of April 30, 1998.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Prosecutor (Procurador) Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental) cc: Licda. Rocío Aguilar Montoya Comptroller General of the Republic (Contralora General de República) Board of Directors (Junta Directiva) Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) Board of Directors (Junta Directiva) National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) MCL/SQC/hmu

Dictamen : 091 del 03/05/2010 C-091-2010 03 de mayo de 2010 Lic. Alfredo Bolaños Sánchez Presidente Ejecutivo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. PE-102-2009, mediante el cual se consulta sobre los alcances del artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana, para lo cual estima ha de tomarse en cuenta que las instituciones públicas no están en capacidad de asumir la confección de los planes reguladores necesarios para la planificación y el desarrollo socioeconómico del país.

I.- TRÁMITE PARA LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA Por oficio AAA-469-2009 se indicó a esa Presidencia Ejecutiva que el criterio legal remitido no tenía fecha ni la firma de los funcionarios que lo suscribieron. La omisión fue subsanada mediante oficio PE-121-2009.

El citado criterio legal refiere la autonomía y responsabilidad municipal sobre los bienes bajo su jurisdicción administrativa y, su competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, campo donde además la Dirección de Urbanismo otorga visados, revisa propuestas de planes reguladores y verifica el cumplimiento de la normativa urbanística vigente (Ley 4240, artículo 61; Ley 6043, artículos 17, 19 y 38). Agrega que los planes reguladores, desde su publicación, son de acatamiento obligatorio para la Administración y los administrados, y que prevalecen sobre otras disposiciones reglamentarias generales y de aplicación supletoria.

Se afirma que el artículo 61 de la Ley 4240 faculta a los particulares a realizar estudios o proyectos de planificación cuando haya insuficiencia técnica, de recursos humanos y otros que dificulten su elaboración por la Autoridad pública, y en tanto la formulación del proyecto provenga del municipio respectivo y las propuestas respondan al interés general, observando los procedimientos de la contratación administrativa, directrices y disposiciones generales atinentes a la materia.

Como mecanismos garantes señala que las etapas de los estudios sean monitoreadas, valoradas y avaladas por instituciones estatales; haya un análisis técnico jurídico de aquéllos por parte del INVU e ICT; participen las juntas o comisiones locales de planificación (Ley 4240, artículos 59 y 60); se celebre una audiencia pública (artículo 17 ibídem); y, el Concejo Municipal adopte o rechace el proyecto propuesto respetando el interés general.

En cuanto al financiamiento proporcionado por empresas privadas para la confección de los proyectos, comparte que los municipios reciban donaciones en los términos del informe DAGJ-0119-2009 de 23 de enero de 2009, emitido por la Contraloría General de la República, donde en lo de interés señaló:

“El esquema planteado debe expresarse mediante una relación tripartito, municipalidad-UCR-donante, el cual esta habilitado por norma vigente –art 130 RLCA-, que no requiere de autorización por parte de este órgano contralor, aunque si está sujeto a tener una motivación suficiente y sujeto a las verificaciones legales internas de cada institución.

Tanto la Universidad como la municipalidad respectiva, están llamadas a desarrollar e implementar una serie de controles de carácter preventivo, con el fin de asegurar la transparencia y evitar los conflictos de intereses entre donantes y beneficiarios del plan, conforme a la Ley 8422 y la Ley 8292.

Debe tomarse en cuenta que la Universidad no debe suplir la estructura de gestión que le corresponde a las municipalidades, es decir estas corporaciones como gobernantes y administradores de los intereses y servicios locales, están obligadas a contar con un Departamento de Ingeniería o un equipo técnico interdisciplinario que conozca las necesidades e intereses locales, y que con ese fundamento determine los lineamientos necesarios, a efecto de hacer valer la autonomía municipal, ampliada en el caso de los planes reguladores al dictado de leyes materiales, mediante la participación de la ciudadanía. Sobra decir que esta contraparte técnica esta llamada a ejercer un papel activo en la supervisión y control de la elaboración del plan regulador.

