ARESEP's authority to set vehicle inspection fees and its financingCompetencia de ARESEP para fijar tarifas de revisión técnica vehicular y su financiamiento

Opinion : 053 of 03/25/2010 March 25, 2010 C-053-2010 Doctor Fernando Herrero Regulador General Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official communication N° 349-RG-2009 of November 19, 2009, through which you consult on the powers granted to the Public Services Regulatory Authority by the reform to the Transit on Public Roadways Law. You point out that, even though the vehicle technical inspection is not a public service, said Law grants powers to ARESEP regarding that inspection. Therefore, you consult:

“1. Considering that the meaning of the word “establecer” (synonym of fijar, V (sic) in tariff matters) is different from aprobar, what power must the Regulatory Authority exercise regarding tariffs for the vehicle technical inspection service in light of the provisions of Law 7331? Does it establish (fix) tariffs, or approve them?

2. In the event that the Regulatory Authority is responsible for approving said tariffs, who would be responsible for fixing them preliminarily?

3. Based on the foregoing, who would be legitimately entitled to submit applications to the Regulatory Authority to establish (fix) or approve said tariffs?

4. According to the provisions of Article 20 of Law 7331, what are the legally established rules or parameters for fixing tariffs for the vehicle technical inspection service?

5. Given that to date there is only one company with a current contract for the provision of the vehicle technical inspection service, what would be the “legally established parameter” to use in fixing tariffs: the rules established in the contract or those established in Law 7593 and its reforms?

6. Who would legally be obligated to pay the costs incurred by the Regulatory Authority for exercising the powers granted in Articles 19 and 20 of Law 7331: Cosevi as the supervisory entity of the service, the service operators or someone else?” It is the opinion of the Legal Advisory Office of ARESEP, according to official communication N° 399-DAJ-2009 of June 16 last year, that the spirit of the legislator in Articles 19, subsection c) and 20, subsection 6 of the Transit Law is that the Regulatory Authority establish, analyze, and approve the tariffs to be charged for the vehicle inspection service, but not comprehensively regulate the provision of the service. To that end, the parameters for fixing the tariff are established, as well as the incorporation within it of a fee for the supervision of the service and to create a research and support fund for professional technical colleges that teach mechanics related to the automotive field and university research in the fields indicated.

In accordance with the Transit Law, the Public Services Regulatory Authority fixes the tariff that vehicle owners must pay for the vehicle technical inspection. The tariff thus established does not, however, include the costs that the Regulatory Authority may incur for said fixing. Therefore, those costs must be remunerated through the Budget Law.

A.- INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION REGARDING THE CURRENT CONTRACT In point 5 of the consultation document, ARESEP asks what the legally established parameter would be to fix tariffs for the company that holds a current contract for the provision of the vehicle technical inspection service. In that sense, it requests clarification on whether the rules established in the contract or those established in the Transit Law and its reforms apply.

It has been the reiterated opinion of the Attorney General's Office that it must refrain from issuing a pronouncement on matters that are the subject of discussion before the courts of justice. The aim is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but also to respect the criterion of normative hierarchy. (Legal Opinion N° OJ-043-2003 of March 12, 2003). It is considered, then, that matters subject to discussion before the courts of justice are non-consultable matters.

The Attorney General's Office understands that the interest of the present consultation is to determine whether ARESEP must give precedence to the signed contract over normative provisions that regulate tariff fixing, specifically Articles 19 and 20 of the Transit Law. Due to that objective, the existence of proceedings brought against the State in relation to the contractual clauses in question takes on particular importance (verbi gratia, proceedings 06-000159-163-CA and 06-000384-13-CA processed before the Contentious-Administrative Jurisdiction). In its claims, the firm Riteve S y C S.A. requests the declaration of absolute nullity of Executive Decrees issued in relation to the procedure for tariff readjustment of the vehicle technical inspection, alleging that the contractual conditions previously established between the parties are being modified by way of Decree.

Consequently, in the process it will have to be determined whether a legal norm –the Decree– prevails over possible contractual clauses.

Considering that purpose of the process and that it has been brought against the State represented by the Attorney General's Office of the Republic, this body considers that it must refrain from issuing the requested pronouncement. It limits itself, then, to recalling that through judgment N° 000906-A-2004 of 9:40 a.m. on October 21, 2004, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, stated the following:

“It corresponds to the State, as part of its public function, to establish the appropriate measures for the circulation of motor vehicles on roadways, including matters related to their correct mechanical operation, through –among others– the vehicle technical inspection system, with Article 20 of the Transit Law establishing that the payment for the inspection shall be covered by the vehicle owners, as established by the Ministry of Public Works and Transport based on technical studies. Consequently, setting said tariff is a state power, as are its readjustments and updates, being of the same nature, and not a consensual element of the contract. If the exercise of that public power is non-transferable and inalienable, it cannot be the object of an arbitration proceeding, although, of course, it does not escape the control of the contentious-administrative jurisdiction.

(…).

VII.- It is not superfluous to warn that Constitutional Jurisprudence, as well as the opinions of the Attorney General's Office of the Republic and the Comptroller General of the Republic, all binding on the Administration, related to the issue in question, and which the appellant himself cites examples of, mention the non-delegable nature of the legal power of interest here, and the unavailability of submitting matters such as taxes, public domain, security, public order and health, among others, to the examination of arbitrators. Due to the content of such criteria and the other reasons supported here, it is deemed that the arbitration agreement signed between the parties does not reach nor include the aspects of interest here, since allowing it would violate the legal system, due to the inalienable and non-delegable character of the exercise of public powers to an Arbitration Tribunal.” Furthermore, as noted in the consultation, “there is only one company with a current contract.” This means that a pronouncement is sought from the Attorney General's Office on a specific legal situation, relating to the tariff for a determined contract. It has been, however, the reiterated opinion of this Consultative Body that it is not its role to rule on specific cases, because doing so would substitute the active Administration. Indeed, by ruling on the specific case and by virtue of the effects that the Organic Law of the Attorney General's Office attributes to its opinions, the Attorney General's Office would determine the content of the act to be issued by the competent Administration. In relation to the current contract, it would be determining its subjection to the rules established by the Transit Law and its reforms or, failing that, that the signed contract governs the corresponding tariffs until its expiration, constituting the legally established parameter. Definitions that, we repeat, must be resolved by ARESEP by reason of its competence and because we understand that a tariff adjustment request has been filed by said company. Consequently, by issuing a pronouncement, the Attorney General's Office would be determining the exercise of the competence legally attributed to the Public Services Regulatory Authority and disregarding its own competence as a consultative body. Which results in the inadmissibility of the consultation on this aspect.

Given that the consultation on point 5 is inadmissible, the Attorney General's Office focuses on the competence of the Regulatory Authority and its form of financing. For which it must first refer to the function of regulation regarding the vehicle technical inspection.

B.- REGULATION AND VEHICLE TECHNICAL INSPECTION Upon consulting on its competence, ARESEP refers to the fact that, even though the vehicle technical inspection is not a public service, the legislator attributed powers to it regarding that service. Public service and police power are two forms of intervention by public authorities in society, which can occur jointly. Thus, regulation is a form of police power that can manifest over public services but also over other activities.

1- Regarding the regulatory power The function of regulation implies direct and immediate intervention in the legal and economic activity of the regulated entity, whether public or private. Intervention because it is a manifestation of police power, normally aimed at maintaining economic or social public order. In that sense, it must make the public interest prevail over the private interest (opinion C-250-99 of December 21, 1999).

Through that administrative function, an arbitration, a balance between different objectives of economic or non-economic value within the framework of a competitive market is sought. Hence, regulation normally concerns economic activity and, more specifically, economic activity within a market. The aim is for the latter, and not only the activity in question, to conform to rules, directives, guidelines that guide its organization and development towards the satisfaction of the general interest, on the understanding that this is not confused with the administrative interest. Through this normative power, the conduct of the participants in that specific economic activity is modified. Likewise, it includes the power of supervision and oversight over the regulated activity, in order to determine if it is developed in accordance with the legal and technical framework that regulates it and, in particular, compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of the service. But regulation also translates into control of tariffs and services.

The tariff-setting power is a sovereign power (cfr. resolution N° 000906-A-04 cited above from the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which states that the power to establish tariffs is a sovereign power that corresponds to the State). A circumstance that reaffirms that providers of regulated services cannot fix the tariff for the service they provide. On the contrary, the tariff is imposed on them. And it is by that nature that it can only be exercised by virtue of a law that expressly grants it.

In our legal system, this regulatory function was entrusted by the legislator to the Public Services Regulatory Authority in relation to certain public services. In that way, that Entity is competent to fix tariffs and prices for the provision of public services listed in Article 5 of the Law of the Regulatory Authority. A competence to which is now added that of fixing the tariff in the case of the vehicle technical inspection.

Indeed, in what is of interest here, we have that the legislator entrusted to ARESEP the power to regulate the tariffs for the vehicle inspection. Insofar as it involves regulating tariffs, establishing the “amount” payable for that service, it is not considered that ARESEP must perform a function different from the regulatory one that justifies its existence. On the other hand, the activity of regulation is not limited to public services. It suffices to recall that in our system the function of regulation has been developed particularly regarding the financial system. Nevertheless, financial services are not normally considered a public service. Furthermore, it is not unusual for ARESEP to perform functions outside public services. On this topic, we indicated in opinion C-487-2006 of December 8, 2006:

“Given the terms in which the Law defines the competence of ARESEP and the link established with regulated services, it could be affirmed that said entity is legally prevented from performing acts not falling within the regulatory function defined by the legislator. Consequently, it would be prohibited from performing acts regarding activities that do not constitute regulated public services, according to Article 5 of its Creation Law. The principle of administrative legality applies here and, therefore, the prohibition against performing acts, providing services, or exercising functions not provided for by law.

The problem arises, however, because the Law provides that the Regulatory Authority can contract services and receive income as a consequence of that contracting. (…).

It is understood that the services offered by ARESEP are services different from those included in the concept of the regulatory function of regulated public services. Consequently, these are services not falling within the regulatory function (which, in any case, is financed with fees). Services that are provided to entities other than the concessionaires or to these same ones but not in their capacity as concessionaires of regulated services.

ARESEP, by reason of its regulatory function, has technical competence that allows it to provide services related to the establishment of methodologies to establish the costs of other services. It is understood, however, that this service provision is absolutely accessory and cannot be performed to the detriment of the regulatory function entrusted to it by the legal system. Because it is a different competence from the regulatory one, that service provision must be financed through resources other than the fee levied on regulated entities.” The Transit Law has broadened the tariff competence of ARESEP, extending it to services not included in Article 5 of its Creation Law, without this meaning that its condition as a regulatory Entity has been modified.

2.- Regarding the regulated activity From the consultation, it might appear that ARESEP questions its competence because the vehicle technical inspection, it maintains, is not a public service.

Despite the changes that the notion of public service has undergone, it is clear that this term designates an activity aimed at satisfying a general need, which is of public interest and is subject to a special legal regime. In this regard, the Constitutional Chamber has defined public service as:

"An activity intended to satisfy needs or interests of a general nature, will be the object of state interest and the State will be legitimized to intervene in it through legislation declaring it a public service. The individual may carry out activities that do not leave their private sphere, but if they become involved with a previously declared general interest, it is legitimate for the State to enforce compliance with its legislation". Resolution N° 5850-2004 of 10:16 a.m. on May 28, 2004.

It is pertinent to recall that it corresponds to the legislator to indicate which activities, by reason of the general interest they embody, are considered public services. This aspect of the legislator's competence is present in our legal system, since the Creation Law of the Public Services Regulatory Authority provides:

"Article 3.- Definitions: For the purposes of this law, the following concepts are defined: a) Public Service: that which, due to its importance for the sustainable development of the country, is qualified as such by the Legislative Assembly, in order to subject it to the regulations of this law." This provision must be understood in the sense that a public service is the activity qualified as such by the legislator, for the purpose of subjecting it to a determined regime. But for the purposes of the cited Law N° 7593, only those activities expressly indicated as such by law are public services. The Attorney General's Office has interpreted that provision, indicating that:

"it does not mean that a public service only exists if the law expressly indicates that it is a public service or, if it is expressly contemplated in Article 5 of the ARESEP Law. Indeed, apart from the fact that said article is a provision of legal rank that does not bind the legislator, it should be remembered that the legislator commonly creates public services without expressly stating that the activity being regulated and attributed to the Administration is a public service, which does not detract from the legal nature of that activity. It suffices, for this purpose, that the activity has been legally considered of public interest. Thus, the principle that the publicatio, the act of declaring an activity as of public interest, is carried out through law, by virtue of the principle of legal reserve, is fulfilled" (opinion N° C-152-2000 of July 7, 2000). Criteria reiterated in opinion C-293-2006 of July 20, 2006.

A contrario sensu, if the legislator has qualified a determined activity not only as of public interest but as a public service, it is evident that the Administration must consider it, for all purposes, as a public service. It matters little, for this purpose, that the activity is not contemplated in Article 5 of the ARESEP Law. Consequently, the general regime of public services will be applicable to said activity, unless otherwise ordered by the legal system.

