Nullity or lesividad of municipal approvals in urban projectsNulidad o lesividad de visados municipales en proyectos urbanísticos

Opinion: 032 of 01/03/2010 March 1, 2010 C-032-2010 Mrs.

Ana Eugenia Ramírez Ruíz Secretary Municipal Council of La Unión S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter S. M. 410-009 dated July 31, 2009, received by this office on August 6 of that year, in which the agreement adopted by the Municipal Council is transcribed, in ordinary session No. 248 of July 9, 2009, Article 15, which states:

"The file concerning the request for a declaration of absolute nullity or an action for lesividad (declaratoria de nulidad o lesividad) of 22 visados (visados) in 2003 is reviewed. In this regard, this Committee, considering the recommendation of Mr. Johnny Pérez, who met with the Internal Auditor on this matter, recommends that the Municipal Council send the file to the Office of the Attorney General of the Republic so that it may rule on the expiration (caducidad) and whether said visado grants any right to the users." Attached to your official letter is a document called "RELACIÓN DE HECHOS SOBRE VISADO DE PLANOS DE CATASTRO EN PROYECTO URBANÍSTICO DE LOS SAUCES, SAN VICENTE" (Statement of Facts on the Visado of Cadastral Maps in the Los Sauces Urban Development Project, San Vicente), as well as a file consisting of 89 folios.

**I. Non-compliance with the Requirements for the Admissibility of the Submitted Request** In addition to the fact that the official letter sent does not state with precision and clarity the exact query intended to be addressed, the rest of the information attached corresponds to a specific investigation concerning the granting—by the former municipal engineer—of a series of municipal visados that apparently contravene the cantonal regulatory plan, as well as the existence of dwellings that do not have a construction permit.

It must be taken into account that the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), specifically in articles 4 and 5, establishes the admissibility requirements for exercising its advisory jurisdiction (competencia consultiva). Said articles state:

"Article 4. Queries: The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General, being required, in each case, to accompany the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the query directly.

Article 5. Cases of exception: Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not subject to query." Based on the transcribed norms, administrative jurisprudence has established the criterion that queries must concern "generic legal questions," that is, without a specific case that is under study or to be decided by the consulting administration being identifiable. Otherwise, this Office of the Attorney General has ruled that, due to the binding force of its opinions, pronouncing on still-unresolved specific cases would imply a substitution of the Administration that is competent to decide (In this regard, please see Opinions C-416-2008 of November 24, 2008, C-341-2009 of December 9, 2009, and C-020-2010 of January 25, 2010).

To this, it is added that it is not appropriate for this body to review or judge, through the advisory process, the legality of acts already carried out by the Administration (except for the special circumstance of the procedure contemplated in article 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), which is not the case of the request before us), and even less so to pronounce on the alleged criminal responsibility of a person who held the position of Municipal Engineer in that canton.

Now, without prejudice to the above, we take the liberty of reviewing some of the opinions issued by this advisory body, related to the manner of annulling visados that have been granted in contravention of urban planning regulations and the special procedure to which the municipal entity must adhere when proceeding in cases of verifying the existence of works carried out without a construction permit, so that the considerations expressed therein may be taken into account by the Municipality of La Unión when deciding the manner of handling each of the specific cases pending resolution.

**II. Related Administrative Jurisprudence** The Office of the Attorney General, in repeated pronouncements, has addressed the figure of the municipal visado, indicating in Opinion C-297-2007 of August 21, 2007, the following:

"E) Municipal visado for subdivision (fraccionamiento) or segregation The act provided for in article 33 of the LPU establishes that for any type of subdivision, it is necessary to have the corresponding municipal visado. Said article expressly states:

Article 33.- For any subdivision (fraccionamiento) of land or properties located in urban districts and other areas subject to urban planning control, it shall be essential to have previously endorsed, in the authorized municipal office, the map that indicates the situation and area of the resulting portions and that, in addition, the notary or authorized public official certifies in the act of issuance or execution of the respective document that the division coincides with that expressed on said map. Subdivisions made through a private document, as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal certification regarding the pre-existence of the visado map.

As stated previously, the visado is the act by which the administration gives a technical-legal approval to the divisions made to the parent property by its owner, and its conformity with the rules of the regulatory plan. In this way, we can say that with the visado for subdivision (fraccionamiento) or segregation, and with the subsequent registration of the subdivided lots in the public registry, the authorization stage of the urbanization or subdivision (fraccionamiento) project is completed. After this act, the developer is now in a position to lawfully dispose of the segregated lots.

…Regarding the relevance of this act, this Office of the Attorney General stated the following:

«Article 33 of the Urban Planning Law establishes that every cadastral map (plano catastrado) prepared for the purpose of segregating a lot must have a municipal visado, which is nothing more than an administrative authorization to proceed with the respective segregation. The municipal visado for segregating (or subdividing) is a specific type of authorization, which is how legal doctrine classifies the technique through which the administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. It is an administrative authorization of an urban planning nature that, as such, is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, which is why it does not grant any subjective right, which already pre-existed the authorization, nor does it constitute a legal situation (cf. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo, T.I., pp. 489-490).

Through the visado, the respective municipality verifies that, in accordance with the cadastral map, the intended segregation or subdivision (fraccionamiento) complies with the requirements established by urban planning regulations, and authorizes what constitutes the exercise of an attribute of ownership, that is, the power of disposal held by the holders of private property rights when they are fully exercised.» (Opinion number C–220–2004, of July 5, 2004. The highlighting is not from the original)." Likewise, regarding the legal impossibility of granting visados to maps that do not comply with urban planning regulations and the procedure that Municipalities must follow to proceed with the challenge of their own visados, Opinion C-069-2003 of March 10, 2003 stated:

"…through the granting or denial of the visado, the municipalities exercise their urban planning control powers in relation to subdivisions (fraccionamientos), whether made for development purposes or not. The control is exercised to ensure compliance with urban planning regulations, within which it is worth highlighting, in the first place, the Local Regulatory Plan, if one exists, which is the legal instrument where aspects such as the permitted land use, minimum lot size, access to them, whether by public road or easements (servidumbres), etc., are defined; or the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations), approved by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in session number 3391 of December 13, 1982, and the Urban Planning Law, among other regulatory provisions.

Consequently, municipalities have the duty to deny the visado to those survey maps (planos de agrimensura), referring to subdivisions (fraccionamientos), that do not comply with urban planning regulations. Thus, said map, as a document, will not be duly authorized so that, based on it, the segregation that the subdivision (fraccionamiento) entails can be carried out and registered in the public registry.

(…)

Regarding cadastral maps visados in contravention of urban planning regulations, whether registered or not in the National Registry.

In response to the query, there are three hypotheses that must be analyzed with a view to determining the legal duty of the municipalities in each case.

As a first hypothesis, we have the situation in which there is a survey map that has been registered in the cadastre (catastrado) even though it contains information that contravenes the provisions of urban planning regulations, but without having been granted the respective municipal visado and, therefore, without having been used for the registration of a property in the Public Property Registry. In this case, the Municipality, exercising the powers granted by article 33 of the Urban Planning Law, which have already been analyzed herein, simply does not grant the respective municipal visado to the cadastral map.

Such would be the case, for example, of the map of a lot or parcel that designates an easement (servidumbre) as access to the public road that has a width less than that established by regulation, or that has a greater length. In this and in similar cases, the respective municipality must not grant the corresponding visado, whereby said map cannot serve to register the parcel or lot in question in the Public Property Registry, according to the provisions of article 34 ibid.

As a second hypothesis, we have the situation in which a survey map registered in the National Cadastre (Catastro Nacional) that expresses information not in accordance with urban planning regulations has been granted the respective municipal visado, but without having been used to register a property in the Public Property Registry.

It must be taken into account that the municipal visado is an administrative act whose non-conformity with the legal system entails its nullity, whether absolute or relative, depending on the severity of the defect. When a visado is granted to a cadastral map on which a lot or parcel resulting from a subdivision (fraccionamiento) made in contravention of urban planning regulations is recorded, said visado, as an administrative act, is non-conforming with the legal system.

Therefore, what the relevant municipality must do is to annul the granted visado, either through administrative channels via the corresponding procedure and subject to the provisions of article 173.1 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), number 6227 of May 5, 1978, and its amendments, if the defect entails the absolute nullity, evident and manifest, of the administrative act granting the visado. However, if the defect does not entail the absolute nullity of the act or this is not evident and manifest, the annulment must be sought through judicial channels, by means of an ordinary action for lesividad (juicio ordinario de lesividad), in accordance with the provisions of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), number 3667 of March 12, 1966, and its amendments. This process implies that the respective municipality must declare the visado whose annulment it seeks harmful to the public interests (lesivo a los intereses públicos), as a prerequisite to initiate the action for lesividad, within four years following the granting of the visado in question. It then has two months from said declaration to file the corresponding lawsuit before the contentious-administrative jurisdiction.

Finally, the third hypothesis consists of the situation in which the cadastral map, visado by the respective municipality, despite containing information contrary to urban planning regulations, has given rise, together with the corresponding deed, to the registration of a document in the Public Property Registry. In these cases, the first step must be the annulment of the visado, either administratively or judicially, as already explained, and then to proceed with the annulment of the registry inscription of the corresponding document. Note what article 34 of the Urban Planning Law provides in the sense that the Registry must not register documents concerning subdivisions (fraccionamientos) of properties that require the municipal visado if they lack it.

Thus, in the event that the visado is annulled in administrative proceedings by the Municipality that granted it, once this is done and precisely because it lacks it, the Ministry of Justice must do the same with respect to the inscription of the document containing the segregation, based on the provisions of article 173 of the General Public Administration Law.

For the eventuality that it is necessary to initiate an action for lesividad to annul the municipal visado, which depends on the gravity of the defect affecting the act of granting the visado, and for which reason it should not have been granted, the respective Municipality must make the declaration referred to in article 10.4 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction. Then, once the visado is annulled through this means, it must request the Ministry of Justice to proceed to administratively annul, based on the provisions of article 173.1 of the General Public Administration Law, the registry inscription of the corresponding public deed, as a lesividad trial would not be necessary for these purposes, to the extent that the annulment of the visado implies the absolute, evident, and manifest nullity of the document containing the segregation corresponding to the subdivision (fraccionamiento) in question.

The legal reason for the above is that the inscription in the Registry of the document containing the segregation is an administrative act." From the foregoing, it is necessary to specify that if an action for lesividad is required to annul the visado, it must currently be done in accordance with articles 34, 39.1.e) and 42 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) (Law No. 8508 of April 28, 2006), as that law repealed the mentioned Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, varying the time limits for declaring the corresponding act harmful to the public interests and for instituting the action for lesividad.

On the other hand, regarding the procedure that the Municipality must follow for buildings that do not have a construction permit, Opinion C-390-2007 of November 6, 2007 stated:

"Given the need to enforce public order, a municipal official can be vested with the authority to monitor and determine whether the exercise of private property rights conforms or not to urban planning regulations (municipal inspector), so that once non-compliance is detected, they can initiate the sanctioning power (potestad sancionatoria) through a procedural course (iter procesal) established at the legal level [45].

Thus, the powers legally provided for in articles 88, 90, and 91 of the Construction Law are those exercised by the administration after the ‘mere verification’ (mera constatación) of the state of illegality of the administered party, either through the special procedure regulated in that legal text, or through the ordinary procedure provided for in the General Public Administration Law [46]. Regarding the former, the jurisprudence of the Constitutional Chamber has stated the following:

«III.- On the merits. In repeated jurisprudence, this Chamber has indicated that the propriety of the closure of a construction for lacking the respective permits, without the need for any prior administrative procedure, is not necessary because, when dealing with the verification of the lack of such authorizations for the activity, the opening of such an administrative procedure is not required. For situations like the one described, the administration simply verifies whether the respective permits are held for the exercise of a specific activity that requires them, and if it verifies in its files that they are not held, it immediately proceeds to its closure or shutdown, and materially concretizes this with the placement of seals, which, upon their violation, can be subject to criminal sanctions.» (The highlighting is not from the original) [47] (…)

Indeed, and as we anticipated above, the Construction Law prescribes a special procedure to which the municipal entity must adhere when proceeding in the event of verifying the existence of works carried out without a construction permit. Once completed, the administration is empowered to order the destruction of the work, or may execute it itself, at the owner's expense [49]:

«Article 93.- When a building, construction, or installation has been completed without a license and project approved by the Municipality and without notice of the completion of the work having been given to it, an investigation shall be initiated, setting the owner a non-extendable deadline of thirty (30) days to comply with the provisions of this Law and Regulation, submitting the project, license application, etc.

Article 94.- If, after the established deadline, the owner has not complied with the previous order, a new investigation shall be initiated, which shall be dealt with in accordance with the article on Refusal (Renuencia) and a final deadline shall be set, hearing the interested party.

Article 95.- If the owner submits the respective project and once it is accepted, the Municipality shall verify whether the work has been executed in accordance with it and whether both satisfy the requirements demanded by this Law and its Regulation, subjecting it to the necessary tests.

Article 96.- If the project is not submitted or the ordered modifications are not made, the Municipality shall order the destruction of the defective parts or shall carry it out at the owner's expense. In no case shall it authorize the use of the construction, and if it is in use, it shall impose a fine for this cause and order its eviction and closure.» (The highlighting is not from the original).

For its part, the ordinary procedure (articles 308 and following of the LGAP) applies in the case of any other situation not covered by the special procedure, since despite the specialty of the matter, it is not excluded from the scope of coverage of the General Public Administration Law (art. 367). Furthermore, the procedural rules developed for this procedure must be applied supplementary in the event that there is no applicable rule in the special one, since, as constitutional jurisprudence has determined, said provisions respond to the minimum parameters necessary to guarantee respect for due process in administrative proceedings…

(…)

2. The enforcement of urban planning sanctions Once an administrative sanctioning act is adopted, after complying with a duly established procedure and in observance of legal norms that define an infraction and its punitive consequence, said acts can be enforced by the administration itself without the need to resort to the courts, even against the will of the administered party, and except in the case that the act has defects of absolute nullity (169 and 170 LGAP). This is so because administrative sanctions are covered by the privilege of enforceability (ejecutoriedad) of administrative acts, which the administration possesses by virtue of the presumption of validity of the act and the defense it exercises of the interests of the community (article 146 LGAP).

(…)

In this manner, article 149 of the LGAP determines the means of administrative enforcement, which are fully applicable in the case of urban planning sanctions: forced execution (ejecución forzada) (compliance is compelled through constraint on the assets of the administered party), substitute execution (ejecución sustitutiva) (the act is executed by a third party and then the costs are charged to the administered party through forced execution), and compulsory compliance (cumplimiento forzoso) (when the act establishes a strictly personal obligation to give or do, tolerate or not do). We could identify the case of a fine as an act enforceable through forced execution, closure through compulsory compliance, and eviction and demolition through substitute execution or compulsory compliance [52].

In summary, it must be said that the municipal administration has police powers (atribuciones de policía) that allow it to authorize and modulate the exercise of private property rights, which is also subject to these circumstances by virtue of the social and environmental function of real estate property. Among the interferences that municipal corporations can carry out over this right is that of regulating the exercise of the right to build, or the real estate owner's faculty to erect structures on their land. And to monitor compliance with legal precepts in this matter, municipalities can make use of the inspection power (potestad de inspección), by which their agents (municipal inspectors) can enter the property where the structures are being erected, whether before, during, or after the completion of the works, as long as it is for the purpose of verifying compliance with urban planning legality and respecting the right to privacy and the inviolability of the home, within the terms indicated above.

Thus, in the matter being queried, the municipality can enforce the administrative sanction on its own, through compulsory compliance in the case of closure, eviction, and demolition or destruction of the work. Consequently, the municipal officials, once the due procedure has been completed, can proceed to enforce the sanction of demolition or destruction of the work, since, as we have seen, the privilege of enforceability occurs even against the will of the administered party, for which purpose, however, the municipality has the assistance of the police.

Nevertheless, and as in the execution of inspection powers, municipal officials, while they can and must enter private properties solely for the purpose of executing the imposed sanction, are also subject to objective and subjective limits, such as reasonableness and proportionality in the execution, inviolability of the home, respect for the privacy of individuals, the impossibility of searching or seizing private information or documents, the proper authority (investidura) and accreditation of the officials carrying out the proceedings, among others. Furthermore, they are subject to the generic duty of accountability and transparency in their management (art. 11 of the Constitution), nor can they seize goods or decree the arrest of persons, as these powers correspond to the police or security forces. In any case, the municipal administration and its officials are subject to administrative liability, in accordance with article 191 and following of the LGAP.

In this sense, given that the query concerns the execution of the administrative sanction of demolition, it is worth taking the opportunity to advise the consulting entity that, in every execution of this type, adequate protection of fundamental legal rights such as the safety, health, property, and liberty of the administered parties must be sought, so that in the destruction of the buildings, all necessary and reasonable measures must be taken that allow for the prevention, containment, mitigation, and reparation of any damage or injury that may be caused to the executed parties, neighbors, or passersby.

Furthermore, in carrying out this proceeding, municipal officials may avail themselves of the collaboration of members of the public force, who in turn have the authority to assist municipalities when requested to do so [53]. This type of enforcement of the administrative act has already been constitutionally validated by the Chamber in different cases:

«...the Ministry of Public Security, Office of the Minister, resolved the request for administrative eviction filed by the Mayor of Escazú against Rudy Bernal and Mauricio Sandí Marín, which was accepted, and consequently the local police was authorized to proceed with the eviction as requested, prior to which the police authority in charge was ordered to grant the defendants a period of five business days so that they could voluntarily vacate the property; otherwise, after said period had elapsed, forced eviction would proceed. [...] It was thus that the appealed Municipality, in the exercise of its powers, ordered the eviction with the collaboration of the Public Force, and then proceeded with the demolition of the constructions erected without a municipal license, on the same seventeenth of May two thousand four, without this Chamber perceiving any arbitrariness in what was acted, and therefore, no injury to the fundamental rights of the petitioner.»" Also, regarding the urban planning sanctioning regime that Municipalities must apply, Opinion C-279-2007 of August 21, 2007 may be observed.

**III. Conclusions:** By virtue of the fact that the request presented does not conform to the provisions of our Organic Law, regarding the admissibility requirements for queries, we are unable to issue the requested opinion.

Sincerely yours, Gloria Solano Martínez, Attorney (Procuradora) Elizabeth León Rodríguez, Assistant Attorney (Asistente de Procuraduría) GSM/ ELR/ hmu

Dictamen : 032 del 01/03/2010 01 de marzo de 2010 C-032-2010 Señora Ana Eugenia Ramírez Ruíz Concejo Municipal de La Unión S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio S. M. 410-009 de fecha 31 de julio de 2009, recibido por este despacho el 6 de agosto de ese año, en el que se transcribe el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal, en sesión ordinaria N° 248 del 9 de julio de 2009, Artículo 15, que dispone:

“Se conoce expediente sobre solicitud de declaratoria de nulidad o lesividad de 22 visados en el 2003. Al respecto esta Comisión, considerando la recomendación del señor Johnny Pérez, quien se entrevistó con la Auditora Interna sobre este asunto, recomienda al Concejo Municipal enviar el ese visado otorga algún derecho a los usuarios”.

Adjunto a su atento oficio, se remite un documento denominado “RELACIÓN DE HECHOS SOBRE VISADO DE PLANOS DE CATASTRO EN PROYECTO URBANÍSTICO DE LOS SAUCES, SAN VICENTE”, así como un expediente que consta de 89 folios.

I. Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la gestión planteada

Además de que en el oficio remitido no se plantea con precisión y claridad la consulta exacta que se pretende evacuar, el resto de la información que se adjunta corresponde a una investigación concreta referente al otorgamiento –por parte del antiguo ingeniero municipal- de una serie de visados municipales que al parecer, contravienen el plan regulador del cantón, así como la existencia de viviendas que no cuentan con permiso de construcción.

Debe tenerse en cuenta que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), concretamente en los artículos 4° y 5°, establece los requisitos de admisibilidad para el ejercicio de la competencia consultiva. Dichos numerales disponen:

“Artículo 4. Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

Artículo 5. Casos de excepción: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” A partir de las normas transcritas, la jurisprudencia administrativa ha establecido el criterio de que las consultas deben versar sobre "cuestiones jurídicas en genérico”, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. De lo contrario, esta Procuraduría ha dictaminado que debido a la fuerza vinculante de sus dictámenes, pronunciarse acerca de casos concretos aún sin resolver, implicaría una sustitución de la Administración a la cual le compete decidir (En ese sentido pueden observarse los dictámenes C-416-2008 del 24 de noviembre de 2008, C-341-2009 del 9 de diciembre de 2009 y C-020-2010 del 25 de enero de 2010).

A ello se agrega que no procede que este órgano revise o juzgue en la vía consultiva la legalidad de actos ya realizados por la Administración (salvo el especial supuesto del trámite contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que no es el caso de la gestión que aquí nos ocupa), y menos aún, que se pronuncie acerca de la supuesta responsabilidad penal de una persona que ocupó el cargo de Ingeniero Municipal en ese cantón.

Ahora bien, sin perjuicio de lo dicho, de seguido nos permitimos hacer un repaso de algunos de los dictámenes emitidos por este órgano consultivo, relacionados con la forma de anular los visados que han sido otorgados en contravención con la normativa urbanística y el procedimiento especial al que debe ajustarse el ente municipal para proceder en caso de verificar la existencia de obras realizadas sin permiso de construcción, a fin de que las consideraciones allí vertidas, sean tomadas en cuenta por la Municipalidad de La Unión, al decidir la forma de tramitar cada uno de los casos concretos pendientes de resolución.

II. Jurisprudencia administrativa relacionada

La Procuraduría en reiterados pronunciamientos se ha manifestado acerca de la figura del visado municipal, indicando en el Dictamen C-297-2007 del 21 de agosto de 2007, lo siguiente:

“E) Visado municipal de fraccionamiento o segregación El acto previsto en el artículo 33 de la LPU, establece que para cualquier tipo de fraccionamiento es necesario contar con el visado municipal correspondiente. Dispone expresamente dicho numeral:

Artículo 33.-Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.

Como se expuso líneas atrás, el visado es el acto por el cual la administración da un visto bueno de carácter técnico-jurídico, a las divisiones realizadas a la finca madre por parte de su propietario, y su conformidad respecto de las normas del plan regulador. De este modo, podemos decir que con el visado de fraccionamiento o segregación, y con la posterior inscripción registral de los lotes fraccionados, se termina la etapa de habilitación del proyecto de urbanización o fraccionamiento. Posterior a este acto ya el urbanizador se encuentra en una posición en la cual puede disponer lícitamente de los lotes segregados.

…Respecto a la relevancia de este acto, esta Procuraduría señaló lo siguiente:

«El artículo 33 de la ley de planificación urbana, establece que todo plano catastrado que se elabora con la finalidad de segregar un lote, debe contar con un visado municipal, que no es más que una autorización administrativa para proceder a la respectiva segregación. El visado municipal para segregar (o fraccionar) es un tipo específico de autorización, que es como la doctrina califica la técnica por medio de la cual la administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. Se trata de una autorización administrativa de carácter urbanístico que, como tal es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno, que ya preexistía a la autorización, ni constituye una situación jurídica ( vid . PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo , T.I., pags.489-490).

Por medio del visado, la municipalidad respectiva comprueba que, de conformidad con el plano catastrado, la segregación o fraccionamiento que se pretende, cumple con los requerimientos establecidos por la normativa urbanística, y autoriza lo que constituye el ejercicio de un atributo del dominio, esto es, la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho de propiedad privada cuando lo ejercen plenamente .» (Dictamen número C–220–2004, del 5 de julio de 2004. El resaltado no es del original).” Asimismo, acerca de la imposibilidad legal de otorgar visados a planos que no cumplan con la normativa urbanística y el procedimiento que las Municipalidades deben seguir para proceder a la impugnación de sus propios visados, en el Dictamen C-069-2003 del 10 de marzo de 2003 se dijo:

“…por medio del otorgamiento o negación del visado, las municipalidades ejercen sus competencias de control urbanístico en relación con los fraccionamientos, se hayan hecho con propósitos urbanizadores o no. El control se da para que se cumpla la normativa urbanística, dentro de la cual cabe destacar, en primer lugar, el Plan Regulador Local, si lo hay, que es el instrumento jurídico donde se definen, entre otros, aspectos como el uso permitido del suelo, cabida mínima de los lotes, accesos a estos, sea por vía pública o servidumbres, etc.; o el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982 y la Ley de Planificación Urbana, entre otras disposiciones normativas.

