Legal Nature of Employment Relationships of Workers in ICE-Created Companies under Law 8660Naturaleza jurídica de la relación de empleo de los trabajadores de las empresas creadas por el ICE según Ley 8660

Legal Opinion: 332 of 02/12/2009 December 2, 2009 C-332-2009 Sir José Abraham Madrigal Saborío General Manager Instituto Costarricense de Electricidad Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter 0150-942-2009 of June 11, 2009, in which you request the opinion of this Superior Technical Consultative Body regarding the legal nature of the employment relationship of the employees of the Instituto Costarricense de Electricidad who are transferred to work at the companies created by ICE in accordance with the authorization granted by Article 5 of Law No. 8660, the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector. Specifically, our opinion is required regarding the following questions:

"1. Whether the employees of said companies are effectively considered public officials, due to the legal nature of the entity that creates them, since even though ICE holds a majority shareholding or is the sole shareholder, the created company would have a legal nature differentiated from ICE.

2. Whether it is feasible for the Institution to transfer its officials, in respect of the acquired rights and consolidated legal situations of its officials, what would the procedure to follow be?

3. Would it be possible for the Institution to liquidate the labor rights of said officials and then hire them in said corporations, maintaining their status as public officials in these entities and thus not affecting their social security and labor rights provided for by special regulations?

4. Under which labor regime would the hiring of new personnel by said corporations be governed?" Together with said letter, the opinion of the Legal Directorate of the Instituto Costarricense de Electricidad is attached, issued through official letter 0256-134-2009 of June 11, 2009, which states the following:

"It is clear then, that the legislator, with the enactment of said Law, as well as its regulations, empowered the institution to establish corporations, as long as they are necessary, so that as a public entity, it participates as an operator in the electricity and telecommunications markets, on a level playing field with potential competitors.

With the establishment of said legal figure, the Institution as the founding entity seeks to fulfill the task assigned to it. It achieves this through the 'corporate instrument' that the legislator made available to the Institution.

Based on said regulation, the Institution can establish said companies as the 'sole shareholder,' which means that although it is true they acquire independent legal personality from the entity, this does not prevent them from being considered participants in the legal nature of the entity that constituted them, which means they administratively form part of the Institutional scheme to which they belong.

By virtue of the foregoing, the corporation created for this purpose would carry over the legal nature of the owner, in this case ICE, which leads us to establish that the officials of said corporations would be governed by the principle of the theory of the State as sole employer, widely developed by both administrative and judicial jurisprudence.

Based on all of the above and considering the instrumental nature of the corporations created by ICE for this purpose, and given that they share in the legal nature of the institution, this leads us to believe that the transfer of ICE officials to said corporations would be viable, as long as they are considered State workers, in accordance with the definition in Article 585 of the Labor Code. Those workers would be considered public officials.

Notwithstanding the above, it must be clear that any transfer implies that ICE fully respects each and every one of the acquired rights and consolidated judicial situations in accordance with Articles 32 and 33 of Law 8660."

I. ON THE MIXED EMPLOYMENT REGIME OF STATE ECONOMIC ENTERPRISES AND SERVICES

From the conjunction of Articles 3, 111, and 112 of the General Public Administration Law, we can deduce that the employment relationship of the workers of State enterprises, as a rule of principle, is a predominantly private employment relationship but governed, in certain aspects, by public law norms, which is why the employment relationship has been considered of a mixed nature.

Thus, Article 3 of the General Public Administration Law states that:

Article 3.- 1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless expressly provided otherwise. 2. Private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their line of business, can be considered common industrial or commercial enterprises.

For its part, Article 111, subsection 3, ibidem states that "Employees of State economic enterprises or services charged with activities subject to common law are not considered public servants," an assertion that is tempered by Article 112, subsections 2, 3, and 4, which provides:

"2. The service relationships with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, in accordance with paragraph 3 of Article 111, shall be governed by labor or commercial law, as appropriate. 3. However, the legal or regulatory provisions of public law that are necessary to guarantee administrative legality and morality shall also apply to the latter, as determined by Executive Decree. 4. For criminal purposes, said servants shall be deemed to be public." In accordance with the legislative acts approving the General Public Administration Law, the legislator's intention in establishing a common employment regime was to allow State economic enterprises and services sufficient flexibility to compete in a free competition environment, while maintaining these employees' subjection to public law norms ensuring public legality and morality. Thus, Mr. Eduardo Ortiz Ortiz explained the fourth paragraph of Article 112 transcribed above, as follows:

"Our idea is to clearly demarcate between those we consider should be common State workers and servants governed by the special Public Law of the State. Of course, there is a minimum, as Article 116 [referring to the current Article 112] reveals, that we want to be common in a sense; it is obvious that a State worker, however equal their regime may be to that of a common worker in a private company, always has opportunities that a common worker does not have, so we want to guarantee the morality and legality of the administration in what relates strictly to them, but always preserving their status as common law workers. This is the same, for example, regarding employees of autonomous entities that are public enterprises… it concerns those State enterprises that function as if they were private entities because they sell and do the same as private individuals, for example the same INS when it sells policies, it does the same as any insurance company; when a bank makes a loan, it does the same as a common financial entity; the Compañía Nacional de Fuerza y Luz, which sells electrical energy, sells it under the same conditions under which a private company could sell it. We maintain that those employees of those entities should be considered common workers and not public officials, because otherwise, there is a series of statutes and regulations applied to them directly or supplementarily that come to hinder the operation of those services to the detriment of the public entity… If, conversely, we tried to extend to these officials the stability regime characteristic of common officials of the Executive Branch, we would find that a series of tremendous obstacles are created for companies that must function under conditions of competition equal to those of a private company… So we wanted to preserve that private, labor, or commercial regime of the public company that has a commercial line of business equal to that of private individuals." (Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Record No. 99, Special Session, March 23, 1970, the highlighting is not from the original) The foregoing criteria have been taken up by the Constitutional Chamber, which has upheld the existence of a mixed regime for administrations whose activity is of a commercial nature and does not differ from the commercial activity carried out by private individuals. Thus, in resolution 2000-4453 of fourteen hours and fifty-six minutes of May twenty-fourth, two thousand, a resolution that has established the jurisprudence[1] of that Constitutional Court on this matter, it has indicated that:

"For its part, from the interrelation of Articles 112, subsection 2) and 111, subsection 3) (the norm to which the former refers and both from the same Law) it is also clear that they are not officials subject to the public employment regime, but rather laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, the employees of State economic enterprises or services charged with activities subject to common law, who, in accordance with Article 112, subsection 2) transcribed, are governed by Labor Law and not by Public Law, which enables them to bargain collectively. …. Thus, the regime is administrative, statutory, for 'public servants,' that is, for those who provide services to the administration or on its behalf and account, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture; however, the General Public Administration Law itself establishes that 'the service relationships with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the administration, in accordance with paragraph 3 of Article 111, shall be governed by labor or commercial law, as appropriate.' Consequently, and based on this constitutional interpretation and the texts contained in the General Public Administration Law, in the public sector, only servants who do not participate in public management can conclude collective labor agreements, such that entities with an employment regime of a laboral (non-public) nature, such as, for example, State enterprises, about which national doctrine has said are 'those that function as if they were private companies, because they sell and do the same as private individuals; for example, the same INS when it sells policies does the same as any insurance company; the bank when it makes loans, does the same as a common financial entity; the Compañía Nacional de Fuerza y Luz, which sells electrical energy, sells it under the same conditions under which a private company could sell it,' among others, can indeed bargain collectively in accordance with the provisions that inform the Collective Labor Law." It should be noted that, in our opinion, the differentiating premise used by the legislator in the General Public Administration Law refers to economic functions not distinguishable from those performed by private individuals, and not to an organic criterion referring to the form in which the entity to which the workers belong is structured:

"Doctrine has understood that when the activity of the Public Administration is comparable to the activity carried out by private subjects – in industrial or commercial matters, for example – it is no longer a matter of public management but of private management by the State, which can validly be subjected to private law. However, private management does not necessarily mean private organizational form…. Therefore, for the exercise of the industrial or commercial activity of the Public Administration – which may or may not involve the management of a public service – the Administration can renounce its prerogatives and submit to private law, even if it maintains a public form…

Regarding this mixed employee regime, no distinction is made as to the type of organization of the state enterprise, for whether it is organized under a public form or under a private form, jurisprudence has maintained the criterion that in both cases the regime is mixed." (Hernández Rodríguez, Magally, Fisuras, Desafíos y Mutaciones del Estado de Derecho y del Derecho Público, Editorial Universidad de Costa Rica, 2007, p. 104) On the other hand, as Mr. Eduardo Ortiz Ortiz points out, the application of the private employment regime to the workers of State economic services does not imply a total "laborization" of the employment regime, since in certain areas, the private employment regime yields to Public Law. Due to this situation, the employment regime of this type of service has been called the "mixed regime," insofar as it must be considered mostly covered by private law, but subject to public law in various aspects.

In this regard, this Advisory Body has stated that:

"…it should be noted that Article 3, subsection 2) of the General Public Administration Law provides that 'Private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their line of business, can be considered common industrial or commercial enterprises.' For its part, Article 111 of the same General Law defines, in its first subsection, who are public servants (persons who provide services to the Administration, or on its behalf and account, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture); while in its second subsection, it establishes the equivalence of the terms public official, public servant, public employee, and person in charge of public service; finally, in its third subsection, it enunciates who are not considered public servants, namely, the employees of State economic enterprises or services, charged with activities subject to common law. Included within this last concept are the employees of State banks and public enterprises.

Additionally, Article 112 of the aforementioned General Law provides, in its first subsection, that 'Administrative law shall be applicable to the service relationships between the Administration and its Public Servants,' which implies, a contrario sensu, that Administrative Law is not applicable to the employees of State economic enterprises and services. This thesis is confirmed by reading the second subsection of the same Article 112, which indicates that 'The service relationships with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, in accordance with paragraph 3 of Article 111, shall be governed by labor or commercial law, as appropriate.' Thus, if Administrative Law (with the exception of those who, by occupying managerial or senior supervisory positions, do participate in the public management of the State) is not applicable to the employees of State banks (banks that constitute a typical economic service), it is not necessary to follow the procedure provided for in Article 173 of the General Public Administration Law for the annulment of a favorable act arising from their employment relationship.

In the discussions that took place in the Legislative Assembly during the process of approving the General Public Administration Law, Mr. Eduardo Ortiz referred to the subject of interest here, in the following terms:

'We do not see the need for a payroll worker or an employee of an autonomous institution that is a public company operating like a common commercial entity to be given the advantages or to be imposed the duties of a public servant; later, that thesis contemplating special advantages or special burdens, one must also see this negative side that upon being eliminated it becomes a favor for them, it will not be applied to them because they will not be considered public servants, except naturally if those laws do not speak of public servants but, as is most likely, refer specifically to such and such type of servant, defining which servants are covered, when they are payroll workers it is implied, and you see that, for example, in pension laws, for example, for employees of the Ministry of Transport or for wardens in the Ministries. I believe that perhaps the misunderstanding that has been created could be dispelled a bit when reading Article 116 [currently 112] which says 'Administrative law shall be applicable to the service relationships between the Administration and its public servants,' by which we mean that when dealing with servants who are not public, Administrative law, which is this entire Code and its related laws, will not be applied to them, but rather labor law, that is, they are simply common workers. Now, why should a common State worker be treated better than a common worker of a private company, when both function under equal circumstances? Why should they not have a pension if the laws have not expressly covered them with that protection and others will have it? It seems to us that it is not fair for one worker to have more rights or more burdens than another common worker, both governed by the Labor Code, simply because one is a State worker and the other is a worker of a private entity, so it seems to us that in this, what is appropriate is the uniformity of the regime, if they are workers and are governed by the Labor Code, they should be protected only by it and by related laws, not by administrative law.' (QUIROS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., first edition, 1996, page 210. The text in square brackets and the underline are not from the original)…

Note that one of the objectives pursued with the idea of not applying Administrative Law to the relationships arising between public enterprises or State economic services and their employees, is to make that type of relationship more flexible so that public entities can compete with their counterparts in the private sector, an objective that would not be achieved if it is interpreted that, in order to annul a declaratory act of rights issued by the employer as a product of that relationship, it is necessary to follow the procedure described in Article 173 of the General Public Administration Law. … (Legal Opinion C-215-2009 of August 4, 2009, the highlighting is not from the original. In the same vein, it is possible to see Legal Opinions C-371-2008 of October 13, 2008, C-360-2008 of October 6, 2008, C-055-2008 of February 22, 2008, and legal opinion OJ-052-2008, among others) Now then, we have maintained in repeated pronouncements that the mixed employment regime is only applicable to a portion of the workers of the public enterprise, since some tasks involve the performance of a true public function, which would have to be carried out by public officials subject to the public employment regime and not by workers subject to the mixed employment regime.

Thus, it has been established that the workers considered subject to the public employment regime within a specific public enterprise are those who perform a public function. Under this understanding, we have indicated that the public servants who perform public management are those officials who, in the exercise of a public competency (Article 59 of the General Public Administration Law), carry out administrative actions whose result is the alteration, creation, and suppression of administrative legal relationships with the administered parties or with the rest of the institution's servants; actions that may be for supervision (such as those performed to protect the institution's assets or those carried out by institutional auditors), direction (such as the issuance of directives, instructions, or the exercise of disciplinary power), or for public service, among others. (In this sense, it is possible to see Legal Opinions C-371-2008 of October 13, 2008, C-360-2008 of October 6, 2008)

II.ON THE LEGAL NATURE OF THE COMPANIES CREATED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD AND THE EMPLOYMENT RELATIONSHIP OF ITS WORKERS.

The Instituto Costarricense de Electricidad consults us on the legal nature of the employment relationship between the workers and the companies that ICE establishes under the terms established in Article 5 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector.

Before addressing the consultation topic, it is important to analyze the legal nature of the employment relationship of ICE workers—in the strict sense, as established by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector—since from the consultation submitted for our analysis, as well as from the attached legal opinion, it is evident that the consulting entity considers that ICE workers are public officials who exercise a public function and, therefore, are subject to the public employment regime, a criterion that, for the reasons set forth below, this Attorney General's Office does not share, due to the public enterprise status held by ICE.

Regarding the concept of a public enterprise, national doctrine has indicated that:

"Through the public enterprise, the central or decentralized Public Administration intervenes, directly or indirectly, in a market or economic sector, developing an industrial, commercial, or agricultural activity with the purpose of satisfying public ends. The basis for the public initiative or intervention in the economy or the market finds its foundation in Article 50 of the Political Constitution…

The public enterprise, in addition to sharing the elements of every enterprise, such as the professional, habitual, and continuous carrying out of a line of business, is characterized because the entrepreneur (titleholder or owner of the enterprise) is a Public Administration – central or decentralized – which maintains command control and pursues a profit motive as an instrument to satisfy certain public interests or ends. Consequently, the public enterprise has a subjective element, which is the participation of a public entity, and an objective element, which is the development of a business activity for the achievement of public ends." (Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica Continental, 2009, Tomo I, pag.161, 162) As noted, the public enterprise can be constituted by three different modalities:

• a)The public enterprise - public law entity: "These are minor entities that develop industrial or commercial activity under the guise of a collective public law organization, which can be an autonomous or semi-autonomous institution; they constitute what doctrine calls a public-economic entity… We could also place ICE (Instituto Costarricense de Electricidad) in this category of public economic entities regarding the provision of services in electricity and telecommunications…" (Jinesta Lobo, Op. Cit. Pag. 165, 166. In the same vein, it is possible to see Dr. Eduardo Ortiz Ortiz who indicates: In our system, most of our autonomous entities are public establishment enterprises, although many do not participate in the restricted concept but rather in the broad concept of a public enterprise previously outlined. Public establishment enterprises include the Instituto Nacional de Seguros, the Instituto Costarricense de Electricidad, … Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, tomo I, 2002, pg. 407) b) Public enterprise - public body: "These are those bodies through which a state public entity individualizes the provision of a service or the exercise of an economic activity. They are characterized by having a very sui-generis structure that allows the entity to carry out a business activity that is not within its primary purposes; such that, within the total activity of the latter, the activity of the body-enterprise is accessory or secondary, but relatively independent, with exclusive competence and independent from a financial point of view. These types of body-enterprises within a state entity do not fulfill essential State functions but do fulfill general interest purposes; the employees who provide services in them are not public officials, so they must be governed by common law." (Pronouncement C-246-1998 of November 18, 1998, the highlighting is not from the original. In the same vein, it is possible to see Legal Opinions C-190-94 of December 9, 1994, and C-200-94 of December 22, 1994) c) Public enterprise - private law entity: these are entities organized under the form of private organizations for the purpose of developing a commercial or industrial activity. "Thus, an organizational figure of a private nature is chosen, especially the corporation (sociedad anónima), to which, as a whole (functioning), is subjected to the norms of Private Law, stripping it to the maximum extent of any type of Public Law regulation, except regarding the control of its resources, since, following that aphorism that, 'where public funds go, control follows,' the general comptrollerships or courts of accounts have broad powers over the entity, in order to guarantee the adequate and transparent management of public funds. In the search for liberation from controls, the Public Administration has resorted to Private Law, to find therein forms of organization. In various legal systems, the proliferation of companies organized as corporations and subject to common law, specifically in our environment the Code of Commerce, is noted." (ROJAS CHAVES, Magda, ¿Una Huida de la Administración al Derecho Privado?, in the Memorias del Seminario sobre Efectos de la Globalización, Procuraduría General de la República, San José- Costa Rica, 2001, pages 196 and 197).

Now then, in the present case, it is our clear opinion that the Instituto Costarricense de Electricidad is a public enterprise organized under the form of an autonomous institution, according to the interpretation that has been made of Decree Law 449 of April 8, 1949, which creates ICE, due to the economic activities it carries out and its impact on the market.

Thus, Articles 1 and 4 of Decree Law 449 provide:

Article 1.- The Instituto Costarricense de Electricidad is hereby created, hereinafter called the Institute, to which is entrusted the rational development of the producing sources of physical energy that the Nation possesses, especially hydraulic resources. The fundamental responsibility of the Institute, before Costa Ricans, shall be to channel the harnessing of hydroelectric energy with the purpose of strengthening the national economy and promoting the greater well-being of the people of Costa Rica.

Article 4.- The Institute shall have legal personality and the most complete autonomy, so that it is in a better position to fulfill its objectives. In exchange for that autonomy, the State demands that the Institute and all those who form part of it respond with absolute responsibility to the full realization of the objectives expressed in this law.

Regarding the creation of ICE, this Attorney General's Office has indicated that:

"The Instituto Costarricense de Electricidad was created by Decree Law No. 449 of April 8, 1949, by the Founding Junta of the Second Republic. The constitution of the Institute was framed within the vision of the State promoted at the time by the Founding Junta. A vision that promoted State participation in the economy in order to accelerate the modernization of the national productive structure. (On this matter, consult the work "Crisis Liberal y Estado Reformista: Análisis Político Electoral 1914-1949" by Jorge Mario Salazar, Editorial Universidad de Costa Rica, 2002.)

Decree Law No. 449 entrusted the Institute with the development of the Nation's energy-producing sources. This was for the purpose of supplying electrical energy for the well-being of the population and the economy. Subsequently, the Institute's scope of action was expanded by Law No. 3226 of October 28, 1963, which enabled it to procuring the establishment, improvement, extension, and operation of telecommunication services....

As stated in Legal Opinion OJ-065-2003 of April 24, 2003, Decree Law No. 449 of April 8, 1949, does not create the Instituto Costarricense de Electricidad as an autonomous institution. However, Article 4 of the aforementioned Decree Law guaranteed the Institute its autonomy, which is why the ordinary Legislator has subjected it to the regulations characteristic of an Autonomous Institution.

Now, under the consideration that the Institute constitutes an autonomous entity, it has enjoyed, pursuant to constitutional article 188, both administrative and governmental autonomy. "(Legal Opinion OJ-016-2007 of February 26, 2007. In the same vein, see opinion C-171-2009 of June 19, 2009, from this Office of the Attorney General of the Republic) On the other hand, Articles 6, 9, and 10 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, Law 8660, reinforce the commercial nature of ICE's activities, stating:

"ARTICLE 6.- Powers of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies ICE and its companies, within and outside the national territory, shall be competent for the following:

• a)To generate, install, and operate networks, provide, acquire, and market products and services of electricity, telecommunications, and infocommunications, as well as other information products and services and others in convergence, directly or through agreements, cooperation agreements, partnerships, strategic alliances, or any other form of association with other national or foreign, public or private entities.
• b)To be agents of the electricity market in other countries that adhere to the Framework Treaty of the Central American Electricity Market, approved by Law No. 7848, of November 20, 1998, or any other instrument that may be signed and ratified in the future.

ARTICLE 9.- Consultancy and related services ICE and its companies are authorized to sell, in the national and international market, directly or indirectly, advisory, consultancy, training services, and any other product or service related to their powers. The prices of these products and services shall be freely determined by ICE or its companies, as the case may be, in accordance with the Institution's strategic plan, provided they are not subject to regulation.

ICE and its companies may sell these services and products, provided that such sale does not prevent the timely fulfillment of institutional objectives. The sale of services and products shall be carried out in accordance with subsection b) of Article 23 of this Law.

ARTICLE 10.- Commercial practices ICE and its companies may implement the usual and legal commercial practices in the industry and commerce in general, such as developing, separately or jointly with other public or private, national or international companies, promotions including the provision, free of charge or not, of terminal equipment, discounts, sponsorships, service packages, and any other marketing practice. In this case, ICE and its companies shall be subject to the authorizations and other conditions indicated by law.

ICE and its companies may implement the usual market practices to maintain, train, and recruit personnel, including students from technical high schools and universities. The granting of scholarships for personnel training shall be restricted to the cost of tuition, materials, and, exceptionally, per diem and transportation. Likewise, they may negotiate agreements or contracts with arbitration clauses; for this purpose, they are enabled to determine the applicable law to the acts or contracts entered into with entities from other countries.

Based on the legal nature of the Instituto Costarricense de Electricidad as a public company, we can affirm that the employment relationship between it and its workers is a mixed employment relationship, that is, an employment relationship predominantly governed by labor law and exceptionally, regulated in some aspects – administrative morality and legality, as provided by Article 112 of the General Law of Public Administration – by public law, and therefore, the general notes set forth in the previous section are applicable to it.

This conclusion is reinforced if we analyze Article 32 of Law 8660, which clearly provides for the application of labor law to the employment relationship between ICE and its workers, as well as the application of public law regarding liability. The rule under comment states the following:

ARTICLE 32.- Personnel Statute ICE shall have full autonomy to administer its human resources and dispose of them, in accordance with labor legislation, the Personnel Statute, and any other instrument negotiated by ICE with its workers. In matters of liability, its servants shall be liable in accordance with Public law….

Having clarified the previous point, it is now appropriate to determine the legal nature of the employment relationship of the workers of ICE's companies.

In accordance with the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, Law 8660 of August 8, 2008, the Instituto Costarricense de Electricidad is authorized to create companies. The rule, insofar as it is relevant, states the following:

ARTICLE 5.- The Instituto Costarricense de Electricidad and its companies For the purposes of this Law, the following are companies of ICE:

• a)Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter referred to as Racsa.
• b)Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, hereinafter referred to as CNFL.
• c)Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter referred to as Cricsa.
• d)Other companies that ICE constitutes or acquires, in both cases, with a participation of no less than fifty-one percent (51%) of the share capital.

ICE may constitute and capitalize companies, subsidiaries, and branches, both within the national territory and outside it, in order to fulfill the purposes indicated by the legal system. ICE and its companies may operate within the country and outside it. The companies that ICE constitutes outside the national territory, once the corresponding legal procedures have been completed, shall be authorized to operate in the country, in accordance with what is provided for that purpose by the applicable legislation and what is agreed upon by the ICE Board of Directors.

ICE's companies may constitute or participate in other companies, with prior authorization from the ICE Board of Directors. For this, the powers expressly indicated in this Law shall be applicable to ICE's companies.

The sale of shares of any ICE company must be authorized by a special law of the Republic.

Thus, according to the text of the transcribed rule, ICE is authorized to create corporations in which it holds a participation of no less than 51% of the share capital. In this scenario, the ICE corporations would also be public companies organized under the form of a corporation.

Indeed, if we analyze Articles 6, 9, and 10 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, cited above, we see that the legislator authorized the companies that ICE constituted and in which it had at least 51% of the shares to participate in the telecommunications market, acting therein under equal conditions as a private operator.

For the reasons stated, we can affirm that in these scenarios, the employment relationship of the servants of those corporations is a mixed employment relationship, under the terms set forth in the previous section.

III. ON THE POSSIBILITY OF TRANSFERRING EMPLOYEES OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD AND ITS COMPANIES

We are consulted about the possibility of transferring officials of the Instituto Costarricense de Electricidad to ICE's companies and the effects this would have on the continuity of the labor rights of the servants who are transferred.

As we indicated in the previous section, Law 8660 authorized the Instituto Costarricense de Electricidad to create corporations. It can be inferred from the minutes of the Special Commission that Will Hear and Rule on File 16397, Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, that the purpose of this authorization was to allow ICE to participate in the telecommunications market in an agile and efficient manner, through corporate forms.

However, it is clear that in the legislator's mind, these corporations were always considered as instruments of ICE to be able to access this market, an aspect that is reflected in the limitation imposed in Article 5 of the aforementioned law, requiring that the shares of these corporations be sold only through a law.

Thus, when discussing a motion within the Special Commission by which the phrase: “The sale of shares of any ICE company must be authorized by a Special Law of the Republic” would be added to Article 5, the following was stated:

DEPUTY CHACÓN ECHEVERRÍA:

Thank you, Mr. President.

This motion is presented by my colleague from the Fraction, Mr. Bienvenido Venegas, which intends to add a final paragraph to Article 5 so that “... the sale of the shares of any ICE company must be authorized by a Special Law of the Republic...”.

It seems to me that with this motion we would send a signal to the citizenry that what we really want is to strengthen ICE and its companies, giving it the legal certainty that we would establish if this motion were approved.

Therefore, I ask for your positive vote.

Thank you.

….

DEPUTY ZAMORA CHAVES:

Thank you, Mr. President.

To express my support for this motion.

It seems very important to me, especially in the context of market opening and where there is so much interest in seizing state institutions, that the sale of shares of ICE's subsidiaries be subject to a special law that must come for approval to this Legislative Assembly, because otherwise, given the maelstrom of interests surrounding the telecommunications opening, it would be very easy for us to see how MFL or RACSA could soon be for sale.

And in that sense, for any subsidiary that may be created later, it seems to me that in order to protect these State institutions and guarantee that they continue to be the property of all Costa Ricans, it should be established as a fundamental requirement that the sale of shares of any ICE subsidiary, those existing or those that may be created in the future, must be the object of a special law by the Legislative Assembly.” (Minutes of Extraordinary Session number 68 of December 8, 2007) This instrumental nature granted to the ICE corporations allows us to affirm that said corporations share the nature of the entity to which they belong. In this regard, and referring to the case of the corporations of the Public Banks, this Office of the Attorney General of the Republic stated:

“Both the administrative jurisprudence of this Advisory Body and that emanating from the Constitutional Chamber have noted the instrumental nature of these corporations, which has led to affirming the impossibility of making a distinction between the corporation and the public institution. In this regard, this Office of the Attorney General has stated:

“The instrumental nature of the various public commercial companies is general, but it becomes more evident when these companies are constituted with derogation from the common provisions of Commercial Law, which is the case for the corporations that concern us. (…)

Consequently, the existence of a distinct legal personality does not authorize a distinction to be made between the proprietary entity and the pension operator that is created. As we said in Legal Opinion No. OJ-126-99 of November 5, 1999, in reality, the one intervening in the market, carrying out the corresponding operations, is the public entity itself, which does so through the corporation. This underscores the instrumental nature of these corporations, regarding which it has been affirmed that they constitute 'assets' of the public entity, one more of its assets.

Given the instrumental nature of these corporations, it follows that there is an identity of interests between the public entity authorized to constitute the pension operator and the operator itself. (Pronouncement C-366-2003 of November 20, 2003, the underlining is not from the original. In the same vein, see opinion C-357-2007 of October 3, 2007) Following this same line of thought, the Constitutional Chamber has noted the instrumental nature of said corporations ….:

“…the Chamber considers that with the creation of these 'corporations,' a kind of administrative deconcentration has occurred, which has allowed for a specialization of the activity, separated from the founding entity; however, the separation is not absolute. Indeed, the provision of resources for fulfilling the purpose entrusted by the founder and the use of the commercial name of the autonomous institution offer an image of integration (e.g., BN puesto de Bolsa). Now, unlike pure and simple deconcentration, the creation of a distinct legal person (S.A.) within the scheme of the autonomous entity entails a separation of the corporation regarding budget control and resource management, among others; which the legislator has achieved by granting full legal personality, characteristic of the 'corporation' figure of private law. Now, even though these entities are called 'corporations,' administratively they are part of the scheme of the autonomous institution to which they belong. Through these legal figures characteristic of private law and unknown to classic public law, the founding entity seeks to fulfill the purpose assigned to it. The special nature of these 'corporations' is also reflected in the possibility of constituting them with a single shareholder, a scheme inadmissible for private law, for which the existence of a corporation presupposes an 'assembly of several persons subject to the same rule.' The Office of the Attorney General of the Republic is therefore correct in stating that these corporations are an 'instrument' that the legislator has placed at the disposal of these autonomous entities to achieve their purposes, to which recourse has been made, given that the public scheme has not permitted the financial group system implemented by national private banks. Thus, this instrument called 'corporation' is not equivalent to the private law figure in all its splendor; rather, from the point of view of its organization, it is a specialized activity of the founding entity, and for this purpose, in its ordinary activity, it has full legal personality not incompatible with the founding entity, with which, in principle, it does not compete and to which it is attached – by ownership of the shares. For this reason, these corporations necessarily share the nature of the creating entity; that is, they are companies of the founding entity and consequently of the State. Within this order of ideas, principles such as transparency in actions, prior and subsequent control over resource management, State ownership of public domain assets, application of the contracting regime and the principles of public employment, and the principle of accountability and measurement of results are applicable to these corporations. (…)

The corporations of the State banks and of INS, although in their ordinary stock market activity they may be governed by private law, are not equivalent to corporations formed by subjects of private law, with at least two persons in association. (…) Indeed, the nature of its owner – the autonomous institution – is dragged along by the so-called 'corporation' to the point that it is not possible to recognize it as a holder of fundamental rights that can be protected through this avenue. (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution number 2002-06513 at fourteen hours and fifty-seven minutes of July 3, two thousand two, the underlining is not from the original.)” (Legal Opinion OJ-052-2008 of July 23, 2008) Based on the foregoing, we can conclude that both the employees of ICE – in the strict sense – and those of its companies are workers of the State or its institutions, in accordance with the definition contained in Article 585 of the Labor Code, which states:

“A worker of the State or its Institutions is any person who provides to the former or to the latter a material or intellectual service, or both, by virtue of an appointment issued by the competent authority or official, or by the fact of appearing on budget lists or on payroll payments. Any of these last circumstances substitutes, for all legal purposes, the written employment contract.” Now, the condition of state workers subjects them to certain general principles of employment relationships when the employer is the State, among which it is of interest to highlight the application of the theory of the State as Sole Employer.

The theory of the State as sole employer starts from the premise that the State is a single center for the attribution of labor rights, regardless of the specific entity or body in which the worker carries out their productive activity. Therefore, when the employee is transferred from one place to another within the State, their employment relationship is maintained for the purpose of recognizing a minimum of benefits that the law contemplates for each particular case.

This theory had been developed by the administrative jurisprudence of this body and was later embodied in Article 12 of the Law on Salaries of the Public Administration, the text of which states, insofar as it is relevant:

“Article 12. The salary increases referred to in Article 5 shall be granted on the first day of the month closest to the anniversary of the servant's entry or re-entry and in accordance with the following rules:…

• d)Servants of the Public Sector, whether permanent or interim, shall be credited, for the purposes of the annual increases referred to in Article 5 above, with the time of service provided in other entities of the Public Sector. This provision does not have retroactive effect.” (the underlining is not from the original) Regarding this theory, we have stated that:

“We refer to the so-called 'Theory of the State as sole employer,' and its consequence, according to reiterated opinions of this Office, that regardless of the institution served, one works for the same employer, which is the State. This theory was widely developed by our employment jurisprudence in the past (on which those opinions were based) and it can be assured that it even served as inspiration for the cited Law No. 6835, insofar as the recognition of seniority contained in subsection d) added to Article 12 of the Law on Salaries of the Public Administration was embodied in it.

It is worth observing that both the cited judicial and administrative jurisprudence referred the recognition of seniority not only to the matter of annual increases but also to so-called legal benefits, as well as to vacations and pensions.

Regarding employment jurisprudence, and by way of illustration, it is fitting to mention the judgment of the Second Chamber of the Court No. 34 of 9:40 a.m. on March 5, 1993 (cited by No. 269 of 9:30 a.m. on September 16, 1994, which constitutes a true legal piece on the subject of the recognition of seniority in its various manifestations, and where reference is also made to the jurisprudential evolution that occurred in that field).

In one part of the ruling cited first, it could be said that what has been set forth so far in this study is condensed, when it is sustained there that: '...originally, the recognition of seniority was done by applying the figure of the STATE AS SOLE EMPLOYER, but with no little weakness, above all, thinking of the principle of state unity as an employer and in some cases, relating it to the other theory of the statutory relationship, the latter being based on Article 191 of the Political Constitution... there is no doubt that the recognition of seniority regarding the provision of services for the State and its institutions has been advancing with regard to the rights for which the corresponding recognition was made, namely, vacations, Christmas bonus, advance notice, severance pay, annual increases, pensions, and retirements; ...' (the emphasis is ours).

From the foregoing, it is clear that the idea that has always prevailed, and which is inferred both from the written regulations and from national doctrine and the jurisprudence that informs them, has been the recognition of seniority in public service - for the purpose of annual increases - only for services provided within the state public sector.

Hence, even though the term 'Public Sector' was used in the text of subsection d) of Article 12 of the Law on Salaries of the Public Administration, it must necessarily be understood that the legislator, being consistent with the background to which reference has been made, also had in mind exclusively recognizing the time of services provided in the state sector.” (…)

For its part, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has repeatedly stated:

“From the principle that the State is in reality a single entity, the conclusion is derived that in the service relationship that binds it with its servants, the State is the same employer and that it is not important to distinguish in which of the various public dependencies the service was provided when establishing seniority, used for salary purposes as an active servant, or as a requirement to access retirement.” (S.C. Vote No. 433-90 at 15:30 hours on April 27, 1990)” (Opinion C-358-2006 of September 8, 2006) Based on the above jurisprudential criteria, it has been held that when an official is transferred from one position to another within the Public Sector, the employment relationship that said official maintains in the different public dependencies must be computed as a single one, for the purpose of recognizing the labor rights that correspond to them.

In the specific case of ICE, Article 33 of Law 8660 clearly establishes that the enactment of the law safeguards the labor rights of the employees of ICE and its companies. The rule states the following:

“ARTICLE 33.- Labor rights and consolidated legal situations The validity, full legality, and effectiveness of the labor rights, the consolidated legal situations, and the socioeconomic benefits that the workers of ICE have and have been receiving are ratified, in accordance with its Personnel Statute; those of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa), in accordance with its Internal Work Regulations, and those of the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), in accordance with the collective bargaining agreement, which shall remain in force with the enactment of this Law.

Notwithstanding the foregoing, it must be noted that the principle of the State as a unit for the attribution of labor obligations refers to a specific group of minimum rights whose prior existence will be derived from the different regulations governing the specific employment relationships of the workers. With this understanding and in the absence of a rule that allows for the recognition of certain labor rights or benefits, the application of this principle may not be considered to extend the rights contemplated in one employment relationship to another that does not contemplate them.

In the case under analysis, although the theory of the State as sole employer is applicable, as a general rule, to the transfer of an official from ICE to the corporation created by the public institution, it must also be considered that it is the analysis of each specific case that will allow defining which rights can effectively have “continuity” in the corporation.

This is because the employment relationship in one and the other entity is governed by differentiated labor statutes, as can be inferred from the provisions of Article 32 of Law 8660:

ARTICLE 32.- Personnel Statute ICE shall have full autonomy to administer its human resources and dispose of them, in accordance with labor legislation, the Personnel Statute, and any other instrument negotiated by ICE with its workers. In matters of liability, its servants shall be liable in accordance with Public law.

The validity of the Personnel Statute and the power of the ICE Board of Directors to issue the rules and policies that regulate working conditions, the creation of positions, remuneration schemes, and the obligations and rights of ICE officials and workers are ratified.

In the case of ICE's companies, the power of the Board of Directors of each company to issue the rules and policies that regulate working conditions, the creation of positions, remuneration schemes, and the obligations and rights of workers is ratified; these do not prevent the holding of collective bargaining in accordance with the law.

Even though ICE and its companies constitute a single economic group with the characteristics noted above, it is clear from the previous rule that the rules governing the employment relationships in each of the corporations and in ICE are different. Therefore, benefits granted by ICE to an employee can only be recognized when transferred to an ICE corporation if that benefit is contemplated by the regulatory framework of the corporation's labor relations.

Furthermore, the application of the theory of the State as sole employer has an impact on the possibility of paying severance pay to an official who transfers from ICE proper to one of its companies.

Let us recall that in accordance with Article 586, subsection b) of the Labor Code, the worker is obliged to return to the State the monies received as severance pay when they re-enter employment with the State. The rule, insofar as it is relevant, states the following:

“b. Servants who avail themselves of the benefits of this article may not hold paid positions in any State dependency for a period equal to the sum received as severance pay. If within that period they should accept one, they shall be obliged to reimburse the Public Treasury the sums received for that concept, deducting those that represent the wages they would have earned during the term they remained unemployed.” The jurisprudence of this Office of the Attorney General and of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice have indicated that the reimbursement of the compensation received as severance pay is intended to prevent unjust enrichment of the official who has been rehired by the State.

Applying the conceptual framework the Chamber uses for this matter, we find that what the rule seeks is indeed legitimate, because it orders a former servant newly re-employed by the State to return the portion of the severance pay (auxilio de cesantía) received from that same State in its capacity as employer, corresponding to the period during which the servant is no longer unemployed, having regained the status of a public salaried employee. Thus, contrary to what the claimant asserts, the challenged mechanism is not prohibited by Article 63 of the Constitution, which provides for severance pay or compensation (indemnización) in favor of a dismissed worker, for the period of unemployment. The challenged rule is also legitimate because it is a provision that forms part of the Labor Code (Código de Trabajo), which has the force of law. Regarding the suitability test, the measure set out in the challenged article is suitable to achieve the stated objective, because when the dismissed servant once again becomes a salaried employee of the State, the justification for severance compensation (indemnización por auxilio de cesantía) disappears. Note that the purpose of the compensation is to protect the worker left unemployed as a result of unjustified dismissal, a situation that ceases when the worker becomes entitled to a salary, paid by the same State employer. To this it must be added that it is incompatible to receive, from the same employer, the amount for salary and simultaneously for severance pay, both items corresponding to the same period. Such a practice would not only be excessive but would also distort the purpose of severance compensation, which, as stated, extends protection during the time the servant was actually unemployed. It must be clear that the challenged rule imposes only the obligation to reimburse the Public Treasury for the sums received as severance pay, which do not include the salaries that would have been earned during the term for which the servant did indeed remain unemployed, thereby eliminating any threat to the constitutional right to compensation for dismissal without just cause. Now, in the same sense as expressed by the reporting parties, the Chamber considers that the rule meets the necessity criterion explained, because adopting the mechanism of returning a portion of what was received as compensation prevents unjust enrichment of one of the parties to the relationship, in this case the public servant, who, upon being rehired by the State, loses the status of unemployed person and becomes a salaried employee." (Sala Constitucional, resolution 7180-2005 of fifteen hours four minutes of June eighth, two thousand five, underlining not in original) From the lengthy quotation it can be concluded that the state worker will be entitled to severance pay when dismissed without just cause by the State, provided that if rehired by the same employer, by legal mandate they are obliged to return the sums received as severance pay, deducting from those sums the equivalent of the salaries they would have earned during the time they were unemployed.

As the Sala Constitucional noted, while Article 63 of the Political Constitution establishes a right to severance pay, it is also true that this right is not unrestricted but must be exercised "under the conditions and limitations established by law." In the case of public workers, the conditions and limitations for exercising the right to severance pay are set out in Article 586 of the Labor Code and, therefore, payment of the so-called legal benefits (prestaciones legales) is only permitted when the worker is actually unemployed by the State, so if that condition does not exist or ceases, it must be understood that the factual circumstance allowing payment of severance pay disappears.

Along this same line of thought, it should be noted that at the end of the second employment relationship, the right to receive severance pay could only arise in those cases where such payment was possible, according to the regulations governing that second relationship.

On the other hand, regarding the officials to whom this re-entry prohibition applies, the Office of the Attorney General (Procuraduría) has held the position that Article 586, subsection b) is applicable to all workers of the State and its institutions. Indeed, Article 586, subsection b) of the Labor Code contains a general rule that must be applied within the scope defined by the Sole Chapter (Capítulo Único) of Title VIII (Título VIII) of that body of law, which refers to "Special provisions for servants of the State and its Institutions" ("Disposiciones especiales para los servidores del Estado y de sus Instituciones"); therefore, the scope of application of the rule shall be the worker of the State and its Institutions, understood as the servant who "renders to the former (State) or to the latter (its Institutions) a material, intellectual, or combined service, by virtue of the appointment issued by a competent authority or official, or by the fact of appearing on budget lists or on payroll payments. Any of these latter circumstances substitutes, for all legal purposes, for the written employment contract." (Article 585 of the Labor Code, parenthetical text not in original).

Applying the previous concepts to the specific case, we find that since ICE workers and those of its companies are State workers according to the definition contained in Article 586 already cited, the workers are subject to the prohibition contained in subsection b) cited above, so when transferring from ICE to one of its companies, the servant will be obliged to return the money paid to them as severance pay.

IV. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, this Advisory Body concludes the following:

1. The Instituto Costarricense de Electricidad is a public company of the State, and therefore its workers are subject to a mixed employment regime (régimen de empleo mixto).

2. The ICE corporations (sociedades anónimas) created in accordance with the provisions of Article 5 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Empresas Públicas del Sector Telecomunicaciones) are instrumental corporations that share in the public nature of the autonomous institution. For this reason, the employment regime existing in the ICE companies will be a mixed employment regime.

3. Both the workers of ICE proper and those of its companies are State workers, and therefore the theory of the State as sole employer (teoría del Estado como patrono único) is applicable to them.

4. In application of the theory of the State as sole employer, the transfer of an official from ICE proper to one of its companies could entail the recognition of certain employment benefits for the purpose of providing continuity to the employment relationship.

5. Notwithstanding the provisions of the preceding point, it is clear that the definition of which employment benefits may be recognized in the new employment relationship depends on the labor regulations existing in each public entity, such that only those benefits granted by the corporation to which the official is transferred may be recognized.

6. The application of the theory of the State as sole employer means that the prohibition contained in Article 586 of the Labor Code applies to the workers of ICE and its companies, such that when a worker transfers from ICE to one of its companies, they must return any money received as severance pay.

Respectfully, Grettel Rodríguez Fernández Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) [1] In the same sense, see among others resolutions number 6435-2000 of ten hours fifteen minutes of July twenty-first, two thousand; 7730-2000 of fourteen hours seven minutes of August thirtieth, two thousand; 7261-2006 of fourteen hours forty-five minutes of May twenty-third, two thousand six; 3001-2006 of ten hours thirty-five minutes of March ninth, two thousand six; 17437-2006 of nineteen hours thirty-five minutes of November twenty-ninth, two thousand six; 7966-2006 of sixteen hours fifty-nine minutes of May thirty-first, two thousand six; 6729-2006 of fourteen hours forty-four minutes of May seventeenth, two thousand six; 17743-2006 of fourteen hours thirty-three minutes of December eleventh, two thousand six; 17439-2006 of nineteen hours thirty-seven minutes of November twenty-ninth, two thousand six, all from the Sala Constitucional.

Dictamen : 332 del 02/12/2009 2 de diciembre, 2009 C-332-2009 Señor José Abraham Madrigal Saborío Gerente General Instituto Costarricense de Electricidad Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio 0150-942-2009 del 11 de junio del 2009, en el cual solicita el criterio de este Órgano Superior Técnico Consultivo en relación con la naturaleza jurídica de la relación de los empleados del Instituto Costarricense de Electricidad que sean trasladados a laborar a las empresas creadas por el ICE de conformidad con la autorización realizada por el artículo 5 de la Ley N. 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Empresas Públicas del Sector Telecomunicaciones. Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

“1. Si efectivamente los empleados de dichas sociedades son considerados como funcionarios públicos, por la naturaleza jurídica del ente que las crea, ya que aunque el ICE tenga participación accionaria mayoritaria o como único socio, la empresa creada sería de una naturaleza jurídica diferenciada del ICE.

2. Si es factible a la Institución el traslado de sus funcionarios, en aras del respeto de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de sus funcionarios, cuál sería el procedimiento a seguir?

3 Sería posible que la Institución liquide los derechos laborales de dichos funcionarios y proceda a contratarlos en dichas sociedades anónimas. Manteniendo en éstas su condición de funcionarios públicos y así no afectar sus derechos de seguridad social y laborales dispuestos por normas especiales.

4. Bajo qué régimen laboral, se regirían las contrataciones de nuevo personal, que al efecto realicen dichas sociedades.” Junto con dicho oficio se adjunta el criterio de la Dirección Jurídica del Instituto Costarricense de Electricidad, emitido mediante oficio 0256-134-2009 del 11 de junio del 2009, en el que se indica lo siguiente:

“Es claro entonces, que el legislador con la promulgación de dicha Ley, así como su reglamento, facultó a la institución para la constitución de sociedades anónimas, en el tanto sean necesarias, para que como ente público, participe como operador en mercados eléctrico y telecomunicaciones, en un plano de igualdad ante eventuales competidores.

Con la constitución de dicha figura jurídica, la Institución como ente fundador, lo que viene a buscar es el cumplimiento del cometido que se le ha asignado. Esto lo logra a través del “instrumento societario”, que el legislador vino a poner a disposición de la Institución.

Con fundamento en dicha norma, tenemos que la Institución puede constituir dichas sociedades como “único socio”, lo cual deviene en que si bien es cierto, adquieren personería jurídica independiente del ente, eso no obsta para que las mismas sean consideradas como participantes de la naturaleza jurídica del ente que las constituyó, lo que significa que administrativamente forman parte del esquema de Institucional al que pertenecen.

En virtud de lo expuesto, la sociedad anónima que al efecto se cree, arrastraría la naturaleza jurídica del dueño en este caso el ICE, lo que nos lleva a establecer que los funcionarios de dichas sociedades anónimas estaría regidos por el principio de la teoría del Estado como patrono único, ampliamente desarrollada tanto la jurisprudencia administrativa como judicial.

Con fundamento en todo lo supra indicado y tomando en cuenta el carácter instrumental de las sociedades anónimas que al efecto cree el ICE y siendo que las mismas participan de la naturaleza jurídica de la institución, nos lleva a pensar que sería viable el traslado de funcionarios ICE a dichas sociedades, toda vez que serían considerados trabajadores del Estado, conforme con la definición del artículo 585 del Código de Trabajo. Los cuales serían considerados como funcionarios públicos.

No obstante lo anterior, debe tenerse claro que cualquier traslado implica por parte del ICE el total respeto de todos y cada uno de los derechos adquiridos y situaciones judiciales consolidadas de conformidad con los artículo 32 y 33 de la Ley 8660”

I. SOBRE EL RÉGIMEN DE EMPLEO MIXTO DE LAS EMPRESAS Y SERVICIOS ECONÓMICOS DEL ESTADO

De la conjunción de los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, podemos deducir que la relación de empleo de los trabajadores de las empresas del Estado, como regla de principio, es una relación de empleo predominantemente privada pero regida, en ciertos aspectos, por normas de derecho público, por lo que se ha considerado que la relación de empleo es de naturaleza mixta.

Así, el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública señala que:

Artículo 3º.- 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma 2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.

Por su parte, el artículo 111 inciso 3 ibidem señala que “No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.”, afirmación que es atenuada en el artículo 112 incisos 2, 3 y 4, y que dispone:

“2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.

3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.

4. Para efectos penales, dichos servidores se reputarán como públicos De conformidad con las actas legislativas de aprobación de la Ley General de la Administración Pública, la intención del legislador al establecer un régimen común de empleo consistía en permitir a las empresas y servicios económicos del Estado, la flexibilidad suficiente para competir en un ámbito de libre competencia, pero manteniendo la sujeción de estos empleados, a las normas de derecho público que aseguraran la legalidad y moralidad pública. Así, don Eduardo Ortiz Ortiz “La idea nuestra es hacer un deslinde claro entre lo que consideramos que deben ser trabajadores comunes del Estado y servidores regidos por el Derecho Público especial del Estado. Claro que hay un mínimo como el artículo 116 [se refiere al 112 actual] lo revela, que queremos que sea común en un sentido, es obvio que un trabajador del Estado por muy igual que sea su régimen al del trabajador común de una empresa privada siempre tiene oportunidades que no tiene el trabajador común, entonces queremos garantizar la moralidad y la legalidad de la administración en lo que se relacione estrictamente con ellos, pero siempre conservándoles el estatuto de trabajadores del derecho común. Esto es lo mismo por ejemplo también en cuanto a empleados de entes autónomos, que son empresas públicas… se trata de aquellas empresas del Estado que funcionan como si fueran entidades privadas porque venden y hacen lo mismo que los particulares, por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas, hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace un préstamo, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Cía. Nal. De Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una empresa privada, nosotros sostenemos que esos empleados de esas entidades deben ser considerados trabajadores comunes y no funcionarios públicos, porqué, porque si no hay una serie de estatutos y reglamentaciones que se les aplica directa o supletoriamente que vienen a entorpecer la marcha de esos servicios en perjuicio del ente público… Si a la inversa nosotros tratáramos de extender a estos funcionarios el régimen de estabilidad propio de los funcionarios comunes del Poder Ejecutivo, encontraríamos que se crean una serie de entrabamientos tremendos para empresas que tienen que funcionar en condiciones de competencia iguales a las de la empresa privada… Entonces queríamos preservar ese régimen privado, laboral o mercantil de la empresa pública que tiene un giro mercantil igual al de los particulares.” (Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Acta N°99 Periodo Extraordinario, del 23 de marzo de 1970, el resaltado no es del original) Los criterios anteriores han sido retomados por la Sala Constitucional, que ha sostenido la existencia de un régimen mixto para las administraciones cuya actividad sea de naturaleza comercial y que no se diferencie de la actividad comercial desplegada por los particulares. Así, en la resolución 2000-4453 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, resolución que ha sentado la jurisprudencia[1] de ese Tribunal Constitucional en esta materia, ha señalado que:

“Por su parte, de la interrelación de los artículos 112 inciso 2) y 111 inciso 3) (norma a la cual remite la primera y ambos de la misma Ley) queda también claro que no son funcionarios sujetos al régimen de empleo público, sino obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho laboral y no por el Derecho público, lo que les faculta para negociar colectivamente. …. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que " las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos ". Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública , en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son " aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada ", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo” Cabe señalar que en nuestro criterio, el presupuesto diferenciador utilizado por el legislador en la Ley General de la Administración Pública está referido a las funciones económicas no diferenciables de las realizadas por los particulares, y no a un criterio orgánico referido a la forma en que se estructura el ente al que pertenecen los trabajadores:

“La doctrina ha entendido que cuando la actividad de la Administración Pública es asimilable a la actividad que realizan los sujetos particulares –en materia industrial o comercial, por ejemplo- se trata ya no de gestión pública sino de gestión privada del Estado, a la cual es válidamente someter al derecho privado. Sin embargo, gestión privada no significa necesariamente forma organizacional privada….Entonces para el ejercicio de la actividad industrial o comercial de la Administración Pública – que puede o no implicar la gestión de un servicio público- la Administración puede renunciar a sus prerrogativas y someterse al derecho privado, aunque mantenga una forma pública…

Sobre este régimen mixto de los empleados, no se hace distinción en cuanto al tipo de organización de la empresa estatal, pues sea esta organizada bajo una forma pública o bajo una forma privada, la jurisprudencia ha mantenido el criterio que en ambos casos el régimen es mixto.” (Hernández Rodríguez, Magally, Fisuras, Desafíos y Mutaciones del Estado de Derecho y del Derecho Público, Editorial Universidad de Costa Rica, 2007, p. 104) Por otra parte, como lo señala don Eduardo Ortiz Ortiz, la aplicación del régimen de empleo privado a los trabajadores de los servicios económicos del Estado, no implica una “laborización” total del régimen de empleo, pues en ciertos ámbitos el régimen de empleo privado cede ante el Derecho Público. En razón de esta situación, el régimen de empleo de este tipo de servicios se ha denominado “régimen mixto”, en el tanto debe considerarse mayoritariamente cubierto por derecho privado, pero sometido al derecho público en diversos aspectos.

Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado que:

“…cabe indicar que el artículo 3, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública dispone que “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”.

Por su parte, el artículo 111 de la misma Ley General define, en su inciso primero, quiénes son servidores públicos (las personas que prestan servicios a la Administración, o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura); mientras que en su inciso segundo, establece la equivalencia de los términos funcionario público, servidor público, empleado público, y encargado de servicio público; finalmente, en su inciso tercero, enuncia quiénes no se consideran servidores públicos, a saber, los empleados de las empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común. Dentro de este último concepto se encuentran comprendidos los empleados de los bancos del Estado y de las empresas públicas.

Adicionalmente, el artículo 112 de la Ley General citada dispone, en su inciso primero, que “El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores Públicos”, lo que implica, a contrario sensu, que el Derecho Administrativo no es aplicable a los empleados de empresas y servicios económicos del Estado. Esa tesis se confirma con la lectura del inciso segundo del mismo artículo 112, el cual indica que “Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil según sea el caso”.

Así las cosas, si a los empleados de los bancos del Estado (bancos que constituyen un típico servicio económico) no les es aplicable el Derecho Administrativo (con la salvedad de quienes, por ocupar puestos gerenciales, o de fiscalización superior, sí participan de la gestión pública del Estado) no es necesario seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación de un acto favorable surgido como producto de su relación de trabajo.

En las discusiones que se produjeron en la Asamblea Legislativa durante el trámite de aprobación de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió al tema que aquí interesa, en los siguientes términos:

“Nosotros no vemos la necesidad de que a un trabajador de planillas o al empleado de una institución autónoma que es una empresa pública que funciona como una entidad comercial común, se le den las ventajas o se le impongan los deberes de un servidor público, luego, aquella tesis que contemple ventajas especiales o cargas especiales, hay que ver también este lado negativo que al ser suprimido resulta un favor para ellos, no se les aplicará porque no serán considerados como servidores públicos, salvo naturalmente que esas leyes no hablen de servidores públicos sino, como es lo más probable, se refieran concretamente a tal y cual tipo de servidores, definiendo cuáles son los servidores cubiertos, cuando son de planillas lo da a entender y eso ustedes lo ven por ejemplo en las leyes de pensiones, por ejemplo, de los empleados del Ministerio de Transportes o en los celadores de los Ministerios. Yo creo que tal vez el equívoco que se ha creado se podría desvanecer un poco cuando se lee el artículo 116 [actualmente el 112] que dice ‘El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos’ con lo cual queremos decir que cuando se trate de servidores que no son públicos, no se les aplicará el derecho administrativo, que es todo este Código y sus leyes conexas sino el derecho laboral, es decir, son simplemente trabajadores comunes. Ahora, ¿por qué a un trabajador común del Estado se le va a tratar mejor que a un trabajador común de una empresa privada, cuando ambos funcionan en iguales circunstancias? ¿por qué no va a tener pensión si es que las leyes no lo han cubierto trabajador tenga más derecho o más carga que otro trabajador común, regidos ambos por el Código de Trabajo, simplemente porque uno es trabajador del Estado y el otro es trabajador de una entidad privada, entonces nos parece que en esto lo que conviene es la uniformidad del régimen, si es que son trabajadores y se rigen por el Código de Trabajo, deben estar protegidos nada más por este y por leyes conexas, no por el derecho administrativo”. (QUIROS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 210. Lo escrito entre paréntesis cuadrados y el subrayado no es del original)…

Nótese que uno de los objetivos que se persiguen con la idea de no aplicar el Derecho Administrativo a las relaciones surgidas entre las empresas públicas o los servicios económicos del Estado y sus empleados, es el de flexibilizar ese tipo de relaciones a efecto de que los entes públicos puedan competir con sus similares del sector privado, objetivo que no se lograría si se interpreta que para anular un acto declarativo de derechos emitido por el patrono como producto de esa relación, es necesario seguir el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. … (Dictamen C-215-2009 del 4 de agosto del 2009, el resaltado no es del original. En el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-371-2008 del 13 de octubre del 2008, C-360-2008 del 6 de octubre del 2008, C-055-2008 del 22 de febrero del 2008 y la opinión jurídica OJ-052-2008, entre otros) Ahora bien, hemos sostenido en reiterados pronunciamientos que el régimen de empleo mixto sólo es aplicable a una porción de los trabajadores de la empresa pública, pues algunas labores implican la realización de una verdadera función pública, que tendría que ser desarrollada por funcionarios públicos sujetos al régimen de empleo público y no por trabajadores sujetos al régimen de empleo mixto.

Así, se ha establecido que los trabajadores que se consideran sujetos al régimen de empleo público dentro de una determinada empresa pública, son aquellos que realizan función pública. Bajo esta inteligencia, hemos indicado que los servidores públicos que realizan gestión pública son aquellos funcionarios que en el ejercicio de una competencia pública (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) realicen actuaciones administrativas cuyo resultado sea la alteración, creación y supresión de relaciones jurídicas administrativas con los administrados o con el resto de los servidores de la institución, actuaciones que pueden ser de fiscalización (como los desempeñados para resguardar el patrimonio de la institución o los efectuados por los auditores institucionales), de dirección (como la emisión de directrices, instrucciones, o el ejercicio de la potestad disciplinaria) o de servicio público, entre otros. (En este sentido, es posible ver los dictámenes C-371-2008 del 13 de octubre del 2008, C-360-2008 del 6 de octubre del 2008)

II.SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS EMPRESAS CREADAS POR EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y LA RELACIÓN DE EMPLEO DE SUS TRABAJADORES.

El Instituto Costarricense de Electricidad nos consulta sobre la naturaleza jurídica de la relación de empleo entre los trabajadores y las empresas que el ICE constituya al tenor de lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones.

De previo a referirnos al tema de consulta, es importante analizar la naturaleza jurídica de la relación de empleo de los trabajadores del ICE-en sentido estricto, según lo establece la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones -, toda vez que de la consulta sometida a nuestro análisis así como del criterio legal que se adjunta, se desprende que el ente consultante considera que los trabajadores del ICE son funcionarios públicos que ejercen una función pública y por ende, están sometidos al régimen de empleo público, criterio que por las razones que de seguido se expone, esta Procuraduría no comparte, en razón del carácter de empresa pública que ostenta el ICE.

Sobre el concepto de empresa pública, la doctrina nacional ha señalado que:

“Mediante la empresa pública la Administración Pública o descentralizada interviene, de forma directa o indirecta, en un sector del mercado o de la economía desarrollando una actividad industrial, mercantil o agropecuaria con el propósito de satisfacer fines públicos. El fundamento de la iniciativa o intervención pública en la economía o el mercado encuentra asidero en el artículo 50 de la Constitución Política…

La empresa pública, además de compartir los elementos de toda empresa como lo son el desarrollo de un giro de forma profesional, habitual y continua, se caracteriza porque el empresario (titular o dueño de la empresa) es una Administración Pública –central o descentralizada- la cual mantiene el control de mando, y persigue un fin de lucro como un instrumento para satisfacer determinados intereses o fines públicos. Consecuentemente, la empresa pública tiene un elemento subjetivo que es la participación de un ente público y otro objetivo que es el desarrollo de una actividad empresarial para el logro de fines públicos.” (Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica Continental, 2009, Tomo I, pag.161, 162) Según se señala, la empresa pública puede estar constituida por tres modalidades diferentes:

• a)La empresa pública- ente de derecho público: “Se trata de entes menores que desarrollan actividad industrial o comercial bajo la veste de una organización colectiva de derecho público que puede ser una institución autónoma o semiautónoma, constituyen lo que la doctrina denomina ente público-económico… Podríamos, también, ubicar en esta categoría de entes públicos económicos al ICE (Instituto Costarricense de Electricidad) en lo que se refiere a la prestación de servicios en materia de electricidad y telecomunicaciones…” (Jinesta Lobo, Op. Cit. Pag. 165, 166. En el mismo sentido, es posible ver al Dr. Eduardo Ortiz Ortiz que indica: En nuestro sistema son empresa públicas establecimientos la mayoría de nuestros entes autónomos, aunque muchos no participan del concepto restringido sino en el amplio de empresa pública que antes se esbozó. Son empresas públicas establecimientos el Instituto Nacional de Seguros, el Instituto Costarricense de Electricidad, … Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, tomo I, 2002, pg. 407) b) Empresa pública-órgano público: “Se trata de aquellos órganos mediante los cuales un ente público estatal, individualiza la prestación de un servicio o el ejercicio de una actividad económica. Se caracterizan por tener una estructura muy sui-generis que permiten al ente realizar una actividad empresarial que no está dentro de sus fines primordiales; de modo tal que dentro de la actividad total de éste, la actividad del órgano-empresa es accesoria o secundaria, pero relativamente independiente, con competencia exclusiva e independiente desde el punto de vista financiero. Este tipo de órganos-empresas dentro de un ente estatal, no cumplen funciones esenciales del Estado pero sí fines de interés general; los empleados que prestan servicios en ellas, no son funcionarios públicos, por lo que deben regirse por el derecho común. “(Pronunciamiento C-246-1998 del 18 de noviembre de 1998, lo resaltado no es del original. En el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-190-94 del 9 de diciembre de 1994, y C-200-94 del 22 de diciembre de 1994) c) Empresa pública ente de derecho privado: se trata de entes organizados bajo la forma de organizaciones privadas a efectos de desarrollar una actividad comercial o industrial. “Así las cosas, se opta por una figura organizativa de naturaleza privada, en especial la sociedad anónima, a la cual se le somete en su conjunto ( funcionamiento) a las normas del Derecho privado, despojándosele al máximo de todo tipo de regulación del Derecho público, excepto en materia de control de sus recursos, ya que, siguiendo aquel aforismo de que, "donde van los fondos públicos ahí va control", las contralorías generales o los tribunales de cuentas tienen amplias potestades sobre la entidad, con el fin de garantizar el manejo adecuado y transparente de los fondos públicos. "En la búsqueda de liberación de controles, la Administración Pública ha recurrido al Derecho Privado, para encontrar en él formas de organización. Se acusa en diversos ordenamientos la proliferación de empresas organizadas como sociedades anónimas y sujetas al Derecho común, concretamente en nuestro medio al Código de Comercio." (ROJAS CHAVES, Magda, ¿Una Huida de la Administración al Derecho Privado?, en las Menorías del Seminario sobre Efectos de la Globalización, Procuraduría General de la República, San José- Costa Rica, 2001, páginas 196 y 197).

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, en nuestro criterio es claro que el Instituto Costarricense de Electricidad es una empresa pública organizada bajo la forma de una institución autónoma, según la interpretación que se ha efectuado del Decreto Ley 449 del 8 de abril de 1949 que crea al ICE, en razón de las actividades económicas que realiza y su incidencia en el mercado.

Así, los artículos 1 y 4 del Decreto Ley 449 disponen:

Artículo 1º.- Créase el Instituto Costarricense de Electricidad, en adelante llamado el Instituto, al cual se encomienda el desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos.

La responsabilidad fundamental del Instituto, ante los costarricenses será encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica.

Artículo 4º.- El Instituto tendrá personería jurídica y la más completa autonomía, a fin de que esté en mejor posición para llenar sus objetivos. A cambio de esa autonomía, el Estado demanda que el Instituto y todos los que formen parte de él respondan con absoluta responsabilidad a la realización plena de los objetivos expresados en esta ley.

Sobre la creación del ICE, esta Procuraduría ha señalado que:

“El Instituto Costarricense de Electricidad fue creado mediante Decreto Ley N° 449 del 8 de abril de 1949 por la Junta Fundadora de la Segunda República. La constitución del Instituto se enmarcó dentro de la visión de Estado impulsada en su momento por la Junta Fundadora. Una visión que promovía la participación del Estado en la economía con el fin de acelerar la modernización de la estructura productiva nacional. (Al respecto puede consultarse la obra “Crisis Liberal y Estado Reformista: Análisis Político Electoral 1914-1949” de Jorge Mario Salazar, Editorial Universidad de Costa Rica, 2002.)

El Decreto Ley N° 449 encomendó al Instituto el desarrollo de las fuentes productoras de energía de la Nación. Esto con el fin de suministrar energía eléctrica para el bien de la población y de la economía. Posteriormente, el ámbito de acción del Instituto fue ampliado mediante Ley N° 3226 del 28 de octubre de 1963, que le habilitó para procurar el establecimiento, mejoramiento, extensión y operación de los servicios de telecomunicación….

Tal y como se ha dicho en la Opinión Jurídica OJ-065-2003 del 24 de abril de 2003, el Decreto Ley N° 449 del 8 de abril de 1949 no crea al Instituto Costarricense de Electricidad como una institución autónoma. No obstante, el artículo 4 del Decreto Ley en mención garantizó al Instituto su autonomía, por lo cual el Legislador ordinario lo ha sometido a las regulaciones propias de una Institución Autónoma.

Ahora bien, bajo la consideración de que el Instituto constituye un ente autónomo ha disfrutado, conforme el numeral 188 constitucional, tanto de autonomía administrativa como de gobierno. “(Opinión Jurídica OJ-016-2007 del 26 de febrero del 2007. En el mismo sentido, es posible ver el dictamen C-171-2009 del 19 de junio del 2009, de esta Procuraduría General de la República) Por otra parte, los artículos 6, 9 y 10 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley 8660, refuerzan el carácter comercial de las actividades del ICE, al señalar:

“ARTÍCULO 6.- Competencias del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas El ICE y sus empresas, dentro del territorio nacional y fuera de él, serán competentes para lo siguiente:

• a)Generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de electricidad, telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados.
• b)Ser agentes del mercado eléctrico en los demás países que se adhieran al Tratado marco del mercado eléctrico de América Central, aprobado mediante la Ley N.° 7848, de 20 de noviembre de 1998, o a cualquier otro instrumento que en el futuro se suscriba y ratifique.

ARTÍCULO 9.- Servicios de consultoría y afines El ICE y sus empresas están autorizados para vender, en el mercado nacional e internacional, directa o indirectamente, servicios de asesoramiento, consultoría, capacitación y cualquier otro producto o servicio afín a sus competencias. Los precios de estos productos y servicios serán determinados libremente por el ICE o sus empresas, según sea el caso, de conformidad con el plan estratégico de la Institución, siempre que no se encuentren sujetos a regulación.

El ICE y sus empresas podrán vender estos servicios y productos, siempre que dicha venta no impida el cumplimiento oportuno de los objetivos institucionales. La venta de servicios y productos se realizará conforme al inciso b) del artículo 23 de esta Ley ARTÍCULO 10.- Prácticas comerciales El ICE y sus empresas podrán implementar las prácticas comerciales usuales y legales en la industria y el comercio en general, como elaborar en forma separada o conjunta con otras empresas públicas o privadas, nacionales o internacionales, promociones incluyendo la dotación, gratuita o no, de equipo terminal, descuentos, patrocinios, paquetes de servicios y cualquier otra práctica de mercadeo. En este caso, el ICE y sus empresas estarán sujetos a las autorizaciones y demás condiciones que indique la ley.

El ICE y sus empresas podrán implementar las prácticas usuales en el mercado, para mantener, capacitar y reclutar al personal, incluyendo a estudiantes de colegios técnicos y universitarios. El otorgamiento de becas para capacitación del personal estará restringido al costo de la matrícula, los materiales y, excepcionalmente, el viático y el transporte. Asimismo, podrán negociar acuerdos o contratos con cláusulas compromisorias de arbitraje; para ello, quedan habilitados para determinar la legislación aplicable a los actos o contratos celebrados con entidades de otros países.

A partir de la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense de Electricidad como una empresa pública, podemos afirmar que la relación de empleo entre aquel y sus trabajadores, es una relación de empleo mixta, es decir, una relación de empleo predominantemente regida por el derecho laboral y excepcionalmente, reglada en algunos aspectos – moralidad y legalidad administrativas, según lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública- por el derecho público y por ende le resultan de aplicación las notas generales que se expusieron en el apartado anterior.

Dicha conclusión se refuerza si analizamos el artículo 32 de la Ley 8660, que dispone claramente la aplicación del derecho laboral a la relación de empleo entre el ICE y sus trabajadores así como la aplicación del derecho público en materia de responsabilidad. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

ARTÍCULO 32.- Estatuto de personal El ICE tendrá plena autonomía para administrar sus recursos humanos y disponer de ellos, de conformidad con la legislación laboral, el Estatuto de personal y cualquier otro instrumento negociado por el ICE con sus trabajadores. En materia de responsabilidad, sus servidores responderán conforme al Derecho público….

Aclarado el punto anterior, corresponde ahora determinar la naturaleza jurídica de la relación de empleo de los trabajadores de las empresas del ICE.

De conformidad con la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley 8660 del 08 de agosto del 2008, el Instituto Costarricense de Electricidad está autorizado para crear empresas. Dispone la norma, en lo que interesa, lo siguiente:

ARTÍCULO 5.- El Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas Para los propósitos de esta Ley, son empresas del ICE:

• a)Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, en adelante denominada Racsa.
• b)Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, en adelante denominada CNFL.
• c)Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, en adelante denominada Cricsa.
• d)Las demás empresas que el ICE constituya o adquiera, en ambos casos, con una participación no menor que el cincuenta y uno por ciento (51%) del capital accionario.

El ICE podrá constituir y capitalizar empresas, filiales y sucursales, tanto en el territorio nacional, como fuera de él, con el fin de cumplir los propósitos que señale el ordenamiento jurídico. El ICE y sus empresas podrán operar dentro del país y fuera de él. Las empresas que el ICE constituya fuera del territorio nacional, una vez cumplidos los trámites legales correspondientes, estarán autorizadas para operar en el país, de conformidad con lo que al efecto disponga la legislación aplicable y lo que acuerde el Consejo Directivo del ICE.

Las empresas del ICE podrán constituir o participar en otras empresas, previa autorización del Consejo Directivo del ICE. Para esto, serán aplicables, a las empresas del ICE, las facultades La venta de acciones de cualquier empresa del ICE deberá ser autorizada mediante ley especial de la República.

Así, al tenor de lo indicado por la norma transcrita, el ICE está autorizado para crear sociedades anónimas en las cuales ostente una participación no menor del 51% del capital accionario. En este supuesto, las sociedades del ICE también serían empresas públicas organizadad bajo la forma de una sociedad anónima.

En efecto, si se analizan los artículos 6, 9 y 10 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, citados líneas atrás, vemos que el legislador autorizó a las empresas que el ICE constituyera y en las cuales tuviera al menos el 51% de las acciones para participar en el mercado de telecomunicaciones, actuando en éste en igualdad de condiciones que un operador privado.

En razón de lo expuesto, podemos afirmar que en estos supuestos, la relación de empleo de los servidores de esas sociedades anónimas es una relación de empleo mixto, en los términos expuestos en el apartado anterior.

III. SOBRE LA POSIBILIDAD DE TRASLADO DE EMPLEADOS DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y SUS EMPRESAS

Se nos consulta sobre la posibilidad de trasladar funcionarios del Instituto Costarricense de Electricidad a las empresas del ICE y los efectos que ello traería a la continuidad de los derechos laborales de los servidores que sean trasladados.

Como lo indicamos en el apartado anterior, la Ley 8660 autorizó al Instituto Costarricense de Electricidad para crear sociedades anónimas. Se desprende de las actas de la Comisión Especial que Conocerá y Dictaminará el Expediente 16397 Ley de Fortalecimiento y Mordernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, que la finalidad de esta autorización era permitir al ICE participar en el mercado de las telecomunicaciones de manera ágil y eficiente, a través de formas societarias.

Sin embargo, es claro que en la mente del legislador siempre se consideró a dichas sociedades como instrumentos del ICE para poder acceder a este mercado, aspecto que se refleja en la limitación impuesta en el artículo 5 de la citada ley para vender las acciones de estas sociedades únicamente a través de ley.

Así, al discutir una moción en el seno de la Comisión Especial y por la que se agregaría al artículo 5 la frase: “La venta de acciones de cualquier empresa del ICE deberá ser autorizada mediante Ley Especial de la República” se señaló:

DIPUTADA CHACÓN ECHEVERRÍA:

Gracias, Presidente.

Esta moción es presentada por mi compañero de Fracción, don Bienvenido Venegas, la cual lo que pretende es adicionar un último párrafo al artículo 5 para que “... la venta de las acciones de cualquier empresa del ICE deberá ser autorizada mediante Ley Especial de la República...”.

Me parece que con esta moción nosotros le daríamos una señal a la ciudadanía de que lo que realmente queremos es fortalecer al ICE y a sus empresas dándole tal seguridad jurídica como la que estableceríamos de ser aprobada esta moción.

Por lo tanto, les pido su voto positivo.

Gracias.

….

DIPUTADA ZAMORA CHAVES:

Gracias, señor Presidente.

Para manifestarme a favor de esta moción.

Me parece muy importante sobre todo en el contexto de apertura y donde hay tanto interés por apoderarse de las instituciones estatales que la venta de las acciones de las subsidiarias del ICE quede sujeta a una ley especial que tenga que venir a aprobación de esta Asamblea Legislativa porque sino sería muy fácil dada la vorágine de intereses que gravitan alrededor de la apertura de telecomunicaciones que veamos cómo pronto podrían estar en venta las MFL o RACSA.

Y en ese sentido, cualquier subsidiaria que después se pueda crear me parece que en aras de proteger estas instituciones del Estado a fin de garantizar que sigan siendo propiedades de todos los costarricenses debería de establecerse como un requisito fundamental que la venta de acciones de cualquier subsidiaria del ICE de las que existen o las que se puedan crear a futuro, tengan que ser objeto de ley especial por parte de la Asamblea Legislativa.” (Acta de la Sesión Extraordinaria número 68 del 8 de diciembre del 2007) Este carácter instrumental otorgado a las sociedades anónimas del ICE, nos permite afirmar que dichas sociedades participan de la naturaleza del ente al que pertenecen. Al respecto, y refiriéndose al caso de las sociedades anónimas de los Bancos Públicos, esta Procuraduría General de la República señaló:

“Tanto la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor como la emanada de la Sala Constitucional han señalado el carácter instrumental de estas sociedades anónimas, lo que ha llevado a afirmar la imposibilidad de efectuar un deslinde entre la sociedad anónima y la institución pública. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:

“El carácter instrumental de las diversas empresas públicas mercantiles es general, pero se hace más evidente cuando estas empresas son constituidas con derogación de las disposiciones comunes de Derecho Comercial, que es el supuesto de las sociedades que nos ocupan. (…)

Por consiguiente, la existencia de una personalidad jurídica no autoriza realizar un deslinde entre la entidad propietaria y la operadora de pensiones que se crea. Como dijimos en la Opinión Jurídica N° OJ-126-99 de 5 de noviembre de 1999, en la realidad quien interviene en el mercado realizando las operaciones correspondientes es el propio ente público, que lo hace a través de la sociedad anónima. Lo que remarca el carácter instrumental de estas sociedades, respecto de las cuales se ha afirmado que constituyen "bienes" del ente público, uno más de sus activos.

Dado el carácter instrumental de estas sociedades, se sigue que existe una identidad de intereses entre el ente público que es autorizado a constituir la operadora de pensiones y ésta misma. (Pronunciamiento C-366-2003 del 20 de noviembre del 2003, el subrayado no es del original. En el mismo sentido, es posible ver el dictamen C-357-2007 del 3 de octubre del 2007) Bajo esta misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha señalado el carácter instrumental de dichas sociedades ….:

“…la Sala estima que con la creación de estas "sociedades anónimas" ha operado una especie de desconcentración administrativa, que ha permitido una especialización de la actividad, separada del ente fundador, sin embargo, la separación no es absoluta. En efecto, la dotación de recursos para el cumplimiento del fin encomendado por parte del fundador y la utilización del nombre comercial de la institución autónoma ofrecen una imagen de integración (vgr. BN puesto de Bolsa). Ahora bien, a diferencia de la desconcentración pura y simple, la creación de una persona jurídica diversa (S.A.) dentro del esquema del ente autónomo, supone separación de la sociedad en punto al control del presupuesto y al manejo de los recursos, entre otros; lo que ha logrado el legislador con el otorgamiento de personalidad jurídica plena, propia de la figura "sociedad anónima" del derecho privado. Ahora bien, aún cuando se denomine a estos entes "sociedades anónimas" administrativamente son parte del esquema de la institución autónoma a la que pertenecen. A través de estas figuras jurídicas propias del derecho privado y desconocidas para el derecho público clásico, el ente fundador busca cumplir el cometido que se le ha asignado. La especial naturaleza de estas "sociedades" se ve reflejada también en la posibilidad de constituirlas con un único socio, esquema inadmisible para el derecho privado, para el que la existencia de una sociedad supone una " reunión de varias personas sometidas a una misma regla”. Lleva entonces razón la Procuraduría General de la República al indicar que estas sociedades anónimas son un "instrumento" que el legislador ha puesto a disposición de estos entes autónomos, para alcanzar sus cometidos, a lo que se ha recurrido, dado que en el esquema público no se ha permitido el sistema de grupos financieros implementado por los bancos privados nacionales. Así las cosas, este instrumento denominado "sociedad anónima" no es equivalente a la figura del derecho privado en todo su esplendor, antes bien, desde el punto de vista de su organización, es un actividad especializada del ente fundador, y para ello cuenta, en su actividad ordinaria, con personalidad jurídica plena no incompatible con el ente fundador, con el que, por principio, no compite y al que está adscrito –por la titularidad de las acciones-. Por ello, estas sociedades participan necesariamente de la naturaleza del ente creador; es decir, son empresas del ente fundador y en consecuencia del Estado. Dentro de este orden de ideas son aplicables a estas sociedades principios como transparencia en las actuaciones, control previo y posterior sobre el manejo de los recursos, titularidad por parte del Estado de los bienes demaniales, aplicación del régimen de contratación y de los principios de empleo público y el principio de rendición de cuentas y medición de resultados. (…)

Las sociedades anónimas de los bancos del Estado y del INS aunque en su actividad ordinaria bursátil pueden regirse por el derecho privado, no son equivalentes a las sociedades anónimas conformadas por sujetos de derecho privado, con al menos dos personas en asocio. (…) En efecto, la naturaleza de su dueño –la institución autónoma-, es arrastrada por la llamada "sociedad" al punto que no es posible reconocerla como titular de derechos fundamentales tutelables en esta vía. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2002-06513 de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del tres de julio del dos mil dos, el subrayado no es del original.)” (Opinión Jurídica OJ-052-2008 del 23 de julio del 2008) A partir de lo expuesto, podemos concluir que tanto los empleados del ICE – en sentido estricto- como de sus empresas, son trabajadores del Estado o sus instituciones, conforme a la definición contenida en el artículo 585 del Código de Trabajo, que dispone:

“Trabajador del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por planillas. Cualquiera de estas últimas circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito de trabajo Ahora bien, la condición de trabajadores estatales los sujeta a ciertos principios generales de las relaciones de empleo cuando el patrono es el Estado, dentro de las que interesa resaltar la aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único.

La teoría del Estado como patrono único parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación de empleo para efectos del reconocimiento de un mínimo de beneficios que la ley contempla para cada caso en particular.

Esta teoría había sido desarrollada por la jurisprudencia administrativa de este órgano y posteriormente fue recogida en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, cuya letra señala, en lo que interesa:

“Artículo 12. Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

• d)A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original) Sobre esta teoría, hemos señalado que:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia de empleo en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y pensiones.

Con respecto a la jurisprudencia de empleo, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de septiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo).

En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política...no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro).

De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita, como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público estatal.

De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se utilizó el término "Sector Público", deba necesariamente entenderse que el legislador, siendo consecuente con los antecedentes a que se ha hecho referencia, lo que tuvo en mente, también fue reconocer exclusivamente el tiempo de servicios prestados en el sector estatal.” (…)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)” (Dictamen C-358-2006 del 8 de setiembre del 2006) A partir de los anteriores criterios jurisprudenciales, se ha sostenido que al trasladarse un funcionario de un puesto a otro dentro del Sector Público, la relación de empleo que mantiene dicho funcionario en las diferentes dependencias públicas, debe computarse como una sola, a efectos de proceder al reconocimiento de los derechos laborales que le correspondan.

En el caso específico del ICE, el artículo 33 de la Ley 8660, establece claramente que la promulgación de la ley mantiene a salvo los derechos laborales de los empleados del ICE y de sus empresas. Dispone la norma lo siguiente:

“ARTÍCULO 33.- Derechos laborales y situaciones jurídicas consolidadas Ratifícanse la vigencia, la plena validez y la eficacia de los derechos laborales, las situaciones jurídicas consolidadas y los beneficios socioeconómicos que tienen y han venido recibiendo los trabajadores del ICE, conforme a su Estatuto de personal; los de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa), de acuerdo con su Reglamento de trabajo, y los de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), según la convención colectiva, los que se mantendrán vigentes con la promulgación de esta Ley.

No obstante lo señalado, debe advertirse que el principio del Estado como unidad de imputación de obligaciones laborales, está referido a un grupo determinado de derechos mínimos cuya existencia previa será derivada de las diferentes normativas que regulen las relaciones de empleo específicas de los trabajadores. Bajo esta inteligencia y ante la ausencia de una norma que permita el reconocimiento de determinados derechos o beneficios laborales, no podrá considerarse la aplicación de este principio para extender los derechos contemplados en una relación de empleo a otra que no los contemple.

En el caso bajo análisis, si bien al traslado de un funcionario del ICE a la sociedad anónima creada por la institución pública le resulta aplicable como regla de principio la teoría del Estado como patrono único, también debe considerarse que será el análisis de cada caso el que permita definir cuáles derechos efectivamente pueden tener “continuidad” en la sociedad anónima.

Ello por cuanto la relación de empleo en una y otra entidad, se rigen por estatutos laborales diferenciados, tal y como se desprende de lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley 8660:

ARTÍCULO 32.- Estatuto de personal El ICE tendrá plena autonomía para administrar sus recursos humanos y disponer de ellos, de conformidad con la legislación laboral, el Estatuto de personal y cualquier otro instrumento negociado por el ICE con sus trabajadores. En materia de responsabilidad, sus servidores responderán conforme al Derecho público.

Se ratifican la vigencia del Estatuto de personal y la facultad del Consejo Directivo del ICE para dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, las obligaciones y los derechos de los funcionarios y trabajadores del ICE.

En el caso de las empresas del ICE, se ratifica la facultad de la Junta Directiva de cada empresa para dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, las obligaciones y derechos de los trabajadores; las que no obstan para la celebración de negociaciones colectivas de acuerdo con la ley.

Como se desprende de la norma anterior, a pesar de que el ICE y sus empresas constituyan un único grupo económico con las características apuntadas líneas atrás, es claro que las normas que regulan las relaciones de empleo en cada una de las sociedades y del ICE son diferentes, por lo que sólo podrán ser reconocidos beneficios otorgados por el ICE a un empleado cuando se traslada a una sociedad anónima del ICE si ese beneficio es contemplado por el marco regulatorio de las relaciones laborales de la sociedad.

Por otra parte, la aplicación de la teoría del Estado como patrono único tiene incidencia en la posibilidad de cancelar el auxilio de cesantía a un funcionario que se traslada del ICE propiamente dicho a una de sus empresas.

Recordemos que de conformidad con el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, el trabajador está obligado a devolver al Estado los dineros que reciba por auxilio de cesantía cuando ingrese a laborar nuevamente para el Estado. Señala la norma, en lo que interesa, lo siguiente:

“b. Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes. “ La jurisprudencia de esta Procuraduría y de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, han señalado que la devolución de la indemnización recibida como auxilio de cesantía tiene por finalidad evitar un enriquecimiento sin causa del funcionario que ha sido recontratado por el Estado.

“Aplicando el marco conceptual que emplea la Sala a este asunto, tenemos que ciertamente lo pretendido por la norma es legítimo, porque ordena al ex servidor empleado nuevamente por el Estado, la devolución de parte de lo percibido por el mismo Estado en su calidad de patrono, por concepto de auxilio de cesantía, en la parte que corresponde al tiempo en que el servidor ya no está cesante, por haber recuperado su condición de asalariado público. De forma que, contrario a lo que afirma el accionante, el mecanismo cuestionado no está prohibido por el artículo 63 constitucional, que lo que prevé es el auxilio de cesantía o indemnización a favor del trabajador despedido, para el período de desocupación. También resulta legítima la norma cuestionada porque es una disposición que integra el Código de Trabajo, que tiene rango legal. En cuanto al examen de idoneidad, la medida dispuesta en el artículo cuestionado resulta apta para alcanzar el objetivo fijado, pues al convertirse el servidor despedido nuevamente en asalariado del Estado, desaparece la justificación de la indemnización por auxilio de cesantía. Véase que el fin de la indemnización es proteger al trabajador cesante como consecuencia del despido injustificado, situación que desaparece cuando se hace acreedor del salario, a cargo del mismo Estado patrono. A lo anterior se agrega que resulta incompatible percibir a cargo del mismo patrono, el monto por salario y a la vez por auxilio de cesantía correspondientes ambos rubros al mismo período. Tal práctica no sólo resultaría desmedida sino que desnaturalizaría el sentido de la indemnización por cesantía, que como se dijo extiende la protección durante el tiempo que efectivamente estuvo cesante el servidor. Debe quedar claro que la norma cuestionada impone únicamente la obligación de reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por concepto de cesantía, las que no incluyen los salarios que habría devengado durante el término por ese concepto en que sí permaneció cesante, lo que elimina toda amenaza al derecho constitucional a la indemnización por despido sin justa causa. Ahora bien, en el mismo sentido que expresan los informantes, la Sala estima que la norma se ajusta al criterio de necesidad explicado, pues la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización evita el enriquecimiento sin causa de una de las partes de la relación, en este caso del servidor público, que al ser contratado nuevamente por el Estado, pierde la condición de cesante y se convierte en asalariado.“ (Sala Constitucional, resolución 7180-2005 de las quince horas con cuatro minutos del ocho de junio del dos mil cinco, el subrayado no es del original) De la extensa cita es posible concluir que el trabajador estatal tendrá derecho al auxilio de cesantía cuando sea despedido sin justa causa por el Estado, siendo que si es recontratado por el mismo patrono, por mandato legal se encuentra obligado a devolver las sumas recibidas por concepto de auxilio de cesantía, descontando de esas sumas el equivalente a los salarios que hubiera devengado durante el tiempo que estuvo cesante.

Como lo señaló la Sala Constitucional, si bien el artículo 63 de la Constitución Política establece un derecho al auxilio de cesantía, también es cierto que ese derecho no es irrestricto, sino que debe ejercerse “bajo las condiciones y limitaciones que establece la ley”. Para el caso de los trabajadores públicos, las condiciones y limitaciones para el ejercicio del derecho al auxilio de cesantía se encuentran establecidas en el artículo 586 del Código de Trabajo y, por lo tanto, solo se permitirá el pago de las llamadas prestaciones legales cuando el trabajador se encuentre efectivamente desempleado por parte del Estado, por lo que si esa condición no se da o desaparece, debe entenderse que desaparece el supuesto de hecho que permitía el pago del auxilio de cesantía.

Bajo esta misma línea de pensamiento, debe señalarse que al finalizar la segunda relación de empleo, sólo se podría generar el derecho a percibir el auxilio de cesantía en aquellos casos en que dicho pago fuese posible, según la normativa que regula esta segunda relación.

Por otra parte, en lo que respecta a los funcionarios a quienes se les aplica esta prohibición de reingreso, la Procuraduría ha sido de la tesis de que el artículo 586 inciso b) resulta de aplicación a todos los trabajadores del Estado y sus instituciones. En efecto, el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo contiene una norma general que debe ser aplicada dentro del ámbito definido por el Capítulo Único del Título VIII de aquel cuerpo normativo, y que está referido a las “Disposiciones especiales para los servidores del Estado y de sus Instituciones”, por lo que el ámbito de aplicación de la norma será el trabajador del Estado y sus Instituciones, entendido como el servidor que “preste a aquél (Estado) o a éstas (sus Instituciones) un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por planillas. Cualquiera de estas últimas circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito de trabajo.” (Artículo 585 del Código de Trabajo, lo escrito entre paréntesis no es del original).

Aplicando los conceptos anteriores al caso concreto, tenemos que al ser los trabajadores del ICE y sus empresas trabajadores del Estado según la definición contenida en el artículo 586 ya citado, los trabajadores están sujetos a la prohibición contenida en el inciso b supra citado, por lo que al trasladarse del ICE a una de sus empresas, el servidor estará obligado a devolver el dinero que por concepto de auxilio de cesantía le fuera trasladado.

IV. CONCLUSIONES

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1. El Instituto Costarricense de Electricidad es una empresa pública del Estado, por lo que sus trabajadores están sometidos a un régimen de empleo mixto.

2. Las sociedades anónimas del ICE creadas de conformidad con lo establecido por el artículo 5 de la Ley de Fortalecimiento, y Modernización de las Empresas Públicas del Sector Telecomunicaciones, son sociedades instrumentales, que participan de la naturaleza pública de la institución autónoma. En razón de ello, el régimen de empleo existente en las empresas del ICE será un régimen de empleo mixto.

3. Tanto los trabajadores del ICE propiamente dicho como de sus empresas, son trabajadores del Estado, por lo que les resulta de aplicación la teoría del Estado como patrono único.

4. En aplicación de la teoría del Estado como patrono único, el traslado de un funcionario del ICE propiamente dicho a una de sus empresas, podría implicar el reconocimiento de ciertos beneficios laborales a efectos de dar continuidad a la relación de empleo.

5. No obstante lo dispuesto en el punto anterior, es claro que la definición de cuáles beneficios laborales podrían ser reconocidos en la nueva relación laboral, depende de las regulaciones laborales existentes en uno y otro ente público, de forma que sólo podría ser reconocidos aquellos beneficios que sean otorgados por la sociedad anónima a la que se traslada el funcionario.

6. La aplicación de la teoría del Estado como patrono único, hace que resulte de aplicación a los trabajadores del ICE y sus empresas, la prohibición contenida en el artículo 586 del Código de Trabajo, por lo que al trasladarse un trabajador del ICE a una de sus empresas, deberá devolver los dineros que haya recibo por concepto de auxilio de cesantía.

Atentamente,

Grettel Rodríguez Fernández Procuradora Adjunta [1] En igual sentido, se pueden ver entre otras las resoluciones número 6435-2000 de las diez horas con quince minutos del veintiuno de julio del dos mil, la 7730-2000 de las catorce horas y siete minutos del treinta de agosto del dos mil, 7261-2006 de las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del veintitrés de mayo del dos mil seis, 3001-2006 de las diez horas con treinta y cinco minutos del nueve de marzo de dos mil seis, 17437-2006 de las diecinueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, 7966-2006 de las dieciséis horas cincuenta y nueve minutos del treinta y uno de mayo de dos mil seis, 6729-2006 de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, 17743-2006 de las catorce horas y treinta y tres minutos del once de diciembre del dos mil seis, 17439-2006 de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, todas de la Sala Constitucional.