Now, in accordance with Articles 19 and 20 of the Transit Law, the vehicle technical inspection is the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport and consists of determining whether the vehicles circulating meet the mechanical, safety, and polluting emissions conditions that make them fit to circulate on public roadways. In that sense, the second paragraph of Article 19 defines the service as:

“Vehicle technical inspection shall be understood as the mechanical verification of the vehicle's condition and its polluting emissions, according to this Law.” Note that throughout Article 19 the legislator emphasizes that the verification consists of a service. A service that corresponds to the MOPT, i.e., the State, and is performed to satisfy a public purpose, which is road safety. Indeed, the fact that only vehicles meeting the legally established conditions can circulate on public roadways tends to satisfy road safety. It is by reason of this purpose that Article 20 mandates regulating "the safety elements, polluting emissions, and other technical aspects regarding road safety, to authorize the circulation of motor vehicles." In that sense, the vehicle technical inspection or inspection is certifying of the vehicle's condition to circulate on public roadways, so that it cannot in any way be confused with inspection work for repair. An aspect clearly established by Article 20 when it provides that:

“5) In the vehicle inspection activity, the manipulation or detachment of any piece or component of the vehicles shall not be permitted; nor any type of repair, in order to ensure the total independence and objectivity of the service.” From which it follows, moreover, that the company participating in the technical inspection cannot undertake the repair of any vehicle or its components.

Now, vehicle technical inspection: administrative public service or administrative police function? In reality, the problem lacks importance, especially if we recall that the administrative police as an activity is a (administrative) public service aimed at maintaining public order in the various sectors of social life (R. CHAPUS: Droit Administratif Général, Editions Montchrestien, p. 465).

Furthermore, constitutional jurisprudence has been clear and unanimous in that the vehicle technical inspection constitutes a public service, whose ownership, by provision of law, corresponds to the State:

“From the partially transcribed norm, it is sufficiently clear that the vehicle technical inspection service was expressly conferred by law to the Ministry of Public Works and Transport, whereby it is owned by the State and, consequently, there is no doubt that it is a public service. In the opinion of this Constitutional Tribunal, the service provided by RITEVE-SyC is public, given the satisfaction of the interests and needs of the community invested in the fulfillment of its purpose and in view of the constitutional values and principles and fundamental rights involved in the effective, adequate, and faithful provision of a service of that nature, such as the physical integrity, health, and life of vehicle occupants that the State must guarantee permanently and progressively. It is also necessary to take into consideration that the service in question was conceived and oriented to guarantee road safety –for pedestrians, users of public collective passenger transport services, and owners or users of private vehicles– and the right of the country's inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment, through the suitable and effective control of polluting emissions from the constantly increasing vehicle fleet. Being a public service, the State can manage it directly or indirectly, through a concessionaire or a simple co-contractor to provide it. Indirect management of the public service depends on the operational and investment capacity of the State, which, in the specific case, is a public and notorious fact –derived from the failure of the system previously applied that fostered corruption and evasion of the controls set to not risk the physical integrity, health, life, road safety of vehicular transport users, and a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country– that has been insufficient due to the nature of the infrastructure required, the amount of the initial financial investment, and the technical equipment and specialized human and material resources necessary to provide the service effectively and efficiently, all circumstances that, together, amply justify the State granting a concession or contracting the provision of the referred service (Judgment 4190-2005 of 4:42 p.m. on April 20, 2005) In the same vein, Judgments Nos. 5895-2005 of 2:47 p.m. on May 18, 2005, and 8367-2006 of 5:16 p.m. on June 13, 2006.

C.- ARESEP FIXES THE VEHICLE TECHNICAL INSPECTION TARIFFS ARESEP consults whether its competence consists of fixing (establishing) tariffs or approving tariffs that another body has established. Additionally, it consults who is legitimated to file tariff requests and what are the legally established rules or parameters, according to Article 20 of the Transit Law.

1.- ARESEP fixes tariffs, it does not control those established by another body The Transit Law attributes a regulatory power to the Public Services Regulatory Authority in tariff matters. However, it is debated whether that power encompasses fixing tariffs or is limited to approving tariffs that have been established by another public body.

The penultimate paragraph of Article 19 of the Transit Law provides:

“The tariffs to be charged for the comprehensive vehicle inspection service shall be established by the Public Services Regulatory Authority (Aresep), in accordance with the legally established parameters. The tariff structure must incorporate a fee for the supervision of the service and to create a research and support fund for professional technical colleges that teach mechanics related to the automotive field and university research, in the fields of automotive mechanics, environmental pollution, and road safety.” Meanwhile, Article 20 of that same Law provides, in what is of interest:

“6) The tariffs charged for this service shall be uniform for all operators, and shall be analyzed and approved by Aresep.” We have that ARESEP is attributed by the same Law with establishing tariffs and approving them. The legal meaning of establecer is to order, command, decree. While that of aprobar is to control a posteriori something against an established parameter. It is based on these definitions that the question arises whether ARESEP can establish the tariffs or if it must approve them, on the understanding that one cannot do both. That is, if it establishes them, it fixes them, especially since there is no control mechanism whatsoever over actions taken by ARESEP. If the competence consists of approving tariffs, we have that it must determine whether the fixing performed by a body conforms to the legal and technical criteria that regulate tariff fixing.

Based on various elements, the Attorney General's Office considers that the legislator attributed to ARESEP the competence to fix the tariffs and not merely to approve them.

In the first place, aside from the competence established in favor of ARESEP, there is no other provision in the Transit Law attributing competence in tariff matters. In that sense, no other public body or entity is determined as holder of a competence to fix tariffs. However, it is evident that if the Regulatory Authority's competence were restricted to approval, it would require a public body or a private individual to elaborate and fix the tariffs, to then submit them for approval by the Regulatory Authority. But the truth is that the legislator has not attributed that competence nor has it indicated that ARESEP will approve tariffs at the request of a party.

Consistent with the foregoing, we have, in the second place, that it was the legislator's interest that the competence to fix tariffs be removed from the sphere of the Executive Branch. It cannot fail to be mentioned that in the Legal Affairs Committee that discussed Law 8696, several motions were presented to attribute competence in this matter to the Road Safety Council. Motions that were not approved. In favor of eliminating the competence of the Public Transport Council, we have the statements of Deputy Quirós Lara for whom:

“… that body has nothing to do with private vehicles and there has already been enough discussion of that, with respect to the technical inspection and the tariffs, and I want to let his words go by (sic) as an excellent opportunity to say that in no way is the Public Transport Council the one that has to relate to this, as it has done, in a very bad way, with very poor technical bases, and moreover without competence to do so”, Cfr. Folio 899 of the Legislative File.

Next, Deputy Quirós presents a motion to establish:

“the tariffs to be charged for the comprehensive technical inspection service shall be established by the Public Services Regulatory Authority, in accordance with its organic Law”. (cfr. Folio 2230 of the Legislative File).

Certainly, said motion was rejected in the session of Minutes N° 45 of December 11, 2007 (folio 2288 of the file). However, the idea was taken up by Deputy Morales Díaz and other Deputies, granting competence to ARESEP to establish tariffs “in accordance with the legally established parameters. The tariff structure must incorporate a fee for the supervision of the service and to create a research and support fund for Professional Technical Colleges that teach mechanics in the automotive field and for university research in the fields of automotive mechanics, environmental pollution, and road safety…”. (folio 2321 of the Legislative File).

She also presents a motion for an Article 19 bis, whose point 6 provided:

“The tariffs charged for this service shall be uniform for all operators and shall be analyzed and approved by the Public Services Regulatory Authority”, folio 2324 of the Legislative File.

When discussing those motions, Deputy Morales reasoned:

"Another thing is that there can be no competition in this type of business, regarding prices. Why? We have already said that the rates will be set by ARESEP, which seems to me, by all means, the most appropriate, it is one of the good things these notions have, because previously it was the responsibility of the Public Transport Council and it was totally inconvenient for them to be the ones to dictate this type of situation," folio 2351 of the Legislative File.

The motion on article 19 is approved, as recorded on folio 2433.

Some Deputies did not agree with what was approved. Thus, Deputy Ortiz Alvarez states that:

"We consider that, furthermore, there are some contradictions, in what was approved with this motion (article 19) and what the Law currently establishes in article 20," folio 2448 of the Legislative File.

Starting from the premise that the technical inspection is not a public service and that there was a risk of distorting ARESEP's nature, together with other deputies, she presents a motion to establish that:

"The rates to be charged for the vehicle technical inspection service shall be established (sic) by the MOPT through the Road Safety Council, in accordance with technical parameters that the Council establishes" (folio 2571).

Note that had it been approved, it would have produced a concentration of regulatory powers in COSEVI. But the majority of the legislators did not consider said proposal to be the most acceptable, since the motion was rejected.

Furthermore, it is worth considering that the article 20 referred to by Deputy Ortiz is the original article 20 of the Law and not the one currently in force. And the contradiction was evident, because the previous text of article 20 provided in its last paragraph that: "The payment for the inspection shall be established according to the technical studies determined by the Ministry of Public Works and Transport and shall be covered by the vehicle owners." So that, had said numeral not been modified, the Traffic Law would have presented a serious problem of legislative technique, since it would include two contradictory provisions.

The Majority Opinion visible on folio 2675 contains the text of article 19 with the approved motion of Licda. Morales transcribed above. Likewise, an article 19 bis contained paragraph 6 of the current article 20.

The comparison between the provisions of the Traffic Law and those regulated by the Law of the Regulatory Authority of Public Services contributes to sustaining ARESEP's tariff-setting authority (competencia tarifaria).

The regulatory function is entrusted to ARESEP by article 5 of Law No. 7593 of August 9, 1996. The Regulatory Authority holds the power to impose on the public service concessionaires the rules to be followed for setting the tariff or the tariff adjustment. But above all, the tariffs they may charge users for the provision of the service. The aforementioned article 5 provides, where relevant, that:

"ARTICLE 5.- Functions In the public services defined in this article, the Regulatory Authority shall set prices and tariffs; furthermore, it shall ensure compliance with quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision standards, according to article 25 of this law. The aforementioned public services are: (...)".

Authority reaffirmed by article 6:

"Obligations of the Regulatory Authority The Regulatory Authority has the following obligations:

(…).

• d)To set the tariffs and prices in accordance with the technical studies".

The terms of said provisions would allow the conclusion that the Authority establishes the tariffs, it does not approve them. This has not excluded the legal discussion of tariff petition requests as subject to ARESEP's approval.

In effect, various articles of the ARESEP Law allow affirming that tariffs are subject to processes in which other persons intervene, all with the object of them being approved by ARESEP. It cannot be forgotten that article 29 of the Law grants the Authority the power to promulgate the definitions, requirements, and conditions to which tariff processes are subject. It is equally fundamental to consider article 30, whose title is precisely "request for setting or changes to tariffs and prices." In said numeral, public service providers and other persons are empowered to "submit requests for setting or changing tariffs. The Regulatory Authority shall be obliged to:

"receive and process those petitions, only when, upon submission, they comply with the formal requirements established by the Regulation. This Authority may modify, approve, or reject those petitions. According to the circumstances, tariff settings shall be of an ordinary or extraordinary nature." From which it is possible to derive, as happens in reality, that the persons referred to in article 30 prepare a tariff proposal and submit it to ARESEP for it to set the tariff. It is precisely because a proposal is made that article 33 of the ARESEP Law obliges the proposer to justify their petition. It is for this reason that it can be affirmed that the approval of that petition is not considered an act of simple control but, on the contrary, is the act of tariff setting (fijación de tarifas). ARESEP's authority (competencia) is not, then, that of a comptroller of the legality and advisability of the tariff proposed by an operator, but rather a regulatory power by which the tariff is established. This is reaffirmed by article 31, which provides:

"Article 31.- Setting of tariffs and prices To set the tariffs and prices of public services, the Regulatory Authority shall take into account the model productive structures for each public service, according to the development of knowledge, technology, the service possibilities, the activity in question, and the size of the providing companies. In this last case, efforts shall be made to promote the small and medium-sized enterprise. If a proven impossibility to apply this procedure exists, the particular situation of each company shall be considered.

The criteria of social equity, environmental sustainability (sostenibilidad ambiental), energy conservation, and economic efficiency defined in the National Development Plan, shall be central elements for setting the tariffs and prices of public services. Settings that threaten the financial equilibrium of the public service providing entities shall not be permitted.

The Regulatory Authority must apply annual tariff adjustment models, based on the modification of variables external to the administration of the service providers, such as inflation, exchange rates, interest rates, hydrocarbon prices, salary settings made by the Executive Branch, and any other variable that the Regulatory Authority considers pertinent.

Likewise, when setting the tariffs of public services, the following aspects and criteria shall be considered, when applicable:

• a)Guarantee financial equilibrium.
• b)The recognition of the cost schemes of the different project financing and contracting mechanisms, their special payment forms, and their effective costs; among them, but not limited to, B-type schemes: (build and operate, or build, operate and transfer, BOO), as well as operating leases and/or financial leases and any others that are regulated.
• c)The protection of water resources, costs, and environmental services (servicios ambientales).

(Thus amended by article 41, subsection g) of Law No. 8660 of August 8, 2008) Unless otherwise provided, when an act is subject to approval, the function of the body responsible for approving consists precisely of approving or rejecting, without being able to modify the content of the act, except when it has been expressly authorized to do so. It is for this reason that, in the case of tariffs for public services, even when there are tariff petitions requesting the approval of a tariff, the Regulatory Authority does not limit itself to determining whether it is correct or not. On the contrary, it must conduct studies from various perspectives and then set the tariff that from those studies it deems appropriate. In that sense, the Authority conducts studies, analyzes the petition, considers the factors indicated in article 31, and having granted the hearings required by law, then sets the tariff. And it must conduct studies because it is obliged to state the reasons and grounds for its decisions, on the one hand, and because it must provide access to consumers, the Office of the Ombudsperson (Defensoría de los Habitantes), and the governing ministers of the services regarding the technical studies on which the setting made was based, on the other hand.