En consecuencia, las municipalidades están en el deber de negar el visado a aquellos planos de agrimensura, referentes a fraccionamientos, que no cumplan la normativa urbanística. Con lo cual, dicho plano en tanto documento, no estará debidamente autorizado para que, con base en el mismo, se lleve a cabo y se inscriba registralmente la segregación que el fraccionamiento supone.

(…)

Sobre los planos catastrados visados en contravención con la normativa urbanística, inscritos y no inscritos en el Registro Nacional.

En atención a lo consultado, hay tres hipótesis que deben ser analizadas con vistas a determinar cuál es el deber jurídico de las municipalidades en cada caso.

Como primera hipótesis, tenemos aquella situación en la cual hay un plano de agrimensura que ha sido catastrado pese a que contiene información que contraviene lo dispuesto en la normativa urbanística, pero sin que se la haya otorgado el respectivo visado municipal y, por lo tanto, sin que haya sido utilizado para la inscripción de un inmueble en el Registro Público de la Propiedad. En este caso, simplemente la Municipalidad, en uso de las competencias otorgadas por el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, y que ya han sido analizadas aquí, no otorga el respectivo visado municipal al plano catastrado.

Tal sería el caso, por ejemplo, del plano de un lote o parcela que consigne una servidumbre como acceso la vía pública que tenga un ancho menor al reglamentariamente establecido, o que tenga una longitud mayor. En éste, y en casos similares, la municipalidad respectiva no debe otorgar el visado correspondiente, con lo cual dicho plano no puede servir para inscribir la parcela o lote de que se trate en el Registro Público de la Propiedad, según lo que dispone el artículo 34 ibídem.

Como segunda hipótesis tenemos aquella situación en la cual a un plano de agrimensura inscrito en el Catastro Nacional que expresa información no acorde con la normativa urbanística, se le ha otorgado el respectivo visado municipal, pero sin que haya sido utilizado para inscribir un inmueble en el Registro Público de la Propiedad.

Hay que tomar en cuenta que el visado municipal es un acto administrativo cuya disconformidad con el ordenamiento jurídico conlleva su nulidad, sea absoluta sea relativa, dependiendo de la gravedad del vicio. Cuando se otorga un visado a un plano catastrado en el cual se consigna un lote o parcela producto de un fraccionamiento hecho en contravención con la normativa urbanística, dicho visado, en cuanto acto administrativo, resulta disconforme con el ordenamiento jurídico.

Entonces, lo que corresponde hacer a la municipalidad de que se trate es anular el visado otorgado, ya sea en vía administrativa mediante el procedimiento correspondiente y con sujeción a lo que dispone el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, número 6227 de 5 de mayo de 1978, y sus reformas, si el vicio conlleva la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento del visado. Pero, si el vicio no conlleva la nulidad absoluta del acto o ésta no es evidente y manifiesta, la anulación debe ser intentada en vía judicial, por medio de un juicio ordinario de lesividad, con arreglo a lo que dispone la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, número 3667 de 12 de marzo de 1966, y sus reformas. Este proceso implica que la municipalidad respectiva debe declarar lesivo a los intereses públicos el visado cuya anulación pretende, como presupuesto para incoar el proceso de lesividad, dentro de los cuatro años siguientes al otorgamiento del visado de que se trate. Luego, cuenta con dos meses a partir de dicha declaratoria, para establecer la demanda correspondiente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Finalmente, la tercera hipótesis consiste en aquella situación en la cual el plano catastrado, y visado por la municipalidad respectiva, a pesar de contener información contraria a la normativa urbanística, ha dado lugar, junto con la escritura correspondiente, a la inscripción de un documento en el Registro Público de la Propiedad. En estos casos, el primer paso debe ser la anulación del visado, ya sea administrativa o judicialmente, como ya se explicó, para luego proceder a la anulación de la inscripción registral del documento correspondiente. Recuérdese lo que dispone el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana en el sentido de que el Registro no debe inscribir documentos sobre fraccionamientos de fincas que requieran del visado municipal, si no lo tienen.

Pues bien, en el caso de que el visado sea anulado en sede administrativa por la propia Municipalidad que lo dio, una vez hecho esto y precisamente por carecer del mismo, debe hacer lo propio el Ministerio de Justicia en lo tocante a la inscripción del documento donde conste la segregación, con base en lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Para la eventualidad de que sea necesario incoar un proceso de lesividad para anular el visado municipal, lo que depende de la gravedad del vicio que aqueja al acto de otorgamiento del visado, y en razón del cual no debió otorgarse, la Municipalidad respectiva debe hacer la declaratoria a que se refiere el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Luego, y anulado por esta vía el visado, solicitar al Ministerio de Justicia que proceda a anular en vía administrativa, y con base en lo que dispone el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, la inscripción registral de la escritura pública correspondiente, pues no sería necesario un juicio de lesividad para estos efectos, en la medida en que la anulación del visado implica la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del documento donde consta la segregación correspondiente al fraccionamiento de que se trate.

La razón jurídica de lo anterior consiste en que la inscripción en el Registro del documento donde consta la segregación es un acto administrativo.” De lo dicho anteriormente, es necesario precisar que en caso de requerirse el juicio de lesividad para anular el visado, actualmente debe hacerse de conformidad con los artículos 34, 39.1.e) y 42 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley N° 8508 del 28 de abril de 2006), pues esa ley derogó la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa mencionada, variando los plazos para declarar lesivo a los intereses públicos el acto correspondiente y para instaurar el proceso de lesividad.

Por otra parte, en cuanto al procedimiento que debe seguir el Municipio ante edificaciones que no cuenten con permiso de construcción, en el dictamen C-390-2007 del 6 de noviembre de 2007 se dijo:

“Ante la necesidad de hacer prevalecer el orden público, un funcionario municipal puede ser investido con la autoridad para vigilar y determinar si el ejercicio del derecho de propiedad privada se ajusta o no al ordenamiento urbanístico (inspector municipal), de modo que una vez detectado el incumplimiento puede éste poner en marcha la potestad sancionatoria a través de un iter procesal establecido a nivel legal [45].

Así pues, las potestades que están previstas legalmente en los artículos 88, 90 y 91 de la ley de construcciones son las que ejerce la administración luego de la «mera constatación» del estado de ilegalidad del administrado, o a través del procedimiento especial regulador en ese texto legal, o mediante el procedimiento ordinario previsto en la ley general de la administración pública [46]. Respecto a la primera, la jurisprudencia de la sala constitucional, ha señalado lo siguiente:

«III.-Sobre el fondo. En reiterada jurisprudencia la Sala ha indicado que la procedencia de la clausura de una construcción por carecer de los permisos respectivos, sin necesidad de algún procedimiento administrativo previo no es necesario por cuanto tratándose de la constatación de la falta de dichas autorizaciones para la actividad, no cabe la apertura de tal procedimiento administrativo . Para situaciones como la descrita, la administración simplemente constata, si se tiene los permisos respectivos para el ejercicio de determinada actividad que lo requiera y en caso de verificar en sus archivos que el mismo no la tenga, procede de inmediato a su cierre o clausura y materialmente se concretiza con la colocación de sellos, que ante la violación de ellos, pueden ser objeto de sanciones penales» (El resaltado no es del original) [47] (…)

En efecto, y según adelantábamos líneas arriba, la ley de construcciones prescribe un procedimiento especial al que debe ajustarse el ente municipal para proceder en caso de verificar la existencia de obras realizadas sin contar con permiso de construcción. Una vez cumplido, la administración queda facultada para ordenar la destrucción de la obra, o la podrá ejecutar ella misma, por cuenta del propietario [49]:

«Artículo 93.-Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.

Artículo 94.-Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado cumplimiento a la orden anterior, se le levantará una nueva información la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre Renuencia y se fijará un último plazo, oyendo al interesado.

Artículo 95.-Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.

Artículo 96.-Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.» (El resaltado no es del original).

Por su parte, el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la LGAP) aplica en el caso de cualquier otro supuesto no cubierto por el procedimiento especial, pues no obstante la especialidad de la materia, la misma no está excluida del ámbito de cobertura de la ley general de la administración pública (art. 367). Aún más, las normas procesales desarrolladas para este procedimiento habrán de ser aplicadas supletoriamente en caso de que no exista norma aplicable en el especial, pues como ha determinado la jurisprudencia constitucional, dichas disposiciones responden a los parámetros mínimos necesarios para garantizar el respeto al debido proceso en sede administrativa…

(…)

2. La ejecución de las sanciones urbanísticas Una vez adoptado un acto administrativo de sanción, previo cumplimiento de un procedimiento debidamente establecido y en acatamiento de normas legales que tipifican una infracción y su consecuencia punitiva, dichos actos pueden ser ejecutados por la misma administración sin necesidad de recurrir a los tribunales, aún contra la voluntad del administrado, y salvo en el caso de que el acto posea vicios de nulidad absoluta (169 y 170 LGAP). Esto es así, por cuanto las sanciones administrativas se encuentran cubiertas por el privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos, el cual posee la administración en virtud de la presunción de validez del acto y la defensa que ejerce ésta de los intereses de la colectividad (artículo 146 LGAP).

(…)

De esta manera, en el artículo 149 de la LGAP se determinan los medios de ejecución administrativa, los cuales son plenamente aplicables para el caso de las sanciones urbanísticas: la ejecución forzada (se conmina al cumplimiento a través de un apremio sobre el patrimonio del administrado), la ejecución sustitutiva (se ejecuta el acto por un tercero y luego los costos son cobrados al administrado por ejecución forzada) y el cumplimiento forzoso (cuando el acto establece una obligación personalísima de dar o hacer, tolerar o no hacer). Podríamos identificar el caso de la multa como un acto ejecutable a través de ejecución forzosa, la clausura por medio de cumplimiento forzoso, y la desocupación y el derribo mediante ejecución sustitutiva o cumplimiento forzoso [52].

En síntesis, hay que decir que la administración municipal cuenta con atribuciones de policía que le permiten autorizar y modular el ejercicio del derecho de propiedad privada, el cual además, está afecto a estas circunstancias en virtud de la función social y ambiental de la propiedad inmobiliaria. Entre las injerencias que las corporaciones municipales pueden llevar a cabo en este derecho, se encuentra la de regular el ejercicio del derecho a edificar, o facultad del titular inmobiliario de levantar estructuras en el terreno de su propiedad. Y para vigilar el cumplimiento de los preceptos legales en esta materia, las municipalidades pueden hacer uso de la potestad de inspección, por la cual sus agentes (inspectores municipales) pueden ingresar a la propiedad donde se levantan las estructuras, ya sea antes, durante o después de terminadas las obras, siempre y cuando sea para efectos de constatar el cumplimiento de la legalidad urbanística y en respeto al derecho a la intimidad y la inviolabilidad del domicilio, en los términos apuntados supra.

Así pues, en lo que es objeto de consulta, la municipalidad puede ejecutar por si misma la sanción administrativa, por medio del cumplimiento forzoso en el caso de la clausura, la desocupación y el derribo o destrucción de la obra. Consecuentemente, los funcionarios municipales, una vez cumplido el debido procedimiento, pueden proceder a ejecutar la sanción de derribo o destrucción de la obra, pues como vimos el privilegio de ejecutoriedad se da incluso en contra de la voluntad del administrado, para lo cual, no obstante, cuenta la municipalidad con la asistencia de la policía.

No obstante, y al igual que en la ejecución de las potestades de inspección, los funcionarios municipales si bien pueden y deben ingresar a los predios privados con el fin exclusivamente de ejecutar la sanción impuesta, también se encuentran sujetos a límites objetivos y subjetivos, tales como la razonabilidad y proporcionalidad en la ejecución, la inviolabilidad del domicilio, el respeto a la intimidad de los particulares, la imposibilidad de registrar o secuestrar información o documentos privados, la debida investidura y acreditación de los funcionarios que practiquen las diligencias, entre otros. Además, están sometidos al deber genérico de rendición de cuentas y transparencia en su gestión (art. 11 constitucional), tampoco pueden decomisar bienes, ni decretar el arresto de personas, pues estas potestades le corresponden a las fuerzas de policía o de seguridad. En todo caso, la administración municipal y sus funcionarios están sujetos a responsabilidad administrativa, conforme el artículo 191 y siguientes de la LGAP.

En este sentido, dado que la consulta versa sobre el tema de la ejecución de la sanción administrativa de demolición, valga aprovechar la oportunidad para advertir al ente consultante, que en toda ejecución de este tipo se debe procurar la adecuada tutela de bienes jurídicos trascendentales tales como la seguridad, salubridad, propiedad y libertad de los administrados, de modo que en la destrucción de las edificaciones se deben realizar todas aquellas medidas necesarias y razonables que permitan prevenir, contener, mitigar y reparar cualquier daño o lesión que pueda ser causada a los ejecutados, vecinos o transeuntes.

Además, en la realización de esta diligencia los funcionarios municipales pueden servirse de la colaboración de miembros de la fuerza pública, quienes a su vez tienen la atribución de auxiliar a las municipalidades cuando éstas lo soliciten [53]. Este tipo de ejecución del acto administrativo ya ha sido validado constitucionalmente por la Sala en diferentes casos:

«...el Ministerio de Seguridad Pública, Despacho del Ministro, resolvió la solicitud de desalojo administrativo incoada por el Alcalde Municipal de Escazú contra Rudy Bernal y Mauricio Sandí Marín, que fue acogida y en consecuencia se autorizó a la policía del lugar para que procediera al desalojo según lo solicitado, previo a lo cual se ordenó a la autoridad policial encargada que otorgara a los demandados un plazo de cinco días hábiles con el fin de que, voluntariamente desalojaran el inmueble, caso contrario, transcurrido dicho plazo se procedería al desalojo forzoso. [...] Fue así como la Municipalidad recurrida, en ejercicio de sus competencias, dispuso ejecutar el desalojo con la colaboración de la Fuerza Pública, para luego proceder a la demolición de las construcciones levantadas sin licencia municipal, el mismo diecisiete de mayo de dos mil cuatro, sin que aprecie esta Sala ninguna arbitrariedad en lo actuado y, por lo tanto, tampoco ninguna lesión a los derechos fundamentales del amparado.»” También, en cuanto al régimen sancionador urbanístico que deben aplicar las Municipalidades, puede observarse el dictamen C-279-2007 del 21 de agosto de 2007.

III. Conclusiones

En virtud de que la gestión planteada no se ajusta a lo dispuesto por nuestra Ley Orgánica, en orden a los requisitos de admisibilidad de las consultas, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio solicitado.

De usted, atentamente, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Asistente de Procuraduría GSM/ ELR/ hmu