Por parte de la Universidad, debe existir en todo momento a lo largo del proceso de elaboración del plan, al menos un funcionario público responsable, que asuma la dirección y desarrollo del mismo.

Debe tomarse en cuenta que el ámbito político en la elaboración de plan regulador, es propio de la municipalidad, y debe ser expresado en el pliego de especificaciones y requerimientos que esta debe comunicar a la Universidad, indicando de forma clara y expresa, qué aspectos debe contener el objeto contractual que recibirá. A la vez todo elemento decisorio final, es competencia única y exclusiva de la municipalidad.” Mediante oficio AAA-506-2009 se confirió audiencia a la Contraloría General de la República y al Instituto Costarricense de Turismo. La entidad Contralora, en oficio DAGJ-0685-2009 solicitó ampliación del plazo, gestión acogida por oficio AAA-649-2009.

El Instituto Costarricense de Turismo por oficio SJD-317-2009 sostuvo que no hay delegación de competencias cuando los municipios, por su falta de capacidad técnica y financiera, adquieren servicios técnicos de particulares para elaborar planes reguladores, pues es un procedimiento técnico que debe ajustarse al Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros (sesión ordinaria No. 5551, artículo 2, inciso I, celebrada el 25 de noviembre de 2008) y, en forma previa a su publicación en La Gaceta, deben someterse a audiencia pública y requieren la aprobación de la Administración competente.

El Órgano Contralor en oficio DAGJ-0886-2009 señaló que el artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana no delega la potestad política municipal para decidir el ordenamiento de su territorio, sino que es un complemento técnico a las políticas que deben establecerse previamente. Agregó que los municipios sólo pueden adquirir la elaboración de planes reguladores mediante convenios interadministrativos con instituciones públicas, y ante la justificada imposibilidad de suscribir esos convenios, podrían hacerlo a través de licitación bajo requerimientos específicos, fiscalización en el desarrollo del plan, y el control a cargo del INVU.

Para la Contraloría, las donaciones particulares deben ingresar y registrarse debidamente en el presupuesto municipal, sin condicionamientos ni contraprestaciones, de manera que no incidan en el proceso licitatorio, no siendo factible la donación en especie, como sería la entrega del propio plan regulador. Para ello, el gobierno local y las instituciones que lo aprueban deben implementar mecanismos preventivos para garantizar la transparencia de los fondos y evitar el conflicto de intereses.

Mediante oficio PE-166-2009, el INVU amplió la consulta en los siguientes términos: “¿Debe la Dirección de Urbanismo aprobar aquellos planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada, contratada y/o financiada por sujetos privados con anterioridad a los Dictámenes N° OJ-096-2005; C-234-2006; C-046-2007 y C-070-2009, pero que fueron presentados para su aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo con posterioridad a la emisión de los criterios y opinión jurídica supra indicados; o bien si dichos planes reguladores al ser elaborados por privados antes de los criterios citados deben rechazarse por no ajustarse a los mismos?” De esa ampliación por oficio AAA-729-2009 se confirió audiencia a la Contraloría y el ICT. Ese Instituto en oficio G-1535-2009 reiteró lo expresado en su oficio MPD-204-2008, que acoge el informe AL-2564-2008, brindado con ocasión de la audiencia conferida en el dictamen C-070-2009. El Órgano Contralor en oficio DJ-0049-2009 estimó improcedente emitir criterio sobre la adición por implicar posibles actuaciones específicas de la Institución. Sin embargo, reiteró lo dispuesto en su oficio 6307 (DAGJ-0886-2009) ya citado.

II.- RESPUESTA A LA CONSULTA El Estado es soberano sobre los recursos que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes le otorgan. Por ello, puede permitir a un ente público menor administrarlos, sin que dejen de formar parte de su patrimonio o aquéllos estén exentos del poder público regulador y de la tutela administrativa del primero, lo cual no contraría el principio de autonomía municipal (artículos 6, 7, 121 inciso 14) de la Constitución Política; Sala Constitucional, sentencia No. 8928-04, considerando VII; dictamen C-323-2004). En ese orden, el artículo 1° de la Ley 6043 establece que la zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, su protección y la de sus recursos naturales es obligación del Estado, sus instituciones y todos los habitantes del país, agregando además que su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la ley.

Al ser la zona costera un bien nacional, los aspectos de autonomía municipal están circunscritos a las previsiones del artículo 3 de la Ley 6043 (dictámenes C-381-2008 y C-070-2009), que encarga a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de la normativa para la tutela, aprovechamiento y uso legítimo de la sometida a su jurisdicción, excluida la perteneciente al Patrimonio Natural del Estado (Sala Constitucional, sentencia No. 16975-2008), o puesta bajo otro régimen especial (Ley 6043, artículos 73, 74 y siguientes; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32; Ley Forestal, artículos 13, 14, 15 y 18).

La competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio corresponde a los gobiernos municipales (doctrina del artículo 169 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes reguladores (ver relación con los artículos 10 inciso 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana), que son un instrumento inmediato de concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en pautas genéricas de la Ley 6043 y en la Ley de Planificación Urbana (pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005).

Sobre la naturaleza y contenido de esos instrumentos de planificación, en el dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995, se apuntó:

“II.- LOS PLANES REGULADORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE En general podemos definir el plan regulador costero como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993.p.10) Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero, está compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del suelo en el área en donde se va aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuáles se deben desarrollar dichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y actividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la zona costera" (íbid, p. 10).

Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un programa de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar mediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes locales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar pautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución, control y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los diferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y sostenible.

Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.), análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.) (…)

Lo anterior se refuerza al ratificar el carácter normativo de los planes reguladores, es decir, su aplicación obligatoria una vez puesto en vigencia: (…)

"Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc.) que asigna el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos." (Procuraduría General de la República, dictamen No. C-070-93 de 20 de mayo de 1993).” Esos componentes coinciden con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, que establece como plan regulador “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”.

Los planes reguladores han adoptarse sobre la zona costera de administración municipal (Sala Constitucional, sentencia No. 16975-2008), y en forma previa al otorgamiento de concesiones, y éstas últimas sujetarse a las disposiciones de ese instrumento de planificación costera (artículos 57 inciso a) de la Ley 6043, y 19 de su Reglamento).

Sobre la base de ese contexto, han de analizarse los alcances del artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana, el cual dispone:“La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.” En primer término, ese régimen de contratación debe entenderse bajo la exigencia de que son las municipalidades las que deciden sobre el ordenamiento territorial. Además, la obtención de las herramientas de planificación a través de insumos estatales es prioritaria (Ley 6043, artículo 38), y sólo bajo el supuesto comprobado de su imposibilidad, podrían adquirirse a través de terceros bajo el mecanismo licitatorio, el diseño de requerimientos específicos, y siempre con fiscalización institucional en las etapas de su desarrollo.

Luego, las donaciones particulares deben contabilizarse en el presupuesto de la corporación municipal, sin condiciones, ni incidencia en el proceso licitatorio (pronunciamientos C-246-2000, C-070-2009 y OJ-067-2008; y, de Contraloría Nos. FOE-AM-0628 de 31 de agosto de 2006 y FOE-SM-1615 de 11 de setiembre de 2008). La donación en especie, como sería la entrega del propio plan regulador, no es factible para ese efecto. Para ello, el municipio y las instituciones estatales deben poner en práctica medidas para garantizar la transparencia de los fondos y evitar el conflicto de intereses.

Finalmente, respecto a la ampliación de la consulta referida a la aprobación pendiente por parte del INVU de planes reguladores elaborados por particulares, cabe observar en términos genéricos que el requisito de aprobación válido y eficaz ha de ajustarse al bloque de legalidad vigente, del cual forma parte, por ejemplo, entre otros, el artículo 36 de la Ley No. 7779 del 30 de abril de 1998.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental ci: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de República Junta Directiva Instituto Costarricense de Turismo Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo MCL/SQC/hmu