Considering the foregoing, the Attorney General's Office deems that there is no contradiction between articles 19 and 20 of the Traffic Law and that, consequently, ARESEP's function is to set the tariffs (fijar las tarifas).

Now, the legislator did not empower any body to submit tariff-setting requests. In any case, if it is considered that the tariffs must be uniform, the logical consequence follows that this possibility is excluded for the service operators. If any body or person had the authority for this aspect, it would be the MOPT itself through the Road Safety Council, to which regulatory authority (competencia regulatoria) over said service has been delegated.

2.- Regarding the parameters for setting the tariffs The query is about what the legally established parameters are for setting tariffs.

Article 19 of the Traffic Law provides that ARESEP shall set the tariffs in accordance with the legally established parameters. However, said numeral does not specify other elements different from the fact that the tariff must include the oversight levy (canon de fiscalización).

Similarly, article 20, which specifies other elements of the vehicle technical inspection, only adds that the tariff setting must be uniform for all service operators. Which means that regardless of who performs the vehicle technical inspection, the amount to pay is single and equal for each vehicle class. This prevents the different operators from competing to determine who offers the service at a lower price. Likewise, it prevents said operators from attempting to include particular costs derived from their own business condition and that could derive from inadequate or inefficient management of the company.

The point is whether, in the absence of other parameters in the Traffic Law, recourse can be made to the provisions of the Law of the Regulatory Authority of Public Services. In this regard, it must be considered that it was originally motioned for ARESEP to carry out the setting in accordance with its creation law (cf. folio 2288 of the Legislative File). Then, it is worth considering that there is a claim that the tariffs be based on the principle of service at cost. Understanding that its application entails considering a reasonable profit for the operator and a percentage that allows the future investment necessary for the proper functioning of the service, so it should not be limited to remunerating the expenses actually incurred.

But, will other factors considered in the ARESEP Law be applicable? As already indicated, article 31 of Law 7593 transcribed above contemplates various elements that must be taken into account in tariff setting, such as the criteria of social equity, environmental sustainability (sostenibilidad ambiental), energy conservation, and economic efficiency, inflation, exchange rates, interest rate, salary settings, hydrocarbon prices, and the financial equilibrium of the public service providing entities. The Attorney General's Office deems that these elements must be considered for the technical setting of the vehicle technical inspection tariff.

Although it was issued in relation to tariffs for the public services listed in article 5 of Law 7593, we consider applicable what was indicated in opinion C-329-2002 of December 4, 2002, on tariff authority (competencia tarifaria):

"The tariff power (potestad tarifaria) is a power-duty, 'which undoubtedly implies that the institution that has a certain power in matters of its competence, not only can, but must exercise it' (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution 6326-2000 of 6:00 p.m. on July 19, 2000). And included within that power is defining, in accordance with the legal system, what the elements are that must be considered to give due compliance to the provisions of articles 3, 25, 29, and 31 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services. So that, based on the power attributed by the legislator and in accordance with the methodologies that have been established by regulation, it is responsible for setting tariffs. This implies the issuance of administrative acts that, exercising the regulatory power, determine what the tariff is that users must pay for a specific public service. A tariff that must take into consideration the necessary costs, a competitive remuneration, and guarantee the necessary investment so that the service can continue to be provided under conditions of quality, reliability, continuity, and efficiency. Ergo, the tariff act shall express the elements that, according to the legal system and technique, determine what the remuneration corresponding to the public service in question is." D.- FINANCING OF ARESEP It is in ARESEP's interest to establish what the mechanism is for financing the costs it must incur for exercising its powers (competencias). In that sense, it queries whether it corresponds to COSEVI, to the service operators, or to some other body.

From articles 19 and 20 of the Traffic Law, it is not determined how the functions corresponding to the Regulatory Authority of Public Services are covered. It is for this reason that the doubt arises as to whose responsibility it is to cover those costs or, indeed, whether the new authority (competencia) must be financed with ARESEP's traditional financing mechanism.

1.- Nonexistence of a regulatory levy (canon de regulación) in its favor To finance the regulatory activity established in its creation Law, the legislator provided that the Regulatory Authority of Public Services would obtain economic resources by way of a levy (canon). A levy (canon) that is charged for each regulated activity, in accordance with the principle of service at cost, considering the costs of each service. On the nature of this means of financing, we have indicated:

"Based on that legal creation, it is discussed whether one is facing a levy (canon) or indeed a form of tax, specifically a parafiscal contribution.

In favor of the tax nature, we have the fact that the legal norm imposes a payment obligation on certain subjects. The term used by article 59, first paragraph, of the cited Law is imperative: the 'Regulatory Authority shall collect a levy (canon) consisting of an annual charge'. That is, if we start from the simple reading of article 59 of Law No. 7593, one could conclude the presence of an obligation of a tax nature.

It should be noted, however, that various elements lead to the consideration that by including article 59 in the ARESEP Law, the legislator intended not to create an obligation of a tax nature, but another type of figure that it called levy (canon).

In the first place, it must be taken into account that if it were a tax, it would be inapplicable. In effect, the drafting of the norm makes it difficult to determine what the structural elements of the tax obligation are. Specifically, the taxable base and the rate, which are not subject to legal regulation. Therefore, if it established a tax obligation, the norm of the ARESEP Law would be of dubious constitutionality, due to an apparent violation of the principle of legal reserve, essential in the tax field.

Contributing to ruling out the existence of a tax obligation is the procedure for determining the levy (canon) and its 'distribution' among the different regulated entities. It has been provided that the levy (canon) is formulated by the Regulatory Authority and approved by the Comptroller General of the Republic, allowing it to be considered approved by the passage of time, a positive silence that is not conceivable in tax matters. On the other hand, it is provided that when the regulation per activity involves several companies, the distribution of the levy (canon) shall follow criteria of proportionality and equity. The rate of a tax must respond to the taxpayer's contributive capacity and may be subject to criteria of equity, but this is incompatible with the assertion that the required amount of financing for an activity will be distributed among all the companies that carry it out according to criteria of proportionality and equity.

These elements reveal the nonexistence of a tax obligation. By denominating the obligation as a levy (canon), the legislator assumes that the pecuniary obligation in favor of ARESEP, enforceable on all persons who are subject to regulation, is not a tax. From the legislative discussion, it is derived that the legislator's interest was to exclude the tax nature, creating a levy (canon) to finance the regulatory activity.

(…).

In the case at hand, both when approving article 39 of Law 6999 and when issuing Law 7593, the legislator decides that ARESEP's financing will be done through a figure called 'levy (canon)', whose elements will be determined by the Comptroller General. So that even though it can be considered that the obligation of the regulated entities to pay presents elements typical of a tax obligation, the legal operator cannot ignore the express decision to subject the pecuniary payment in favor of ARESEP to settings that are incompatible with a tax nature. In opinion No. C-173-2008 of May 21, 2008, we referred to the position of the Constitutional Chamber, according to which there exists a certain discretion of the Legislative Assembly to determine by what figure it finances a public activity." Opinion C-281-2008 of August 14, 2008.

The levy (canon) is a pecuniary obligation that arises on the occasion of an administrative activity, be it the granting of a concession or a permit; it is for this reason that generally the pecuniary obligation is constituted through the subscription of an agreement or concession contract or the act of granting a license or permit to a specific person. The foregoing does not exclude the levy (canon) arising directly from the law. In effect, –just as happens with taxes– a law can expressly provide for the arising of this obligation, without this assimilating it to obligations of a tax nature: by virtue of the discretion the legislator enjoys when promulgating norms, the Legislative Assembly can create a levy (canon) by law if it considers it convenient. In this case, it would be a coercive obligation imposed by law. In view of which the doubt arises of how to differentiate it from a tax. As is known, these are a direct product of the State's tax power (article 121, paragraph 13 of the Political Constitution), but the obligation to pay it arises with respect to all subjects for whom the taxable event (hecho generador) provided by law occurs (article 31 of the Code of Tax Norms and Procedures). The law that creates a tax must establish its essential elements, those that define it as a tax and enable its fulfillment, such as the taxable event (hecho generador), the active and passive subjects, the taxable base, and the elements to establish the rate. On the other hand, the duty to pay is, in any case, a manifestation of the duty to contribute to public burdens, article 18 of the Political Constitution, which does not happen with the levy (canon).

The legislator decided to establish a pecuniary obligation in favor of ARESEP with the nature of a "levy (canon)", for the purpose of providing financing to the institution. A regulatory levy (canon de regulación) that weighs on the natural or legal persons subject to regulation by ARESEP. In that sense, article 82 provides that for each "regulated activity" the Authority shall collect a levy (canon). Which could lead to the consideration that, as this is the mode of financing for the regulated activity, a levy (canon) could well be established for the vehicle technical inspection activity.

However, certain clarifications are necessary. Although the regulation of public services has focused on tariff setting, the truth is that the term regulation comprises a series of functions in relation to the service in question that prevent restricting it to tariff setting. That is, regulation comprises various powers, such as the regulatory, the oversight and supervision (fiscalización y supervisión), and the sanctioning power. In the case of the vehicle technical inspection, the legislator decided to separate from the set of powers that make up the regulation the one related to tariff setting, for the purpose of granting it to ARESEP. And we say separate because it is derived from the Traffic Law that the majority of those regulatory powers correspond to the Road Safety Council. Which explains, moreover, the oversight levy (canon de fiscalización) established by article 19 of the Traffic Law. So that the fact that ARESEP is attributed the tariff setting does not allow affirming that this Entity is the regulator and that, therefore, it should receive a regulatory levy (canon de regulación). In that sense, it would not be possible to affirm that the vehicle technical inspection is an activity regulated by ARESEP.

One cannot set aside, furthermore, that if ARESEP holds functions as a regulator, this is in relation to the public services regulated in its own creation Law. And particularly that the regulatory levy (canon de regulación) has been established with respect to the services regulated therein. That is, the regulatory levy (canon de regulación) is only admissible in relation to regulated services, and these are none other than those listed in article 5 of Law 7593. Conversely (A contrario sensu), any service or activity not included in article 5 escapes the imposition of the regulatory levy (canon de regulación) established in article 82 in question. And as article 5 in question does not list the vehicle technical inspection service, the logical consequence follows that a regulatory levy (canon de regulación) cannot be established based on the ARESEP Law for the purpose of financing ARESEP's authority (competencia) in the matter of vehicle inspection.

In the absence of a levy (canon) charged specifically for the functions performed by ARESEP in the matter of vehicle technical inspection, it would be possible to consider the possibility that this new authority (competencia) of ARESEP is financed with the proceeds of the levies (cánones) charged for regulated services, namely those of article 5 in question. A possibility that, however, must be frontally excluded. The regulatory levies (cánones de regulación) are established in relation to each regulated activity, and the public service operators and providers cover them by reason of the benefit that the regulation brings them. But also, due to the principle of service at cost and the obligation to establish an appropriate costing system for each regulated activity, it is impossible for the resources that ARESEP receives for regulated services to finance the vehicle inspection activity. In the regulatory levy (canon de regulación), ARESEP cannot include costs not attributable to the activity being regulated and as such not capable of being generated by the regulation of the service. And it is clear that the cost of establishing the tariff for the technical inspection is not attributable to any of the services regulated in article 5 cited. Consequently, any claim that the Regulatory Entity assumes the costs of its powers in the matter of vehicle technical inspection with the resources generated by the regulation of all or some of the services listed in article 5 may be considered contrary to the provisions of article 82 in relation to article 3 of the ARESEP Law. In that sense, the regulatory levy (canon de regulación) that currently weighs on these services can neither finance nor subsidize the new activity that has been attributed to the Regulatory Authority. Other sources of financing for this activity are needed.

2.- Regarding the oversight levy (canon de fiscalización) Certainly, article 19 of the Traffic Law foresees the existence of an oversight levy (canon de fiscalización), which is included in the vehicle technical inspection tariff. However, that levy (canon) can only finance the research and support fund for professional technical schools that teach automotive mechanics and university research in that field, environmental pollution, and road safety, as well as the oversight (fiscalización) function of the vehicle technical inspection. That oversight (fiscalización) does not correspond to the Regulatory Authority of Public Services. On the contrary, article 19 itself attributes it to the Road Safety Council: "The MOPT shall verify these requirements, through the vehicle technical inspection, which shall be under the supervision of Cosevi." Authority (Competencia) reaffirmed by Transitory Provisions VII and X of Law 8696 of December 17, 2008, Partial Reform of the Traffic Law on Public Land Routes, No. 7331, of April 13, 1993. Where relevant, Transitory Provision X of the Law provided that COSEVI would assume the supervision of the vehicle technical inspection within a maximum period of twelve months from the entry into force of that Law, which took place on December 23, 2008. This implies that from that moment, it is COSEVI's responsibility to supervise the vehicle technical inspection. To attend to these new functions in matters of supervision and oversight (fiscalización) of the companies that carry out the vehicle technical inspection, the oversight levy (canon de fiscalización) in favor of COSEVI is established. The levy (canon) has a specific purpose set by law, a purpose that does not encompass the reimbursement of costs incurred by ARESEP.

Consequently, ARESEP cannot benefit from the oversight levy (canon de fiscalización).

3.- It corresponds to the Executive Branch to finance ARESEP Given the above, ARESEP asks who is obliged to pay the costs incurred by the Regulatory Authority. The options indicated by the consulter refer to COSEVI, to the service operators, without disregarding the possibility that it corresponds to another. Thus, it is necessary to analyze the possibilities raised by the consulter.

The query is whether the cost must be assumed by the operators of the technical inspection service.

The mechanical verification of the vehicle's condition and its polluting emissions is carried out by companies that organize "integral vehicle technical inspection service centers." In the terms of article 19 of the Traffic Law, "service providers (prestadores del servicio)." These service operators are obliged to comply with standards on technical quality and service. To achieve that quality, numeral 20 of the same Law obliges them to comply with certain requirements; thus, matters related to technical equipment, qualified personnel, adequate facilities for the operation of the equipment, the necessary risk insurance, safety and quality elements that guarantee adequate standards in the provision of the service, and the technical competence of the company contracted for this purpose, through accreditation.

It is important to establish that neither of the two articles in the Traffic Law that refer to the technical inspection establishes a pecuniary obligation for the companies in charge of such inspection. In that sense, the legislator does not establish the obligation for the companies that carry out the inspection to pay a specific amount, whether of a tax nature, or a regulatory levy (canon de regulación) or oversight levy (canon de fiscalización). It can be said, thus, that there is no pecuniary obligation for the companies derived directly from the Law.

This affirmation could be called into question on the basis that ARESEP sets tariffs for the technical inspection. Evidently, the inspection service is not free, but those who pay for that service are the vehicle owners themselves. It is they who cover not only the cost of the inspection but also the levy (canon) to oversee the service and to create a research and support fund for the technical schools indicated.

The point is whether, in the absence of a legal provision, ARESEP can charge those companies. ARESEP is certainly authorized to charge for the services it provides. However, that charge must be made to the person with whom the provision of a service or activity is contracted. The contracting entity becomes obliged to pay by virtue of the very contract it has signed and, therefore, pays what was agreed there. In exchange for which, it receives the contracted service.

A situation different from that which arises between the Regulatory Authority of Public Services and the companies in question. ARESEP approves the tariffs for the inspection not by virtue of a contract with the companies that provide the technical inspection, but by legal mandate. Consequently, no contractual relationship is established between the two bodies that allows the Regulatory Entity to charge the company for a service provided. So that the assumptions for the charge in question are not present.

It must therefore be concluded that there is no obligation on the part of the companies operating the vehicle technical inspection to cover the costs incurred by ARESEP in setting the tariffs.

An inquiry has been made as to whether that cost should be borne by COSEVI.

It has already been indicated that the proceeds of the oversight levy (canon de fiscalización) received by CONAVI cannot be used to pay the costs incurred by ARESEP.

However, COSEVI has its own resources established in Article 10 of the Ley de Administración Vial. The Road Safety Fund (Fondo de Seguridad Vial) is formed from the resources listed in that article; that is, the sums allocated to it in the ordinary budgets of the Republic, 33% of the amount collected by the Instituto Nacional de Seguros for Mandatory Private Vehicle Insurance (Seguro Obligatorio de Vehículos Particulares); income from fines for violations of the Ley de Tránsito, and donations from public or private persons. However, those resources are earmarked to finance the expenses established in the law (road safety programs and projects). Among these expenses, the cost of ARESEP’s activity in relation to the inspection is not and cannot be contemplated. Contributing to confirm the impossibility of using the Fund’s resources to pay ARESEP is the fact that Law 8696 has temporarily modified the destination of the Fund’s resources, such that they may be used for the expenses expressly indicated. But among the expenses that Transitory Provision VII authorizes COSEVI to incur, the one that concerns us has not been authorized. The relevant Transitory Provision states:

“TRANSITORIO VII.- Cosevi is hereby authorized to incur current expenses and make investments it deems necessary, charged to the Road Safety Fund, for a period of twenty-four (24) months, to expedite and implement the new provisions of this Law. This includes the hiring of personnel to act as those responsible for supervising the execution of the vehicle technical inspection (revisión técnica vehicular) in the country, as well as the provision of all necessary inputs for the periodic establishment of the standards to be met by those responsible for carrying out the vehicle technical inspection in the country, contained in the manual of requirements or mechanical conditions for the vehicle technical inspection, in the components of safety, polluting emissions, and other relevant aspects for authorizing the driving of motor vehicles, in order to adapt it to the changing particularities of the matter involved and carry out an efficient inspection, the execution of road safety projects, the operation of the Citation Ticket Appeals Unit (Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación), as well as the Traffic Police Internal Affairs Unit (Unidad de Asuntos Internos de la Policía de Tránsito).” It can be said, therefore, that COSEVI is authorized to incur current expenses and investments to be able to fulfill the supervision of the vehicle technical inspection, as well as the advisory function regarding the standards for the technical inspection. In this way, it can, for example, finance with the Road Safety Fund the costs it incurs for the establishment of manuals of requirements or mechanical conditions for the inspection. The authorized expenses are, then, those that finance the competence of COSEVI.

And indeed, from the set of provisions of the Ley de Tránsito relating to COSEVI, it is not determined that it is responsible for financing the costs incurred by ARESEP. Therefore, these expenses cannot be financed by that Council. Moreover, it would seem contradictory for the legislator to establish an oversight levy so that COSEVI can exercise the new functions assigned in matters of vehicle technical inspection, and yet have to use those resources or those of the Fund to cover the expenses incurred by ARESEP in relation to tariff setting.

Taking into account that ARESEP cannot act free of charge and that, therefore, its expenses must be financed, the Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that the party responsible for paying the costs incurred is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes itself. It cannot be forgotten, in this regard, that the vehicle technical inspection is a function of this Ministry. It is the Ministry that authorizes the circulation of vehicles on public roads and for that purpose must verify that said vehicles meet the corresponding mechanical, safety, and polluting emission conditions. Then, Article 19, as repeatedly cited, clearly obliges it to “verify those requirements” through the vehicle technical inspection. The technical inspection has no purpose other than the administrative verification of compliance with the requirements necessary for the circulation of vehicles, and this is the responsibility of the Ministry. The execution of the Ley de Tránsito falls to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), through its competent bodies, as ordered by Article 2 of the Ley de Tránsito. Thus, it has a primary competence for everything related to road circulation and, within this, the technical inspection.

For this reason, the Office of the Attorney General considers that it is the responsibility of MOPT to pay the costs incurred by the Regulatory Authority in matters of vehicle technical inspection. This implies that it must have the corresponding budget appropriations that allow it to make the payments determined for that purpose. Financing through the Budget Law is authorized by Article 84 of the Law of ARESEP, by providing that the following shall form part of the Authority’s income: “The funds allocated to it in the National Budget.” In this way, the Regulatory Authority will be remunerated according to the principle of cost-of-service (servicio al costo). It should be recalled that when dealing with tariffs, the term “cost-of-service” includes the costs of the service and a normal profit for the service provider. In the case of the regulatory levy, the cost-of-service refers to the costs implied by the regulation, without being able to charge other items. We consider that it is not appropriate to include other items because Article 85 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services itself, when regulating the price that the Authority may charge for the contractual provision of other services, provides that the amount shall be calculated “based on the cost of such services.” Therefore, in the same way, regarding the tariff setting for the vehicle inspection, the charge must be limited to the cost incurred.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

1. The inquiry is inadmissible regarding the “legally established parameter” with respect to the current contract with the company RITEVE S y C.

2. It is the responsibility of the Regulatory Authority of Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) to set the tariffs for the vehicle technical inspection service. Its competence is not limited to approving or rejecting tariff petitions made by another entity.

3. There is no express attribution of authority for a public or private entity to submit tariff petitions. It is incompatible with the uniform nature of the tariff that each and every one of the service operators could submit a tariff petition.

4. The vehicle technical inspection tariffs must be uniform, include the oversight levy in favor of COSEVI, and satisfy the principles of tariff regulation established in the legal system. Such that a tariff is recognized that is remunerative of costs, guarantees the adequate development of the activity in line with the criteria of social equity, environmental sustainability (sostenibilidad ambiental), energy conservation, economic efficiency, and financial equilibrium.

5. Articles 19 and 20 of the Ley de Tránsito do not establish a financing mechanism for the costs incurred by the Regulatory Authority of Public Services in the exercise of its competence regarding the setting of vehicle technical inspection tariffs.

6. This competence cannot be financed by the oversight levy established in Article 19 of the Ley de Tránsito, nor by the regulatory levy established in the Law of ARESEP. A levy that is charged for each regulated activity, in accordance with the cost-of-service principle, considering the costs of each service.

7. Neither Article 19 nor Article 20 of the Ley de Tránsito establishes a pecuniary obligation chargeable to the companies responsible for the vehicle technical inspection. Therefore, they are not responsible for financing the costs incurred by ARESEP in the exercise of the tariff-setting competence for said inspection.

8. The vehicle technical inspection is a function of the Ministry of Public Works and Transport as derived from the Ley de Tránsito and in particular from its Articles 2 and 19. Therefore, it is the responsibility of that Ministry to pay the costs incurred by the Regulatory Authority of Public Services in matters of vehicle technical inspection. The amount charged must be related to the costs incurred, without including other elements.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc

Dictamen : 053 del 25/03/2010 25 de marzo, 2010 C-053-2010 Doctor Fernando Herrero Regulador General Estimado señor:

Me refiero, con la aprobación de la señora Procuradora General, a su atento oficio N° 349-RG-2009 de 19 de noviembre de 2009, mediante el cual consulta sobre las competencias otorgadas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por la reforma a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. Señala Ud. que, no obstante que la revisión técnica vehicular no es un servicio público, dicha Ley le otorga competencias a la ARESEP respecto de esa revisión. Por lo que consulta:

“1. Siendo que el significado del vocablo “establecer” (sinónimo de fijar, V (sic) en materia tarifaria) es distinto al de aprobar ¿qué competencia debe ejercer la Autoridad Reguladora en materia de tarifas del servicio de inspección técnica vehicular a la luz de lo establecido en la Ley 7331? ¿Establece (fija) tarifas, o las aprueba?

2. En caso de que le corresponda a la Autoridad Reguladora aprobar dichas tarifas, ¿a quién le correspondería fijarlas preliminarmente?

3. Partiendo de lo anterior, ¿quiénes serían los legitimados para presentar ante la Autoridad Reguladora las solicitudes para establecer (fijar) o aprobar dichas tarifas?

4. Según lo señalado en el artículo 20 de la Ley 7331, cuáles son las reglas o parámetros legalmente establecidos para la fijación de las tarifas del servicio de revisión técnica vehicular?

5. Siendo que a la fecha hay solo una empresa que cuenta con un contrato vigente para la prestación del servicio de revisión técnica vehicular, ¿cuál sería el “parámetro legalmente establecido” a utilizar en la fijación de las tarifas: las reglas establecidas en el contrato o las establecidas en la Ley 7593 y sus reformas?

6. ¿Quién legalmente estaría obligado a pagar los costos incurridos por la Autoridad Reguladora por ejercer las competencias otorgadas en los artículos 19 y 20 de la Ley 7331: el Cosevi como ente fiscalizador del servicio, los operadores del servicio o algún otro?”.

Es criterio de la Asesoría Jurídica de la ARESEP, según oficio N° 399-DAJ-2009 de 16 de junio anterior que el espíritu del legislador en los artículos 19, inciso c) y 20, inciso 6 de la Ley de Tránsito es que la Autoridad Reguladora establezca, analice y apruebe las tarifas a cobrar por el servicio de inspección vehicular, pero no regular de forma integral la prestación del servicio. Para ese fin se establecen los parámetros para fijar la tarifa y la incorporación dentro de esta de un canon para la fiscalización del servicio y crear un fondo de investigación y de apoyo a los colegios técnicos profesionales que imparten mecánica ligada al campo automotriz y la investigación universitaria en los campos que se indica.

De conformidad con la Ley de Tránsito, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos fija la tarifa que los propietarios de vehículos deben pagar por la inspección técnica vehicular. La tarifa que así se establece no contempla, sin embargo, los costos en que pueda incurrir la Autoridad Reguladora por dicha fijación. Por lo que esos costos tendrán que ser remunerados por medio de la Ley de Presupuesto.

A.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA RESPECTO DEL CONTRATO VIGENTE En el punto 5 del oficio de consulta, la ARESEP pregunta cuál sería el parámetro legalmente establecido para fijar las tarifas para la empresa que cuenta con un contrato vigente para la prestación del servicio de revisión técnica vehicular. En ese sentido, solicita se precise si rigen las reglas establecidas en el contrato o las establecidas en la Ley de Tránsito y sus reformas.

Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa. (Opinión Jurídica N° OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003). Se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no consultable.

Entiende la Procuraduría que el interés de la presente consulta es determinar si ARESEP debe dar prevalencia al contrato suscrito por sobre disposiciones normativas que regulan la fijación tarifaria, en concreto los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito. Por dicho objetivo cobra particular importancia la existencia de procesos entablados contra el Estado en relación con las cláusulas contractuales de mérito (verbi gratia, procesos 06-000159-163-CA y 06-000384-13-CA tramitados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En sus demandas la firma Rete vi S. y C S.A. solicita la declaratoria de nulidad absoluta de Decretos Ejecutivos dictados en relación con el procedimiento para reajuste de tarifas de la revisión técnica vehicular, alegando que por vía de Decreto se están modificando las condiciones contractuales previamente establecidas entre las partes.

En consecuencia, en el proceso se tendrá que determinar si una norma jurídica –el Decreto- prevalece sobre posibles cláusulas contractuales.

