No opinion on designated-driver service patent due to specific caseImposibilidad de emitir dictamen sobre patente para servicio de choferes designados por tratarse de caso concreto

Opinion: 314 of 09/11/2009 November 9, 2009 C-314-2009 Mrs.

Ana Eugenia Ramírez Ruiz Secretary of the Council Municipalidad de La Unión Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. SM-554-09 dated October 20, 2009, received in this Office on the 27th of October thereafter, through which you bring to our attention the agreement reached by the Council in Ordinary Session No. 271 held on Thursday, October 15 of this year.

In said agreement, it was resolved to send to this Attorney General's Office the request from the company M.L. Soluciones Ley de Tránsito, S.A., indicating to us that since this is a new service in this country—which arises in light of the high fines of the new Traffic Law—they request that we rule on the legality of this service, and whether the Municipality can grant the corresponding business license (patente), or if they must resort to other bodies.

With the consultation letter, we are sent the administrative file corresponding to the business license application of the company “Soluciones Ley de Tránsito, S.A.”, from which it is even clear that the appeal (recurso de apelación) filed by said company is pending resolution, due to the denial of the application issued by the Business License Section (Sección de Patentes) of that local government.

I. Inability to issue a ruling because this is a specific case

Having reviewed the terms of the consultation posed, we take the liberty of pointing out that one of the essential admissibility requirements for consultations refers to the obligation that they deal with legal questions in a generic sense, a requirement that must always be verified prior to entering into an examination of the merits of the consultation posed. On this aspect, this Advisory Body has stated the following:

"As a task of a very different nature, although carried out by the same body, the Attorney General's Office is also entrusted with the elevated function of being the superior technical-legal consultative body of the Public Administration through the issuance of the opinions (dictámenes) facultatively requested by the heads and bodies of the public sector, in order to clarify legal doubts that beset them, with the peculiarity that said rulings are, as a general rule, compulsorily binding and constitute administrative jurisprudence.

Considering that the Attorney General's Office has traditionally refused to process requests of that nature when they pertain to ‘specific cases,’ so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties, the consultative function it performs tends toward the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms.

That is to say, the Attorney General's Office becomes, through this channel, a qualified legal interpreter, who imposes upon the public sector its particular reading of the legal order" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "The Attorney General's Office as a Constitutional or Legal Body". In Journal of the Seminar Toward a New Administrative Justice, Memoir of the Role of the Attorney General's Office in the New Millennium, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The bold text does not correspond to the original). Quoted in opinion OJ-136-2003 of August 11, 2003. (Opinion C-257-2006 dated June 19, 2006) By means of opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we stated:

“More recently, this technical-legal body has pointed out that ‘…notwithstanding the general consultative competence conferred upon it by Article 3 of the Organic Law, the Attorney General's Office has repeatedly indicated that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its place to enter into ruling on specific situations, just as it is not permitted to settle the various conflicts submitted for decision to public entities.

The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the function of active administration. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, the only entity competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted to its knowledge. The Attorney General's Office would fail to recognize its own competence if it were to substitute the Administration by resolving specific cases.’ (C-141-2003 of May 21, 2003 and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Following that same line of reasoning, we have expressed the following considerations:

“3) It must be posed regarding generic "legal questions," abstracting from the particular case. For if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, ‘it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's request to whatever is definitively concluded in our ruling’ (C-306-2002 of November 12) and, upon responding, ‘we would be contravening the nature of superior consultative body that the law confers upon us, transforming ourselves into part of the active administration.’ (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15 and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what was stated in some of our rulings: ‘This Attorney General’s Office has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advisory service that, through its opinions and rulings, it provides to the different bodies and entities that make up the Public Administration, is circumscribed to the analysis and precision of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In this order of ideas, specific matters regarding which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter that now concerns us is clearly subsumed within the indicated exceptional situation: although an attempt is made to pose the question in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been pointed out, note that with a potential ruling from us, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, considering the binding nature of our criteria, with the consequent disregard of the responsibilities inherent to the public agent.’ (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). ‘(…) it is also important to highlight the inadmissibility of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that could eventually become the object of the body's competencies or that could see their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed supra, and our nature as a consultative administration. The jurisprudence of our office itself has established the need for us to rule on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretive element of the competencies for their application to the specific cases presented to the active administration body.’ (C-151-2002 of June 12).” (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008 and C-166-2009 of June 11, 2009).

Returning to the matter at hand, we find that we are informed of the specific case underlying the substantive concern consulted, insofar as it is expressly indicated and identified to us which company is processing the business license application for the designated drivers service.

We are even provided with a copy of the administrative file relating to the commercial business license application, from the review of which it is clear that the appeal filed by that company against the decision of the Business License Section is pending resolution, in the sense of rejecting the request for its issuance.

Likewise, the legal opinion provided also makes a specific analysis of the particular case, even recommending that the appeal filed by the aforementioned company be granted and, therefore, that the commercial business license for designated drivers be granted to the referred commercial firm.

By virtue of this, we consider that the appropriate course is to decline our consultative function on this occasion, since acting otherwise would contravene the reiterated criteria of this Advisory Body regarding admissibility requirements. Indeed, were we to rule on this specific case, we would even be supplanting the Administration's decision regarding the appeal that is pending resolution, which is inadmissible and contrary to the nature of our consultative function, as explained above. Consequently, we regret having to order the rejection of the procedure posed.

The foregoing, without prejudice to the fact that the consultation in question can be posed again to this Office, correcting the indicated admissibility problem by means of a Council agreement that, in generic terms, refers solely to the substantive concern posed, that is, to the legality of the service and to the appropriateness or not of granting a commercial business license for this type of activity.

II. Conclusion

In view of the fact that the consultation posed does not meet the admissibility requirement in the sense of being formulated in generic terms, but rather makes reference to a specific case pending resolution within the Administration, we find ourselves unable to render the opinion requested.

The foregoing, without prejudice to the fact that the substantive concern can be posed again before this Attorney General's Office, correcting the explained admissibility aspect.

Respectfully yours, Andrea Calderón Gassmann Attorney General’s Office Representative (Procuradora)

Dictamen : 314 del 09/11/2009 09 de noviembre, 2009 C-314-2009 Señora Ana Eugenia Ramírez Ruiz Secretaria del Concejo Municipalidad de La Unión Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° SM-554-09 fechado 20 de octubre del 2009, recibido en este Despacho el día 27 de octubre siguiente, mediante el cual pone en nuestro conocimiento el acuerdo tomado por el Concejo en la Sesión Ordinaria N° 271 celebrada el jueves 15 de octubre del año en curso.

En dicho acuerdo, se dispuso enviar a esta Procuraduría la solicitud de la empresa M.L. Soluciones Ley de Tránsito, S.A., indicándonos que por tratarse de un servicio nuevo en este país -que nace a raíz de las altas multas de la nueva Ley de Tránsito- nos solicitan pronunciarnos sobre la legalidad de este servicio, y si la Municipalidad puede otorgar la patente correspondiente, o si tienen que acudir a otras instancias.

Con el oficio de consulta se nos remite el expediente administrativo correspondiente a la solicitud de patente de la empresa “Soluciones Ley de Tránsito, S.A”, del cual incluso se desprende que está pendiente de resolver el recurso de apelación presentando por dicha empresa, en razón de la denegatoria de la solicitud que dictó la Sección de Patentes de ese gobierno local.

I. Imposibilidad para emitir un pronunciamiento por tratarse de un caso concreto

Vistos los términos de la consulta planteada, nos permitimos señalar que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008 y C-166-2009 del 11 de junio del 2009).

Volviendo a la gestión que aquí nos ocupa, encontramos que se nos pone en conocimiento del caso concreto que está de por medio en la inquietud de fondo consultada, en tanto expresamente se nos señala e identifica cuál empresa está gestionando la solicitud de patente para el servicio de choferes designados.

Incluso se nos adjunta copia del expediente administrativo relativo a la solicitud de patente comercial, de cuya revisión se desprende que está pendiente de resolver el recurso de apelación presentado por esa empresa en contra de la decisión de la Sección de Patentes en el sentido de rechazar la gestión para su obtención.

Asimismo, el criterio legal aportado igualmente hace un análisis puntual del caso concreto, recomendando incluso que se declare con lugar el recurso interpuesto por la citada empresa y, por ende, que se le conceda la patente comercial de choferes designados a la referida firma comercial.

En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en esta ocasión, toda vez que un actuar distinto supone contravenir los criterios reiterados de este Órgano Asesor en punto a requisitos de admisibilidad. En efecto, de pronunciarnos acerca de este caso concreto incluso estaríamos suplantando la decisión de la Administración en relación con el recurso de apelación que se encuentra pendiente de resolver, lo cual resulta improcedente y contrario a la naturaleza de nuestra función consultiva, tal como fue explicado líneas atrás. En consecuencia, lamentamos tener que disponer el rechazo de la gestión planteada.

Lo anterior, sin perjuicio que la consulta de mérito pueda ser planteada nuevamente a este Despacho, corrigiendo el problema de admisibilidad señalado mediante un acuerdo del Consejo que, en términos genéricos, se refiera únicamente a la inquietud de fondo planteada, es decir, a la legalidad del servicio y a la procedencia o no de otorgar patente comercial para esta clase de actividad.

II. Conclusión

En vista de que la consulta planteada no cumple con el requisito de admisibilidad en el sentido de estar formulada en términos genéricos, sino que se hace referencia a un caso concreto pendiente de resolver en el seno de la Administración, nos vemos imposibilitados para rendir el dictamen solicitado.

Lo anterior, sin perjuicio de que la inquietud de fondo pueda plantearse nuevamente ante esta Procuraduría, corrigiendo el aspecto de admisibilidad explicado.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann