Administrative competencies between mayor's office and Municipal Council on licenses, plan approvals, and urbanizationsCompetencias administrativas entre alcaldía y Concejo Municipal sobre patentes, visado de planos y urbanizaciones

Opinion : 028 of 02/25/2010 February 25, 2010 C-028-2010 Mrs.

Rosaura Cascante Cascante Secretary Municipality of Mora Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter ACM-32-06-2008 of December 18, 2008, by which we were informed of the agreement of the Municipal Council of Mora, held in ordinary session No. 32-2008-2010 of December 8, 2008. We regret, of course, the delay of this opinion.

It should be noted that, through this agreement, the Municipal Council of Mora resolved to consult this Superior Consultative Body on the scope of the powers of the mayor's office, in relation to administrative matters concerning the granting of commercial licenses (patentes comerciales), liquor licenses (patentes de licores), authorization of preliminary urban development projects (anteproyectos urbanísticos), development projects (proyectos de urbanizaciones), and plan approvals (visado de planos). This is for the purpose of determining the delimitation of administrative powers between the Municipal Council and the Mayor's Office.

The legal opinion of the Municipal Council's Legal Advisory Office is attached, corresponding to memorandum No. 011-08-ACMM of December 8, 2008. In this legal opinion, it has been determined that, in principle, the granting of commercial licenses and liquor licenses are powers of the Mayor's Office, with the corresponding recourse of appeal (conocer en alzada) belonging to the Municipal Council. Likewise, it was established that the authorization of preliminary projects, development projects, and plan approvals are, in principle, powers of the Municipal Council.

To address the consultation raised, reference must be made to the following points: a. The administrative powers of the Municipality as functions inherent to the mayor, and b. Regarding the administrative powers of the Municipal Council.

a. THE ADMINISTRATIVE POWERS OF THE MUNICIPALITY ARE FUNCTIONS INHERENT TO THE MAYOR.

According to our Positive Legal System, as a general principle, the powers proper and inherent to the general administration of the Municipality correspond to the municipal executive, today called mayor.

It is incontrovertible that our Fundamental Law, specifically its Article 169, expressly establishes the existence of a municipal executive as one of the necessary organs of the Local Government – which it integrates together with the Municipal Council.

It is also undoubtable that the Constitution effectively conceptualizes the municipal executive as a high-ranking official of the Municipality, with important powers in governmental matters – it even provides him with a broad veto power against council agreements –, but simultaneously with broad and sufficient powers in the administration of local services and management of the municipal government.

Certainly, the Constitution provided for the figure of the municipal executive as an organ directly responsible for supervising the proper functioning of local services and the good administration of the municipal government – besides executing the council's agreements –.

The subject merits its corresponding development.

The character of the municipal executive as general administrator and his mandatory integration into the local government was the subject of extensive and copious discussion in the Constituent Assembly of 1949.

On this subject, it is fitting to pay particular attention to the intervention of constituent Mario Leiva Quirós - which occurred in the session of the Constituent Assembly of June 1, 1949 (Act 80) -. On that occasion, constituent Leiva Quirós, the main promoter of incorporating municipal executives as organs integrating the Municipal Government, explained to the Constituent Assembly the main reason that justified, in his opinion, the constitutionalization of the figure of the municipal executive. We transcribe his intervention in the relevant part:

"He added that it was necessary that an official exist who would dedicate himself, constantly and exclusively, to the beautification and cleanliness of the cities. The Governor does not have enough time to dedicate himself to these tasks, since his powers are multiple. On the other hand, the council members occupy their positions ad-honorem and also do not dedicate themselves to the task of supervising public services. Hence, it is indispensable that an official exist like the Intendant, dedicated entirely to his duties, with the time necessary to properly formalize municipal agreements and resolutions. He indicated that in almost all countries the institution of intendancies exists, so there was no reason for that institution not to exist in Costa Rica. Furthermore, it is a simple institution, which will not cause great expenses to municipal corporations." That is to say, the idea of establishing the municipal executive as an organ of the Local Government has essentially responded to the felt need of the constituents of 1949 that a Superior Head of the Municipal Administration exist, the main person responsible for the proper functioning of the municipal government's tasks, and who also served to execute the agreements of the local council.

The municipal executive, consequently, has been conceived so that his main and characteristic functions include the intendancy of the Municipality. We must insist that for the constituents, this was a clear point. From the perspective of the main defenders of constitutionalizing the figure of the executive, he would be a form of intendant or Superior Head of the Local Administration, and therefore the main direct person responsible for the proper functioning of the municipal government's services. On this point, it is appropriate to incorporate into this opinion the intervention of constituent deputy Álvaro Chacón Jinesta recorded in the session of June 1, 1949:

"Representative CHACON JINESTA defended the system of intendants. He said that municipal autonomy in Costa Rica had never existed, since municipalities have always been subordinated to the Executive Branch through a series of officials and organisms. If one truly desires to grant municipalities their full autonomy, they must be detached from the Executive Branch. Hence, the creation of intendancies is necessary, so that municipalities, through the Municipal Executive, do not depend on the Executive Branch. To reaffirm his opinion, he cited the case of the Municipality of Alajuela, of which he has been a part. The Municipality of this city, despite being the second largest in the country, finds itself unable to carry forward any initiative for communal progress, as it is constrained in its functions. The Governor has so many obligations that he does not have enough time to dedicate himself to municipal duties. He added that in the specific case of the city of Alajuela, the creation of intendancies was fully justified, since in this way, in the future, there will be an official who will dedicate all his efforts to the service of the locality's interests." From the Constituent Assembly debates, it can be inferred then that the figure of the municipal executive was created, among other reasons, with the main purpose of serving as an instrument for the efficiency of local governments. Indeed, the institution of the municipal executive has been designed to provide the Local Government with an ideal and useful organ to ensure the efficiency of the local administration. An organ that, protected by municipal autonomy, does not depend on any of the powers of the Central State – a phenomenon that occurred under the regime of the Constitution of 1871-. In this regard, we transcribe the interventions of deputies Fernando Baudrit Solera and Celso Gamboa Rodríguez:

"Mr. BAUDRIT SOLERA intervened again and stated that to reconcile opinions and save the most important thing, municipal autonomy, it could be resolved that the law would establish the method of appointing the Municipal Executive, but that this official could never be a person dependent on any of the Powers of the State. He suggested to Mr. Leiva to modify his motion in that sense, if possible now. Mr. Leiva agreed, if there is no regulatory obstacle; but the Board warned that it was not possible to grant what was requested.

Deputy GAMBOA expressed that the institution is beneficial for the country. He then referred to the reasons that justify its inclusion in the constitutional text. The Charter of '71 speaks of Governors as Municipal Executives. If the Intendant is to have those functions of Municipal Executive, there is a reason to include them in the text of the Constitution. Furthermore, the institution of intendancies will be a means of guaranteeing municipal autonomy. Hence, it is necessary to include the aforementioned institution in the Constitution, as a guarantee of municipal autonomy." (See Act 80) The foregoing thesis is also present in the comments that ARAYA POCHET presents regarding the debates that Article 169 provoked in the Constituent Assembly. In particular, said author highlights the evident importance that the constituents gave to constitutionalizing the figure of the municipal executive, as an organ integrating the municipal government and, therefore, detached from the other public powers, the main person in charge of the executive functions of the municipality:

"In Article 169, the composition of municipal corporations remains the same; however, we observe the existence of an executive official. Designated by law. That official, whose powers corresponded to the governor in the provincial capitals and to the political chiefs in the other cantons, will have to be detached henceforth from the Executive Branch and the other public powers by virtue of municipal autonomy." (Araya Pochet, Carlos. Historia del Régimen Municipal en Costa Rica. EUNED. 1986 P. 115) From another perspective, it is timely to note that National Doctrine has not overlooked the connotation of the figure of the municipal executive as the inherent Head of the Local Administration. This is precisely the meaning that Professor Ismael Vargas Bonilla gives to constitutional Article 169. In this regard, it is fitting to cite what is established in his thesis XIV of Lecciones de Derecho Constitucional Costarricense of 1965:

"…but on the other hand, the phrase of that Article 169, that is, the one that establishes an executive official designated by Law, has produced situations of confusion that have not yet been definitively resolved, because the spirit of the constituent was to create municipal intendants, and the same Commission bill served as the basis in this case for the legislation on municipalities that established that intendancy." (VARGAS BONILLA, ISMAEL. Lecciones de Derecho Constitucional. 1965. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio. P. 105) In a similar vein, Murillo Arias has pronounced, who noted:

"Regarding the Executive Official, the Constitutional norm gives us only one reference: he will be designated according to the system established by Law. It does not tell us anything about his functions, although it is implicit that they are executive in relation to those of the Council." (MURILLO, MAURO. Bases Constitucionales del Derecho Municipal Costarricense. En: Derecho Constitucional Costarricense. Juricentro 1983. P. 247) That is to say, both Murillo and Vargas have distinguished in the municipal executive his inherent function of intendant, i.e., Head of the Municipal Administration.

On a more recent date, Hernández Valle has also indicated that it must certainly be understood that the municipal executive is the administrative head of the Municipality and directly responsible for its organization, functioning, and coordination, as well as for executing the Council's agreements. In reference to the municipal executive, Hernández Valle has written:

"His fundamental powers are to be the administrative head of the municipal departments, overseeing their organization, functioning, and coordination, as well as executing municipal agreements." (HERNANDEZ VALLE, RUBEN. El Derecho de la Constitución. Editorial Juricentro. 1994 Vol. II. P. 318) But the jurisprudence, both constitutional and administrative, has also highlighted the connotation of the municipal executive as the inherent person in charge of the administration of the municipal government.

On this point, it is of transcendent importance to cite decision (Voto) No. 2859-1992 of 14:45 hours on September 8, 1992, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):

II- Article 169 of the Political Constitution indicates that the administration of local interests and services is in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law, which in this particular case, is the Código Municipal. From the foregoing, it is inferred that the Executive is not just one more municipal official, but also a true political agent, responsible for the executive branch of that autonomous unit of government called the Municipality. His powers are broad and his responsibilities, therefore, are great, both from a legal standpoint and as the main repository of popular trust for the correct administration and solution of communal needs, trust that is transmitted to him by the delegation he receives from the Constitution itself in the norm commented on here and from the corporation itself, by virtue of the mandate he receives in the act of his appointment made by the Council. As general administrator and head of municipal departments, responsible for their organization, functioning, and coordination, as well as the correct execution of Council agreements (Art. 57 Código Municipal), he has political, executive, and administrative functions and is subordinate only to the law in the exercise of his functions and to the Council itself, regarding the fulfillment of plans, goals, and objectives, the application of regulations and internal rules, and the execution of the budget, powers that all emanate from the Council as a manifestation of its own autonomy.

Therefore, under no concept can it be understood that he is a simple subordinate of the municipal council members, who can only indicate the limits of his actions through agreements adopted in prior deliberation, but never individually or outside the solemnity of the session. That is, municipal council members exercise the Local Government functions entrusted to them by the direct vote of citizens only when they concur with their votes in the adoption of decisions that concern the entire municipality, in the course of a session legally convened for those purposes. Consequently, the relationship of the Municipal Executive with the Council is not properly hierarchical, because he exercises the essential administrative functions that correspond to him exclusively and to the exclusion of the Council itself; in summary, he forms the "executive" part of the Municipal Government and therefore, the ordinary regulations of other employees and officials referred to in Articles 149 and 154 of the Code of that subject matter do not apply to him in his connections with the Municipality.

Judgment No. 2859-1992 characterizes, then, the municipal executive, indicating that, apart from being a true political agent, he holds the status of fundamental person responsible for the executive branch of the municipality. Indeed, the constitutional judgment points out and indicates that the municipal executive is the main repository of popular trust for the correct administration and solution of communal needs.

Judgment No. 2859-1992 also reiterates that, by virtue of those responsibilities that bind the municipal executive, it must be understood that the inherent functions of general administrator and principal head of municipal departments, responsible for their organization, functioning, and coordination, as well as for the correct execution of Council agreements, belong to him.

In a similar sense, the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body has been settled. On this point, it is relevant to cite opinion (Dictamen) C-114-2002 of May 9, 2002. In this opinion, it has been precisely indicated that the executive function of the municipal government essentially corresponds to the municipal executive, a government figure currently called Mayor (Alcalde):

"…following the democratic principle, it can be affirmed that the organization of the current municipal regime is a representation on a smaller scale of the national government, which is governed by the principles of national sovereignty, representative, alternative, and responsible democracy (Articles 2 and 9 of the Fundamental Charter), as well as the separation of functions (Article 9), where there is a deliberative body of popular election, which has very important powers, and an executive organ, also of popular election starting from the first Sunday of the current year, to which the executive function within the Municipal Government corresponds. Thus, the mayor is not part of the Council, although he is an essential element of the Municipal Government." There is, therefore, no doubt in this regard. According to constitutional Article 169, in principle, the functions proper and inherent to the intendancy of the local administration belong to the municipal executive.

Now then, the current Código Municipal also recognizes that the powers and functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal departments correspond to the municipal executive. Article 17, subsection a), of the Código Municipal (CM) dispels any doubt in this regard.

Article 17. — The following powers and obligations correspond to the municipal mayor:

• a)Exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal departments, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful fulfillment of municipal agreements, laws, and regulations in general.

Ergo, the Código Municipal responds to the constitutional ideology, and establishes ex professo that the municipal executive, today called mayor, enjoys general and primary jurisdiction over the functions that are propriety of the administration of the municipal government.

The foregoing, of course, carries with it significant implications.

First, according to Article 17.a CM, the powers associated with the ordinary management of the Municipality belong, in principle, to the Mayor's own sphere.

Second, Article 17.a CM specifies that the concept of ordinary management is necessarily linked to the functioning, organization, and coordination of the normal activity of the Local Administration.

Of course, it is unnecessary to indicate that the concentration of administrative-executive functions in the single-person organ of the Local Administration – that is, the municipal executive – constitutes a marked trend in Comparative Law as well. A trend justified by reasons of efficiency and effectiveness - principles that inform the administrative action of municipalities - Article 5 of the Ibero-American Charter of Local Autonomy (Carta Iberoamericana de Autonomía Local) – (In the Costa Rican context, one can consult: MOLINA, Fabio. La democracia desde el Municipio. Juricentro. 2006. P. 146.)

The Doctrine has emphasized that the purpose of highlighting the executive-administrative functions of the Municipal Executive responds to the need to introduce greater rationality into the functioning of Local Governments, imprinting greater effectiveness and agility to the ordinary management of the entity. In this regard, it is fitting to transcribe some comments prepared by the Spanish Federation of Municipalities and Provinces (Federación Española de Municipios y Provincias):

Within this scope, it is worth highlighting first, the introduction of greater rationalization in the functioning of Local Governments through the attribution to the Mayor or President of functions that are merely of an executive nature and that are currently attributed to the Plenary, which forces the latter to dedicate a large part of its activity to mere management tasks for which it is not conceived as the deliberative and collegiate body that it is, thereby reducing the effectiveness and agility of the functioning of the Corporation itself as a whole. (General Considerations on the Local Pact. In: El Pacto Local. Medidas para el Desarrollo del Gobierno Local. Ministerio de Administraciones Públicas. Federación Española de Municipios y Provincias. 1999. P. 25) In this respect, CASTILLO BLANCO has indicated that currently, there is an accentuation of the managerial and executive aspect of mayors. (See: CASTILLO BLANCO, Federico. Las competencias de los órganos unipersonales de gobierno en la esfera local. In Curso Monográfico de Estudios Superiores sobre el Pacto Local. CEMCI, Granada, 1999) From another point of view, SALAZAR BENITEZ notes the significance of this accentuation, indicating that by reason of his executive functions, the mayor must be conceived as the main person responsible for directing the government and municipal administration and executing the agreements adopted by the collegiate body. (See: SALAZAR BENITEZ, Octavio. El sistema de Gobierno Municipal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2007. P. 308) RIASCOS GOMEZ shares the same opinion, pointing out that, due to his executive nature, the administrative direction of the municipal government corresponds to the mayor. (RIASCOS GOMEZ, Orlando. Régimen Jurídico del Alcalde Municipal. In Ensayos Jurídicos sobre el Municipio Colombiano. 2008. P. 3) In short, Article 17.a CM establishes that, as a general rule of attribution of powers, the functions inherent to the ordinary administration and management of the Municipality belong to the sphere of the mayor's office. This is without prejudice to the eminently political functions that said single-person organ of the Municipal Government must also exercise, which are also of great relevance - Regarding the political powers of the municipal executive, it is fitting to take as a reference opinion (Dictamen) C-48-2004 of February 2, 2004.

By reason of the foregoing, there is no obstacle whatsoever in affirming that powers of mere and simple execution of the Law, powers that are strictly regulated (competencias regladas) par excellence, belong, as a general rule, to the executive.

Ergo, the power to grant liquor licenses (patentes de licores) belongs to the sphere of the mayor.

In this sense, it should be noted that the Law regulating the matter, namely Law No. 10 of October 7, 1936, establishes the circumstances in which the Municipality can grant the corresponding permit for the sale of liquors, the limitations that must be imposed, the elements of the corresponding tax, and the applicable sanctions regime for non-compliance. That is to say, the Municipality's task with respect to granting the corresponding license (patente) is strictly regulated and limited to the correct application of the Law. The Constitutional Chamber also considered this:

From this perspective, it corresponds to local governments to ensure the correct application of the regulations concerning the operation of commercial establishments that sell liquors and liability for the improper use of "licenses" (patentes), for infractions to the legal regime, and in general, for the excesses committed (Decision (Voto) No. 6469-1997 of 16:20 on October 8, 1997) Since it is, therefore, a power of mere execution, it follows naturally that it is an inherent power of the mayor. However, the provisions of the Liquor Law (Ley de Licores) – specifically its numerals 11 and 12 – that authorize Municipalities to establish the number of licenses that can be auctioned in a specific canton are excepted. This power, given its discretionary content, belongs to the Municipal Council. Our administrative jurisprudence has understood it so (See Legal Opinion OJ-83-2007 of August 28, 2007).

The same can be affirmed regarding the power to grant municipal approval (visado municipal). This power is established in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). On the regulated nature of this power, it is fitting to cite the opinion of this Superior Consultative Body C-220-2004 of July 5, 2004:

III. The approval (visado) of Article 33 of the Urban Planning Law and positive silence

Article 33 of the Urban Planning Law establishes that every cadastral plan prepared for the purpose of segregating a lot must have a municipal approval (visado municipal), which is nothing more than an administrative authorization to proceed with the respective segregation. The municipal approval for segregating (or subdivision (fraccionar)) is a specific type of authorization, which is how the doctrine classifies the technique through which the administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. It is an administrative authorization of an urban planning nature which, as such, is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, which is why it does not grant any subjective right, which already pre-existed the authorization, nor does it constitute a legal situation (vid. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo, T.I., pags.489-490).

By means of the approval (visado), the respective municipality verifies that, in accordance with the cadastral plan, the segregation or subdivision (fraccionamiento) being sought complies with the requirements established by the urban planning regulations, and authorizes what constitutes the exercise of an attribute of ownership, that is, the power of alienation held by the owners of private property rights when they exercise it fully.

Therefore, due to the characteristics and legal nature of the administrative act that the municipal approval required by numeral 33 of the Urban Planning Law consists of, the figure of the positive presumed act in the face of the silence of the municipal administration in resolving whether to grant it or not is applicable. This means that it falls within the scenarios contemplated by numerals 330 and 331 of the LGAP, as well as what is established in Article 7 of Law No. 8220, a numeral that regulates the administrative procedure to follow to apply the figure of the presumed administrative act of a positive nature. In this sense, it is indispensable to proceed in accordance with Article 7 of Law No. 8220 for the positive presumed act to take effect. And this, because, for administrative silence to result in a presumed administrative act of a positive nature, it is necessary that the applicant has complied with the required requirements according to what was requested. This is verified in two possible ways, in accordance with what the cited numeral 7 establishes: by requesting a declaration to that effect from the administration, or by means of a notarial deed attesting to it.

Finally, it should be emphasized that correlatively to the attribution of these powers, our Legal System establishes strong controls. In this order of ideas, we must indicate that, on the one hand, the Municipal Council exercises control over the actions of the mayor, through the discussion of the report that the mayor must present in the first fortnight of March of each year, which must not only be the subject of debate, but of express approval or disapproval by the Council. On the other hand, it is clear that, in accordance with Article 162 of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) – in relation to constitutional numeral 173 –, every act of the mayor is subject to the control that the Contentious Administrative Court exercises as an improper head (jerarca impropio).

b. IN RELATION TO THE ADMINISTRATIVE POWERS OF THE MUNICIPAL COUNCIL.

Despite all of the foregoing, it is necessary to point out that, in certain cases, the Municipal Council also exercises particular administrative powers.

This possibility has been admitted by our administrative jurisprudence. On this point, it is appropriate to transcribe, in the relevant part, what was established in the already-cited opinion (Dictamen) C-48-2004:

"The competence of the Municipal Council derives from the provisions of Article 13 of the Código Municipal. This provision configures it as the superior head of the Municipality, both in the exercise of the powers we might classify as governmental and in those strictly administrative. Said numeral provides:

"The following are powers of the Council:

• a)Set the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the period for which he was elected.
• b)Approve the budgets and approve the contributions, fees (tasas), and prices charged for municipal services, as well as propose municipal tax bills to the Legislative Assembly.
• c)Issue the Corporation's regulations, in accordance with this law.
• d)Organize, by means of regulations, the provision of municipal services.

(e) Enter into agreements, commit municipal funds or assets, and authorize expenditures, except for fixed expenses and the procurement of goods and services that fall under the competence of the municipal mayor (alcalde municipal), pursuant to the regulations issued, which must comply with the principles of the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa), No. 7494, of May 2, 1995, and its regulations.

• f)Appoint and remove the auditor or accountant (auditor o contador), as applicable, and the Secretary of the Council (Secretario del Concejo).
• g)Directly appoint, by simple majority, the members of the Administrative Boards of official education centers (Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza) and of the Education Boards (Juntas de Educación), who may only be removed for just cause.

Furthermore, by the same majority, appoint the representatives of the municipalities to any body or entity that requires them.

• h)Decide on appeals (recursos) it must hear in accordance with this code.
• i)Propose to the Legislative Assembly the bills necessary for municipal development, so that it may receive, present, and process them. Likewise, respond to legislative consultations on bills in process.
• j)Agree to hold plebiscites, referendums, and open town council meetings (cabildos) in accordance with the regulations to be drafted with the advice of the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), observing, regarding the form and implementation of these popular consultations, the provisions of current electoral legislation.

(…).

• k)Approve the Municipal Development Plan (Plan de desarrollo municipal) and the Annual Operating Plan (Plan operativo anual) that the Municipal Mayor drafts based on his or her government program.

These plans constitute the basis of the municipalities' budget process.

• l)Take cognizance of audit or accounting (auditoría o contaduría) reports, as applicable, and decide as appropriate.
• m)Create special commissions (comisiones especiales) and permanent commissions (comisiones permanentes) and assign them functions.
• n)Confer honorary distinctions in accordance with the regulations to be issued for that purpose.
• ñ)Notify the Supreme Electoral Tribunal of absences that justify the automatic removal from office of a councilor (regidor) or municipal mayor.
• o)Issue urban planning measures (medidas de ordenamiento urbano).
• p)Constitute, on the initiative of the municipal mayor, public establishments, industrial and commercial enterprises, and authorize the constitution of mixed-economy public corporations.
• q)Authorize memberships in national and foreign entities, public or private, deemed pertinent for the benefit of the canton.
• r)Other attributions expressly indicated by law." Alongside the political activity of setting policies and programs, development plans, urban plans, and approving the budget, and its regulatory activity, the Council must perform purely administrative functions, such as entering into various contracts, deciding appeals, and appointing various bodies, among others. Ergo, from the perspective of the Municipal Code, there is no doubt that the Municipal Council is an Active Administration body (órgano de Administración Activa).” That is to say, although, in principle, all functions inherent to the stewardship (intendencia) of the Municipality correspond to the mayor, this rule admits that, by way of exception, the Law may attribute administrative competences to the Municipal Council. This is compatible with Article 168 of the Constitution, and with Article 13.r CM, which establishes that any other competence expressly established by Law shall correspond to the Municipal Council.

However, it must also be noted that all those administrative competences requiring the weighing of elements that are not only technical and legal, but also matters of general interest, which may be of a political, social, economic, cultural, or environmental nature, also correspond to the Municipal Council. Of course, always provided that the Law does not expressly determine which municipal government body is competent. This has been the criterion expressed by this Superior Consultative Body in its opinion C-235-99 of December 3, 1999:

“To conclude, we must not lose sight of the fact that the members of the Council and the Mayor, starting in the year 2002, are the only officials of the corporation who have democratic legitimacy, and therefore, within a correct conception of political representation, and as Article 169 of the Fundamental Charter rightly states, it is the Local Government and, to a lesser extent, the Mayor, who are responsible for safeguarding the interests of the municipal residents and providing them with local or municipal public services efficiently. This representative character of the body fully meshes with the fact that, in the authorization or denial of the construction of a subdivision (urbanización), not only aspects of a technical nature are at stake, but it also involves matters of a political, social, economic, cultural, and environmental nature, which must be analyzed and evaluated by the highest body of popular representation of the municipal residents, and not by an eminently technical body.” Indeed, it is clear that, due to its deliberative and representative nature, the Municipal Council is the ideal and natural body – unless the Law provides otherwise – for making those administrative decisions that demand weighing aspects of a discretionary nature or determining fundamental legal concepts, and which, due to their significance, may affect the public interest or the rights of individuals. This is an implicit consequence within the system of constitutional democracy. In this regard, we cite DURANGO ALVAREZ:

“Constitutional democracy must strive, at all times, to integrate within the "public sphere" the relevant deliberative agreements that protect fundamental rights and the political, democratic, and legal system; it must open spaces for political participation and foster the realization of rights.” (DURANGO ALVAREZ, Gerardo. Derechos Fundamentales y Democracia Participativa. Temis. Bogotá. 2006 P. 123) It should not be omitted to underline that this thesis is found in our Constitutional Law, according to which the residual powers (potestades residuales) of the municipalities – not expressly attributed to any specific body of the municipal government – are to be exercised by the body of greatest democratic, deliberative, and pluralistic representation. On this point, it is pertinent to consider what was established by the Constitutional Court in its judgment No. 3683-1994 of 8:48 a.m. on July 22, 1994:

“…in any corporate entity (such as the State or the Municipalities), residual powers, that is, the competences of the entity that are not expressly attributed by the Constitution or the law, as applicable, to a specific body, must always and without exception be exercised by the hierarch (jerarca), understanding as such, in a democratic system, the body of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, the Legislative Assembly; in the case of the Municipalities, the Municipal Council; in Non-State Corporate Legal Persons, the corresponding Assemblies. The value of this principle is reinforced by the general principle of public law that the residual competences of any public legal person correspond to the hierarch (Board of Directors -if it is the latter or its equivalent-)." Consequently, it is forced to conclude that both the granting of commercial licenses (patentes comerciales) and the granting of subdivision permits (licencias urbanizadoras) are part of those administrative competences that correspond to the Municipal Council, in its capacity as the body of greatest democratic and pluralistic representation of the Municipality.

Specifically, the competence to grant commercial licenses is currently established in Article 79 CM. The same provision prescribes an obligation for individuals to request the corresponding municipal license (patente municipal) to engage in any lucrative activity, in addition to establishing the obligation to pay the corresponding tax for this purpose.

Likewise, it should be noted that Article 80 CM even establishes the deadline within which the Municipality must decide on the respective license applications. Furthermore, Article 81 bis CM empowers the Municipalities to suspend the license in cases where the payment of the license tax has been breached.

It also deserves to be highlighted that, specifically for the case of the Municipality of Mora, Law No. 7387 of March 22, 1994, fully regulates which lucrative activities are subject to the obligation to request a license – Articles 1, 12, and 13 of Law No. 7387 –. This same legal norm also establishes – specifically in its Articles 3 through 11 – the procedure that the Municipality of Mora must follow to collect the corresponding commercial license tax, as well as its taxable base and corresponding rate.

Nevertheless, it must be noted that Article 81 CM empowers the Municipalities to deny a commercial license, not only in cases where the establishment has not met the legal and regulatory requirements of the case, but also in the hypothesis that the individual's activity is contrary to morality (moral) or good customs (buenas costumbres).

Ergo, in accordance with Article 81 CM, the act of granting a commercial license is an act that requires the weighing of indeterminate legal concepts – namely, morality and good customs – whose precision necessarily requires a deliberative task, which is characteristic of the Municipal Council, the highest body of popular representation of the municipalities.

Finally, similar reasoning is applicable with respect to the competence to approve or disapprove subdivisions (urbanizaciones) in the canton. This topic has already been the subject of an express pronouncement by this Superior Consultative Body in its opinion C-235-99, whose conclusions we transcribe, given their clarity:

CONCLUSION.

1.- It corresponds to the Council to adopt the final decisory act of approving or disapproving the construction of a subdivision in its respective canton.

2.- The Council must comply with the current urban planning regulations. Furthermore, its decision must be supported by the technical reports or studies prepared by the municipal engineer.

3.- Consequently, it is not the competence of the municipal engineer to approve or disapprove the construction of subdivisions in the canton.

4.- The municipal Engineering Department is a consultative body of the Council.

Likewise, it should be noted that the exercise of these competences by the Municipal Council is subject, on one hand, to the control exercised by the Contentious Administrative Court (Tribunal Contencioso) as improper hierarch (jerarca impropio) – Article 156 CM – but also, to the control that the Mayor exercises through the veto power, which must be exercised within the terms of Articles 158, 159, and 160 of the Municipal Code.

c. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded:

a. As a general rule of attribution of competences, the functions inherent to the ordinary administration and management of the Municipality belong to the scope of the mayor's office (alcaldía).

b. However, this rule admits that, by way of exception, the Law may attribute administrative competences to the Municipal Council.

c. All those administrative competences that require the weighing of elements that are not only technical and legal, but also matters of general interest, which may be of a political, social, economic, cultural, or environmental nature, also correspond to the Municipal Council. This is always provided that the Law does not expressly determine which municipal government body is competent.

d. The granting of liquor licenses (patentes de licores) and the approval of plans (visado de planos) are municipal competences that fall within the scope of the Municipal Mayor's Office. The foregoing, with the exception that the competence to determine the number of licenses that can be auctioned in a given canton is a competence of the Municipal Council.

e. The granting of commercial licenses, and the authorization for subdivision development (urbanizar), are competences of the Municipal Council.

Sincerely,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez Deputy Attorney General (Procurador Adjunto). joa

Dictamen : 028 del 25/02/2010 25 de febrero de 2010 C-028-2010 Señora Rosaura Cascante Cascante Municipalidad de Mora Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio ACM-32-06-2008 de 18 de diciembre de 2008, mediante el cual se nos comunica del acuerdo del Concejo Municipal de Mora, celebrado en la sesión ordinaria N.° 32-2008-2010 del 8 de diciembre de 2008. Lamentamos, por supuesto, la demora del presente dictamen.

Cabe señalar que, mediante este acuerdo, el Concejo Municipal de Mora resolvió consultar a este Órgano Superior Consultivo sobre el alcance de las competencias de la alcaldía, en relación con las materias administrativas relativas al otorgamiento de patentes comerciales, patentes de licores, autorización de ante proyectos urbanísticos, proyectos de urbanizaciones y visado de planos. Esto a efecto de determinar el deslinde de competencias administrativas entre el Concejo Municipal y la Alcaldía.

Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal del Concejo Municipal, correspondiente al memorial N.° 011-08-ACMM de 8 de diciembre de 2008. En este criterio legal se ha determinado que, en principio, el otorgamiento de patentes comerciales y patentes de licores, son competencias de la Alcaldía, correspondiendo al Concejo Municipal conocer en alzada. Asimismo, se estableció que la autorización de anteproyectos, proyectos de urbanizaciones y visados de planos, en principio, son competencias del Concejo Municipal.

Para atender la consulta planteada, debe hacerse referencia a los siguientes puntos: a. Las competencias administrativas de la Municipalidad como funciones inherentes al alcalde, y b. En relación con las competencias administrativas del Concejo Municipal.

a. LAS COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA MUNICIPALIDAD SON FUNCIONES INHERENTES DEL ALCALDE.

De acuerdo con nuestro Ordenamiento Positivo, en tesis de principio, corresponden al ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, las competencias propias e inherentes de la administración general de la Municipalidad.

Es incontrovertible que nuestra Ley Fundamental, específicamente su artículo 169, expresamente establece la existencia de un ejecutivo municipal como uno de los órganos necesarios del Gobierno local – el cual integra junto con el Concejo Municipal.

También es indudable que, la Constitución, efectivamente conceptualiza al ejecutivo municipal como un alto funcionario de la Municipalidad, con importantes competencias en materia gubernativa – incluso le dota de un amplio poder de veto contra los acuerdos del Concejo –, pero simultáneamente con amplias y suficientes competencias en materia de administración de los servicios locales y gestión del ayuntamiento.

Ciertamente, la Constitución previó la figura del ejecutivo municipal como un órgano directamente responsable de supervigilar el buen funcionamiento de los servicios locales y de la buena administración del ayuntamiento – amén de ejecutar los acuerdos del consistorio –.

El tema merece su correspondiente desarrollo.

El carácter del ejecutivo municipal como administrador general y su obligada integración en el gobierno local, fue objeto de amplia y copiosa discusión en la Asamblea Constituyente de 1949.

En el tema, conviene prestar particular atención a la intervención del constituyente Mario Leiva Quirós - acaecida en la sesión de la Asamblea Constituyente del 1 de junio de 1949 (Acta 80) -. En esa ocasión, el constituyente Leiva Quirós, principal promovente de la incorporación de los ejecutivos municipales como órganos integrantes del Gobierno Municipal, expuso a la Asamblea Constituyente la principal razón de ser que justificaba, en su criterio, la constitucionalización de la figura del ejecutivo municipal. Transcribimos en lo conducente su intervención:

“Añadió que era necesario que existiera un funcionario que se dedicara, constante y exclusivamente, al ornato y limpieza de las ciudades. El Gobernador no tiene el tiempo suficiente para dedicarse a estas tareas, ya que sus atribuciones son múltiples. Por otra parte, los munícipes ocupan sus puestos ad-honórem y tampoco se dedican a la tarea de supervigilar los servicios públicos. De ahí que es indispensable que exista un funcionario como el Intendente, dedicado por entero a sus labores, con el tiempo necesario para poner en debida forma los acuerdos y resoluciones municipales. Indicó que en casi todos los países existe la institución de las intendencias, por lo que no había razón para que en Costa Rica no existiera esa institución. Además, se trata de una institución sencilla, que no causará grandes gastos a las corporaciones municipales.” Es decir que la idea de establecer al ejecutivo municipal como órgano del Gobierno Local, ha respondido esencialmente a la necesidad sentida de los constituyentes de 1949 de que existiera un Jefe Superior de la Administración Municipal, responsable principal del buen funcionamiento del quehacer del ayuntamiento, y que sirviese además para ejecutar los acuerdos del consistorio local.

El ejecutivo municipal, por consiguiente, ha sido pensado para que comprenda dentro de sus funciones principales y características, la intendencia de la Municipalidad. Debemos insistir en que para los constituyentes, este fue un punto claro. Desde la perspectiva de los principales defensores de la constitucionalización de la figura del ejecutivo, éste vendría a ser una forma de intendente o Jefe Superior de la Administración Local, y por ende principal responsable directo del buen funcionamiento de los servicios del ayuntamiento. Sobre este punto, resulta acertado incorporar en este dictamen, la intervención del diputado constituyente Álvaro Chacón Jinesta registrada en la sesión del 1 de junio de 1949:

“El Representante CHACON JINESTA defendió el sistema de los intendentes. Dijo que la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo. De ahí que sea necesaria la creación de las intendencias, para que las municipalidades, a través del Ejecutivo Municipal, no dependan del Poder Ejecutivo. Para reafirmar su criterio, citó el caso de la Municipalidad de Alajuela, de la que ha formado parte. La Municipalidad de esta ciudad, con ser la segunda del país, se encuentra imposibilitada para llevar adelante cualquier gestión de progreso comunal, pues está coartada en sus funciones. El Gobernador tiene tantas obligaciones, que no dispone del tiempo suficiente para dedicarse a las labores municipales. Agregó que en el caso concreto de la ciudad de Alajuela se justificaba plenamente la creación de las intendencias, pues de este modo en el futuro existirá un funcionario que dedicará todos sus esfuerzos al servicio de los intereses de la localidad.” De los debates de la Constituyente se desprende pues que, la figura del ejecutivo municipal ha sido creada, entre otras razones, con el propósito principal de que sirviese de instrumento en pro de la eficiencia de los gobiernos locales. Efectivamente, la institución del ejecutivo municipal ha sido diseñada en orden a proveer al Gobierno Local de un órgano idóneo y útil para asegurar la eficiencia de la administración local. Órgano que, protegido por la autonomía municipal, no dependa de ninguno de los poderes del Estado Central – fenómeno que sucedía bajo el régimen de la Constitución de 1871-. Al respecto, transcribimos las intervenciones de los diputados Fernando Baudrit Solera y Celso Gamboa Rodríguez:

“De nuevo intervino el señor BAUDRIT SOLERA y manifestó que para aunar pareceres y salvar lo más importante, la autonomía municipal, se podría resolver que la ley fijara la forma de nombrar el Ejecutivo Municipal, pero que éste funcionario nunca podría ser persona dependiente de ninguno de los Poderes del Estado. Sugirió al señor Leiva modificar su moción en ese sentido, si fuera posible ahora. El señor Leiva accedió, si no hay obstáculo reglamentario; pero la Mesa advirtió que no era posible acceder a lo pedido.

El Diputado GAMBOA expresó que la institución es beneficiosa para el país. Luego se refirió a las razones que justifican la inclusión de la misma en el texto constitucional. La Carta del 71 habla de los Gobernadores como Ejecutivos Municipales. Si el Intendente va a tener esas funciones de Ejecutivo Municipal, ahí hay una razón para incluirlos en el texto de la Constitución. Además, la institución de las intendencias será un medio de garantizar la autonomía municipal. De ahí que sea necesario incluir en la Constitución la mencionada institución, como una garan-tía de la autonomía municipal.” (Ver acta 80) La anterior tesis se encuentra presente también en los comentarios que ARAYA POCHET particular, dicho autor destaca la evidente trascendencia que los constituyentes otorgaron a la constitucionalización de la figura del ejecutivo municipal, como un órgano integrante del gobierno municipal y, por ende, desligado de los demás poderes públicos, encargado principal de las funciones ejecutivas de la municipalidad:

“En el artículo 169 la integración de las corporaciones municipales permanece igual; sin embargo, observamos la existencia de un funcionario ejecutivo. Designado por la ley. Ese funcionario cuyas facultades correspondían al gobernador en las cabeceras de provincia y a los jefes políticos en los otros cantones, tendrá que estar en lo sucesivo desligado del Poder Ejecutivo y de los demás poderes públicos en virtud de la autonomía municipal.” (Araya Pochet, Carlos. Historia del Régimen Municipal en Costa Rica. EUNED. 1986 P. 115) De otro extremo, resulta oportuno apuntar que la Doctrina Nacional no ha dejado pasar inadvertida la connotación de la figura del ejecutivo municipal como Jefe inherente de la Administración Local. Este es el sentido que precisamente le da el profesor Ismael Vargas Bonilla al artículo 169 constitucional. Al respecto, conviene citar lo establecido en su tesis XIV de Lecciones de Derecho Constitucional Costarricense de 1965:

“…pero en cambio la frase de ese artículo 169, o sea la que establece un funcionario ejecutivo que designará la Ley, ha producido situaciones de confusión que todavía no han sido definitivamente resueltas, porque el espíritu del constituyente fue crear los intendentes municipales, y el mismo proyecto de la Comisión sirvió de base en este caso para la legislación sobre municipalidades que establecía esa intendencia.” (VARGAS BONILLA, ISMAEL. Lecciones de Derecho Constitucional. 1965. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio. P. 105) En una dirección similar se ha pronunciado Murillo Arias, quien señaló:

“En cuanto al Funcionario Ejecutivo, la norma Constituyente nos da únicamente una referencia: será designado de acuerdo al sistema que establezca la Ley. No nos dice nada sobre sus funciones, aunque está implícito que son ejecutivas en relación con las del Concejo.” (MURILLO, MAURO. Bases Constitucionales del Derecho Municipal Costarricense. En: Derecho Constitucional Costarricense. Juricentro 1983. P. 247) Es decir que tanto Murillo como Vargas han distinguido en el ejecutivo municipal su inherente función de intendente, sea de Jefe de la Administración Municipal.

En fecha más reciente, Hernández Valle también ha indicado que ciertamente debe entenderse que el ejecutivo municipal es el jerarca administrativo de la Municipalidad y responsable directo de su organización, funcionamiento y coordinación, así como de ejecutar los acuerdos del Concejo. En referencia al ejecutivo municipal, Hernández Valle ha escrito:

“Sus atribuciones fundamentales son las de ser el jerarca administrativo de las dependencias municipales, vigilando su organización, funcionamiento y coordinación, lo mismo que ejecutar los acuerdos municipales.” (HERNANDEZ VALLE, RUBEN. El Derecho de la Constitución. Editorial Juricentro. 1994 Vol. II. P. 318) Pero también la jurisprudencia, constitucional y administrativa, ha destacado la connotación del ejecutivo municipal como encargado inherente de la administración del ayuntamiento.

Sobre el punto, resulta de trascendencia citar el voto N.° 2859-1992 de las 14:45 horas del 8 de setiembre de 1992 dictado por la Sala Constitucional:

II- El artículo 169 de la Constitución Política señala que la administración de los intereses y servicios municipales, están a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante de elección popular y un funcionario ejecutivo que designa la ley, que en este caso particular, es el Código Municipal. De lo anterior se infiere que el Ejecutivo no es sólo un funcionario municipal más, sino, además, un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva de esa unidad de gobierno autónoma que se denomina Municipalidad. Amplias son sus atribuciones y grandes, por ello, sus responsabilidades, tanto desde el punto de vista legal, como por ser el principal depositario de la confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales, confianza que le es transmitida por la delegación que recibe de la propia Constitución en la norma aquí comentada y de la misma corporación, en virtud del mandato que recibe en el acto de su nombramiento que hace el Concejo. Como administrador general y jefe de las dependencias municipales, encargado de la organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo (Art. 57 Código Municipal), tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas y no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo Concejo, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía.

Por ello, bajo ningún concepto se puede entender, que es un simple subordinado de los regidores municipales, quienes sólo pueden indicarle los límites de sus actuaciones, por medio de acuerdos adoptados en deliberación previa, pero nunca en forma individual o fuera de la solemnidad de la sesión. Es decir, los regidores municipales ejercen las funciones de Gobierno Local que se les encomienda por el voto directo de los ciudadanos, únicamente, cuando concurren con sus votos en la adopción de decisiones que atañen a todo el municipio, en el decurso de una sesión legalmente convocada para esos efectos. Consecuentemente, la relación del Ejecutivo Municipal con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las funciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo Concejo; en síntesis, conforma la parte "ejecutiva" del Gobierno Municipal y por ello no se le aplican, en sus vinculaciones con la Municipalidad, las regulaciones ordinarias de los demás empleados y funcionarios a que aluden los artículos 149 y 154 del Código de esa materia.

La sentencia N.° 2859-1992 caracteriza, entonces, al ejecutivo municipal indicando que, aparte de ser un verdadero agente político, ostenta la condición de responsable fundamental de la rama ejecutiva de la municipalidad. Incluso, la sentencia constitucional apunta e indica que el ejecutivo municipal es el principal depositario de la confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales.

La sentencia N.° 2859-1992 reitera además que, en virtud de esas responsabilidades que vinculan al ejecutivo municipal, debe entenderse que a éste pertenecen las funciones inherentes de administrador general y jefe principal de las dependencias municipales, encargado de su organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo.

En un sentido similar, se ha decantado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo. Sobre el punto, es relevante citar el dictamen C-114-2002 de 9 de mayo de 2002. En este dictamen, se ha indicado con precisión que la función ejecutiva del gobierno municipal le compete esencialmente al ejecutivo municipal, figura de gobierno que actualmente se denomina Alcalde:

“…siguiendo el principio democrático, se puede afirmar que la organización del régimen municipal actual es una representación a escala del gobierno nacional, el cual está regentado por los principios de la soberanía nacional, la democracia representativa, alternativa y responsable ( artículo 2 y 9 de la Carta Fundamental), así como el de separación de funciones ( artículo 9), donde existe un cuerpo deliberativo de elección popular, que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo, también de elección popular a partir del primer domingo del año en curso, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal. Así las cosas, el alcalde no forma parte del Concejo, aunque sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal.” No existe, pues, duda al respecto. De acuerdo con el artículo 169 constitucional, en tesis de principio, las funciones propias e inherentes de la intendencia de la administración local pertenecen al ejecutivo municipal.

Ahora bien, el Código Municipal vigente reconoce también que corresponden al ejecutivo municipal, las atribuciones y funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales. El artículo 17, inciso a), del Código Municipal (CM) despeja cualquier duda al respecto.

Artículo 17. — Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• a)Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento.

Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.

Primero, de acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del Alcalde.

Segundo, el artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local.

Por supuesto, no está de más indicar que la reunión de las funciones administrativo – ejecutivas en el órgano unipersonal de la Administración Local – sea el ejecutivo municipal - constituye una marcada tendencia también en el Derecho Comparado. Tendencia que se justifica por razones de eficiencia y eficacia - principios que informan el actuar administrativo de las municipalidades - Artículo 5 de la Carta Iberoamericana de Autonomía Local – (En el ámbito costarricense, puede consultarse: MOLINA, Fabio. La democracia desde el Municipio. Juricentro. 2006. P. 146.)

La Doctrina ha subrayado que el propósito de resaltar las funciones ejecutivas - administrativas del Ejecutivo Municipal obedece a la necesidad de introducir una mayor racionalidad en el funcionamiento de los Gobiernos Locales, imprimiendo a la gestión ordinaria del ente una mayor eficacia y agilidad. Al respecto, conviene transcribir algunos comentarios elaborados por la Federación Española de Municipios y Provincias:

Dentro de este ámbito cabe destacar en primer lugar, la introducción de una mayor racionalización en el funcionamiento de los Gobiernos Locales a través de la atribución al Alcalde o Presidente de funciones que son meramente de carácter ejecutivo y que en la actualidad están atribuidas al Pleno, lo que fuerza a este último a dedicar gran parte de su actuación a tareas de mera gestión para las que no está concebido como órgano deliberante y colegiado que es, restando eficacia y agilidad al funcionamiento de la propia Corporación en su conjunto. (Consideraciones Generales sobre el Pacto Local. En: El Pacto Local. Medidas para el Desarrollo del Gobierno Local. Ministerio de Administraciones Públicas. Federación Española de Municipios y Provincias. 1999. P. 25) Al respecto, CASTILLO BLANCO ha indicado que actualmente existe un acentuamiento de la vertiente gerencial y ejecutiva de los alcaldes. (Ver: CASTILLO BLANCO, Federico. Las competencias de los órganos unipersonales de gobierno en la esfera local. En Curso Monográfico de Estudios Superiores sobre el Pacto Local. CEMCI, Granada, 1999) De otro extremo, SALAZAR BENITEZ constata la trascendencia de este acentuamiento, al indicar que en razón de sus funciones ejecutivas, el alcalde debe concebirse como el principal responsable de la dirección del gobierno y la administración municipal y de la ejecución de los acuerdos adoptados por el órgano colegiado. (Ver: SALAZAR BENITEZ, Octavio. El sistema de Gobierno Municipal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2007. P. 308) Igual criterio lo comparte RIASCOS GOMEZ quien señala que por su naturaleza ejecutiva, corresponde al alcalde la dirección administrativa del ayuntamiento. (RIASCOS GOMEZ, Orlando. Régimen Jurídico del Alcalde Municipal. En Ensayos Jurídicos sobre el Municipio Colombiano. 2008. P. 3) En definitiva, el artículo 17.a CM establece que como regla general de atribución de competencias, las funciones inherentes a la administración y gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen al ámbito de la alcaldía. Esto sin perjuicio de las funciones eminentemente políticas que también debe ejercer dicho órgano unipersonal del Gobierno Municipal, las cuales también son de gran relevancia - Sobre las potestades políticas del ejecutivo municipal conviene tomar como referencia el dictamen C-48-2004 de 2 de febrero de 2004 .

En razón de lo anterior, no existe obstáculo alguno en afirmar que las competencias de mera y simple ejecución de la Ley, competencias regladas por excelencia, pertenecen, como regla general, al ejecutivo.

Ergo, pertenece al ámbito del alcalde la competencia para otorgar patentes de licores.

En este sentido, debe señalarse que la Ley que regula la materia, sea la Ley N.° 10 de 7 de octubre de 1936, dispone los supuestos en los que Municipalidad puede otorgar la correspondiente licencia de venta de licores, las limitaciones que se deben imponer, los elementos del correspondiente impuesto y el régimen sancionatorio aplicable para los incumplimientos. Es decir que la labor de la Municipalidad con respecto al otorgamiento de la correspondiente patente es estrictamente reglada y se limita a la correcta aplicación de la Ley. Así lo consideró también la Sala Constitucional:

Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan (Voto N.° 6469-1997 de las 16:20 del 8 de octubre de 1997) Siendo, pues, una potestad de mera ejecución, resulta de suyo que sea competencia inherente del alcalde. Quedan a salvo, sin embargo, las disposiciones de la Ley de Licores – específicamente sus numerales 11 y 12 - que autorizan a las Municipalidades para establecer el número de patentes que se pueden rematar en un determinado cantón. Esta competencia, dado su contenido discrecional, pertenece al Concejo Municipal. Así lo ha entendido nuestra jurisprudencia administrativa (Ver Opinión Jurídica OJ-83-2007 del 28 de agosto de 2007).

Otro tanto cabe afirmar con respecto a la competencia para otorgar el visado municipal. Potestad que se encuentra establecida en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. Sobre el carácter reglado de esta potestad, conviene citar el dictamen de este Órgano Superior Consultivo C-220-2004 de 5 de julio de 2004:

III. El visado del artículo 33 de la ley de planificación urbana y el silencio positivo

El artículo 33 de la ley de planificación urbana, establece que todo plano catastrado que se elabora con la finalidad de segregar un lote, debe contar con un visado municipal, que no es más que una autorización administrativa para proceder a la respectiva segregación. El visado municipal para segregar (o fraccionar) es un tipo específico de autorización, que es como la doctrina califica la técnica por medio de la cual la administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. Se trata de una autorización administrativa de carácter urbanístico que, como tal es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno, que ya preexistía a la autorización, ni constituye una situación jurídica (vid. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo, T.I., pags.489-490).

Por medio del visado, la municipalidad respectiva comprueba que, de conformidad con el plano catastrado, la segregación o fraccionamiento que se pretende, cumple con los requerimientos establecidos por la normativa urbanística, y autoriza lo que constituye el ejercicio de un atributo del dominio, esto es, la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho de propiedad privada cuando lo ejercen plenamente.

De manera tal que, por las características y naturaleza jurídica del acto administrativo en que consiste el visado municipal exigido por el numeral 33 de la ley de planificación urbana, le es aplicable la figura del acto presunto positivo ante el silencio de la administración municipal en resolver si lo otorga o no. Esto significa que cae dentro de las hipótesis contempladas por los numerales 330 y 331 de la LGAP, así como lo dispuesto en el artículo 7 de la ley número 8220, numeral que regula el procedimiento administrativo a seguir para aplicar la figura del acto administrativo presunto de carácter positivo. En este sentido, es indispensable proceder conforme al artículo 7 de la ley número 8220 para que el acto presunto positivo surta efectos. Y ello, por cuanto, para que el silencio administrativo dé como resultado un acto administrativo presunto de carácter positivo, es necesario que el petente haya cumplido con los requisitos exigidos según lo solicitado. Lo cual se comprueba de dos maneras posibles, de conformidad con lo que establece el citado numeral 7: solicitando a la administración una declaración en tal sentido, o por medio de un acta notarial que así lo haga constar.

Finalmente, cabe apuntalar que en forma correlativa a la atribución de estas competencias, nuestro Ordenamiento establece fuertes controles. En este orden de ideas, debemos indicar que, de un extremo, el Concejo Municipal ejerce un control sobre las actuaciones del alcalde, a través de la discusión del informe que éste debe presentar en la primera quincena del marzo de cada año, el cual no solamente debe ser objeto de debate, sino de expresa aprobación o improbación por parte del Concejo. De otro lado, es claro que, conforme el artículo 162 del Código Procesal Contencioso Administrativo – en relación con el numeral 173 constitucional -, todo acto del alcalde se encuentra sometido al control que el Tribunal Contencioso ejerce como jerarca impropio.

b. EN RELACIÓN CON LAS COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS DEL CONCEJO MUNICIPAL.

A pesar de todo lo anterior, es necesario señalar que, en determinados supuestos, el Concejo Municipal también ejerce particulares competencias administrativas.

Esta posibilidad ha sido admitida por nuestra jurisprudencia administrativa. Sobre este punto, cabe transcribir, en lo conducente, lo establecido en el dictamen C-48-2004 ya citado:

“La competencia del Concejo Municipal deriva de lo dispuesto en el artículo 13 del Código Municipal. Dicha disposición lo configura como el jerarca superior de la Municipalidad y ello tanto en el ejercicio de las atribuciones que podríamos calificar de gobierno como en las propiamente administrativas. Dispone dicho numeral:

"Son atribuciones del Concejo:

• a)Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.
• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.
• c)Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.
• d)Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.
• e)Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.
• f)Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa.

Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

• h)Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.
• i)Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.
• j)Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente.

(…).

• k)Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base en su programa de gobierno.

Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.

• l)Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.
• m)Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.
• n)Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.
• ñ)Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.
• o)Dictar las medidas de ordenamiento urbano.
• p)Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta.
• q)Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón.
• r)Las demás atribuciones que la ley señale expresamente".

Junto a la actividad política de fijación de las políticas y programas, planes de desarrollo, planes urbanísticos, aprobación del presupuesto, la actividad normativa, el Concejo debe realizar funciones netamente administrativas, como la celebración de distintos contratos, resolver recursos y el nombramiento de diversos órganos, entre otros. Ergo, desde la perspectiva del Código Municipal no cabe duda de que el Concejo Municipal es órgano de Administración Activa.” Es decir que, a pesar de que, en tesis de principio, corresponden al alcalde todas las funciones inherentes a la intendencia de la Municipalidad, dicha regla admite que, por vía de excepción, la Ley atribuya competencias administrativas al Concejo Municipal. Esto es compatible con el artículo 168 constitucional, y con el artículo 13.r CM, el cual establece que corresponderá al Concejo Municipal toda otra competencia expresamente establecida por Ley.

Empero debe también indicarse que corresponden además al Concejo Municipal todas aquellas competencias administrativas que exijan la ponderación de elementos, no solamente técnicos y jurídicos, sino también de cuestiones de interés general, que pueden ser de índole político, social, económico, cultural o ambiental. Por supuesto, siempre y cuando la Ley no determine por este Órgano Superior Consultivo en su dictamen C-235-99 de 3 de diciembre de 1999:

“Para finalizar, no debemos perder de vista de que los integrantes del Concejo y el Alcalde a partir de año 2002, son los únicos funcionarios de la corporación que tienen legitimidad democrática por lo que, dentro de una correcta concepción de la representación política, y tal como acertadamente lo señala el artículo 169 de la Carta Fundamental, es al Gobierno Local y, en menor medida al Alcalde, a quienes corresponde velar por los intereses de los munícipes y prestarle los servicios públicos municipales o locales en forma eficiente. Este carácter representativo del órgano engarza plenamente con el hecho de que en la autorización o no de la construcción de una urbanización están en juego no sólo aspectos de naturaleza técnica, sino que también conlleva asuntos de índole político, social, económico, cultura y ambiental, que debe ser analizados y valorados por el máximo órgano de representación popular de los munícipes, y no por un órgano de carácter eminentemente técnico.” Efectivamente, es claro que, por su naturaleza deliberativa y representativa, el Concejo Municipal es el órgano idóneo y natural – salvo que la Ley disponga otra cosa - para tomar aquellas decisiones administrativas que demanden sopesar aspectos de índole discrecional o determinar conceptos jurídicos fundamentales, y que por su trascendencia puedan afectar el interés público o los derechos de los particulares. Esto es una consecuencia implícita en el sistema de la democracia constitucional. Al respecto, citamos a DURANGO ALVAREZ:

“La democracia constitucional ha de procurar, en todo momento, integrar en la “esfera pública”, los acuerdos deliberativos relevantes que protejan los derechos fundamentales y el sistema político, democrático, jurídico; debe abrir espacios de participación política, propiciar la concreción de derechos.” (DURANGO ALVAREZ, Gerardo. Derechos Fundamentales y Democracia Participativa. Temis. Bogotá. 2006 P. 123 ) No debe omitirse subrayar que esta tesis se encuentra en nuestro Derecho de la Constitución, conforme el cual las potestades residuales de las municipalidades – no atribuidas expresamente a ningún órgano específico del gobierno municipal – le corresponde ejercerlas al órgano de mayor representación democrática, deliberativo y pluralista. Sobre punto, cabe tomar en consideración lo establecido por el Tribunal Constitucional en su sentencia N.° 3683-1994 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994:

“…en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las Personas Jurídicas Corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de éste principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva -si es ésta o su equivalente-.)

En razón de lo anterior resulta forzoso concluir que tanto el otorgamiento de patentes comerciales, como el otorgamiento de licencias urbanizadoras, son parte de esas competencias administrativas que corresponden al Concejo Municipal, en su condición de órgano de mayor representación democrática y pluralista del Municipio.

Específicamente, la competencia para otorgar licencias comerciales se encuentra establecida actualmente en el artículo 79 CM. La misma norma prescribe una obligación de los particulares de requerir la correspondiente patente municipal para ejercer cualquier actividad lucrativa, amén de disponer la obligación de cancelar al efecto el correspondiente impuesto.

Igualmente, debe destacarse que el artículo 80 CM establece incluso el plazo dentro del cual la Municipalidad debe resolver las respectivas solicitudes de patente. Asimismo, el artículo 81 bis CM habilita a las Municipalidades para suspender la licencia en aquellos casos en que se haya incumplido el pago del impuesto de la patente.

También merece subrayarse que, específicamente para el caso de la Municipalidad de Mora, la Ley N.° 7387 de 22 de marzo de 1994 regula acabadamente cuáles son las actividades lucrativas sometidas a la obligación de pedir patente - artículos 1, 12 y 13 de la Ley N.° 7387 –. Esta misma norma legal dispone también - específicamente en sus artículos del 3 al 11 - del procedimiento que debe seguir la Municipalidad de Mora para cobrar el correspondiente impuesto de patente comercial, así como su base imponible y correspondiente tarifa.

Empero, debe advertirse que el artículo 81 CM faculta a las Municipalidades para denegar la licencia comercial, no solamente en los supuestos en que el establecimiento no haya satisfecho los requisitos legales y reglamentarios del caso, sino también en la hipótesis de que la actividad del particular sea contraria a la moral o las buenas costumbres.

Ergo, de acuerdo con el artículo 81 CM, el acto de otorgamiento de una patente comercial es un acto que exige la ponderación de conceptos jurídicos indeterminados – sea la moral y las buenas costumbres -, cuya precisión requiere necesariamente una labor deliberativa, que es propia del Concejo Municipal el máximo órgano de representación popular de los municipios.

Finalmente, un razonamiento similar resulta aplicable con respecto a la competencia para aprobar o improbar urbanizaciones en el cantón. Este tema ya ha sido objeto de expreso pronunciamiento por parte de este Órgano Superior Consultivo en su dictamen C-235-99, cuyas conclusiones transcribimos, dada su claridad:

CONCLUSIÓN.

1.-Corresponde al Concejo adoptar el acto final decisorio de aprobar o improbar la construcción de una urbanización en su respectivo cantón.

2.-El Concejo tiene que ajustarse a la normativa vigente en materia urbanística. Además, su decisión tendrá que estar sustentada en los informes o estudios técnicos elaborados por el ingeniero municipal.

3.-Por consiguiente, no es competencia del ingeniero municipal aprobar o improbar la construcción de urbanizaciones en el cantón.

4.-El Departamento de Ingeniería municipal es un órgano consultivo del Concejo.

Igualmente, debe señalarse que el ejercicio de estas competencias por parte del Concejo Municipal se encuentra sometido, de un lado, al control que ejerce el Tribunal Contencioso como jerarca impropio – artículo 156 CM – pero también, al control que el Alcalde ejerce a través del poder de veto, el cual debe ejercerse dentro de los términos de los artículos 158, 159 y 160 del Código Municipal.

c. CONCLUSION Con fundamento en lo expuesto se concluye:

a. Como regla general de atribución de competencias, las funciones inherentes a la administración y gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen al ámbito de la alcaldía.

b. Empero, dicha regla admite que, por vía de excepción, la Ley atribuya competencias administrativas al Concejo Municipal.

c. Corresponden además al Concejo Municipal todas aquellas competencias administrativas que exijan la ponderación de elementos, no solamente técnicos y jurídicos, sino también de cuestiones de interés general, que pueden ser de índole político, social, económico, cultural o ambiental. Esto, siempre y cuando la Ley no determine expresamente cuál órgano del gobierno municipal es el competente.

d. El otorgamiento de las patentes de licores y el visado de planos son competencias municipales que se encuentran dentro del ámbito de la Alcaldía Municipal. Lo anterior, haciendo la salvedad de que la competencia para determinar el número de patentes que se pueden rematar en un determinado cantón, es competencia del Concejo Municipal.

e. El otorgamiento de patentes comerciales, y la autorización para urbanizar, son competencias del Concejo Municipal.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez Procurador Adjunto.

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