Considerando ese objeto del proceso y que este ha sido interpuesto contra el Estado representado por la Procuraduría General de la República, considera este órgano que debe abstenerse de emitir el pronunciamiento solicitado. Se limita, entonces, a recordar que mediante sentencia N° 000906-A-2004 de 9:40 hrs. de 21 de octubre de 2004, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, señaló lo siguiente:

“Corresponde al Estado, como parte de su función pública, establecer las medidas adecuadas para la circulación por las carreteras de los vehículos automotores, incluyendo lo relativo a su correcto funcionamiento mecánico, a través -entre otros- del sistema de la revisión técnica, estableciendo el artículo 20 de la Ley de Tránsito, que el pago de la revisión será cubierto por los propietarios de los vehículos, según lo establezca el Ministerio de Obras Públicas y Transportes con fundamento en estudios técnicos. En consecuencia, la fijación de dicha tarifa es una potestad estatal, lo mismo que sus reajustes y actualizaciones, por ser de la misma naturaleza, no siendo un elemento consensual del contrato. Si el ejercicio de esa potestad pública es intransferible e irrenunciable, no puede ser objeto de un proceso arbitral, aunque por supuesto, no escapan al control de la jurisdicción contencioso administrativa.

(…).

VII.-No está de más advertir, que ya la Jurisprudencia Constitucional, cuanto los mismos dictámenes de la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, todos de carácter vinculante para la Administración, relativos al tema en cuestión, y de los cuales el propio apelante cita ejemplos, hacen mención al carácter indelegable de la potestad legal que aquí interesa, y de la indisponibilidad de someter al examen de árbitros, materias como tributos, dominio público, seguridad, orden público y salud entre otras. Por el contenido de tales criterios y lo demás aquí sustentados, es que se estima que el compromiso arbitral suscrito entre las partes no alcanza ni comprende los aspectos que aquí interesan, ya que permitirlo violentaría el ordenamiento jurídico, por el carácter irrenunciable e indelegable a un Tribunal Arbitral del ejercicio de potestades públicas”.

Por demás, como se señala en la consulta, “hay solo una empresa que cuenta con un contrato vigente”. Lo que significa que se pretende de la Procuraduría un pronunciamiento sobre una situación jurídica concreta, relativa a la tarifa para un contrato determinado. Ha sido, empero, criterio reiterado de este Órgano Consultivo que no le corresponde pronunciarse sobre casos concretos, porque de hacerlo se estaría sustituyendo a la Administración activa. En efecto, al pronunciarse sobre el caso concreto y en virtud de los efectos que la Ley Orgánica de la Procuraduría General atribuye a sus dictámenes, la Procuraduría determinaría el contenido del acto que debe dictar la Administración competente. En relación con el contrato vigente, se estaría determinando su sujeción a las reglas establecidas por la Ley de Tránsito y sus reformas o, en su defecto, que el contrato suscrito rige hasta su vencimiento las tarifas correspondientes, constituyendo el parámetro legal establecido. Definiciones que, repetimos, deben ser resueltas por la ARESEP en razón de su competencia y porque entendemos que le ha sido planteada una petición de ajuste tarifario por parte de dicha empresa. Por consiguiente, de emitir pronunciamiento la Procuraduría estaría determinando el ejercicio de la competencia legalmente atribuida a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y desconociendo su propia competencia como órgano consultivo. Lo que redunda en la inadmisibilidad de la consulta sobre este aspecto.

Dado que la consulta sobre el punto 5 es inadmisible, la Procuraduría se centra en la competencia de la Autoridad Reguladora y su forma de financiamiento. Para lo cual debe referirse de previo a la función de regulación sobre la revisión técnica vehicular.

B.- REGULACION Y REVISION TECNICA VEHICULAR Al consultar sobre su competencia, ARESEP refiere que a pesar de que la revisión técnica vehicular no es un servicio público, el legislador le atribuyó competencias respecto de ese servicio. Servicio público y poder de policía son dos formas de intervención de los poderes públicos en la sociedad, que pueden presentarse conjuntamente. Así, la regulación es una forma de poder de policía que se puede manifestar sobre los servicios públicos pero también sobre otras actividades.

1- En cuanto a la potestad de regulación La función de regulación implica una intervención directa e inmediata en la actividad jurídica y económica de la entidad regulada, sea esta pública o privada. Intervención porque se está ante una manifestación del poder de policía, dirigido normalmente a mantener el orden público económico o social. En ese sentido, debe hacer prevalecer el interés público sobre el privado (dictamen C-250-99 de 21 de diciembre de 1999).

A través de esa función administrativa se busca un arbitraje, un equilibrio entre distintos objetivos de valor económico o no en el marco de un mercado competitivo. De allí que normalmente la regulación concierna actividad de carácter económico y más concretamente, actividad económica dentro de un mercado. Se pretende que este y no solo la actividad de que se trate se conforme a reglas, directivas, lineamientos que orientan su organización y desenvolvimiento hacia la satisfacción del interés general, en el entendido de que este no se confunde con el interés administrativo. A través de este poder normativo se modifica la conducta de los participantes en dicha actividad económica específica. Asimismo, comprende el poder de supervisión y vigilancia sobre la actividad regulada, a efecto de determinar si se desarrolla de conformidad con el marco jurídico y técnico que la regula y, en particular el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio. Pero también la regulación se traduce en control de las tarifas y servicios.

La potestad tarifaria es una potestad de imperio (cfr. resolución N° 000906-A-04 antes citada de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la cual señala que la potestad de establecer tarifas es una potestad de imperio que corresponde al Estado). Circunstancia que viene a reafirmar que los proveedores de los servicios regulados no pueden fijar la tarifa por el servicio que provean. Por el contrario, la tarifa le es impuesta. Y es por esa naturaleza que sólo pueda ser ejercida en virtud de una ley que expresamente la otorga.

En nuestro ordenamiento jurídico, esta función reguladora fue encomendada por el legislador a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en relación con determinados servicios públicos. De esa forma, ese Ente competente para fijar las tarifas y precios por la prestación de los servicios públicos que enumera el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora. Competencia a la cual se agrega ahora la de fijar la tarifa en tratándose de la revisión técnica vehicular.

En efecto, en lo que aquí interesa, tenemos que el legislador confió a la ARESEP la potestad de regular las tarifas de la revisión vehicular. En el tanto se trata de regular tarifas, establecer el “monto” que corresponde pagar por ese servicio, no se considera que la ARESEP deba realizar una función distinta a la reguladora que justifica su existencia. Por otra parte, la actividad de regulación no se circunscribe a los servicios públicos. Baste recordar que en nuestro sistema la función de regulación se ha desarrollado particularmente respecto del sistema financiero. No obstante lo cual, los servicios financieros no se consideran normalmente como un servicio público. Por demás, no es extraño que la ARESEP realice funciones fuera de los servicios públicos. Sobre este tema, indicamos en el dictamen C-487-2006 de 8 de diciembre de 2006:

“Dado los términos en que la Ley define la competencia de la ARESEP y el vínculo que se establece con los servicios regulados, cabría afirmar que dicho ente está jurídicamente imposibilitado para realizar actos que no se enmarquen dentro de la función reguladora definida por el legislador. Por consiguiente, le resultaría prohibido realizar actos respecto de actividades que no configuren servicios públicos regulados, según el artículo 5 de su Ley de Creación. Se aplica aquí el principio de legalidad administrativa y, por ende, la prohibición de que realice actos, preste servicios, ejerza funciones no previstas por la ley.

El problema se presenta, sin embargo, porque la Ley prevé que la Autoridad Reguladora puede contratar servicios y recibir un ingreso como consecuencia de esa contratación. (…).

Se entiende que los servicios que ofrezca la ARESEP son servicios distintos de aquellos comprendidos en el concepto de función de regulación de los servicios públicos regulados. Por consiguiente, se trata de servicios que no se enmarcan dentro de la función reguladora (que en todo caso, es financiada con cánones). Servicios que son prestados a entidades distintas a los concesionarios o estos mismos pero no en su condición de concesionarios de servicios regulados.

La ARESEP, en razón de su función reguladora, tiene una competencia técnica que le permite prestar servicios en orden al establecimiento de metodologías para establecer los costos de otros servicios. Se entiende, no obstante, que esa prestación de servicios es absolutamente accesoria y no puede realizarse con desmedro de la función reguladora que le ha confiado el ordenamiento. Por tratarse de una competencia diferente de la reguladora, esa prestación de servicios debe ser financiada mediante recursos distintos al canon que pesa sobre las entidades reguladas”.

La Ley de Tránsito ha ampliado la competencia tarifaria de la ARESEP, extendiéndola a servicios no comprendidos en el artículo 5 de su Ley de creación, sin que eso signifique que se haya modificado su condición de Ente regulador.

2.- En cuanto a la actividad regulada De la consulta pareciera desprenderse que la ARESEP cuestiona su competencia porque la revisión técnica vehicular, sostiene, no es un servicio público.

A pesar de los cambios que ha presentado la noción de servicio público, resulta claro que este término designa una actividad dirigida a la satisfacción de una necesidad general, que es de interés público y que está sujeta a un régimen jurídico especial. Al respecto, la Sala Constitucional ha definido el servicio público como:

"Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público. El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación". Resolución N° 5850-2004 de 10:16 hrs. de 28 de mayo de 2004.

Procede recordar que corresponde al legislador señalar cuáles son las actividades que, en razón de interés general que encierran, son consideradas como servicio público. Este aspecto de la competencia del legislador está presente en nuestro ordenamiento, ya que la Ley de creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos dispone:

"Artículo 3.- Definiciones: Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:

• a)Servicio Público, el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esta ley".

Disposición que debe entenderse en el sentido de que es servicio público la actividad calificada como tal por el legislador, para efectos de sujetarla a un determinado régimen. Pero para efectos de la citada ley N° 7593 sólo son servicios públicos los expresamente así señalados por la ley. La Procuraduría ha interpretado esa disposición, indicando que:

"no significa que solo existe servicio público si expresamente la ley indica que se trata de un servicio público o bien, si expresamente está contemplado en el artículo 5° de la Ley de la ARESEP. En efecto, aparte de que dicho artículo es una disposición de rango legal que no vincula al legislador, cabe recordar que comúnmente el legislador crea servicios públicos sin señalar no desdice de la naturaleza jurídica de esa actividad. Basta, al efecto, que la actividad haya sido legalmente considerada de interés público. Se cumple, así, el principio de que la publicatio, acto de declaración de una actividad como de interés público, se realiza a través de la ley, en virtud del principio de reserva legal" (dictamen N° C-152-2000 de 7 de julio de 2000). Criterio reiterado en el dictamen C-293-2006 de 20 de Julio de 2006.

A contrario sensu, si el legislador ha calificado determinada actividad no sólo de interés público sino de servicio público, resulta evidente que la Administración debe tenerla, para todos los efectos, como servicio público. Poco importa, al efecto, que la actividad no esté contemplada en el artículo 5 de la Ley de la ARESEP. Por consiguiente, a dicha actividad le resultará aplicable el régimen general de los servicios públicos, salvo disposición en contrario del ordenamiento.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito la revisión técnica vehicular está a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y consiste en determinar si los vehículos que circulan reúnen las condiciones mecánicas, de seguridad y de emisiones contaminantes que los hacen aptos para circular por las vías públicas. En ese sentido, el segundo párrafo del artículo 19 define el servicio como:

“Se entenderá por revisión técnica de vehículos, la verificación mecánica del estado del vehículo y de sus emisiones contaminantes, según la presente Ley”.

Nótese que a lo largo del artículo 19 el legislador enfatiza en que la verificación consiste en un servicio. Un servicio que corresponde al MOPT, sea el Estado y que se realiza para satisfacer un fin público, que es la seguridad vial. En efecto, el que sólo los vehículos que reúnan las condiciones legalmente establecidas pueden circular en las vías públicas tiende a satisfacer la seguridad vial. Es en razón de este fin que el artículo 20 obliga a reglamentar “los elementos de seguridad, las emisiones contaminantes y demás aspectos técnicos en materia de seguridad vial, para autorizar la circulación de vehículos automotores”.

En ese sentido, la revisión técnica o inspección vehicular es certificante de la condición del vehículo para circular en vías públicas, de modo que en forma alguna puede ser confundido con la labor de revisión para reparación. Aspecto que deja claramente establecido el artículo 20 al disponer que:

“5) En la actividad de inspección vehicular no se permitirá la manipulación ni el desprendimiento de ninguna pieza o componente de los vehículos; tampoco ningún tipo de reparación, con el fin de asegurar la total independencia y objetividad del servicio”.

De lo que se sigue, por demás, que la empresa que participa en la revisión técnica no puede encargarse de la reparación de ningún vehículo o sus componentes.

Ahora bien, la revisión técnica vehicular:¿servicio público administrativo o función de policía administrativa? En realidad, el problema carece de importancia, máxime si recordamos que la policía administrativa como actividad es un servicio público (administrativo) dirigido a mantener el orden público en los diversos sectores de la vida social (R, CHAPUS: Droit Administratif Général, Editions Montchrestien, p. 465).

Por demás, la jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en cuanto que la revisión técnica vehicular constituye un servicio público, cuya titularidad por disposición de ley, corresponde al Estado:

“A partir de la norma parcialmente transcrita queda suficientemente claro que el servicio de la revisión técnica de vehículos le fue conferido, expresamente por ley, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con lo cual es de titularidad del Estado y, por consiguiente, no cabe la menor duda que se trata de un servicio público. En criterio de este Tribunal Constitucional, el servicio prestado por RITEVE-SyC es público, dada la satisfacción de los intereses y necesidades de la colectividad empeñada en el cumplimiento de su objeto y en vista de los valores y principios constitucionales y los derechos fundamentales, involucrados en la efectiva, adecuada y fiel prestación de un servicio de esa índole, como lo son la integridad física, la salud y la vida de los ocupantes de los vehículos que debe garantizar el Estado de forma permanente y progresiva. Es menester, también, tomar en consideración que el servicio de marras fue concebido y orientado para garantizar la seguridad vial –tanto de los peatones, usuarios de los servicios públicos del transporte colectivo de personas y de los propietarios o usuarios de los vehículos particulares- y el derecho de los habitantes del país a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, mediante el control idóneo y efectivo de las emisiones contaminantes de la flotilla vehicular en constante aumento cada día. Al tratarse de un servicio público, el Estado puede gestionarlo de forma directa o indirecta, a través de un concesionario o bien de un simple co-contratante para que lo preste. La gestión indirecta del servicio público depende de la capacidad operativa y de inversión del Estado, la cual, en el caso concreto, es un hecho público y notorio –derivado del fracaso del sistema aplicado con anterioridad que propició la corrupción y la evasión de los controles dispuestos para no poner en riesgo la integridad física, la salud, la vida, la seguridad vial de los usuarios del transporte vehicular y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país- que ha sido insuficiente por la naturaleza de la infraestructura requerida, el monto de la inversión financiera inicial y el equipamiento técnico y los recursos humanos y materiales especializados necesarios para prestar el servicio de forma eficaz y eficiente, circunstancias todas que, en su conjunto, justifican, sobradamente, que el Estado de en concesión o contrate la prestación del referido servicio (Sentencia 4190-2005 de 16 :42 hrs. de 20 de abril de 2005) En el mismo sentido, sentencias Ns. 5895-2005 de 14:47 hrs. de 18 de mayo de 2005 y 8367-2006 de 17:16 hrs. del 13 de junio de 2006.

C.- ARESEP FIJA LAS TARIFAS DE LA REVISIÓN TECNICA VEHICULAR Consulta la ARESEP si su competencia consiste en fijar (establecer) tarifas o en aprobar las tarifas que otro organismo ha establecido. Además, consulta quién está legitimado para presentar solicitudes tarifarias y cuáles son las reglas o parámetros legalmente establecidos, según el artículo 20 de la Ley de Tránsito.

1.- ARESEP fija tarifas, no controla las establecidas por otro organismo La Ley de Tránsito atribuye una potestad de regulación a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en materia de tarifas. No obstante, se discute si esa potestad abarca la fijación de las tarifas o se limita a la aprobación de tarifas que han sido establecidas por otro órgano público.

El artículo 19 de la Ley de Tránsito dispone en su penúltimo párrafo:

“Las tarifas por cobrar por el servicio de inspección vehicular integral, serán establecidas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), de acuerdo con los parámetros legalmente establecidos. En la estructura tarifaria deberá incorporarse un canon para la fiscalización del servicio y para crear un fondo de investigación y de apoyo a los colegios técnicos profesionales que imparten mecánica ligada al campo automotriz y a la investigación universitaria, en los campos de mecánica automotriz, contaminación ambiental y seguridad vial”.

En tanto que el numeral 20 de esa misma Ley dispone en lo que interesa:

“6) Las tarifas que se cobren por este servicio serán uniformes para todos los operadores, y serán analizadas y aprobadas por la Aresep”.

Tenemos que se atribuye a la ARESEP por la misma Ley establecer las tarifas y aprobarlas. La acepción jurídica de establecer es ordenar, mandar, decretar. En tanto que la de aprobar es controlar a posteriori algo conforme un parámetro establecido. A partir de esas definiciones es que se cuestiona si ARESEP puede establecer las tarifas o si debe aprobarlas, en el entendido de que no puede uno y otro. Es decir, si las establece las fija, máxime que no existe mecanismo alguno de control sobre lo actuado por la ARESEP. Si la competencia consiste en aprobar tarifas, tenemos que debe determinar si la fijación realizada por un órgano es conforme con los criterios legales y técnicos que regulan la fijación tarifaria.

A partir de diversos elementos, la Procuraduría considera que el legislador atribuyó a la ARESEP la competencia para fijar las tarifas y no solo aprobarlas.

En primer lugar, fuera de la competencia establecida en favor de la ARESEP, no existe en la Ley de Tránsito ninguna otra disposición atributiva de competencia en materia de tarifas. En ese sentido, ningún otro órgano o ente público se determina titular de una competencia para fijar tarifas. No obstante, resulta evidente que si la competencia de la Autoridad Reguladora se constriñere a la aprobación se requeriría que un organismo público o un particular elaborara y fijara las tarifas, para luego someterlas a aprobación de la Autoridad Reguladora. Pero es lo cierto que el legislador no ha atribuido esa competencia y tampoco ha indicado que la ARESEP aprobará las tarifas a solicitud de parte.

Congruente con lo anterior tenemos, en segundo lugar, que fue interés del legislador que la competencia para fijar tarifas se sustrajera de la esfera del Poder Ejecutivo. No puede dejar de mencionarse que en la Comisión de Asuntos Jurídicos que discutió la ley 8696 se presentaron varias mociones para atribuir competencia en esta materia al Consejo de Seguridad Vial. Mociones que no fueron aprobadas. En favor de eliminar la competencia del Consejo de Transporte Público, tenemos las declaraciones del Diputado Quirós Lara para quien:

“… ese órgano no tiene nada que hacer con vehículos particulares y ya habido (sic) bastante discusión de eso, con respecto a la revisión técnica y las tarifas y yo quiero dejar pasar sus palabras (sic) como una excelente oportunidad para decir, que de ninguna manera es el Consejo de Transporte Público el que tiene que relacionarse con esto, como lo ha hecho, de muy mala forma, con muy malas bases técnicas, además sin competencias para hacerlo”, Cfr. Folio 899 del Expediente Legislativo.

De seguido, el Diputado Quirós presenta moción para establecer:

“las tarifas a cobrar por el servicio de revisión técnica integral serán establecidas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de conformidad con su Ley orgánica”. (cfr. Folio 2230 del Expediente Legislativo).

Ciertamente dicha moción fue desechada en sesión de Acta N° 45 de 11 de diciembre de 2007 (folio 2288 del expediente). Empero, la idea fue retomada por la Diputada Morales Diaz y otros Diputados, otorgando competencia a la ARESEP para establecer tarifas “de acuerdo con los parámetros legalmente establecidos. Deberá incorporarse en la estructura tarifaria un canon para la fiscalización del servicio y para crear un fondo de investigación y apoyo a los Colegios técnicos profesionales que impartan mecánica ligada al campo automotriz y a la investigación universitaria en los campos de mecánica automotriz, contaminación ambiental y seguridad vial…”. (folio 2321 del Expediente Legislativo).

Igualmente presenta moción para un artículo 19 bis, cuyo punto 6 disponía:

“Las tarifas que se cobren para este servicio serán uniformes para todos los operadores y serán analizadas y aprobadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, folio 2324 del Al discutir esas mociones, razonó la Diputada Morales:

“Otra cosa es que no puede haber competencia en este tipo de negocio, cuanto a los precios. ¿Por qué? Nosotros ya dijimos que las tarifas van a ser por ARESEP, que me parece de toda suerte que eso es lo más indicado, es una de las cosas buenas que tienen estas nociones, porque antes le correspondía al Consejo de Transporte Público y era totalmente inconveniente que fueran ellos lo que dictaminaran este tipo de situación”, folio 2351 del Expediente Legislativo.

La moción sobre el artículo 19 es aprobada, según consta al folio 2433.

Algunos señores Diputados no estuvieron de acuerdo con lo aprobado. Así, la Diputada Ortiz Alvarez manifiesta que:

“Nosotros consideramos que además, hay algunas contradicciones, en lo que se aprobó con esta moción (artículo 19) y lo que la Ley en este momento establece en el artículo 20”, folio 2448 del Partiendo de que la revisión técnica no es un servicio público y de que se corría el riesgo de desnaturalizar a ARESEP, junto con otros diputados presenta moción para establecer que:

“Las tarifas a cobrar por el servicio de revisión técnica de vehículos será establecida (sic) por el MOPT a través del Consejo de Seguridad Vial, de acuerdo con parámetros técnicos que el Consejo establezca” (folio 2571).

Nótese que de haber sido aprobada, se habría producido una concentración de las potestades regulatorias en el COSEVI. Pero la mayoría de los señores legisladores no consideraron que dicha propuesta fuera la más aceptable, ya que la moción fue rechazada.

Por demás, cabe considerar que el artículo 20 al que se refirió la Diputada Ortiz es el artículo 20 original de la Ley y no el actualmente vigente. Y la contradicción era evidente, porque el texto anterior del artículo 20 disponía en su último párrafo que: “El pago de la revisión se establecerá de acuerdo con los estudios técnicos que determine el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y será cubierto por los propietarios de los vehículos”. De modo que de no haberse modificado dicho numeral, la Ley de Tránsito habría presentado un grave problema de técnica legislativa, puesto que incluiría dos disposiciones antinómicas.

El Dictamen de mayoría visible al folio 2675 contiene el texto del artículo 19 con la moción aprobada de la Licda Morales antes transcrita. Asimismo, un artículo 19 bis contenía el párrafo 6 del actual artículo 20.

Contribuye a sostener la competencia tarifaria en ARESEP la comparación entre lo dispuesto en la Ley de Tránsito y lo normado por la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

La función de regulación es confiada a la ARESEP por el artículo 5 de la Ley N° 7593 de 9 de agosto de 1996. La Autoridad Reguladora ostenta el poder de imponer a los concesionarios del servicio público las reglas que deben seguirse para la fijación de la tarifa o del ajuste tarifario. Pero ante todo las tarifas que podrán cobrar a los usuarios por la prestación del servicio. El artículo 5 de mérito dispone en lo que interesa que:

“ARTICULO 5.- Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son: (…)”.

Competencia que reafirma el artículo 6:

“Obligaciones de la Autoridad Reguladora Corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones:

(….).

• d)Fijar las tarifas y los precios de conformidad con los estudios técnicos”.

Los términos de dichas disposiciones permitirían concluir que la Autoridad establece las tarifas, no las aprueba. Lo que no ha excluido que se hable legalmente de solicitudes de peticiones tarifarias como objeto de aprobación de la ARESEP.

En efecto, diversos artículos de la Ley de la ARESEP permiten afirmar que las tarifas se someten a trámites en los que intervienen otras personas, todo con el objeto de que sean aprobadas por la ARESEP. No puede olvidarse que el artículo 29 de la Ley otorga a la Autoridad competente para promulgar las definiciones, requisitos y condiciones a que se someten los trámites de tarifas. Es fundamental igualmente considerar el artículo 30, cuyo título es precisamente “solicitud de fijación o cambios de tarifas y precios”. En dicho numeral se faculta a los prestadores de servicios públicos y otras personas para “presentar solicitudes de fijación o cambios de tarifas. La Autoridad Reguladora estará obligada a:

“recibir y tramitar esas peticiones, únicamente cuando, al presentarlas, cumplan los requisitos formales que el Reglamento establezca. Esta Autoridad podrá modificar, aprobar o rechazar esas peticiones. De acuerdo con las circunstancias, las fijaciones de tarifas serán de carácter ordinario o extraordinario”.

De lo que es posible derivar, tal como sucede en la realidad, que las personas a que se refiere el artículo 30 preparan una propuesta de tarifa y la someten a la ARESEP para que fije la tarifa. Es precisamente porque se hace una propuesta que el artículo 33 de la Ley de la ARESEP obliga al proponente a justificar su petición. Es por ello que cabe afirmar que la aprobación de esa petición no se considera un acto de simple control sino por el contrario es el acto de fijación de tarifas. La competencia de la ARESEP no es, entonces, la de un contralor de la legalidad y conveniencia de la tarifa propuesta por un operador sino que es una potestad de regulación por la cual se establece la tarifa. Lo que reafirma el artículo 31 al disponer:

“Articulo 31.- Fijación de tarifas y precios Para fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, la Autoridad Reguladora tomará en cuenta las estructuras productivas modelo para cada servicio público, según el desarrollo del conocimiento, la tecnología, las posibilidades del servicio, la actividad de que se trate y el tamaño de las empresas prestadoras. En este último caso, se procurará fomentar la pequeña y la mediana empresa. Si existe imposibilidad comprobada para aplicar este procedimiento, se considerará la situación particular de cada empresa.

Los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y eficiencia económica definidos en el Plan nacional de desarrollo, deberán ser elementos centrales para fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos. No se permitirán fijaciones que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades prestadoras del servicio público.

La Autoridad Reguladora deberá aplicar modelos de ajuste anual de tarifas, en función de la modificación de variables externas a la administración de los prestadores de los servicios, tales como inflación, tipos de cambio, tasas de interés, precios de hidrocarburos, fijaciones salariales realizadas por el Poder Ejecutivo y cualquier otra variable que la Autoridad Reguladora considere pertinente.

De igual manera, al fijar las tarifas de los servicios públicos, se deberán contemplar los siguientes aspectos y criterios, cuando resulten aplicables:

• a)Garantizar el equilibrio financiero.
• b)El reconocimiento de los esquemas de costos de los distintos mecanismos de contratación de financiamiento de proyectos, sus formas especiales de pago y sus costos; efectivos; entre ellos, pero no limitados a esquemas tipo B: (construya y opere, o construya, opere y transfiera, BOO), así como arrendamientos operativos y/o arrendamientos financieros y cualesquiera otros que sean reglamentados.
• c)La protección de los recursos hídricos, costos y servicios ambientales.

(Así reformado por el artículo 41 aparte g) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) Salvo disposición en contrario, cuando un acto se somete a aprobación la función del órgano encargado de aprobar consiste precisamente en aprobar o improbar, sin que pueda modificar el contenido del acto, salvo cuando expresamente así ha sido autorizado. Es por ello que en el caso de las tarifas de los servicios públicos aún cuando existan peticiones tarifarias que solicitan la aprobación de una tarifa, la Autoridad Reguladora no se limita a determinar si es correcta o no. Por el contrario, tiene que hacer estudios desde diversas perspectivas y luego fija la tarifa que de esos estudios considere procedente. En ese sentido, la Autoridad hace estudios, analiza la petición, considera los factores que indica el artículo 31 y habiendo otorgado las audiencias de ley, luego fija la tarifa. Y debe hacer estudios porque está obligada a motivar y razonar sus decisiones, por una parte y porque debe dar acceso a los consumidores, a la Defensoría de los Habitantes y a los ministros rectores de los servicios respecto de los estudios técnicos en que fundamentó la fijación realizada, de otra parte.

Considerando lo anterior, estima la Procuraduría que no existe contradicción entre los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito y que, consecuentemente, la función de la ARESEP es fijar las tarifas.

Ahora bien, el legislador no facultó a ningún organismo para presentar solicitudes de fijación tarifaria. En todo caso, si se considera que las tarifas deben ser uniformes se sigue como lógica consecuencia que esa posibilidad está excluida para los operadores del servicio. Si algún organismo o persona tuviese facultad para este aspecto sería el propio MOPT a través del Consejo de Seguridad Vial, a quien se le ha delegado competencia regulatoria sobre tal servicio.

2.- En cuanto a los parámetros para la fijación de las tarifas Se consulta cuáles son los parámetros legalmente establecidos para la fijación de las tarifas.

El artículo 19 de la Ley de Tránsito dispone que la ARESEP fijará las tarifas de acuerdo con los parámetros legalmente establecidos. Sin embargo, en dicho numeral no se precisan otros elementos distintos que el hecho de que la tarifa debe comprender el canon de fiscalización.

En igual forma, el artículo 20 que precisa otros elementos de la revisión técnica vehicular, solo agrega que la fijación tarifaria debe ser uniforme para todos los operadores del servicio. Lo que significa que independientemente de quién realice la revisión técnica vehicular, el monto a pagar es único e igual por cada clase de vehículo. Lo que impide que los distintos operadores entren en competencia a efecto de determinar quién ofrece el servicio a un menor precio. Asimismo, se evita que dichos operadores pretendan incluir costos particulares derivados de su propia condición empresarial y que podrían derivar de una gestión inadecuada o ineficiente de la empresa.

El punto es si en ausencia de otros parámetros en la Ley de Tránsito, puede recurrirse a lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Al respecto, no puede dejar de considerarse que originalmente se mocionó para que la ARESEP realizara la fijación conforme su ley de creación (cf. folio 2288 del Expediente Legislativo). Luego, cabe considerar que existe una pretensión de que las tarifas se funden en el principio de servicio al costo. Entendiendo que su aplicación conlleva el considerar una utilidad razonable para el operador y un porcentaje que permita la inversión futura necesaria para el buen funcionamiento del servicio, por lo que no se debe limitar a remunerar los gastos efectivamente incurridos.

Pero, ¿resultarán aplicables otros factores considerados en la Ley de la ARESEP?. Como ya se indicó, el artículo 31 de la Ley 7593 antes transcrito contempla diversos elementos que deben ser tomados en cuenta en la fijación tarifaria, como son los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y eficiencia económica, la inflación, los tipos de cambios, tasa de interés, fijaciones salariales, precios de hidrocarburos y el equilibrio financiero de las entidades prestadoras de los servicios públicos. Estima la Procuraduría que estos elementos deben ser considerados para en la fijación técnica de la tarifa de la revisión técnica vehicular.

Si bien fue emitido en relación con las tarifas para los servicios públicos enumerados en el artículo 5 de la Ley 7593, consideramos aplicable lo indicado en el dictamen C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002 sobre la competencia tarifaria:

“La potestad tarifaria es un poder-deber, "lo que sin duda implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución 6326-2000 de las 18 hrs. del 19 de julio de 2000). Y está comprendida dentro de esa potestad el definir, conforme el ordenamiento, cuáles son los elementos que deben ser considerados para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3, 25, 29 y 31 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. De modo que a partir de la potestad atribuida por el legislador y conforme las metodologías que reglamentariamente se haya establecido, le corresponde fijar las tarifas. Lo cual implica la emisión de los actos administrativos que, ejercitando la potestad reguladora, determinen cuál es la tarifa que los usuarios deben pagar por un servicio público determinado. Una tarifa que debe tomar en consideración los costos necesarios, una retribución competitiva y garantizar la inversión necesaria para que el servicio pueda continuar siendo prestado en condiciones de calidad, confiabilidad, continuidad y eficiencia. Ergo, el acto tarifario expresará los elementos que, conforme el ordenamiento y la técnica, determinan cuál es la remuneración correspondiente al servicio público de que se trata”.

D.- EL FINANCIAMIENTO DE LA ARESEP Es interés de ARESEP que se establezca cuál es el mecanismo de financiamiento de los costos en que debe incurrir por ejercer sus competencias. En ese sentido, consulta si le corresponde al COSEVI, a los operadores del servicio o a algún otro organismo.

De los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito no se determina cómo se cubren las funciones que le corresponden a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Es por ello que surge la duda sobre a quién corresponde cubrir esos costos o bien, si la nueva competencia debe ser financiada con el mecanismo tradicional de financiamiento de la ARESEP.

1.- Inexistencia de un canon de regulación en su favor Para financiar la actividad reguladora establecida en la Ley de creación, el legislador dispuso que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos obtendría recursos económicos por vía de un canon. Un canon que se cobra por cada actividad regulada, de acuerdo con el principio de servicio al costo, considerando los costos de cada servicio. Sobre la naturaleza de este medio de financiamiento hemos indicado:

“A partir de esa creación legal, se discute si se está ante un canon o bien ante una forma de tributo, concretamente una contribución parafiscal.

A favor de la naturaleza tributaria, tenemos el hecho de que la norma legal impone sobre determinados sujetos una obligación de pago. El término utilizado por el artículo 59, primer párrafo, de la Ley de cita es imperativo: la “Autoridad Reguladora cobrará un canon consistente en un cargo anual”. Es decir, si partimos de la simple lectura del artículo 59 de la ley N° 7593, se podría concluir en la presencia de una obligación de naturaleza tributaria.

Es de advertir, sin embargo, que diversos elementos llevan a considerar que al incluir el artículo 59 en la Ley de la ARESEP, el legislador dispuso no crear una obligación de naturaleza tributaria, sino otro tipo de figura a la que denominó canon.

En primer lugar, debe tomarse en cuenta que si se estuviera ante un tributo este sería inaplicable. En efecto, la redacción de la norma dificulta determinar cuáles son los elementos estructurales de la obligación tributaria. En concreto, la base imponible y la tarifa, que no son objeto de regulación legal. Por ello, si estableciera una obligación tributaria, la norma de la Ley de la ARESEP sería dudosamente constitucional, por aparente violación al principio de reserva de ley, esencial en el ámbito tributario.

Contribuye a descartar la existencia de una obligación tributaria el procedimiento de determinación del canon y su “distribución” entre los diferentes regulados. Se ha dispuesto que el canon es formulado por la Autoridad Reguladora y es aprobado por la Contraloría General de la República, permitiéndose que se considere aprobado por el transcurso del tiempo, silencio positivo que no es concebible en materia tributaria. Por otra parte, se dispone que cuando la regulación por actividad involucre a varias empresas, la distribución del canon seguirá criterios de proporcionalidad y equidad. La tarifa de un tributo debe responder a la capacidad contributiva del contribuyente y puede sujetarse a criterios de equidad, pero esto es incompatible con la afirmación de que el monto requerido de financiamiento de una actividad se distribuirá entre todas las empresas que la realicen según criterios de proporcionalidad y equidad.

Estos elementos revelan la inexistencia de una obligación tributaria. Al denominar la obligación como canon, el legislador parte de que la obligación pecuniaria a favor de ARESEP, exigible a todas las personas que fueren objeto de regulación, no es un tributo. De la discusión legislativa se deriva que el interés del legislador era excluir la naturaleza tributaria, creando un canon para financiar la actividad reguladora.

(…).

En el caso que nos ocupa, tanto al aprobar el artículo 39 de la Ley 6999 como al emitir la Ley 7593, el legislador decide que el financiamiento de la ARESEP se hará por medio de una figura que denomina “canon”, cuyos elementos serán determinados por la Contraloría General. De modo que aún cuando se pueda considerar que la obligación de las entidades reguladas de pagar presenta elementos propios de una obligación tributaria, el operador jurídico no puede desconocer la decisión expresa de someter la prestación pecuniaria a favor de la ARESEP a fijaciones que son incompatibles con una naturaleza tributaria. En el dictamen N° C-173-2008 de 21 de mayo de 2008 hicimos referencia a la postura de la Sala Constitucional, de acuerdo con la cual existe una cierta discrecionalidad de la Asamblea Legislativa para determinar por medio de qué figura financia una actividad pública” Dictamen C-281-2008 de14 de agosto, 2008.

El canon es una obligación pecuniaria que nace con ocasión de una actividad administrativa, sea esta el otorgamiento de una concesión o de un permiso; es por ello que generalmente la obligación pecuniaria se constituye a través de la suscripción de un convenio o contrato de concesión o del acto de otorgamiento de una licencia o permiso a una determinada persona. Lo anterior no excluye que el canon surja directamente de la ley. En efecto, –al igual que acontece en los tributos- una ley puede disponer expresamente el nacimiento de esta obligación, sin que ello la asimile a las obligaciones de índole tributaria: en virtud de la discrecionalidad que goza el legislador al momento de promulgar las normas, la Asamblea Legislativa puede crear un canon por ley si así lo considera conveniente. En este supuesto se trataría de una obligación coactiva impuesta por la ley. Ante lo cual surge la duda de cómo diferenciarlo del tributo. Como se sabe estos son producto directo de la potestad tributaria del Estado (artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política), pero la obligación de pagarlo surge respecto de todos los sujetos respecto de los cuales nace el hecho generador previsto por la ley (artículo 31 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). La ley que crea un tributo debe establecer sus elementos esenciales, aquellos que lo definen como tributo y posibilitan su cumplimiento, como es el hecho generador, los sujetos activos y pasivos, la basa imponible y los elementos para establecer la tarifa. Por otra parte, el deber de pago es, en todo caso, una manifestación del deber de contribuir a las cargas públicas, artículo 18 de la Constitución Política, lo que no sucede con el canon.

El legislador decidió establecer una obligación pecuniaria a favor de ARESEP con naturaleza de un “canon”, a efectos de dotar de financiamiento a la institución. Un canon de regulación que pesa sobre las personas físicas o jurídicas sujetas a regulación por la ARESEP. En ese sentido, el artículo 82 dispone que por cada “actividad regulada” la Autoridad cobrará un canon. Lo que podría llevar a considerar que como este es el modo de financiamiento por la actividad regulada, bien podría establecerse un canon por la actividad de revisión técnica vehicular.

Empero, ciertas precisiones se imponen. Si bien la regulación de los servicios públicos se ha centrado en la fijación de las tarifas, es lo cierto que el término regulación comprende una serie de funciones en relación con el servicio de que se trate que impiden restringirlo a la fijación tarifaria. Esto es, la regulación comprende diversas potestades, como son la normativa, la fiscalización y supervisión, la sancionatoria. En el caso de la revisión técnica vehicular, el legislador decidió segregar del conjunto de potestades que conforman la regulación la relativa a la fijación tarifaria, para efecto de otorgársela a la ARESEP. Y decimos segregar porque de la Ley de Tránsito se deriva que la mayor parte de esas potestades regulatorias corresponden al Consejo de Seguridad Vial. Lo que explica, por demás, el canon de fiscalización que establece el artículo 19 de la Ley de Tránsito. De modo que el hecho de que se atribuya a la ARESEP la fijación tarifaria no permite afirmar que este Ente sea el regulador y que, por ende, deba recibir un canon de regulación. En ese sentido, no cabría afirmar que la revisión técnica vehicular sea una actividad regulada por la ARESEP.

No se puede dejar de lado, además, que si la ARESEP ostenta funciones de regulador esto es en relación con los servicios públicos regulados en su propia Ley de creación. Y particularmente que el canon de regulación ha sido establecido respecto de los servicios que allí se regulan. Es decir, el canon de regulación solo es admisible en relación con los servicios regulados y estos no son otros que los enumerados en el artículo 5 de la Ley 7593. A contrario sensu, todo servicio o actividad no comprendido en el artículo 5 escapa a la imposición del canon de regulación establecido en el artículo 82 de mérito. Y como el artículo 5 de mérito no enlista el servicio de revisión técnica vehicular, se sigue como lógica consecuencia que no puede establecerse con base en la Ley de la ARESEP un canon de regulación a efecto de financiar la competencia de la ARESEP en la materia de revisión vehicular.

En ausencia de un canon cobrado específicamente por las funciones desempeñadas por la ARESEP en materia de revisión técnica vehicular, cabría plantearse la posibilidad de que esta nueva competencia de la ARESEP se financie con el producto de los cánones que se cobran por los servicios regulados, sean los del artículo 5 de mérito. Una posibilidad que, empero, debe ser excluida frontalmente. Los cánones de regulación se establecen en relación con cada actividad regulada y los operadores y proveedores de servicios públicos los cubren en razón del beneficio que les aporta la regulación. Pero además por el principio de servicio al costo y la obligación de establecer un sistema de costeo apropiado para cada actividad regulada, resulta imposible que los recursos que recibe ARESEP por los servicios regulados financie la actividad de revisión vehicular. En el canon de regulación, la ARESEP no puede incluir costos no imputables a la actividad que se regula y como tales no susceptibles de ser generados por la regulación del servicio. Y es claro que el costo de establecer la tarifa de la revisión técnica no es imputable a ninguno de los servicios regulados en el artículo 5 de cita. En consecuencia, puede considerarse contrario a lo dispuesto en el artículo 82 en relación con el 3 de la Ley de la ARESEP cualquier pretensión de que el Ente Regulador asuma los costos de sus competencias en materia de revisión técnica vehicular con los recursos generados por la regulación de todos o algunos de los servicios enumerados en el artículo 5. En ese sentido, el canon de regulación que hoy pesa sobre estos servicios no puede ni financiar ni subvencionar la nueva actividad que se ha atribuido a la Autoridad Reguladora. Se necesitan otras fuentes de financiamiento de esta actividad.

2.- En cuanto al canon de fiscalización Ciertamente, el artículo 19 de la Ley de Tránsito prevé la existencia de un canon de fiscalización, el cual se incluye en la tarifa de la revisión técnica vehicular. Empero, ese canon solo puede financiar el fondo de investigación y apoyo a los colegios técnicos profesionales que imparten mecánica automotriz y la investigación universitaria en ese campo, la contaminación ambiental y la seguridad vial, así como la función de fiscalización de la revisión técnica vehicular. Esa fiscalización no le corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Por el contrario, el propio artículo 19 la atribuye al Consejo de Seguridad Vial: “El MOPT comprobará estos requisitos, mediante la revisión técnica de vehículos, que estará bajo la supervisión del Cosevi”.

Competencia que reafirman los Transitorios VII y X de la Ley 8696 de 17 de diciembre de 2008, Reforma parcial de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331, de 13 de abril de 1993. En lo que interesa, el Transitorio X de la Ley dispuso que COSEVI asumiría la supervisión de la revisión técnica vehicular en un período máximo de doce meses a partir de la entrada en vigencia de esa Ley, que tuvo lugar el 23 de diciembre de 2008. Lo que implica que a partir de ese momento, corresponde a COSEVI supervisar la revisión técnica vehicular. Para atender esas nuevas funciones en materia de supervisión y fiscalización de las empresas que realizan la revisión técnica vehicular, se establece el canon de fiscalización a favor de COSEVI. El canon tiene un destino específico fijado por ley, destino que no abarca el reembolso de los costos incurridos por la ARESEP.

Por consiguiente, la ARESEP no puede beneficiarse del canon de fiscalización.

3.- Corresponde al Poder Ejecutivo financiar a la ARESEP Dado lo anterior, pregunta ARESEP quién está obligado a pagar los costos incurridos por la Autoridad Reguladora. Las opciones que señala el consultante están referidas a COSEVI, a los operadores del servicio, sin desconocer la posibilidad de que corresponda a otro. Por lo que toca analizar las posibilidades que plantea el consultante.

Se consulta si el costo debe ser asumido por los operadores del servicio de revisión técnica.

La verificación mecánica del estado del vehículo y de sus emisiones contaminantes la realizan empresas que organizan “centros de servicio de revisión técnica integral de vehículos”. En los términos del artículo 19 de la Ley de Tránsito, “prestadores del servicio”. Estos operadores del servicio están obligados a cumplir con normas sobre calidad técnica y de servicio. Para alcanzar esa calidad, el numeral 20 de la misma Ley los obliga a someterse a ciertos requisitos; así lo relativo al equipo técnico, el personal calificado, instalaciones adecuadas para la operación de los equipos, los seguros de riesgos necesarios, elementos de seguridad y calidad que garanticen estándares adecuados en la prestación del servicio y la competencia técnica de la empresa contratada para tal efecto, mediante la acreditación.

Es importante establecer que ninguno de los dos artículos que en la Ley de Tránsito se refieren a la revisión técnica, establece una obligación pecuniaria a cargo de las empresas encargadas de tal revisión. En ese sentido, el legislador no establece la obligación de las empresas que realizan la revisión de pagar un monto determinado, sea de naturaleza tributaria, sea un canon de regulación o fiscalización. Puede decirse, así, que no hay obligación pecuniaria a cargo de las empresas derivada directamente de la Ley.

Podría ponerse en duda esa afirmación a partir de que la ARESEP fija tarifas para la revisión técnica. Evidentemente el servicio de revisión no es gratuito pero quienes pagan por ese servicio son los propios propietarios de los vehículos. Son estos los que cubren no solo el costo de la revisión sino el canon para fiscalizar el servicio y parar crear un fondo de investigación y de apoyo a los colegios técnicos que se indica.

El punto es si en ausencia de una disposición legal, puede la ARESEP cobrarle a esas empresas. La ARESEP está ciertamente autorizada para cobrar por los servicios que presta. Empero, ese cobro debe ser realizado a la persona con quien se contrata la prestación de un servicio o actividad. La entidad contratante deviene obligada al pago en virtud del propio contrato que ha celebrado y, por ende, paga lo allí convenido. A cambio de lo cual recibe el servicio contratado.

Una situación distinta a la que se presenta entre la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y las empresas en cuestión. La ARESEP aprueba las tarifas de la revisión no en virtud de un contrato con las empresas que prestan la revisión técnica sino por mandato de ley. Luego, entre ambos organismos no se establece ninguna relación contractual que permita al Ente Regulador cobrarle a la empresa por un servicio prestado. De modo que no se dan los supuestos para el cobro en cuestión.

Por lo que debe concluirse que no existe obligación de las empresas operadoras de la revisión técnica vehicular de cubrir los costos en que incurra ARESEP por fijar las tarifas.

Se ha consultado si ese costo debe ser asumido por el COSEVI.

Ya se ha indicado que el producto del canon de fiscalización que reciba CONAVI no puede ser empleado para pagar los costos incurridos por ARESEP.

Pero COSEVI tiene recursos propios establecidos en el artículo 10 de la Ley de Administración Vial. Con los recursos que dicho numeral enumera se forma el Fondo de Seguridad Vial; esto es las sumas que se le asignan en los presupuestos ordinarios de la República, el 33% de la suma recaudada por el Instituto Nacional de Seguro por concepto de Seguro Obligatorio de Vehículos Particulares; los ingresos por multas por infracciones a la Ley de Tránsito, donaciones de personas públicas o privadas. Empero, esos recursos están destinados al financiamiento de los gastos establecidos en la ley (programas y proyectos de seguridad vial). Entre estos gastos no se contempla ni puede ser contemplado el costo de la actividad de la ARESEP en orden a la revisión. Contribuye a afirmar la imposibilidad de uso de los recursos del Fondo para pagarle a la ARESEP, el hecho de que la Ley 8696 ha modificado transitoriamente el destino de los recursos del Fondo, de modo tal que puedan usarse en los gastos que expresamente se indica. Pero entre los gastos que el Transitorio VII autoriza al COSEVI no ha sido autorizado el que nos ocupa. Dispone el Transitorio de mérito:

“TRANSITORIO VII.- Autorízase al Cosevi para que realice los gastos corrientes y las inversiones que considere necesarios con cargo al Fondo de Seguridad Vial, durante un lapso de veinticuatro (24) meses, para agilizar y ejecutar las nuevas disposiciones de esta Ley. Se incluye la contratación de personal para fungir como responsable de supervisar la ejecución de la revisión técnica vehicular en el país, así como para la dotación de todos los insumos necesarios para el establecimiento periódico de las normas que deberán cumplir los responsables de efectuar la revisión técnica vehicular en el país, contenidas en el manual de requisitos o condiciones mecánicas de la revisión técnica vehicular, en los componentes de seguridad, emisiones contaminantes y demás aspectos relevantes para autorizar la conducción de vehículos automotores, a fin de adaptarlo a las particularidades cambiantes de la materia involucrada y efectuar una eficiente revisión, la ejecución de proyectos de seguridad vial, el funcionamiento de la Unidad de Impugnaciones de Boletas de Citación, así como a la Unidad de Asuntos Internos de la Policía de Tránsito”.

Puede decirse, así, que se autoriza COSEVI a realizar gastos corrientes e inversiones para poder cumplir con la supervisión de la revisión técnica vehicular, así como la función asesora en materia de normas para la revisión técnica. De esa forma puede, por ejemplo, financiar con el Fondo de Seguridad Vial los costos en que incurra para el establecimiento de manuales de requisitos o condiciones mecánicas de la revisión. Los gastos que se autoriza son, entonces, aquellos que financian la competencia del COSEVI.

Y es que del conjunto de disposiciones de la Ley de Tránsito relativas al COSEVI no se determina que le corresponda financiar los costos en que incurra la ARESEP. Por tanto, estos gastos no pueden ser financiados por ese Consejo. Por demás, parecería contradictorio que el legislador establezca un canon de fiscalización para que COSEVI pueda ejercer las nuevas funciones asignadas en materia de revisión técnica vehicular, no obstante lo cual tenga que utilizar esos recursos o los del Fondo para cubrir los gastos incurridos por ARESEP en orden a la fijación tarifaria.

Tomando en cuenta que ARESEP no puede actuar en forma gratuita y que, por ende, sus gastos deben ser financiados, considera la Procuraduría que el responsable de pagar los costos incurridos es el propio Ministerio de Obras Públicas y Transportes. No puede olvidarse, al efecto, que la revisión técnica vehicular es una función de este Ministerio. Es el Ministerio el que autoriza la circulación de vehículos en las vías públicas y para ello debe comprobar que dichos vehículos reúnan las condiciones mecánicas, de seguridad y las de emisiones contaminantes que corresponda. Luego, el artículo 19 de repetida cita, claramente le obliga a “comprobar esos requisitos” mediante la revisión técnica de vehículos. La revisión técnica no tiene otro objeto que la comprobación administrativa del cumplimiento de los requisitos necesarios para la circulación de los vehículos y esta es responsabilidad del Ministerio. La ejecución de la Ley de Tránsito compete al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), por medio de sus órganos competentes, según lo ordena el artículo 2 de la Ley de Tránsito. De modo que tiene una competencia de principio para todo lo que se refiere a la circulación vial y, dentro de esta la revisión técnica.

En razón de lo cual considera la Procuraduría que corresponde al MOPT pagar los costos incurridos por la Autoridad Reguladora en materia de revisión técnica vehicular. Ello implica que deberá contar con las partidas presupuestarias correspondientes que le permitan realizar los pagos que al efecto se determine. Financiamiento por vía de la Ley de Presupuesto que está autorizado por el artículo 84 de la Ley de la ARESEP, al disponer que formarán parte de los ingresos de la Autoridad: “Los fondos que se le asignen en el Presupuesto Nacional”.

De esa forma se remunerará a la Autoridad Reguladora según el principio de servicio al costo. Cabe recordar que cuando se trata de las tarifas, el término “servicio al costo” comprende los costos del servicio y un normal beneficio para el prestatario del servicio. En tratándose del canon de regulación, el servicio al costo está referido a los costos que implique la regulación, sin que pueda cobrar otros rubros. Consideramos que no procede incluir otros rubros por cuanto el propio artículo 85 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al regular el precio que puede cobrar la Autoridad por la prestación contractual de otros servicios dispone que el monto se calculará con “base en el costo de tales servicios”. Por lo que en igual forma, respecto de la fijación tarifaria de la revisión vehicular, el cobro debe limitarse al costo incurrido.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. La consulta resulta inadmisible en orden al “parámetro legalmente establecido” respecto del contrato vigente con la empresa RITEVE S y C.

2. Corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos fijar las tarifas del servicio de revisión técnica vehicular. Su competencia no se limita a aprobar o improbar peticiones tarifarias hechas por otro organismo.

3. No existe una expresa atribución de facultad para que un organismo público o privado plantee solicitudes tarifarias. Resulta incompatible con el carácter uniforme de la tarifa que todos y cada uno de los operadores del servicio puedan plantear una petición tarifaria.

4. Las tarifas de revisión técnica vehicular deben ser uniformes, comprender el canon de fiscalización a favor del COSEVI y satisfacer los principios de regulación tarifaria establecidos en el ordenamiento. De forma que se reconozca una tarifa remunerativa de los costos, que garantice el adecuado desarrollo de la actividad en consonancia con los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía, eficiencia económica y equilibrio financiero.

5. Los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito no determinan un mecanismo de financiamiento de los costos en que incurra la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos por el ejercicio de su competencia en materia de fijación de tarifas de la revisión técnica vehicular.

6. Esta competencia no puede ser financiada por el canon de fiscalización establecido en el artículo 19 de la Ley de Tránsito, pero tampoco por el canon de regulación establecido en la Ley de la ARESEP. Un canon que se cobra por cada actividad regulada, de acuerdo con el principio de servicio al costo, considerando los costos de cada servicio.

7. Ni el artículo 19 ni el 20 de la Ley de Tránsito establecen una obligación pecuniaria a cargo de las empresas encargadas de la revisión técnica vehicular. Por lo que no les corresponde financiar los costos incurridos por ARESEP en ejercicio de la competencia de fijación tarifaria de dicha revisión.

8. La revisión técnica vehicular es una función del Ministerio de Obras Públicas y Transportes según se deriva de la Ley de Tránsito y en particular de sus artículos 2 y 19. Por lo que le corresponde a ese Ministerio pagar los costos incurridos por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en materia de revisión técnica vehicular. El monto que se cobre debe estar referido a los costos incurridos, sin incluir otros elementos.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc