Constitutionality and legislative technique issues in the Protected Wild Areas billProblemas de constitucionalidad y técnica legislativa del proyecto de Ley de Áreas Silvestres Protegidas

Legal Opinion: 075-J of 11/08/2009 August 11, 2009 OJ-075-2009 Mrs. Hannia M. Durán Area Head Special Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter AMB-11-2009 of June 19, 2009, by which you request our opinion on the draft "Wild Protected Areas Law," in legislative bill file No. 17.211.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion, as is proper to a response to a consultation from an administrative department, pursuant to what is provided for in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consulting party, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has already been indicated on other occasions, “…since this does not fall under the circumstances provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand” (see, among others, Legal Opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

As indicated in its explanatory memorandum, this bill seeks to present in a consistent manner the various changes that have been occurring in legislation concerning the topic of wild protected areas, aiming to unify its legal and institutional framework. At the same time, it seeks to modernize the regulations on the matter, clarifying existing legal uncertainties, as well as gaps and contradictions.

The bill aims to become a useful legal instrument for regulating conservation systems that ensure the ecological integrity of ecosystems and that, furthermore, incorporates the mechanisms for its real implementation, “defining the required institutional agreements and the respective institutional responsibilities and commitments.” “It is a matter of capturing in a law a master plan for the country for conservation, with a long-range vision,” through an eco-regional approach.

Despite the good intentions of the bill, which are even reinforced in the first three articles of its text (purpose, objectives, and principles), other norms are observed that seem to foster a lack of environmental protection, by establishing a more lax protective regime than the one currently governing us.

To begin with, Articles 1 and 18 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, which the bill intends to repeal, establish a clear prohibition on cutting trees within wild protected areas, with the exception of research, training, and ecotourism activities, duly approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications and subject, where applicable, to an environmental impact assessment:

“Article 1.- Objectives (…) By virtue of public interest and except as stipulated in Article 18 of this law, the cutting or use of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protective zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and forest reserves owned by the State is prohibited.

Article 18.- Authorization of activities In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who will define, where applicable, the performance of environmental impact assessments, as established by the regulations of this law.” However, the bill contains provisions that break this principle and allow practically any activity to be carried out within wild protected areas. Article 43 of this legislative initiative stipulates:

“ARTICLE 43.- Prohibited activities in the natural heritage of the State within wild protected areas. Except for the exceptions established in this Law, within the natural heritage of the State of wild protected areas, the following activities are prohibited (…)

• i)Cutting of trees. However, the administration of the wild protected area may carry out or authorize the cutting of trees strictly necessary for the proper active management of the respective area, for scientific purposes, or for the location and construction of public facilities that may be necessary, all for the purpose of fulfilling the specific conservation objectives of the respective wild protected area, and in accordance with its management and zoning plan or, in the absence thereof, with the technical studies supporting the measure.(…)” Although in principle this norm seems to repeat the prohibition on cutting trees from current legislation, the activities that are excepted could be of any type as long as they are strictly necessary “for the proper active management of the respective area” and are carried out “for the purpose of fulfilling the specific conservation objectives of the respective wild protected area, and in accordance with its management and zoning plan or, in the absence thereof, with the technical studies supporting the measure.” The vagueness of the phrase “for the proper active management of the respective area” and subjecting the authorization of cutting activities to a management plan or technical studies practically eliminate the legal prohibition and transfer to the respective Conservation Area the responsibility of defining for which activities tree cutting may be authorized, which is obviously risky.

Especially if we consider that Article 45 of the bill establishes as admissible use types within wild protected areas even those that could negatively affect the specific conservation objectives of each wild protected area:

“ARTICLE 45.- Admissible use types in the natural heritage of the State within wild protected areas. The natural heritage of the State of wild protected areas may admit the following types of uses, which will be determined according to the specific conservation objectives of each wild protected area according to its management category, as well as the zoning determined by the management plan of each area:

• a)Uses necessary to achieve the specific conservation objectives of the wild protected area.
• b)Uses compatible with the specific conservation objectives of the wild protected area. These are uses that do not negatively affect the objectives.
• c)Uses potentially compatible with the specific conservation objectives of the wild protected area. These are uses that could or could not negatively affect the objectives. The compatibility assessment is done on a case-by-case basis.

In the absence of an area management plan, and while it is being developed, the admissible uses for each management category mentioned in this Law must be supported by technical studies, in accordance with the specific conservation objectives for which the area was established and those of its management category.” Note even how the sustainable use of resources is found as a potentially compatible use within national parks (Article 54.c.4), national wildlife refuges (Article 57.c.3), municipal natural reserves (Article 76.c.4), and mixed natural reserves (Article 83.c.5); and as a compatible use in soil and water protection reserves (Article 61.b.5), and protected landscapes (Article 65.b.4).

Similarly, “recreation” is introduced as an admissible use within wild protected areas (except in biological reserves); a term so broad that it even allows for the consideration of small, medium, and large-scale hotel projects. The activity of ecotourism, permitted today, is definitely closer to what should be the minimum development allowed in wild protected areas, due to the low impact it causes to the environment:

“Ecotourism or ecological tourism, also called green tourism or nature tourism, is a form of “non-extractive use” of it (as opposed to “consumptive use” or resource consumption), immersed in the philosophy of “observation without destruction.” It is defined by various authors:

Elizabeth Boo, as coordinator of the Ecotourism Program of the World Wildlife Fund (W.W.F.), defined it succinctly as: “nature tourism that contributes to conservation.” In 1987, Héctor Cevallos Lascuráin, coordinator of the Ecotourism Program of the International Union for Conservation of Nature (U.I.C.N.), maintained that the term implied: “traveling to relatively undisturbed or uncontaminated natural areas with the specific objective of studying, admiring, and enjoying the scenery and its wild plants and animals, as well as any existing cultural manifestations.” In 1996, he specified that: “ecotourism is traveling to natural areas with the objective of appreciating the resources, in a controlled process that guarantees minimal negative environmental impact, ensuring the participation of local populations, so that it becomes an instrument for conservation and a tool for sustainable development.” Based on the foregoing, we can recognize five identifying elements: ecotourism is based on the natural environment, with emphasis on its biological, physical, and cultural features; it is ecologically sustainable; it involves environmental education and interpretation; it is locally beneficial (generates income for the conservationist management of resources, in addition to social and cultural benefits); and it is satisfying for visitors. (…)

Ecological tourism is distinguished from mass tourism by having a lesser incidence on the environment and requiring less infrastructural development: (…)

As ecotourism must be an ecologically responsible form of tourism, the scale of activities implies that relatively few tourists should be allowed to visit the site, and consequently, support facilities must be kept to a minimum and be less intrusive: (…)

It is recommended that facilities be: appropriate, modest yet comfortable, and unassuming, respectful of fragile habitats, adapted to the landscape, as discreet as possible, taking advantage of natural conditions (using “eco-techniques”: solar energy, rainwater retention and use, recycling of waste—organic and inorganic, solid and liquid—natural ventilation by currents rather than air conditioning, taking advantage of shade, etc.), using local construction materials and techniques (stone, wood, bamboo, etc.), avoiding bright colors, and conserving native plants (which avoid natural pest problems and reduce the need for weeding and watering). And finally, they should preferably be located on the periphery or perimeter of the protected area, serving as a link between the interior and exterior of it.” (Legal Opinion of the Attorney General of the Republic No. C-339-2004 of November 17, 2004).

Even worse is subparagraph q) of Article 43, which would be allowing any commercial activity to be carried out within wild protected areas with the sole requirement that it be compatible with the objectives of the management category and authorized by the National System of Conservation Areas.

In addition to this norm being in open contradiction with the provisions of Article 3 of the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere (approved through Law No. 3763 of October 19, 1966), which denies any possibility that the riches existing in national parks may be exploited for commercial purposes (and which is also reflected in Article 8, subsection 15, of the National Parks Service Law, No. 6084 of August 24, 1977), one would have to conclude that the legislative proposal for this and other cases is transferring the regime of prohibitions in wild protected areas from the law, as it stands today, to other instruments of lower rank, such as management plans, which could in practice lead to countless abuses to the detriment of the environment. Note that for all wild protected areas, the bill makes this referral to the management plan and the objectives of each conservation area in the following terms:

“According to the specific conservation objectives of each area, as well as the zoning determined by its management plan, in the natural heritage of the State of biological reserves, the following uses may be admitted: …” (Article 50; in identical terms, for national parks (Article 54), national wildlife refuges (Article 58), soil and water protection reserves (Article 61), protected landscapes (Article 65), municipal natural reserves (Article 76), mixed natural reserves (Article 83), marine reserves (Article 89), marine management areas (Article 93).

And note that the wording is very clear in indicating that these are possible uses within the Natural Heritage of the State, so the interpretation that such articles were intended to apply to private lands located within wild protected areas would not be valid.

A negative impact on the Natural Heritage of the State could also occur by establishing the construction of marinas and tourist docks as permitted uses for marine management areas (Article 93.c.5) because they conform to the stipulations of the management plan (Article 95); given that Article 43, subsection b), allows the construction of private buildings and infrastructure on the terrestrial part of those areas. Thus, by means of creating marine management areas, the restriction that only research, training, and ecotourism activities may be carried out in the forests and forest lands of the maritime-terrestrial zone would be circumvented, as provided for in Article 28 of the same legislative initiative; and with this, an erosive process of coastal forested zones could be generated.

The same can be said regarding the possibility of developing traditional or cultural industries in protected landscapes, marine reserves, and marine management areas (Article 43, subsection j); or the case of mixed natural reserves, where lands belonging to the State (such as the maritime-terrestrial zone) can be used together with others belonging to private individuals (presumably contiguous) and where the administration corresponds to the owners, “under the superior oversight of SINAC.” In relation to this topic, it is worth noting that Article 34 of the bill is remiss in that it omits as part of the Natural Heritage of the State the forests and forest lands of the maritime-terrestrial zone not included within wild protected areas, which are also excluded from the application of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977.

Another aspect of the legislative initiative that draws attention regarding permitted uses is that of carrying out within wild protected areas (with the exception of biological reserves) “water vapor extraction projects for geothermal energy, previously justified through technical studies,” given that this possibility had already been previously raised for national parks through legislative bill file No. 16.137, denominated “Law Regulating Geothermal Energy Production in National Parks,” which was archived by this Special Environmental Commission upon considering it, among other things, contrary to the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment and to multiple international regulations. On that occasion, it was stated:

“In the analysis of this legislative proposal, it was considered that the bill has serious constitutional and legality issues. The Attorney General of the Republic herself, in her legal opinion OJ 078-2008 of September 9, 2008, through which she responds to the consultation made, includes relevant aspects in this same sense, which the Commission takes very much into account and which is cited throughout this report.

The fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution) is also enshrined in Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador”), signed in 1988 and approved through Law No. 7907 of September 3, 1999: (…)

The State’s duty to protect and preserve the integrity of the environment encompasses forest wealth (Constitutional Chamber, decisions numbers 2233 and 6836, both from 1993) and the landscape or scenic beauty, protected in Article 89 of our Magna Carta, and a primary objective of the declaration of national parks since their origins: (…)

The harm to these rights may be a consequence of state actions or omissions, as would occur in the case at hand: (…)

The technical studies intended that after carrying out the total environmental load balance of a given geographical space, which summarizes the condition of its natural aptitude (biotic, geo, and potential soil use), the condition of induced environmental load, and the absorption capacity of the additional environmental load linked to resource demand, elements would emerge that could conclusively determine that the effects of the activities, works, or projects, or any of their actions and components on the environment or its elements constitute a negative impact, on what was intended to be protected in the National Parks of Costa Rica.

It is necessary to clarify that this Commission has not lost sight of the fact that the legislator is subject to the general principle of Law, which establishes that legal norms bind even the authority that has enacted them. In that sense, the latter must comply with the requirements established by the Organic Law of the Environment to perfect the elements that would make the adoption of the law sought by this bill viable. (…)

The foregoing considerations lead to the conclusion that both the constitutional principle of reasonableness, in concordance with the provisions of Article 50 of the Magna Carta, is violated by this legislative initiative. The inclusion in or exclusion from the purposes provided by law for wild protected areas of a real property must be justified based on the guardianship and protection of the environment. The Constitutional Chamber, in reiterated jurisprudence, has applied this principle independently of the rank of the legal norm that includes or excludes the zone, whereby, even if the exclusion is established by law with respect to a wild protected area created by decree, said exclusion must be justified in the manner indicated. (…)

The Attorney General of the Republic adds, in her official letter of September 9 of the current year:

“that the bill is contrary to Articles 50 and 89 of the Constitution; Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights; Article 14 of the Convention on Biological Diversity; the constitutional principles that make up environmental matters; and the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality; by removing from the environmental impact assessment and its approval by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) the stage prior to resource utilization.” (…)

Another aspect that makes the approval of the bill impossible is the incompatibility of the purpose pursued by the bill: “To authorize ICE to utilize the geothermal resources existing in national parks, to satisfy the energy needs of Costa Rica” with the purpose already determined for National Parks, which could be summarized as: the protection of an area of extraordinary value for its natural beauties, the safeguarding of those beauties for the benefit of present and future generations, and intangibility. (…)

This bill infringes the “Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere,” Law No. 3763, which, as relevant, states:

“ARTICLE 3 The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, or any portion thereof be alienated except by the competent legislative authority. The resources found therein shall not be exploited for commercial purposes.

The Contracting Governments agree to prohibit the hunting, killing, and capturing of fauna specimens and the destruction or collection of flora specimens in national parks, except when done by the park authorities or by order or under the supervision of the same, or for duly authorized scientific investigations.

The Contracting Governments further agree to provide the national parks with facilities for public recreation and education, in accordance with the purposes pursued by this Convention.” It is worth emphasizing the first paragraph of this Article 3 of the Convention, which clearly indicates that “the Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, or any portion thereof be alienated except by the competent legislative authority. The resources found therein shall not be exploited for commercial purposes.” The foregoing signifies, pursuant to Article 7 of the Political Constitution concerning the normative hierarchy that grants international treaties a rank superior to law, absolute subjection to the obligation that commits Costa Rica not to exploit for commercial purposes the resources found in national parks, the contravention of which undoubtedly becomes unconstitutional. (…)

The legislative proposal also contravenes the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, signed by Costa Rica, “ad-referéndum”, in Paris, France, on November 23, 1972, Law No. 5980, which literally states:

Article 2.– For the purposes of this Convention, the following shall be considered “Natural Heritage”: Natural features consisting of physical and biological formations or groups of such formations, which are of outstanding universal value from the aesthetic or scientific point of view. Geological or physiographical formations and precisely delineated areas which constitute the habitat of threatened species of animals and plants of outstanding universal value from the point of view of science or conservation. Natural sites or precisely delineated natural areas of outstanding universal value from the point of view of science, conservation, or natural beauty.

Article 3.– It is for each State Party to this Convention to identify and delineate the different properties situated on its territory mentioned in Articles 1 and 2 above.

Article 4.– Each State Party to this Convention recognizes that the duty of ensuring the identification, protection, conservation, presentation, and transmission to future generations of the cultural and natural heritage situated on its territory belongs primarily to that State. It will do all it can to this end, to the utmost of its own resources and, where appropriate, with any international assistance and co-operation, in particular, financial, artistic, scientific and technical, which it may be able to obtain.” (The underlining is not from the original) Finally, the text of the proposal was subjected to analysis against the “Convention on Biological Diversity and its Annexes I and II, signed on June 13, 1992, in Rio de Janeiro, Brazil,” Law No. 7416, of July 28, 1994, in whose Article 10, the Parties commit to the sustainable management of wild areas and preserving their biodiversity. The State Parties commit to in-situ conservation through a system of protected areas, which will be selected through guidelines developed by the State.

Based on the extensive analysis carried out, which leads us to conclude the lack of viability of the bill under study, the Deputies render a negative majority opinion on this bill, recommending its referral to the Archive.” (Special Environmental Commission, Negative Majority Opinion of October 30, 2008, bill file No. 16137).

No less important should be the assessment made by the Deputies of the intended possibility of establishing special wild protected areas (Article 132 and following of the bill), since this particular figure implies in essence a tacit waiver of the Administration’s self-protection power to proceed with the eviction of illegal occupants found within the wild protected areas so declared, in favor of a regime for regularizing their anti-juridical situation.

Furthermore, the proposed regulation is ambiguous regarding how many illegal occupants in a wild protected area will be necessary to proceed with its declaration as special and, even more so, regarding what the socioeconomic and socio-environmental characteristics that justify said decision will be.

One must not lose sight of the fact that the consequences of a declaration of this type can be very harmful to the environment, since they can range from the construction of unique works such as houses, cabins, small restaurants (sodas), or small grocery stores (pulperías) (Article 134) to the formation of true settlements (the installation of schools, churches or other places of worship, cemeteries, or health centers presumes as much); which may contradict the conservationist purposes of wild protected areas, even if these are not national parks or biological reserves.

It is exceedingly strange, likewise, from the wording of the bill, the elimination of wetlands (humedales) as a management category, which is currently enshrined as such in Article 32 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995:

“ARTICLE 32.- Classification of wild protected areas The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish wild protected areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:

(…) f) Wetlands. (…)” With the new bill, wetlands would be conceived as Natural Heritage of the State outside of wild protected areas (Article 16 in relation to Articles 25 and following) and could no longer be declared as such since no management category exists that covers them (the soil and water protection reserves, by their definition, seem to refer to what are known today as protective zones (zonas protectoras), and not to wetlands).

In that understanding, and if the bill were to be approved as drafted, we would probably be in the presence of a lack of protection for their regime, which would violate the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, Law No. 7224, of April 9, 1991:

“Article 4.- Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether or not they are included in the “List”, and provide adequately for their management and care.” Also questionable in the bill is the manner in which the wild protected areas whose current nomenclature would no longer coincide with those established in the new list of the legislative initiative are to be recategorized (Article 31, final paragraph), since through this means several of them could transition to a more permissive regime in terms of authorized uses, which would definitively harm them regarding the protection of the ecosystems associated with each one.

In Article 48 of the legal proposal, it is not appropriate that the projects, works, or activities to be developed by private owners within wild protected areas be granted an expedited environmental impact assessment procedure before the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), simply because in those areas there is already the introduction of the environmental impact variable in the respective management plan. Allowing such a possibility would be like approving the carrying out of expedited environmental impact studies procedures for private works or projects in cantons where regulatory plans already exist, because environmental viability had previously been granted to said plans. Environmental impact studies must always be prepared completely, and their analysis by the National Environmental Technical Secretariat must be done in accordance with the established general procedure and complying with the deadlines established for this purpose.

Regarding punishable unlawful acts, the reform of Article 58 of the Forest Law (Ley Forestal) is eliminating, we do not know whether intentionally or inadvertently, the crimes of invasion of private lands subject to forestry regime and failure to respect declared forest bans (vedas forestales), which constitutes a deregulation harmful to the environment that could bring very negative consequences to the existing forest resources on private property lands.

Of course, all the observations developed so far could entail constitutional conflicts with Article 50 of our Magna Carta, which enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment, and Article 89, which protects the natural beauties and the historical heritage of the Nation, by apparently establishing a less protectionist regime for protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas); as well as Article 7 for possible violation of international treaties and conventions signed by our country regarding the protection of said areas and natural resources in general; therefore, it is recommended to assess with special attention the inclusion of the aforementioned provisions in the draft law under consultation.

We have likewise detected other inconsistencies of the draft with the current legal framework that merit a careful study by the members of this Commission in order to weigh their relevance, as we proceed to outline below.

In the first instance, the draft includes among its principles that of the non-delegability of the administration of protected wilderness areas, stating that it is an essential and non-delegable function of the State. However, Article 26 of the draft authorizes the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) to delegate to other State institutions the administration of parts of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) located outside protected wilderness areas. It does not seem advisable for another entity, even if it belongs to the State, to assume the functions entrusted to that Ministry, especially due to the specialized nature of the matter and how sensitive the administered resources are.

Chapter VI of Title IV of the draft raises more doubts, where the figure of shared management (manejo compartido) is created, as a process through which the State shares the management of a protected wilderness area in its integral context with one or several interested actors, having as a reference framework only the assignment of specific responsibilities to generate mutual benefits and under the conditions established in the respective management plan (Article 104). Although Article 103 clarifies that shared management does not include the administration of protected wilderness areas, by defining such vague limits, there is a risk of lending itself to abuses, as has happened in past experiences of this type (see, to this effect, the Official Communication of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) No. DFOE-AM-38/2005 of December 14, 2005, called "Report on the results of a special study carried out in the Ministry of Environment and Energy on the ‘co-management’ of Ballena National Marine Park").

In Article 33 of the draft, referring to the reduction of protected wilderness areas, it would be advisable to add that the obligation to reduce one of these areas by law, following technical studies that justify the measure, must be carried out in all cases where it is intended to segregate any space comprised within its geographical limits, even if another portion of territory is added that increases or leaves identical its original capacity.

We suggest taking the opportunity to explicitly define the competence of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications in granting fishing licenses in continental waters and within protected wilderness areas, as there is confusing regulations in this field that arises when comparing the powers granted to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura) in Law No. 8436 of March 1, 2005, and those given to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications in the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), No. 7317 of October 30, 1992 (see, in this regard, legal opinion No. 030-2009 of March 23, 2009).

Similarly, it would be advisable to make clear in Title VIII of the draft who is responsible for the administration of the portions of territory where an indigenous reserve overlaps with a protected wilderness area, since the text of the legal initiative only speaks of "coordination mechanisms." In the definition of national parks given by Article 53 of the draft, the historical-cultural component that some of these parks present, such as the Guayabo National Monument or the Santa Rosa National Park, must be added, as the concept as drafted is pigeonholed into "the protection and conservation of natural beauties and biodiversity, as well as for public enjoyment." Within the reform made to Article 22 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), the function of protecting and conserving the use of watersheds and water systems is excluded from the current powers of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), without mentioning which body or public entity will assume this function; a regulatory gap that must be corrected.

Furthermore, we do not agree with the addition made in Article 154 of the draft of a fourth paragraph to Article 7 of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias) stating that "only those lands that are not part of the State's natural heritage may be titled under this article," as said text could lead to error for the legal operator, particularly the judges who comprise the courts of justice, that it is therefore possible for other public domain assets that are not the State's Natural Heritage to be subject to private registration, which is not true.

No comments are made regarding the articles of the draft on the administration and disposal of public funds, as well as on administrative contracting, as this is a matter for the Office of the Comptroller General of the Republic, so we refer the Members of Congress to Official Communication No. DJ-0411 of July 27, 2009, from the Legal Division of that entity, which is included in the legislative file.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the draft law being processed under file No. 17,211 presents problems of constitutionality and legislative technique that, with the customary respect, it suggests resolving; unless the Members of Congress deem it necessary to discard it because introducing the suggested modifications within the text of the draft implies a violation of the rights of initiative and amendment in relation to the principle of connectivity (conexidad) (see Decision of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 5298-2006 of 8 hours 30 minutes of April 21, 2006), which makes it essential to present a new draft that incorporates them.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Opinión Jurídica : 075 - J del 11/08/2009 11 de agosto, 2009 OJ-075-2009 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio AMB-11-2009 de 19 de junio de 2009, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de Áreas Silvestres Protegidas”, expediente No. 17.211.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

Según se señala en su exposición de motivos, mediante este proyecto de ley se busca presentar de una forma congruente los distintos cambios que se han ido presentando en la legislación atinente al tema de las áreas silvestres protegidas, buscando unificar su marco legal e institucional. A la vez, se busca modernizar la normativa en la materia, aclarando las incertidumbres legales existentes, así como los vacíos y contradicciones.

El proyecto pretende convertirse en un instrumento legal útil para la regulación de sistemas de conservación que aseguren la integridad ecológica de los ecosistemas y que, además, incorpore los mecanismos para su implementación real, “definiendo los acuerdos institucionales requeridos y las respectivas responsabilidades y compromisos institucionales”. “Se trata de plasmar en una ley un plan maestro de país para la conservación, con una visión de largo alcance”, a través de un enfoque eco-regional.

No obstante las buenas intenciones del proyecto, las cuales incluso se ven reforzadas en los primeros tres numerales de su articulado (objeto, objetivos y principios), se observan otras normas que parecen propiciar una desprotección al ambiente, al establecer un régimen tutelar más laxo al que hoy nos rige.

Para empezar, los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, y que el proyecto pretende derogar, establecen una clara prohibición para la corta de árboles dentro de las áreas silvestres protegidas, con excepción de labores para investigación, capacitación y ecoturismo, debidamente aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y con sujeción cuando corresponda a evaluación de impacto ambiental:

“Artículo 1°.- Objetivos (…)

En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado.

Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Sin embargo, el proyecto de ley contiene preceptos que rompen este principio y permiten realizar prácticamente cualquier actividad dentro de las áreas silvestres protegidas. Estipula el artículo 43 de esa iniciativa de ley:

“ARTÍCULO 43.- Actividades prohibidas en el patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas. Salvo las excepciones que se establecen en esta Ley, dentro del patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas quedan prohibidas las siguientes actividades (…)

• i)Corta de árboles. Sin embargo, la administración del área silvestre protegida podrá realizar o autorizar la corta de los árboles estrictamente necesarios para el adecuado manejo activo del área respectiva, para fines científicos, o para la ubicación y construcción de las instalaciones públicas que fueren necesarias, todo con el fin del cumplimiento de los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida respectiva, y de conformidad con su plan de manejo y zonificación o, en ausencia de este, con los estudios técnicos que sustenten la medida.(…)” Aunque en principio esta norma parece repetir la prohibición de corta de árboles de la legislación vigente, las actividades que se exceptúan podrían ser de cualquier tipo siempre y cuando sean estrictamente necesarias “para el adecuado manejo activo del área respectiva” y se realicen“con el fin del cumplimiento de los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida respectiva, y de conformidad con su plan de manejo y zonificación o, en ausencia de este, con los estudios técnicos que sustenten la medida”. La indefinición de la frase “para el adecuado manejo activo del área respectiva” y el someter la autorización de labores de corta a un plan de manejo o estudios técnicos, eliminan prácticamente la prohibición legal y trasfieren al Área de Conservación respectiva la responsabilidad de definir a cuáles actividades se les podrá autorizar la corta de árboles, lo que obviamente es riesgoso.

Máxime si tomamos en cuenta que el numeral 45 del proyecto establece como tipos de uso admisibles dentro de áreas silvestres protegidas hasta los que podrían afectar negativamente los objetivos específicos de conservación de cada área silvestre protegida:

“ARTÍCULO 45.- Tipos de usos admisibles en el patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas. El patrimonio natural del Estado de las áreas silvestres protegidas puede admitir los siguientes tipos de usos, los cuales serán determinados según los objetivos específicos de conservación de cada área silvestre protegida de acuerdo a su categoría de manejo, así como la zonificación que determine el plan de manejo de cada área:

a )Usos necesarios para alcanzar los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida.

b)Usos compatibles con los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida. Son los usos que no afectan negativamente los objetivos.

c)Usos potencialmente compatibles con los objetivos específicos de conservación del área silvestre protegida. Son los usos que podrían o no afectar negativamente los objetivos. El examen de compatibilidad se hace caso por caso.

En ausencia de plan de manejo del área, y mientras se elabora, los usos admisibles para cada categoría de manejo que esta Ley menciona deben estar sustentados en estudios técnicos, de conformidad con los objetivos específicos de conservación para los cuales el área fue establecida y los de su categoría de manejo.” Nótese incluso como el aprovechamiento sostenible de los recursos se encuentra como uso potencialmente compatible dentro de los parques nacionales (artículo 54.c.4), refugios nacionales de vida silvestre (artículo 57.c.3), reservas naturales municipales (artículo 76.c.4) y reservas naturales mixtas (artículo 83.c.5); y como uso compatible en las reservas de protección de suelos y aguas (artículo 61.b.5), y paisajes protegidos (artículo 65.b.4).

De igual forma, se introduce a la “recreación” como uso admisible dentro de las áreas silvestres protegidas (salvo en las reservas biológicas); término tan amplio que da incluso hasta para pensar en proyectos hoteleros de pequeña, mediana y gran escala. Definitivamente la actividad del ecoturismo, permitida hoy, se encuentra más próxima a lo que debería ser el desarrollo mínimo permitido en las áreas silvestres protegidas, por el bajo impacto que causa al ambiente:

“El ecoturismo o turismo ecológico, también llamado turismo verde o turismo de naturaleza, es una forma de “uso no extractivo” de ésta (en contraposición al “uso consuntivo” o consumidor de los recursos), inmerso en la filosofía de “observación sin destrucción”, es definido por diversos autores:

Elizabeth Boo, como coordinadora del Programa de Ecoturismo del Fondo Mundial para la Naturaleza (W.W.F.), lo definió escuetamente como: “el turismo de naturaleza que contribuye a la conservación”.

En 1987 Héctor Cevallos Lascuráin, coordinador del Programa de Ecoturismo de la Unión Mundial para la Naturaleza (U.I.C.N.) sostuvo que el término implicaba: “viajar a áreas naturales, poco contaminadas y poco molestadas, con el objetivo específico de estudiar, admirar y disfrutar del paisaje y sus animales y plantas, así como cualquier manifestación cultural”. En 1996, precisó que: “ecoturismo es viajar a áreas naturales con el objetivo de apreciar los recursos, en un proceso controlado que garantice el mínimo impacto ambiental negativo, asegurando la participación de las poblaciones locales, para que se convierta en un instrumento de conservación y en una herramienta de desarrollo sostenible”.

Con base en lo anterior, podemos reconocer cinco elementos identificadores: el ecoturismo está basando en el ambiente natural, con énfasis en sus rasgos biológicos, físicos y culturales; es ecológicamente sostenible; involucra educación ambiental e interpretación; es localmente beneficioso (genera ingresos para el manejo conservacionista de los recursos, en adición a los beneficios sociales y culturales); y satisfactorio para los visitantes. (…)

El turismo ecológico se distingue del turismo de masas por tener menor incidencia en el entorno y requerir menos desarrollo infraestructural: (…)

Como el ecoturismo debe ser una forma ecológicamente responsable de turismo, la escala de las actividades implica que relativamente a pocos turistas debe permitírseles visitar el sitio, y en consecuencia, las facilidades de soporte deben mantenerse en el mínimo y ser menos intrusivas: (…)

Se recomienda que las instalaciones sean: adecuadas, modestas, aunque cómodas, y sin pretensiones, respetuosas de los hábitats frágiles, adaptadas al paisaje, lo más discretas posible, tomando ventaja de las condiciones naturales (con el uso de “ecotécnicas”: energía solar, retención y aprovechamiento de aguas de lluvia, reciclaje de las basuras ¾orgánicas e inorgánicas, sólidas y líquidas¾, ventilación natural por corrientes y no por aire acondicionado, aprovechamiento de la sombra, etc.), utilizando materiales y técnicas constructivas locales (piedra, madera, bambú, etc.) evitando colores llamativos y conservando las plantas autóctonas (que evitan problemas de pestes naturales y reducen la necesidad de deshierbar y regar). Y finalmente, deben ubicarse preferiblemente en la periferia o perímetro del área protegida, sirviendo de enlace entre el interior y el exterior de ésta.” (Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-339-2004 de 17 de noviembre del 2004).

Aún peor es el inciso q) del artículo 43 que estaría permitiendo la realización de cualquier actividad comercial dentro de las áreas silvestres protegidas con el único requisito de que fuera compatible con los objetivos de la categoría de manejo y que estuviera autorizada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Amén de que tal norma estaría en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 3° de la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América (aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966) que niega toda posibilidad de que las riquezas existentes en los parques nacionales puedan explotarse con fines comerciales (y que también recoge el artículo 8, inciso 15, de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977), cabría concluir que la propuesta de ley para éste y otros casos está trasladando el régimen de prohibiciones en áreas silvestres protegidas de la ley como se encuentra hoy en día, a otros instrumentos de inferior rango como podrían ser los planes de manejo, lo que podría llevar en la práctica a incontables abusos en detrimento del ambiente. Nótese que para todas las áreas silvestres protegidas el proyecto de ley hace esa remisión al plan de manejo y a los objetivos de cada área de conservación en los siguientes términos:

“Según los objetivos específicos de conservación de cada área, así como la zonificación que determine su plan de manejo, en el patrimonio natural del Estado de las reservas biológicas pueden admitirse los siguiente usos: …” (artículo 50; en idéntico sentido, para los parques nacionales (artículo 54), refugios nacionales de vida silvestre (artículo 58), reservas de protección de suelos y aguas (artículo 61), paisajes protegidas (artículo 65), reservas naturales municipales (artículo 76), reservas naturales mixtas (artículo 83), reservas marinas (artículo 89), áreas marinas de manejo (artículo 93).

Y véase que la redacción es muy clara en indicar que se trata de usos posibles dentro del Patrimonio Natural del Estado, por lo que no cabría la interpretación de que tales numerales fueron pensados para aplicarlos a los terrenos privados que se encuentran dentro de las áreas silvestres protegidas.

También podría darse una afectación negativa al Patrimonio Natural del Estado al establecerse como usos permitidos para las áreas marinas de manejo la construcción de marinas y atracaderos turísticos (artículo 93.c.5) por ajustarse a las estipulaciones del plan de manejo (artículo 95); toda vez que el artículo 43, inciso b), permite la construcción de edificaciones e infraestructura privada en la parte terrestre de esas áreas. Así, mediante la vía de crear áreas marinas de manejo se estaría obviando la restricción de que en los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre sólo se pueden llevar a cabo actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, según lo prevé el artículo 28 de la misma iniciativa de ley; y con ello podría generarse un proceso erosivo de las zonas boscosas costeras.

Lo mismo vale decir respecto de la posibilidad de desarrollar industrias tradicionales o culturales en paisajes protegidos, reservas marinas y áreas marinas de manejo (artículo 43, inciso j); o el caso de las reservas naturales mixtas, en donde se pueden utilizar terrenos pertenecientes al Estado (como la zona marítimo terrestre) en conjunto con otros de particulares (presumiblemente contiguos) y donde la administración corresponde a los propietarios, “bajo la superior vigilancia del Sinac”.

En relación con este tema, valga apuntar que el artículo 34 del proyecto de ley es omiso en cuanto omite como parte del Patrimonio Natural del Estado a los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre no incluidos dentro de áreas silvestres protegidas, y que también se encuentran excluidos de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977.

Otro aspecto que llama la atención de la iniciativa de ley en cuanto a usos permitidos es el de llevar a cabo dentro de las áreas silvestres protegidas (con excepción de las reservas biológicas) “proyectos de extracción de vapor de agua para energía geotérmica, previa justificación mediante estudios técnicos”, en tanto dicha posibilidad ya había sido planteada con antelación para los parques nacionales mediante el expediente legislativo No. 16.137 denominado “Ley reguladora de la producción de energía geotérmica en los parques nacionales”, el cual fue archivado por esa Comisión Especial de Ambiente al considerarlo, entre otras cosas, contrario al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a múltiple normativa internacional. En esa oportunidad se dijo:

“En el análisis de esta propuesta legislativa se consideró que el proyecto tiene serios roces de constitucionalidad y de legalidad. La misma Procuraduría General de la República en su opinión jurídica OJ 078-2008 de 9 de septiembre de 2008, mediante la cual emite respuesta a la consulta realizada, incluye aspectos de relevancia en este mismo sentido, que la Comisión toma muy en cuenta y que se cita a lo largo de este informe.

El derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional) se consagra también en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), suscrito en 1988 y aprobado mediante Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999: (…)

El deber estatal de proteger y preservar la integridad del ambiente comprende la riqueza forestal (Sala Constitucional, votos números 2233 y 6836, ambos de 1993) y el paisaje o belleza escénica, tutelada en el numeral 89 de nuestra Carta Magna, y objetivo primordial de la declaración de parques nacionales desde sus orígenes: (…)

La lesión a estos derechos puede ser consecuencia de acciones u omisiones estatales, como ocurriría en el caso que nos ocupa: (…)

Los estudios técnicos pretenden que después de realizar el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos, surgieran elementos que pudieran determinar en forma concluyente que los efectos de las actividades, obras o proyectos, o alguna de sus acciones y componentes sobre el ambiente o sus elementos constituyen un impacto negativo, sobre lo que se pretendía proteger en los Parques Nacionales de Costa Rica.

Es preciso aclarar que esta Comisión no ha perdido de vista que el legislador está sujeto al principio general de Derecho, que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en ese sentido éste debe cumplir con los requisitos que establece la Ley Orgánica del Ambiente, para perfeccionar los elementos que harían viable la adopción de la ley que pretende este proyecto.(…)

Las anteriores consideraciones hacen concluir que tanto el principio de razonabilidad constitucional, en concordancia con lo que dispone el artículo 50 de la Carta Magna, se violenta con esta iniciativa de ley. La afectación como la desafectación de un bien inmueble, a los fines previstos por la ley para las áreas silvestres protegidas, debe estar justificada en función de la tutela y protección del ambiente. La Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia, ha aplicado este principio en forma independiente del rango de la norma jurídica que afecta o desafecta la zona, con lo cual, aún si la desafectación la establece la ley respecto de un área silvestre protegida creada por decreto, dicha desafectación debe estar justificada en la forma señalada. (…)

La Procuraduría General de la República agrega, en su oficio de fecha 9 de septiembre del año en curso:

“que el proyecto es contrario a los artículos 50 y 89 constitucionales; numeral 11 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica; los principios constitucionales que integran la materia ambiental; y el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad; al sustraer de estudio de impacto ambiental y su aprobación por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) la etapa previa a la de utilización del recurso”. (…)

Otro aspecto que hace imposible la aprobación del proyecto es la incompatibilidad del fin que persigue el proyecto: “Autorizar al ICE para el aprovechamiento de los recursos geotérmicos existentes en los parques nacionales, para la satisfacción de las necesidades energéticas de Costa Rica” y la finalidad ya determinada para los Parques Nacionales que podrían resumirse en: la protección de un área de extraordinario valor por sus bellezas naturales, la salvaguarda de esas bellezas en beneficio de las presentes y futuras generaciones, y la intangibilidad.(…)

Este proyecto de ley infringe, la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”, Ley No. 3763, que en lo que interesa “ARTICULO 3 Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especímenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo la vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas.

Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención.” Es de subrayar el párrafo primero de este artículo 3 de la Convención que claramente indica que “los Gobiernos contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales”.

Lo anterior significa, conforme el artículo 7 de la Constitución Política relativa a la jerarquía normativa que otorga a los tratados internacionales rango superior a la ley, la sujeción absoluta a la obligación que compromete a Costa Rica a no explotar con fines comerciales las riquezas existentes en parques nacionales, cuya contravención deviene indudablemente en inconstitucional. (…)

La propuesta legislativa contraría también la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita por Costa Rica, "ad-referéndum", en París, Francia, el 23 de noviembre de 1972, Ley No. 5980, literalmente dice:

Artículo 2º.-A los efectos de la presente convención, se considerarán "Patrimonio Natural":

Los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

Las formaciones geológicas o fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyen el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

Los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación de la belleza natural.

Artículo 3º.-Incumbirá a cada Estado Parte en la presente Convención identificar y delimitar los diversos bienes situados en su territorio y mencionados en los artículos 1º y 2º.

Artículo 4º.-Cada uno de los Estados Partes en la presente Convención reconoce que la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural natural situado en su territorio, le incumbe primordialmente. Procurará actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financieros, artístico, científico y técnico.” (El subrayado no es del original) Finalmente se sometió a análisis el texto de la propuesta con el “Convenio sobre la diversidad Biológica y sus Anexos I y II, firmado el 13 de junio de 1992 en Río de Janeiro, Brasil”, Ley No. 7416, del 28 de julio de 1994, en cuyo numeral 10, las Partes se comprometen al manejo sostenible de las áreas silvestres y preservar su biodiversidad. Los Estados partes se comprometen a la conservación in situ, mediante un sistema de áreas protegidas, que serán seleccionadas por directrices elaboradas por el Estado.

Con base en el extenso análisis realizado que nos lleva a la conclusión de la falta de viabilidad del proyecto de ley en estudio, las Diputadas y Diputados rendimos dictamen negativo sobre este proyecto, recomendando su remisión al Archivo.” (Comisión Especial de Ambiente, Dictamen Negativo de mayoría de 30 de octubre del 2008, expediente No. 16137).

No menos importante deberá ser la valoración que hagan los señores Diputados de la posibilidad pretendida de establecer áreas silvestres protegidas especiales (artículos 132 y siguientes del proyecto de ley), por cuanto esta particular figura lo que implica en el fondo es una renuncia tácita a la potestad de autotutela de la Administración para proceder al desalojo de los ocupantes ilegales que se encuentren dentro de las áreas silvestres protegidas que así se declaren, para optar por un régimen de regularización de su situación antijurídica.

Además, la normativa propuesta resulta ambigua respecto de cuántos ocupantes ilegales en un área silvestre protegida serán necesarios para proceder a su declaratoria como especial y más aún sobre cuáles serán las características socioeconómicas y socioambientales que justifiquen dicha decisión.

No debe perderse de vista que las consecuencias de una declaratoria de ese tipo pueden llegar a ser muy dañinas para el ambiente, ya que pueden ir desde construcción de obras singulares como casas, cabinas, sodas o pulperías (artículo |34) hasta la conformación de verdaderos poblados (la instalación de escuelas, iglesias u otros centros de culto, cementerios o centros de salud así lo presume); lo que puede contradecir los fines conservacionistas de las áreas silvestres protegidas, aunque éstas no sean parques nacionales o reservas biológicas.

Extraña sobremanera, asimismo, de la redacción del proyecto de ley la eliminación de los humedales como categoría de manejo, y que hoy se encuentra consagrada así en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995:

“ARTICULO 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

(…)

• f)Humedales. (…)” Con el nuevo proyecto de ley los humedales serían concebidos como Patrimonio Natural del Estado fuera de las áreas silvestres protegidas (artículos 16 en relación con los artículos 25 y siguientes) y ya no podrían declararse al no existir una categoría de manejo que los recoja (las reservas de protección de suelos y aguas, por su definición, parecen referirse a las hoy conocidas como zonas protectoras, y no a los humedales).

En ese entendido, y de aprobarse el proyecto de ley como está redactado, estaríamos probablemente en presencia de una desprotección a su régimen, lo que violentaría la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Ley N.º 7224, del 9 de abril de 1991:

“Artículo 4.- Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado.” También es cuestionable en el proyecto la forma en que se van a recategorizar (artículo 31 párrafo final) las áreas silvestres protegidas cuya nomenclatura actual ya no coincidiría con las establecidas en el nuevo listado de la iniciativa de ley, ya que por esa vía varias de ellas podrían pasar a un régimen más permisivo en cuanto a usos autorizados, lo que definitivamente les perjudicaría en lo que respecta a la protección de los ecosistemas asociados a cada una de ellas.

En el artículo 48 de la propuesta legal no resulta apropiado que los proyectos, obras o actividades a desarrollar por los propietarios particulares dentro de áreas silvestres protegidas se les otorgue ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental un trámite de evaluación de impacto ambiental variable de impacto ambiental en el respectivo plan de manejo. Permitir tal posibilidad sería como aprobar la realización de trámites expedientes de estudios de impacto ambiental a particulares de obras o proyectos en cantones donde ya existan planes reguladores, por haberse otorgado previamente la viabilidad ambiental a dichos planes. Los estudios de impacto ambiental deben elaborarse siempre de forma completa y su análisis por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental debe hacerse ajustado al procedimiento general establecido y cumpliendo los plazos establecidos al efecto.

En materia de ilícitos punibles, al reformarse el artículo 58 de la Ley Forestal se están eliminando, no sabemos si intencionalmente o por inadvertencia, los delitos de invasión a terrenos de dominio particular sometidos a régimen forestal y el de no respeto a las vedas forestales declaradas, lo que constituye una desregulación perjudicial al ambiente que podría traer consecuencias muy negativas al recurso boscoso existente en terrenos de propiedad privada.

Por supuesto que todas las observaciones hasta aquí desarrolladas podrían conllevar roces de constitucionalidad con el artículo 50 de nuestra Carta Magna que consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el 89 que ampara las bellezas naturales y el patrimonio histórico de la Nación, al establecer, en apariencia, un régimen menos proteccionista de las áreas silvestres protegidas; así como el artículo 7° por eventual violación de los tratados y convenios internacionales suscritos por nuestra país en materia de tutela a dichas áreas y los recursos naturales en general; por lo que se recomienda valorar con especial atención la inclusión de las normas aludidas en el proyecto de ley en consulta.

Hemos detectado igualmente otras inconsecuencias del proyecto con el bloque de legalidad vigente y que ameritan un estudio reposado por parte de los miembros de esa Comisión a fin de su sopesar su pertinencia, según pasamos de seguido a enunciar.

En primera instancia, el proyecto enmarca entre sus principios el de la indelegabilidad de la administración de las áreas silvestres protegidas, señalando que es una función esencial e indelegable del Estado. Sin embargo, el artículo 26 del proyecto autoriza al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para delegar en otras instituciones del Estado la administración de partes del patrimonio natural del Estado situado fuera de las áreas silvestres protegidas. No parece conveniente que otra entidad, aunque pertenezca al Estado, asuma las funciones encomendadas a ese Ministerio, sobre todo por la especialidad que rige la materia y lo sensible que resultan los recursos administrados.

Más dudas genera el capítulo VI del Título IV del proyecto donde se crea la figura del manejo compartido, como un proceso mediante el cual el Estado comparte con uno o varios actores interesados el manejo de un área silvestre protegida en su contexto integral, teniendo como marco de referencia únicamente la asignación de responsabilidades específicas para generar beneficios mutuos y bajo las condiciones establecidas en el respectivo plan de manejo (artículo 104). Aunque el artículo 103 aclara que el manejo compartido no incluye la administración de las áreas silvestres protegidas, al definirse unos límites tan vagos se corre el peligro de prestarse a abusos, tal y como ha sucedido en experiencias de ese tipo en el pasado (véase al efecto el Oficio de la Contraloría General de la República N° DFOE-AM-38/2005 del 14 de diciembre de 2005 denominado “Informe sobre los resultados de un estudio especial efectuado en el Ministerio de Ambiente y Energía sobre el ‘comanejo’ del Parque Nacional Marino Ballena”).

En el artículo 33 del proyecto referente a la reducción de las áreas silvestres protegidas convendría añadir que la obligación de reducir por ley una de estas áreas, previa realización de estudios técnicos que justifiquen la medida, debe hacerse en todos los casos en que se pretenda segregar cualquier espacio comprendido dentro de sus límites geográficos, aunque se le añada otra porción de territorio que aumente o deje idéntica su cabida original.

Sugerimos aprovechar la ocasión para definir de forma explícita la competencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en el otorgamiento de licencias de pesca en aguas continentales y dentro de las áreas silvestres protegidas, por existir una normativa confusa en ese campo que surge al comparar las competencias otorgadas al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura en la Ley No. 8436 de 1° de marzo del 2005 y las dadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992 (véase a propósito la opinión jurídica No. 030-2009 de 23 de marzo del 2009).

De similar modo, convendría dejar claro en el título VIII del proyecto a quién corresponde la administración de las porciones de territorio en que se sobrepone una reserva indígena con un área silvestre protegida, ya que el texto de la iniciativa legal únicamente habla de “mecanismos de coordinación”.

En la definición de parques nacionales que hace el artículo 53 del proyecto debe añadirse el componente histórico-cultural que presentan algunos de estos parques como el Monumento Nacional Guayabo o el Parque Nacional de Santa Rosa, en tanto el concepto tal y como está redactado se encasilla en “la protección y conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público”.

Dentro de la reforma que se hace al artículo 22 de la Ley de Biodiversidad se excluye de las competencias actuales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación la de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, sin que se mencione qué organismo o entidad pública asumirá tal función; vacío normativo que debe corregirse.

Por otro lado, no estamos de acuerdo con la adición que se hace en el artículo 154 del proyecto de un párrafo cuarto en el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias en cuanto a que “solamente podrán ser titulados con fundamento en este artículo aquellos terrenos que no sean parte del patrimonio natural del Estado”, en tanto dicho texto podría llevar a error al operador jurídico, particularmente a los señores jueces que integran los tribunales de justicia, de que sí es posible, entonces, que otros bienes declarados demaniales que no son Patrimonio Natural del Estado puedan ser objeto de inscripción particular, lo que no es cierto.

No se externan comentarios respecto de los artículos del proyecto sobre administración y disposición de fondos públicos, así como a contratación administrativa, al ser materia propia de la Contraloría General de la República, por lo que remitimos a los señores Diputados al Oficio No. DJ-0411 de 27 de julio del 2009 de la División Jurídica de esa entidad y que consta en el expediente legislativo.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 17.211 presenta problemas de constitucionalidad y técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, su sugiere solventar; salvo que los señores Diputados estimen necesario desecharlo por implicar la introducción de las modificaciones sugeridas dentro del texto del proyecto una violación a los derechos de iniciativa y enmienda en relación con el principio de conexidad (véase Voto de la Sala Constitucional No. 5298-2006 de las 8 horas 30 minutos del 21 de abril del 2006), que hacen imprescindible la presentación de un nuevo proyecto que las recoja.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario