Regime of the Alternate Member of the SUTEL CouncilRégimen del miembro suplente del Consejo de la SUTEL

Legal Opinion: 110 - J of 11/03/2009 November 3, 2009 OJ-110-2009 Deputy Luis Antonio Barrantes Castro Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official communication of July 17, 2009, in which you request that we clarify various questions regarding the alternate member of the Council of the Superintendence of Telecommunications. Specifically, you request our opinion regarding the following questions:

* “If the 3 proprietary members of SUTEL are present, may the alternate member participate in the sessions of the Council? May this person issue opinions regarding the matters discussed internally? Should there be an affirmative answer to the previous question, what degree of responsibility would this person have if they participate in the decision but do not cast a vote since the Council is composed of the 3 regular members?

* Is it in conformity with the legal system for an alternate member to be paid the same salary as a regular member, when in principle the function of a substitute is temporary and not permanent?

* Should the concept of per diem (dieta) not be the one used for the payment of their participations in the Council of SUTEL?

* Could the alternate member, apart from holding this position, hold another managerial position in SUTEL?

* What are their rights and duties before the Council of SUTEL when all the proprietary members are present at a session?” Before issuing the requested legal opinion, we take the liberty of reiterating that in accordance with the provisions of Articles 4 and 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, the consultative function exercised by this Advisory Body is aimed at resolving the questions presented to it by the various public administrations.

Under this understanding, and as has been reiterated in our administrative jurisprudence, “The foregoing has consequences regarding the Legislative Assembly and the Deputies. The Legislative Assembly can only exceptionally be considered Public Administration. For this purpose, it is required that it exercise an administrative function. Furthermore, the status of deputy is incompatible with that of an administrative authority. However, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, the Attorney General's Office has been answering the consultations formulated by the Deputies, in order to facilitate the exercise of the high functions that the Constitution attributes to them. This is the case with non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the objective, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions, and this is done through strictly legal advice. Advice that cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office and particularly cannot mediate its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are entitled to request it, that is, the Public Administration. In this sense, the advice provided to the Deputies is limited by the specific content of the consultative function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.” (OJ-56-2009 of June 29, 2009) In this specific case, the opinion requested falls within the political oversight functions carried out by the Deputies, which is why the consultation is admissible.

I. REGARDING THE REMUNERATION OF THE ALTERNATE MEMBER OF THE COUNCIL OF THE SUPERINTENDENCE OF TELECOMMUNICATIONS

The Superintendence of Telecommunications, by provision of Article 59 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, is a maximum deconcentration body attached to the Regulatory Authority of Public Services. SUTEL has instrumental legal personality and will have a Council that assumes the status of head of the body.

Article 61 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services establishes the composition of that body of SUTEL, stating that:

Article 61.-Composition The Superintendence of Telecommunications shall be headed by a Council composed of three proprietary members. Among its members, the president shall be responsible for the judicial and extrajudicial representation of the Superintendence, for which purpose they shall have the powers of a generalísimo attorney-in-fact without limit of sum; as well as exercise the organizational and coordinating powers for the operation of the entity assigned by the Council. To cover temporary absences, one alternate member shall be appointed.

Members shall be selected based on proven suitability, through a public competition of credentials.

The regular members and the alternate member of the Council shall be appointed by the Board of Directors of the Regulatory Authority of Public Services, by a majority of at least four votes, for five-year periods. They shall exercise their positions full time and with exclusive dedication and may be re-elected for a single additional term by the Board of Directors of ARESEP.

The regular members and the alternate member of the Council may be removed at any time by the Board of Directors by the same number of votes required for their appointment, if in the ordinary proceeding initiated for this purpose, it is determined that they have ceased to meet the necessary requirements for their appointment, that they have incurred a grounds for impediment, incompatibility, or for serious breach in the exercise of their functions.

The Board of Directors of ARESEP, once it has appointed the regular members and the alternate member of the Council of SUTEL, shall send all the case files to the Legislative Assembly, which shall have a period of 30 days to object to the appointments. If no objection is made within that period, they shall be deemed ratified. In the event of an objection, the Board of Directors shall replace the member of the Council who was objected to, and the newly appointed member shall be subject to the same procedure.

On the other hand, Article 71 of the same regulatory body provides the form of remuneration for the members of the Council of SUTEL, the rule establishing the following:

Article 71.- Remuneration and prohibition of providing services The remuneration of the members of the Council of SUTEL, as well as that of its professional and technical-level officials, shall be determined based on the prevailing remunerations in the services regulated by the Regulatory Authority and the national telecommunications market, or those of bodies with similar functions, in such a way as to guarantee the quality of the personnel. The setting of the remuneration of these officials shall not be subject to the provisions of Law No. 8131, Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001, and its reforms.

The alternate members of the Council shall earn, per day of work or session, proportional per diems (dietas) to the remuneration of the proprietary members.

The members of the Council of SUTEL and the officials of the Superintendence shall be subject to the provisions of Article 51 of this Law.

From reading the foregoing provisions, as a whole, we see that the legislative design of the body in question is sui generis; because undoubtedly the way in which the legislator established the Council of SUTEL does not constitute the way in which, as a general rule, collegial bodies are defined.

In order to understand these differences, we will analyze the regulation established for the proprietary members and the alternate member of the body.

In accordance with the provisions of Article 61 of the Law of ARESEP, the proprietary members of the Council of SUTEL shall be appointed for a period of five years, and may not be dismissed unless one of the grounds established for their removal occurs.

Likewise, the proprietary members of the Council of SUTEL must exercise their positions full time and with exclusive dedication. This characteristic is particular to this body, since as a general rule, the members of the Boards of Directors of Collegial Bodies do not perform their functions full time and with exclusive dedication to the Board of Directors, but rather only attend sessions to adopt the decisions of the collegial body.

The remuneration of the proprietary members also has particularities, since from the reading of Article 71 it is not established with complete clarity what type of remuneration they will receive. This circumstance obliges us to specify that there is no doubt that the regular members receive remuneration based on their continuous and permanent work, and therefore their remuneration must be equally continuous and permanent.

These special characteristics assigned to the proprietary members of the Council of SUTEL distinguish them from the directors of the boards of autonomous institutions. Therefore, we can conclude that we are in the presence of the hybrid figure of so-called officials with a legal term, that is, public officials who hold a fixed-term employment contract by legal provision[1].

The noted characteristics of continuous and permanent work find justification in the formulation of this body made during the legislative discussions. Thus, Deputy Ana Elena Chacón Echeverría, stated the following regarding the body:

“In Article 60 we have the number of obligations they face, in reality, there are many subsections that speak about this, applying the legal system, administering the fund, promoting diversity of services, guaranteeing and protecting rights, ensuring compliance with the duties and rights of operators, ensuring access.

It is not like a board of directors, which meets once a week to make decisions, but rather they are executors, let's say, of a very important number of actions. We compared it, for example, with the members of the Environmental Administrative Tribunal, who are full-time members, working on environmental oversight full time.

They must prepare, and you will recall, all the technical studies that must be sent back to the Executive Branch, for the concessions to be granted or not. Seeing the number of functions, I visualized them as people who must have a full-time job with exclusive dedication, it is an enormous responsibility they will have and, of course, I reiterate that our position has been to ensure greater transparency and give a more technical profile to these people, who in due course will have such important decisions for the country.” (minutes of session number 28 of March 22, 2007, of the Special Commission designated to study and rule on file No. 16,397 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Communications Sector) The position presented by the legislator was admitted by the Special Commission, and was reflected in the wording that the article in question finally had.

Now then, the characteristics noted for the proprietary members do not apply entirely to the alternate member.

In the first place, like the proprietary members, the alternate member is appointed for a five-year period and must exercise their position full time and with exclusive dedication.

In the second place, the alternate member, as their name indicates, has been considered by the legislator to cover the temporary absences of the proprietary members (Article 61 cited above). From the foregoing, it follows that the alternate member shall have the same functions as the proprietary members, but only when they substitute for them during their temporary absences. In this regard, this Attorney General's Office has stated that:

“Indeed, in opinion No. C-310-2008 of September 9, 2008, it stated the following: “Our administrative jurisprudence has been consistent in affirming that alternate members ‘per se’ do not form part of Boards of Directors; this is because in the alternate member there is no concurrence of a fundamental intrinsic element to be able to be considered a member in the full sense of those collegial bodies, which is the power to contribute to the formation of their will through the casting of a vote. And insofar as that essential element does not exist, it cannot be considered that the alternate members integrate the Board of Directors, or that they may claim for themselves the full legal regime proper to the regular or proprietary members, a claim that is only admissible when they attend sessions in substitution of the latter (opinions C-383-2007 of November 1, 2007, and C-148-2008 of May 6, 2008).

It should be remembered that the function of the alternate member is, in principle, to cover the absences of the regular proprietary member. Indeed, in general terms, with the substitution, the competence proper to the body-person is exercised by someone who is not the holder by virtue of the legal system, which ensures –we insist– the continuity of the body. And starting from the assumption that the holder is temporarily unable to exercise the competence, the alternate member substitutes them for all legal purposes, allowing them to exercise the corresponding competences, with full powers and duties (Article 95 of the General Law of Public Administration), including the right to payment of the per diem (if legally attributed to the holder), and the right to voice (actively participate in deliberations) and vote (decision-making and agreements) and to form quorum (structural and functional) within the Board of Directors; it is, then, a full substitution, but limited temporally in that it will cease when the cause motivating the temporary absence of the holder ends, since substitution during absence constitutes the raison d'être of the alternate member (opinions C-358-2007 of October 3, 2007, C-383-2007 op.cit. and C-041-2008 of February 8, 2008).

For all these reasons, it is considered that alternate members only integrate those collegial bodies when it is their responsibility to temporarily substitute a regular proprietary member. And even so, we have warned that when substitution is necessary and, therefore, the alternate member proceeds to substitute the proprietary member, they do not become a proprietary member. The alternate member continues being an alternate member, without prejudice to the fact that by substituting the proprietary member they alternately assume the corresponding function, with the fullness of the rights proper to the proprietary position; they will only be a proprietary member when appointed as such (opinions C-383-2007 op.cit and C-204-98 of October 2, 1998).” (C-176-2009 of June 22, 2009) Furthermore, in our opinion, it is clear that the legislator established a remuneration system by per diems (dietas) for this type of official, as expressly indicated by Article 71 of the Law of ARESEP, which provides: “The alternate members of the Council shall earn, per day of work or session, proportional per diems to the remuneration of the proprietary members.” This statement is confirmed by reviewing the legislative discussions of the article that occurred during the proceedings before the Special Commission.

Thus, in session 45 of May 14, 2007, Deputy Taitelbaum Yoselewich explained the consensus that had been reached regarding the remuneration of the alternate members, indicating, as far as is of interest to our study, the following:

“The other part that refers to the alternate members, we also discussed it; they obviously will only earn the per diem (dieta) when they substitute and they will not be given, as we had said, exclusive dedication, since they do not have it…” This form of remuneration was reflected in Article 71 under analysis. Notwithstanding the provisions, it is clear that the per diem system formulated in Article 71 departs from the remuneration system of per diems commonly used in collegial bodies.

Regarding remuneration through the per diem payment system, the administrative jurisprudence of this Office of the Attorney General of the Republic has stated that:

“The remuneration mechanism for the members of a collegial body is that of the per diem (dieta), which is understandable because this, and not salary or wages, is the remuneration system for relationships where there is no subordination relationship. The per diem is normally paid for effective attendance at sessions, such that it does not remunerate a permanent and continuous provision of services.

Only the director who attends sessions has the right to receive a per diem. Attendance at sessions that is only considered when the session has effectively been held and the member in question has been present during the entirety of the meeting. The Attorney General's Office has referred on various occasions to this circumstance. It is administrative jurisprudence that failure to attend sessions results in the loss of the per diem, insofar as this necessarily depends on the presence of the director at the session of the board and their effective participation in it. Participation which is identified with the provision of the service (opinions No. C-194-99 of October 5, 1999, and C-162-2001 of May 31, 2001).

The necessary presence to earn the per diem leads to denying its propriety when the director does not attend sessions due to attending to matters related to the position, such as participating in official missions or official representation (opinions C-212-2002, C-214-2002, and C-215-2002 of August 21 and 22, 2002, respectively). In opinion C-214-2002 addressed to ARESEP, it was stated:

‘It is clear then that by express legal provision, it is only possible to grant per diems when the recipient of the emolument has attended the respective session. Nothing else can be interpreted from the phrase indicating that the members of the boards of directors will earn per diems ‘for each session they attend’.’ Then, in opinion No. C-228-2003 of July 29, 2003, the impropriety of the per diem was affirmed if the attendance is only partial:

‘Although the pronouncements we have reviewed relate to the impropriety of paying the per diem in cases where the interested party is absent from the entire session, or in those where the session is not held for any reason, we consider that the arguments used in them also apply to cases in which the absence from the session is partial.

The thesis that merely by being present at a remunerable session one acquires the right to payment of the respective per diem cannot be admitted. That thesis could encourage abuses such as the one described in the consultation, in which a person who was present only for one or two hours in sessions of three or four hours claims payment of the per diem. (…).’ As can be deduced from reading the preceding transcripts, the law provides for the payment of per diems for directors of autonomous and semi-autonomous institutions ‘for each session they attend.’ To attend, in this case, means not only to be present at the session but to be present during it. The Dictionary of the Royal Spanish Academy accepts that to attend can mean both ‘to go to a house, meeting, gathering, course, public event, etc.’; and ‘to be or find oneself present.’ (Dictionary of the Royal Spanish Academy, Madrid, 22nd edition, 2001, consulted at the electronic address http://www.rae.es/). It is clear that, in the matter at hand, the correct meaning of the term attend is to be present during the session.

Based on the foregoing, we must indicate that in order to have the right to payment of the per diem, one must attend and be present in the complete session that is being remunerated.

(…).

Thus, we must conclude then that, as a general rule, it is only possible to pay the per diem to those members of collegial bodies who have been present during the entire session being remunerated. The foregoing, unless there is a rule that establishes a reasonable tolerance period.” (Opinion C-298-2007 of August 28, 2007) As stated in the preceding quotation, the payment of a per diem (dieta) supposes, as a general rule, that the director or member of the collegial body effectively attended the session of the collegial body, and does not include the performance of other tasks other than attendance at the session. In the same vein, this Attorney General's Office has indicated that:

“In this regard, it is necessary to indicate that with the payment of the per diem, two objectives are simultaneously fulfilled: on the one hand, that of reimbursing the official for the normal expenses they may have incurred when traveling from the place where they reside or work, to the place where the session is to be held; and on the other, that of compensating them for the service rendered as a member of the respective body. Therefore, if the official did not attend the corresponding session for any reason, or if, having attended, the session was not held, it is not possible to pay the per diem, since doing so would mean restituting expenses not incurred, or remunerating services not rendered.

Specifically, regarding the impropriety of paying per diems even when the interested party is participating in activities related to the competencies assigned to the body to which they belong, we must indicate that although the per diem constitutes the ‘Allowance given to those who execute certain commissions or tasks for each day they are occupied with them, or for the time they spend carrying them out’ (Dictionary of the Royal Spanish Academy, 22nd edition, 2001, consulted at the electronic address http://www.rae.es/), what is compensated is not the execution of any type of commission, but solely, that of forming part of the body to which one belongs, participating in the sessions in accordance with the previously prepared agenda.

Although it could be of utmost interest to the respective body for one of its members to participate in activities related to the competencies that have been attributed to it, the per diem is not the way to compensate the exercise of such work. In this regard, it should be noted that for someone who performs tasks of this type, whether within the country, or even more so outside it, it is possible to cover transportation, lodging, food expenses, etc., considering their status as a public official and without the fact that they do not maintain a permanent employment relationship with the Administration being an obstacle. This was even held by this Office in its opinion C-351-2001 of December 18, 2001, addressed to the Occupational Health Council. Therefore, if transportation, lodging, food expenses, etc., are being paid to that official due to the task they have been entrusted with, it would not be possible to also pay them the per diem (dieta), since the latter –as we have already indicated– has among its objectives covering that same type of expenses.” (Opinion C-254-2004 of September 1, 2004) Now then, in the case of the alternate member of the Council of SUTEL, Article 71 seems to establish the possibility of remunerating, in addition to attendance at Council sessions, “the day of work”, by which we must understand that the general principle that the per diem is only appropriate for remunerating the attendance of the alternate director at the session of the collegial body is broken.

Under this line of thought, we consider that the meaning of the phrase “or day of work” must be interpreted based on the special characteristics assigned to the work performed by the proprietary members. Indeed, let us recall that, as we noted, the proprietary members are full-time officials with exclusive dedication, who receive permanent remuneration for the work carried out, for which reason the remuneration in these cases is not limited solely to attendance at the sessions of the body.

Based on the foregoing, if the alternate member substitutes the regular member of the Council in their tasks, then we must conclude that, by establishing the legislator that the day of work will be remunerated to the alternate member through a per diem (dieta) that is proportional to the remuneration received by the proprietary member, it is because upon entering to substitute the proprietary member, the alternate member must receive a per diem corresponding to all the days they substituted for the proprietary member, regardless of whether a session of the Council of SUTEL exists on that day.

We must consider a similar solution to reconcile the full-time and exclusive dedication exercise of the alternate member with payment through the per diem system.

According to the Diccionario Jurídico Elemental by Guillermo Cabanellas, to exercise authority is to perform its functions, to command, and exercise is the use of an attribution. Thus, we must consider that when Article 61 of the Law of ARESEP states that the alternate member of SUTEL shall exercise their positions full time and with exclusive dedication, it is referring to the moment when, due to the absence of the proprietary member, the alternate member assumes the competences of the proprietary member. That is, the alternate member must exercise the position full time and with exclusive dedication only, and it bears repeating, when they are substituting for the regular member. The rest of the time, the alternate member is not obligated to dedicate their time to Council tasks, much less are they obligated not to perform other remunerated work, with the exception of the incompatibilities for the position, which we will return to in the following section.

This position is compatible with what was expressed during the discussion of the bill described above, and from which we can clearly deduce that in the design of Article 71, that exclusive dedication was only being contemplated for cases in which they substitute for the regular member.

Based on the foregoing, we can state that the form of remuneration for the alternate member of the Council of SUTEL is through the per diem system, a system which, by legal provision, modifies the general rules governing collegial bodies regarding the payment of per diems (dietas), to include the proportional remuneration that the proprietary member would receive during the days that the alternate member substitutes for them, regardless of whether a session of the collegial body exists during those days.

II.PARTICIPATION OF THE ALTERNATE MEMBER IN THE SESSIONS OF THE COUNCIL OF THE SUPERINTENDENCE OF TELECOMMUNICATIONS AND LIABILITY REGIME.

The Deputy asks us about the participation of alternate members in the sessions of the Council of the Superintendence of Telecommunications, when they do not attend said sessions to substitute for a proprietary member.

The Law of the Regulatory Authority of Public Services does not regulate, beyond what is established by Article 68, the manner in which the sessions of the Board of Directors shall be conducted. The article in question provides the following:

Article 68.- Sessions, quorum, and voting The Council of SUTEL shall meet ordinarily once a week and extraordinarily when it deems it necessary. To hold a session, they shall be convened ex officio by the president. However, at the request of one of its members, the president must convene an extraordinary session, and for this purpose, the person requesting it must indicate the topic of interest to be discussed.

Quorum shall be formed with the presence of the majority of the members. Agreements shall be adopted by the concurring vote of the majority of them. When a tie occurs, the President shall decide with their casting vote. Anyone who disagrees must state the reasons for their vote. Unless they have grounds for impediment or excuse, no member present may abstain from voting. The resignation or cessation of one of the members shall not imply the disintegration of the body, as long as the quorum required to hold a session is maintained.

Given the regulatory absence, we must integrate with Article 54 of the General Law of Public Administration, which establishes as a rule of principle that the sessions of collegial bodies are private sessions. The article provides, as relevant, the following:

Article 54.- 1. The sessions of the body shall always be private, but the body may decide, by unanimous agreement of its members present, that the general public or certain persons may have access to it, granting or not granting them the right to participate in the deliberations with voice but without vote. 2. The executive representatives of the entity to which the collegial body belongs shall have the right to attend with voice but without vote unless the body decides otherwise…

The interpretation of the aforementioned provision has been the subject of repeated pronouncements by this Attorney General's Office, in which it has been held that it is the responsibility of the members of the collegial body to determine or authorize, for a single session or for all sessions, the attendance of persons who are not members of the board. In this regard, we will transcribe an opinion of this Attorney General's Office in which the situation of the Board of Directors of the Costa Rican Coffee Institute was analyzed, number C-383-2007 of November 1, 2007:

In the case of non-territorial Public Administration, the principle governing the sessions of collegiate bodies is that they are private. This is the principle derived from Article 54 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública): "the sessions of the body shall always be private." In the absence of a rule establishing the public nature of the session, there is no right to demand attendance at a particular session, unless that right is granted by a legal norm. This is the case, for example, of executive officials who are required to be present with voice but no vote at the sessions (Article 54.-2 of the General Public Administration Law). Note that although the Law recognizes their right of attendance, this right is not enforceable against the collegiate body. This is because legally, the body may order that the executive representative not attend the sessions. In opinion C-237-2007 of July 18 of this year, we indicated the following regarding this private character of the session:

"The first aspect regulated is the public or private character of the sessions. By establishing the General Law that sessions shall be private, the principle in this area is laid down. The session is private, but nothing prevents—and therefore the principle of legality is not violated—the collegiate body from deciding to open the sessions to third parties. It is important to emphasize that, in the absence of a legal provision mandating that sessions be public, only the collegiate body may decide that they be so. This is a decision grounded in the principle of self-organization inherent to the body. It follows from the foregoing, as a logical consequence, that as long as the session is private, no individual may demand participation or attendance at the session. As a general rule, there is no right to attend sessions.

(…).

On the contrary, in the case of non-territorial Public Administration, it appears to be a general rule that the principle is the private character of the sessions. Privacy aimed at ensuring the freedom, participation, and independence of the various members of the board, who must not be pressured by the attendance of different interest groups concerned with the adoption of certain decisions. The aim is thus to limit the influence of interest groups on the board’s decisions." Adding:

"In accordance with the foregoing, in the case of boards of directors of decentralized entities or deconcentrated bodies where an express legal rule has not provided that sessions are to be public, these shall be private.

Therefore, citizens do not have a subjective public right to attend and witness the sessions of collegiate bodies for which the public nature of sessions has not been established.

Consequently, only members (who have a duty of attendance), officials whose participation has been expressly ordered by law, or those officials called to appear by decision of the collegiate body itself may attend the sessions of collegiate bodies whose sessions are private." Now, in order to determine whether the alternate member of the SUTEL Council must mandatorily attend the sessions of the body, we must determine whether the alternate member forms part of the Council.

In accordance with the provisions of Articles 61 and 68, previously transcribed, of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), the alternate member of the Council does not form part of it, because the body is comprised solely of the permanent members.

Indeed, transcribed Article 61 clearly states that the body shall be composed of three permanent members, with the alternate member only integrating the collegiate body when substituting for the permanent member in their absence.

Additionally, Article 68 establishes that only the members of the SUTEL Council may contribute with their vote to form the will of the collegiate body, making it clear that the alternate member does not participate with their vote in forming the will of the body, except when substituting for the permanent member.

In this regard, we have indicated:

"In short, one must consider that the alternate member lacks an intrinsic element of the status of full member of the Board of Directors. That is, contributing with their vote to the formation of the collective will. Although through the exercise of the right of voice, the alternate member may express their opinion and thereby help determine the direction of that will, the fact is that lacking the right of vote, they cannot effectively contribute to the collegiate act and, therefore, to the will of the body itself. To paraphrase the Spanish Supreme Court, in a judgment of February 15, 1991, 'although there is no doubt that his ability to intervene in the deliberations endowed this member of the Tribunal with a clear capacity to influence the vote and, consequently, the decisions the Tribunal was to adopt, however, we equally cannot ignore the fact that the fundamental note for being considered a member in the full sense of collegiate bodies is the ability to contribute to the formation of their will through the casting of a vote, which explains why in any regulation of such bodies, such as that contained, for example, in Articles 9 et seq. of the Law on Administrative Procedure (Ley de Procedimiento Administrativo), not only are the votes necessary to reach agreements regulated but also, when establishing the precise quorum for the valid constitution of the body, only its members with voting rights are taken into account.' Quoted by J, VALERO TORRIJOS: Los órganos colegiados. Análisis Histórico de la colegialidad en la organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Instituto Nacional de Administración Pública, 2002, p. 524." (Opinion C-383-2007 of November 1, 2007) Now, as the alternate member does not form part of the collegiate body, they are also not authorized by law to mandatorily attend the sessions of the Collegiate Body when they are not substituting for a permanent member.

However, as noted earlier, the permanent members of the SUTEL Council could authorize the presence of the alternate member, whether permanently or for a specific session.

It is worth noting, however, that this participation of the alternate member would not be in the capacity of a member of the collegiate body, since, as we have seen, the alternate member only belongs to the collegiate body when substituting for the permanent member. Under this scheme, the participation of the alternate would imply the possibility of issuing opinions during the session, but they could not help form the will of the collegiate body. On this point, in the opinion previously transcribed, we indicated:

"In the absence of a provision in Law 2762 regulating the attendance of alternates at Board of Directors sessions, the provisions of the General Public Administration Law apply, meaning that it is up to the collegiate body itself to agree that alternates may have access and, where applicable, that they have the right to participate in deliberations, excluding the right to vote, which is exclusive to the members of the board. ...

Note that a regulation such as the one indicated (attendance of alternates) does not contravene the Law, since the body may decide even to open the session to the public in general, and thus for them to attend the sessions. Moreover, a decision in that sense does not alter the principles inherent to administrative action, among which are those of publicity and transparency. Principles of constitutional rank that have gained particular importance especially since the 1990s as parameters of constitutionality for administrative action and which tend to prevent administrative action from taking place within a framework of secrecy." Now, the circumstance that the alternate member only participates in sessions where they are not substituting for a permanent member can in no way mean that the alternate member may be assimilated in those sessions to the permanent members, since they do not contribute to forming the will of the collegiate body. This circumstance impacts the liability regime that may be attributed to the alternate's participation in the collegiate body when they are not substituting for a permanent member.

In accordance with Articles 199 and following of the General Public Administration Law, a subjective liability regime is established for public servants for damages caused by their actions through willful misconduct (dolo) or gross negligence (culpa grave) in the performance of their duties. Such liability, in accordance with Article 210 of that same regulatory body, could oblige them to respond pecuniarily for the damages caused. The articles provide, in relevant part, as follows:

Liability of the Servant toward Third Parties Article 199.- 1. The public servant who has acted with willful misconduct or gross negligence in the performance of their duties or on the occasion thereof shall be personally liable to third parties, even if they only used the means and opportunities afforded by the position. 2. The official who issues manifestly illegal acts, and the one who obeys them in accordance with this law, shall be included in such cases.

3. There shall be manifest illegality, among other cases, when the Administration departs from advisory opinions or legal opinions that highlight the illegality, if the invalidity of the act is subsequently declared for the reasons invoked by the opinion.

4. The classification of the servant's conduct for the purposes of this article shall be made without prejudice to joint and several liability with the Administration vis-à-vis the injured party.

Article 210.- 1. The public servant shall be liable to the Administration for all damages caused to it through willful misconduct or gross negligence, even if no damage to a third party has occurred. 2. To enforce this liability, the preceding articles shall be applied, with the appropriate exceptions.

3. The recovery action shall be executive, and the title shall be the certification of the amount of the damage issued by the head of the respective entity.

Regarding the scope of the public official's liability for the exercise of their functions, we have indicated that, unlike the Administration's liability, we are dealing with a system of subjective liability, so the Administration must demonstrate in the administrative proceeding initiated for that purpose, the existence of the conduct attributable to the official and the damages derived from that action. In this regard, we have noted:

"VI.- The 'subjective' liability regime of the public official before the Administration.

As is known, each administrative organization and each component thereof ('organs-persons,' 'organs-individuals,' 'natural persons') can effectively be held liable for the correct or incorrect fulfillment of their mission and functions.

This liability of the State and the public servant tends to ensure that the activity of the Public Administration, and in general all State activity, is oriented toward achieving and satisfying the public interest, and at the same time, safeguarding the freedom, rights, and interests of individuals (See in this regard ESCOLA, Héctor Jorge. 'El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo.' (Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p.225).

We have repeatedly indicated that unlike the Administration's liability, the official's liability is not objective, but subjective, in accordance with the regulation contained in the General Public Administration Law. This is so because the public official responds personally, before third parties or before the Administration itself, when they have acted with gross negligence or willful misconduct (The difference between both concepts lies, according to doctrine, in the voluntariness or intentionality of the action or omission; by reason of which there is willful misconduct when there is a deliberate will to cause harm, and negligence when there is carelessness or recklessness), as provided in Articles 199 and 210 of the aforementioned General Law (See in this regard, among others, opinions C-127-98 of June 30, 1998, and C-052-99 of March 6, 1999, C-276-2000 of November 13, 2000, C-055-2001 of February 27, 2001; as well as legal opinions O.J.-112-99 of September 20, 1999, O.J.-135-2000 of December 5, 2000, and O.J.-081-2001 of June 25, 2001). ...

On the other hand, if the servant produces damage that only affects the Administration, without extending to third parties, or acts or issues manifestly illegal acts or obeys them without objection (Article 199, in relation to the provisions of Articles 107, 108, 109, and 110 of the General Public Administration Law), or orders the execution of absolutely null acts, or executes them out of obedience and without objection (Articles 146.3.4, in relation to 170.1.2 Ibidem), it could give rise to personal liabilities in the civil, administrative-disciplinary, and potentially criminal spheres; provided they have acted with willful misconduct or gross negligence in the performance of their duties, and even if they only used the means and opportunities afforded by the position. These three types of liability can be pursued jointly or separately, and could arise from a single act or fact attributable to the official.

In the scenarios stated above, except for the possible commission of a criminal offense, the Administration is obliged to follow an administrative procedure, as the case may be, in accordance with the provisions of Article 308 of the General Public Administration Law; a procedure that must adhere—as we explain—to the principles and guarantees of due process, derived from the General Law and indicated by the jurisprudence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia); and whose object, nature, and purpose shall be to determine the consequent liabilities (Articles 200, 211.3, in relation to 308, following, and concordant articles of the aforementioned regulatory body) that the servant may have incurred.

It is important to indicate that regarding the possible civil liability that may likewise be attributed to officials or former officials, it shall only proceed insofar as the relevant Administration succeeds in determining, through the respective rigorous administrative procedures, whether some type of effective damage has been caused against it that is susceptible to being evaluated and individualized and, above all, attributable to the person against whom the liability action in civil matters would be directed. To do so, it must first be determined and assessed whether the person against whom the administrative procedure is intended to be initiated is still a public official and whether, in each particular case, prescription periods have intervened or occurred (also take into account the prescription periods established by Law No. 7611 of July 12, 1996, which reformed numerals 198, 207, and 208 of the above-cited General Law); all of which must be determined under the absolute responsibility of the Active Administration. (O.J.-118-2003 of July 22, 2003) Now, in the case of the members of the SUTEL Council, Article 66 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services establishes that they shall be liable for their management, including patrimonially, so they may only be exempted from liability if they have recorded a dissenting vote in the act generating the alleged liability. In this regard, the article in question provides as follows:

Article 66.- Liability for patrimonial injury The members of the Sutel Council shall perform their duties with absolute independence and shall therefore be solely responsible for their management.

Without prejudice to other corresponding sanctions, they shall respond personally with their assets for damages caused by non-compliance with this Law. Only those who record a dissenting vote shall be exempt from this liability.

In accordance with the above rule, it is clear that the liability regime established in Article 66 shall apply to the alternate member when acting in substitution of the permanent member.

However, in those cases where the alternate attends sessions of the collegiate body without substituting for a permanent member, the provisions of Article 38 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment (Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito) apply, which states:

Article 38. —Grounds for administrative liability. Without prejudice to other grounds provided in the regime applicable to the respective employment relationship, the public official shall have administrative liability who:

...

• f)With inexcusable negligence, advises or counsels the entity where they provide services, another public entity or body, or the private individuals who interact with it.

In accordance with the foregoing, in those cases where the alternate member attends the session without forming part of the collegiate body because they are not substituting for any permanent member, the alternate member could be liable for the opinions issued during the discussions that take place in the session of the SUTEL Council, in light of the provisions of Articles 199 and 210 of the General Public Administration Law, and Article 38 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Service.

III.APPLICATION OF THE INCOMPATIBILITY REGIME TO THE ALTERNATE MEMBER OF THE COUNCIL OF THE SUPERINTENDENCY OF TELECOMMUNICATIONS.

The Deputy asks us whether it is possible for the alternate member of the SUTEL Council to be, at the same time, a managerial-level official within SUTEL. We assume the inquiry is aimed at establishing whether there would be any incompatibility in the position for the SUTEL member who simultaneously holds a permanent position as head in one of the departments or offices of the Superintendency.

Articles 63, 64, 65, and 71 in relation to Article 51 establish a series of incompatibilities and impediments to being a member of the SUTEL Council. The rules under discussion provide as follows:

Article 63.- Impediments to being members of the Council of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL) The following persons may not be appointed as members of the Council:

• a)Persons who are related by kinship, by consanguinity or affinity, including up to the third degree.
• b)Those who, in the last year prior to appointment, are or have been partners, legal representatives, or directors of a company or group of subsidiary or affiliated companies subject to Sutel regulation.

When, after their appointment, one of these impediments arises, the dismissal of the member with the least seniority in the position shall proceed.

Article 64.- Incompatibility with the position The position of member of the Sutel Council is incompatible with the following:

• a)Member or employee of the Supreme Powers or the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) or whoever substitutes them in their temporary absences.
• b)Shareholder or member of the board of directors of entities subject to Sutel regulation or person who, at the date of their appointment, has kinship, by consanguinity or affinity, including up to the third degree, with those holding this status in said entities.
• c)Manager, legal representative, or employee of entities subject to Sutel regulation.
• d)The grounds for incompatibility established in the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Service, Law No. 8422, of October 6, 2004.

The incompatibilities referred to in subsections b) and c) of this article shall apply up to two (2) years before the appointment. When, after the appointment, the prior existence of any of these incompatibilities is proven, the dismissal of the Council member shall proceed.

Article 65.- Causes for removal The members of the Sutel Council may only be removed from their positions for any of the following reasons:

• a)Whoever ceases to fulfill the established requirements or incurs any of the indicated impediments.

(...)

Article 71.- (...)

The members of the Sutel Council and the officials of the Superintendency shall be subject to the provisions of Article 51 of this Law.

Article 51.- Prohibition on providing services No official of the Regulatory Authority, of the superintendencies, or member of the Board of Directors may provide services to regulated entities, or to public service providers.

Violation of the provisions of this article shall be considered a serious offense and, simultaneously, shall be cause for dismissal without liability for the Institution, and for a fine, under the terms of the final paragraph of Article 38 of this Law for the infringing company.

As amended by Article 41, subsection i), of Law No. 8660 of August 8, 2008) The first conclusion we can draw from the provisions of the above rules is that, regardless of whether the alternate member of the SUTEL Council is not subject to exclusive dedication during the time they are not substituting for the permanent members, they are at all times subject to the incompatibilities of the position set forth in the above rules, so even in those moments when the alternate member is not substituting for the permanent member, it is clear that they must comply with the impediments and incompatibilities cited above.

Now, in the specific case, we are asked whether the alternate member may simultaneously hold a management position in the Superintendency.

Article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Service establishes a principal prohibition against a person simultaneously holding more than one salaried position in the Public Administration. The article provides, in relevant part, as follows:

Article 17. —Simultaneous performance of public positions. No person may simultaneously hold more than one salaried position in the organs and entities of the Public Administration. Excepted from this provision are professors of higher education institutions, musicians of the National Symphony Orchestra (Orquesta Sinfónica Nacional) and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) to attend to national emergencies so declared by the Executive Branch, the Supreme Electoral Tribunal, during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are held, as well as other public institutions, in similar cases, with prior authorization from the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).

For public officials to perform extraordinary work that cannot be classified as overtime, the prior approval of the Comptroller General of the Republic shall be required. Lack of approval shall prevent payment or remuneration.

Likewise, no public official, while on leave without pay, may serve as an advisor or consultant to organs, institutions, or entities, national or foreign, that are directly linked, by hierarchical relationship, by deconcentration, or by an agreement approved for that purpose, to the organ or entity for which they hold their position.

Likewise, those who hold a position within the public service may not receive any stipend as members of boards of directors or other collegiate bodies belonging to organs, entities, and companies of the Public Administration, except where there is no overlap in schedule between the working day and the sessions of such bodies.

(As amended the preceding paragraph by subsection a) of Article 1 of Law No. 8445 of May 10, 2005).

Those who, without being public officials, simultaneously serve on up to three boards of directors or other collegiate bodies attached to organs, entities, and companies of the Public Administration may receive the corresponding stipends for each position, provided there is no schedule overlap. When, for reasons of public interest, it is required that the person serve on more than three boards of directors or other collegiate bodies attached to organs, entities, and companies of the Public Administration, authorization must be obtained from the Comptroller General of the Republic.

Municipal council members (regidores y regidoras), permanent and alternate; district trustees (síndicos y síndicas), permanent and alternate; members of district councils; members of municipal district councils, permanent and alternate, shall not be governed by the preceding provisions.

(As thus the last two paragraphs were added by subsection b) of Article 1 of Law No. 8445 of May 10, 2005).

(The Constitutional Chamber, through resolution No. 13431-08 of September 2, 2008, interpreted the term "simultaneously" in this article to mean that it implies a schedule overlap or a workday exceeding full-time work, in the performance of two public positions) As is evident from the above rule, as a general principle, officials may only simultaneously hold two or more public positions and receive a stipend for their participation on Boards of Directors when there is no schedule overlap in the sessions of the body, that is, when the sessions of the collegiate body take place outside the public official's working day.

In the case of the SUTEL Council, this scenario does not apply, since the body is in permanent activity, so schedule overlap with the official would always occur. Indeed, as noted, by legal provision in designing the SUTEL Council, this collegiate body is permanently active, as its members perform their positions full-time and with exclusive dedication.

Under this premise, if the alternate member must substitute for the permanent member and therefore earns a stipend that is proportional to the day worked, it is clear that there will inevitably be a coincidence between the schedule they must fulfill as head of a specific department and their schedule as a member of the collegiate body.

One might think that the solution in these cases would be for the alternate member to request leave without pay to assume the status of a member of the SUTEL Council.

The administrative jurisprudence of this Senior Technical Advisory Body has indicated that it is not possible to request leave without pay to attend sessions of the collegiate body, as it has been considered that such leave would be requested in evident fraud of law. In this regard, we have stated:

"Certainly, there are certain circumstances that may justify granting a servant leave without pay, a condition in which the official's obligation to provide services is suspended, and in turn, they ordinarily cease to receive their salary. Taking as a general reference the provisions contained in numeral 33 of the Regulation to the Civil Service Statute (Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), for example, the head is empowered to grant leave without pay for up to one month by internal resolution, and in the case of longer periods, strict compliance is required with the conditions established regarding time periods and grounds that may be invoked, among them, the servant's personal matters, medical treatment, undertaking studies, execution of special projects, holding positions in unions, abroad, in international organizations or in other State institutions, or when their spouse is a scholarship recipient or is appointed to the Foreign Service and the official must accompany them.

In any event, for persons subject to an employment relationship—whether they come from Banco Popular or any other entity of the Public Administration—in adherence to the Principle of Legality, the granting of this type of leave must be based on a rule, which is usually found in internal regulations that provide the conditions and requirements under which it may be granted.

Likewise, it is worth recalling that the granting of this type of leave constitutes a mere faculty and not an obligation for the head, who has the power to assess the grounds on which the corresponding request is based and to determine discretionarily whether the granting of such benefit is appropriate, weighing the consequences that it may have on the provision of services in the institution, the conditions of the official in question, etc., in adherence to principles of justice, convenience, and objectivity.

Now, in the case of temporary separation from the position to hold a different one within the Administration, the leave assumes a certain duration over time. So much so that the ground of appointment to another public position (subsection c.5 of the cited Article 33) is permitted for a period of four years, extendable up to an equal period." Likewise, even if the permit were not granted on this specific ground, the public servant who temporarily separates from their position for several months or years is equally empowered to carry out other activities, such that they could eventually be appointed within that period as a member of a board of directors or other collegiate bodies belonging to organs, entities, and companies of the Public Administration and receive the corresponding per diems (dietas), since they are not simultaneously holding both positions, nor incurring any overlap of hours—regardless of the time at which the respective sessions are held—given that during that interval, the servant is separated from the institution where they hold their post.

Under this line of reasoning, it can be noted that a leave without pay (licencia sin goce de salario) requested with the intention of occupying another position, by its very nature and in accordance with logical sense, implies that this other appointment, while temporary, entails a minimum vocation of permanence in time, that is, that it be formalized for a reasonable, determined, and continuous period, such that a true temporary separation from their post occurs.

Therefore, it is unthinkable to grant it for just a few hours, or for certain days in a discontinuous or irregular manner throughout the calendar month, since there is no true separation from the post and therefore no separation from the fulfillment of its normal responsibilities; so much so that the official could not be excluded from the payroll. This last point is compounded by the problems or administrative inconveniences such a thing could entail, in relation to the effective control of the time used and its calculation for deduction from the salary.

Even setting aside the administrative inconveniences that such a thing would inevitably bring, placing ourselves in the specific scenario consulted here, it is necessary to pause and analyze the spirit of the rule established by Law No. 8422 regarding the simultaneous holding of public positions, in the sense that the sessions of the board of directors that the public official will attend are held outside their working hours (jornada laboral).

On one hand, the aim is to prevent double remuneration, that is, that the official not receive their salary and at the same time the per diem (dieta) for attending the sessions of a collegiate body whose holding coincides with their work schedule.

But furthermore, we understand that the rationale of the norm is equally aimed at ensuring that the public servant devotes themselves fully to the duties and responsibilities demanded by their post during their working hours (horario de trabajo), which in turn guarantees the sound provision of public service under conditions of efficiency and continuity, a postulate enshrined with legal rank by virtue of Article 4 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

Under this understanding, and in harmony with the duty of probity (deber de probidad) set forth in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), the public official is obliged to orient their management toward the satisfaction of the public interest, which is manifested, among other things, in the fulfillment of the duties of their post in an efficient and continuous manner, and prioritizing the correct satisfaction of the objectives specific to the institution in which they serve. The foregoing indisputably entails administering, under those guidelines, all resources involved in the employment relationship, among which is precisely the time of their working hours (jornada laboral).

It should be noted that the amendment undergone by the analyzed provision 17 was approved with an intention to make the rule more flexible, by authorizing the possibility of simultaneously receiving per diems (dietas) and salary, but without disregarding the fundamental premise from which that norm departs, which is that the additional activities outside their post that an official may carry out be performed once their working hours (jornada) are completed, since ultimately the objective permeating these provisions is that the official not unduly neglect the substantive tasks of their post, as this deteriorates the efficient and adequate provision of public service.

Thus, as is well known, Law No. 8422 was enacted for the purpose of eradicating a series of improper or at least ill-advised practices that had been occurring in public office, among them the neglect or deterioration in the attention to their duties by the servant who is distracted by other tasks unrelated to their post, more in line with their personal interest.

That being the case, in our understanding it is not appropriate to adopt an interpretation that favors evading the requirement that this new legislation sought to impose, endorsing a mechanism that attempts to seek shelter in the legal system—in this case through a leave without pay (permiso sin goce de salario)—which would be legitimate only in appearance, given that in essence it seeks to openly circumvent the rule imposed by the legislator, through a distortion or denaturalization of this type of leave.

At this point in the exposition, it is particularly important to recall the provision of Law No. 8422 itself, when it states:

"Article 5. Fraud of law (Fraude de ley). The administrative function exercised by the State and other public entities, as well as the conduct of private law subjects in relations with them, carried out under the shelter of the text of a legal norm and pursuing a result that does not conform to the satisfaction of public purposes and the legal system, shall be deemed executed in fraud of law (fraude de ley) and shall not prevent the proper application of the legal norm that was sought to be evaded." Based on all the foregoing, and from a comprehensive interpretation and application of the principles flowing from Law No. 8422, it is the opinion of this Office that it is not possible for an official to use a "leave without pay (permiso sin goce de salario)" granted by the hour to attend sessions of a board of directors or other collegiate bodies within their working hours (jornada laboral), since this perpetrates a fraud of law (fraude de ley) against the rule that such possibility is strictly subject to there being no overlap of hours between those working hours (jornada) and the sessions of such bodies." (Opinion C-069-2009 of March 10, 2009) Based on the foregoing, it has been the reiterated opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría) that it is not possible to request a leave without pay (permiso sin goce de salario) to attend the sessions of the Board of Directors of a collegiate body.

However, we consider that this opinion cannot be applied to the members of the Council of SUTEL, because we are not dealing with a common Board of Directors, but rather a true permanent body. Indeed, as noted earlier, the Council of SUTEL has a permanent character and its members, unlike what occurs in the majority of cases of Boards of Directors, must hold their positions full-time and with exclusive dedication, which means we are dealing with a fixed-term employment relationship, which is determined by the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).

Under this reasoning, in the opinion of this Advisory Body, the request of the alternate member to be granted a leave without pay (permiso sin goce de salario) resembles that which a public official would request for a promotion within their job to occupy a supervisory position.

Indeed, in public employment relationships, it is common for officials to be promoted for short periods to occupy higher positions, for which they are granted a leave without pay (permiso sin goce de salario). In these cases, unlike what occurs in the case of Boards of Directors, we are dealing with a substitution for full days and to perform duties of a permanent nature and throughout the entire day, in which the servant performs the functions of that other post temporarily occupied.

The foregoing reasoning is applicable to the case of the Council of SUTEL, due to the particular character that the legislator assigned to this body, so in our opinion, the alternate member could indeed also hold the position of chief within the Superintendency (Superintendencia), and request a leave without pay (permiso sin goce de salario) to substitute for the principal.

Nevertheless, we cannot fail to point out how inconvenient the described situation is, as we would be facing a scenario where conflicts of interest could easily arise, forcing the alternate member to recuse themselves (inhibirse) from hearing various matters, which would directly impact the work carried out by the Council of SUTEL.

In order to illustrate our position, we will allow ourselves to transcribe a recent pronouncement in which this Attorney General's Office (Procuraduría) has insisted on the necessary recusal that a person in situations such as those described in the subject of the consultation would have to make:

"Any form of dependence of the judge affects impartiality. Dependence that exists when there is no freedom of judgment within and based on the legal system. That is, when the power of decision in a specific case is affected or determined by elements different from those determined by the legal system. In that sense, impartiality is called into question when there are circumstances capable of influencing the official's freedom of assessment, and these circumstances, certainly, are not limited to the existence of personal or professional ties. It also occurs, for example, when the official has expressed an opinion on the point subject to decision.

The foregoing is fully applicable to the administrative official. This is so insofar as the actions of the Public Administration and the official must be directed toward the satisfaction of the general interest, for which they must act with objectivity and impartiality. Disrespect for these values affects not only the ethical principles upon which administrative management must be founded, but also the proper administrative functioning. Hence, it is not surprising that the principle of impartiality was established by the Council of State (Consejo de Estado) as early as 1925. Thus, in a resolution of December 26, 1925, it is established that a decision taken by a council of which two of its members had a direct interest in the matter resolved is irregular due to a flaw in the procedure. Impartiality is considered a general principle of Law from resolution CE June 17, 1949, Bourdeaux.

These ethical principles in public office are embodied in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), No. 8422 of October 6, 2004, which provides:

"Article 3—Duty of probity (Deber de probidad). The public official shall be obliged to orient their management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner, and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions adopted in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the objectives specific to the institution in which they serve, and, finally, by administering public resources in accordance with the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily." When these values or the public interest are affected by a situation of the official, the duty of abstention (deber de abstención) is imposed upon them.

The duty of abstention exists and applies to the extent that there is a conflict of interest that affects, to a greater or lesser extent, the impartiality, objectivity, and independence of judgment of the official who must decide; therefore, it also includes cases of conflict or opposition of interests: that duty may derive from the existence of an incompatibility of situations arising from the opposition or identity of interests. Incompatibility that determines the prohibition against participating in the deliberation and decision of matters in which the conflict or identity of interests is evident. It is in that sense that it is affirmed that the duty of abstention is imposed even in the absence of an express written provision.

The independence of the official when discussing and deciding regarding a matter is essential, and that independence is what grounds the entire regime of abstentions, recusals (recusaciones), and impediments. Normally, the official is prohibited from participating in activities or having interests that may compromise that independence. …..

The impartiality of the public official is affected when the interested party files administrative appeals so that another instance may hear the matter and the official has issued an opinion on the point subject to discussion or process, and, consequently, when they have adopted a decision on that object. Excepted is the case of the appeal for reconsideration (recurso de reposición) or reconsideration in whose essence lies being heard by the superior who issued the challenged act. ....

As we have indicated, the ground for abstention arises when the personal interest that the official may have in the matter is of such magnitude that it may reasonably be thought to influence their judgment and decisions, to the detriment of the public interest that all administrative action must pursue. That is, when that personal situation may vitiate the will of the servant when discussing and eventually voting on the matter in question. But also when the member has deliberated and voted on a matter that the body to which they belong must decide, the prejudgment that allows doubt about the official's impartiality compels abstention.

We consider that this situation is present in the scenario where a director who also forms part of the General Assembly participates with voice and vote in the decisions of the Assembly. This is so insofar as in the decision that is challenged or that is heard in the General Assembly, they have participated in its deliberation and vote. ..

To the extent that the principle of impartiality may be affected, the duty of abstention takes on its full meaning, even when the ground is not expressly established in the procedural codes. Consequently, acts adopted by officials in whom grounds for abstention concur shall be null (Article 237 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)).

Moreover, it is pertinent to recall that the Attorney General's Office (Procuraduría) has been of the opinion that the Administration must foster the impartiality of the official—hence, abstention—not only as a guarantee for the administered party, but "for itself, in the search for real truth; hence the subject remains relevant even when there is no party" (Opinion No. C-377-2003 of December 1, 2003). Therefore, it is self-imposed in appeals matters:

"Regarding the administrative procedure in the avenue of appeal, of administrative challenge, or of second degree, as it is also known, in a manner distinct and independent from that followed to elaborate the challenged act, but which, like the latter, has an undeniable administrative character, we must point out that it is irremediably subject to the principle of impartiality, and therefore, to those norms that guarantee it, since the various administrative appeals are filed before and resolved by the Administration itself. Therefore, in the case of administrative appeals, there also exists the duty to abstain or the possibility of recusing (recusar) the official who had resolved or intervened in the decision of the act being challenged, or even those who intervened as assistants or advisors and who had previously expressed an opinion, such that they could prejudge the resolution of the matter (Article 230.2 of the cited General Law)." Opinion C-334-2005 of September 26, 2005.

In the same vein, it has stated:

"Consequently, since administrative appeals are a means to review the legality and the appropriateness of the Administration's conduct, not only regarding the substance of the matter but also the procedure followed by the directing body, it cannot happen that the same person who formed part of the directing body may be a party to or influence the decision to be taken by the superior administrative body, by virtue of having participated directly in the procedural iter (iter procedimental).

Therefore, the Institution's Legal Advisor must not give their legal opinion in those cases where an appeal has been filed against the final resolution of administrative proceedings in which they have participated as a member of the directing body, since the appeal necessarily requires hearing and reviewing the proceeding in which they participated or which they instructed." Opinion No. C-353-2001 of December 20, 2001.

Note even that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has considered that impartiality is affected when the directing body of a proceeding includes a legal director who has given their opinion on the appropriateness of initiating that same proceeding:

"This Tribunal considers that in order to avoid distorting the balance inherent to every proceeding, it is essential that there be no incompatibility of functions such as that which is evident in the present case, insofar as the Legal Director Luis Paulino Salas Rodríguez acts as the directing body of the proceeding, having previously motivated, with his statement before the Board of Directors, that the reported facts be referred to the General Management for the corresponding investigation." Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolution No. 2911-93 of 4:00 p.m. on June 18, 1993.

Hence, we cannot share the opinion that the director who has heard a matter and with much greater reason has voted on a resolution, which is later the subject of hearing by the General Assembly, should participate in the deliberation and vote on the decision of this Collegiate Body. Simply, to the extent that the director has previously adopted a decision or issued an opinion regarding what the General Assembly must hear, it is difficult for them to be neutral regarding the content and result of the agreement or resolution that the Board of Directors must adopt. And an impartial official must be neutral. (Opinion C-302-2009 of October 27, 2009. The emphasis is not from the original) In light of the foregoing, it is clear that although there would not formally be an impediment for an official who holds a supervisory position within SUTEL to also hold the position of alternate member of the body, it is clear that in practice such a circumstance would imply that the alternate member must abstain from hearing and voting on any situation or act in which they have some interest due to their condition as chief of the department, a situation that includes those scenarios in which they previously issued their opinion or issued the administrative act under discussion.

VI. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, this Advisory Body concludes the following:

1. The remuneration system for the alternate member of SUTEL is the per diem (dietas) system, which must be calculated proportionally to what a full member (propietario) would receive for a workday.

2. The alternate member is not part of the collegiate body, and therefore is not authorized by law to attend the sessions of the Collegiate Body on a mandatory basis when they are not substituting for a principal.

3. The full members (propietarios) of the Council of SUTEL could authorize the presence of the alternate member, either permanently or for a specific session. In these cases, the alternate member's participation would not be in the capacity of a member of the collegiate body, and therefore they would only have the right to voice but not to vote.

4. In those cases where the alternate member attends the session without forming part of the collegiate body because they are not substituting for any full member (propietario), the alternate member could be responsible for the opinions expressed during the discussions that occur in the session of the Council of SUTEL, pursuant to the provisions of Articles 199 and 210 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and 38 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).

5. Due to the special character that has been granted to the collegiate body, the alternate member could indeed also hold the position of chief within the Superintendency (Superintendencia), and request a leave without pay (permiso sin goce de salario) to substitute for the principal.

6. It is clear that although there would not formally be an impediment for an official who holds a supervisory position within SUTEL to also hold the position of alternate member of the body, it is clear that in practice such a circumstance would imply that the alternate member must abstain from hearing and voting on any situation or act in which they have some interest due to their condition as chief of the department, a situation that includes those scenarios in which they previously issued their opinion or issued the administrative act under discussion.

Sincerely,

Grettel Rodríguez Fernández Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) [1] On the subject of fixed-term officials, see Opinions C-262-2002 of October 7, 2002, and C-232-2005 of June 23, 2005.

Opinión Jurídica : 110 - J del 03/11/2009 3 de noviembre, 2009 OJ-110-2009 Diputado Luis Antonio Barrantes Castro Partido Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio del 17 de julio del 2009, en el cual nos solicita aclarar diversas dudas en torno al miembro suplente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Específicamente, solicita nuestro criterio en torno a las siguientes interrogantes:

* “En caso de que se encuentren presentes los 3 miembros propietarios de la SUTEL, ¿Puede participar de las sesiones del Consejo el miembro suplente? ¿Puede esta persona emitir criterios en relación con los asuntos que se tratan a lo interno? En caso de que existiera una respuesta afirmativa a la anterior pregunta, ¿Qué grado de responsabilidad tendría esta persona si participa en la decisión pero no emite el voto al estar el Consejo integrado por los 3 miembros titulares?

* ¿Es conforme con el ordenamiento jurídico, que a un miembro suplente se le pague el mismo salario, que a un miembro titular, cuando en principio la función de suplencia es temporal y no permanente?

* ¿No es el concepto de dieta, el que debería de utilizarse para el pago de sus participaciones en el Consejo de la SUTEL?

* ¿Podría el miembro suplente aparte de ostentar éste cargo tener otro de rango gerencial en la SUTEL?

* ¿Cuáles son sus derechos y deberes ante el Consejo de la SUTEL cuando todos los miembros propietarios están presentes en una sesión?” De previo a emitir la opinión jurídica solicitada, nos permitimos reiterar que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la función consultiva que ejerce este Órgano Asesor está dirigida a evacuar las dudas que el presenten las diversas administraciones públicas.

Bajo esta inteligencia, y como ha sido reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, “Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa. No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. “(OJ-56-2009 del 29 de junio del 2009) En el caso concreto, la opinión solicitada se enmarca dentro de las funciones de control político que desarrollan los señores Diputados, razón por la cual la consulta resulta procedente.

I. SOBRE LA REMUNERACIÓN DEL MIEMBRO SUPLENTE DEL CONSEJO DE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES

La Superintendencia de Telecomunicaciones, por disposición del artículo 59 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, es un órgano de desconcentración máxima adscrito a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. La SUTEL tiene personalidad jurídica instrumental y contará con un Consejo que asume la condición de jerarca del órgano.

El artículo 61 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, establece la forma de integración de ese órgano de la SUTEL, señalando que:

Artículo 61.-Integración La Superintendencia de Telecomunicaciones estará a cargo de un Consejo que estará integrado por tres miembros propietarios. De entre sus miembros le corresponderá al presidente la representación judicial y extrajudicial de la Superintendencia, para lo cual tendrá facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma; así como ejercer las facultades de organización y coordinación del funcionamiento de la entidad que le asigne el Consejo. Para suplir las ausencias temporales se nombrará a un suplente.

Los miembros serán seleccionados por idoneidad comprobada, mediante concurso público de antecedentes.

Los miembros titulares y el suplente del Consejo, serán nombrados por la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, por mayoría de al menos cuatro votos, por períodos de cinco años, los cuales ejercerán sus cargos a tiempo completo y con dedicación exclusiva y podrán ser reelegidos por una sola vez por parte de la Junta Directiva de Aresep.

Los miembros titulares y el suplente del Consejo podrán ser removidos en cualquier momento, por la Junta Directiva por igual número de votos requeridos para su nombramiento, si en el procedimiento ordinario iniciado al efecto, se determinare que han dejado de cumplir con los requisitos necesarios para su nombramiento, que han incurrido en alguna causa de impedimento, de incompatibilidad o por incumplimiento grave en el ejercicio de sus funciones.

La Junta Directiva de la Aresep una vez que haya nombrado a los miembros, titulares y al suplente del Consejo de Sutel, enviará todos los expedientes a la Asamblea Legislativa, la cual dispondrá de un plazo de 30 días para objetar los nombramientos. Si en ese lapso no se produjere objeción, se tendrán por ratificados. En caso de objeción, la Junta Directiva sustituirá al miembro del Consejo objetado y el nuevo designado será objeto del mismo procedimiento.

Por otra parte, el artículo 71 del mismo cuerpo normativo, dispone la forma de remuneración de los miembros del Consejo de la SUTEL, estableciendo la norma lo siguiente:

Articulo 71.- Remuneración y prohibición de prestar servicios La remuneración de los miembros del Consejo de la Sutel, así como la de sus funcionarios de nivel profesional y técnico se determinará a partir de las remuneraciones prevalecientes en los servicios regulados por la Autoridad Reguladora y el mercado de las telecomunicaciones en el ámbito nacional, o las de organismos con funciones similares, de manera que se garantice la calidad del personal. La fijación de la remuneración de estos funcionarios no estará sujeta a lo dispuesto en la Ley N.° 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001, y sus reformas.

Los miembros suplentes del Consejo devengarán, por día de trabajo o sesión, dietas proporcionales de la remuneración de los propietarios.

Los miembros del Consejo de la Sutel y los funcionarlos de la Superintendencia estarán sujetos a las disposiciones del artículo 51 de esta Ley.

De la lectura de las normas anteriores, en su conjunto, vemos que el diseño legislativo del órgano que nos ocupa es sui generis; pues sin duda la forma en que se estableció por parte del legislador el Consejo de la SUTEL no constituye la forma en que como regla general, se definen los órganos colegiados.

A efectos de entender estas diferencias, nos permitiremos analizar la regulación establecida para los miembros propietarios y suplente del órgano.

De conformidad con lo señalado por el artículo 61 de la Ley de la ARESEP, los miembros propietarios del Consejo de la SUTEL serán nombrados por un periodo de cinco años, no pudiendo ser destituidos salvo que ocurra una de las causales establecidas para su remoción.

Asimismo, los miembros propietarios del Consejo de la SUTEL deben ejercer sus cargos a tiempo completo y con dedicación exclusiva. Esta característica resulta particular para este órgano, toda vez que por regla general los miembros de las Juntas Directivas de los Órganos Colegiados no desempeñan sus funciones a tiempo completo y con dedicación exclusiva para la Junta Directiva, sino que únicamente asisten a las sesiones a efectos de adoptar las decisiones del órgano colegiado.

La remuneración de los miembros propietarios también reviste particularidades, toda vez que de la lectura del artículo 71 no queda establecido con total claridad que clase de remuneración van a recibir. Dicha circunstancia obliga a precisar en el sentido de que no queda duda que los titulares reciben una remuneración en función de su labor continua y permanente, por lo que su remuneración deberá ser igualmente continua y permanente.

Estas características especiales asignadas a los miembros propietarios del Consejo de la SUTEL, los distinguen de los directivos de las juntas directivas de las instituciones autónomas. Por ello, podemos concluir que estamos en presencia de la figura híbrida de los llamados funcionarios a plazo legal, es decir, funcionarios públicos que ostentan un contrato laboral a plazo fijo por disposición legal[1].

Las características apuntadas de labor continua y permanente, encuentran justificación en la formulación que de éste órgano se hizo durante las discusiones legislativas. Así, la Diputada Ana Elena Chacón Echeverría, señalaba sobre el órgano, lo siguiente:

“En el artículo 60 tenemos la cantidad de obligaciones que ellos tienen enfrente, en realidad, son muchos los incisos que hablan sobre esto, aplicar el ordenamiento jurídico, administrar el fondo, promover la diversidad de los servicios, garantizar y proteger los derechos, velar por el cumplimiento de los deberes y derechos de los operadores, asegurar el acceso.

No es como un consejo directivo, que se reúne una vez a la semana a tomar decisiones, sino que ellos son ejecutores, digamos, de una cantidad de acciones muy importantes. Nosotros lo comparábamos, por ejemplo, con los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, que son miembros a tiempo completo, están haciendo funciones de fiscalización del medio ambiental a tiempo completo.

Ellos deben preparar y ustedes recordarán todos los estudios técnicos que debe ser enviado de nuevo al Poder Ejecutivo, para que se den o no las concesiones. Viendo la cantidad de funciones, los visualizaba como personas que deben de tener un trabajo a tiempo completo con dedicación exclusiva, es una responsabilidad enorme la que van a tener y, por supuesto, reitero que la posición nuestra ha sido asegurar una mayor transparencia y darle un perfil más técnico a estas personas, que en su momento tendrán decisiones tan importantes para el país. (acta de la sesión número 28 del 22 de marzo del 2007 de la Comisión Especial designada para estudiar y dictaminar el expediente N° 16.397 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Comunicaciones) La posición expuesta por la legisladora fue admitida por la Comisión Especial, y se plasmó en la redacción que al final tuvo el artículo en cuestión.

Ahora bien, las características apuntadas a los miembros propietarios no se aplican en un todo al miembro suplente.

En primer término, al igual que los miembros propietarios, el miembro suplente es designado por el plazo de cinco años, y debe ejercer su cargo a tiempo completo y con dedicación exclusiva.

En segundo término, el miembro suplente, como su nombre lo indica, ha sido considerado por el legislador para suplir las ausencias temporales de los miembros propietarios (artículo 61 supra citado). De lo anterior se deriva, que el miembro suplente tendrá las mismas funciones que los miembros propietarios, pero únicamente cuando los sustituyan a éstos en sus ausencias temporales. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado que:

“En efecto, en el dictamen n.° C-310-2008 de 09 de setiembre del 2008, manifestó lo siguiente:

“Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste en afirmar que los suplentes “per se” no forman parte de las Juntas Directivas; esto por cuanto en el suplente no concurre un elemento intrínseco fundamental para poder ser considerado miembro en un sentido pleno de aquellos órganos colegiados, cual es el poder contribuir a la formación de la voluntad de los mismos mediante la emisión del voto. Y en el tanto en que ese elemento esencial no exista, no puede considerarse que los suplentes integren la Junta Directiva, o bien que puedan reclamar para sí la plenitud del régimen jurídico propio de los miembros titulares o propietarios, pretensión que solo es procedente cuando asiste a las sesiones en sustitución de aquél (dictámenes C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007 y C-148-2008 de 6 de mayo de 2008).

Recuérdese que la función del suplente es, en tesis de principio, suplir las ausencias del titular propietario. Efectivamente, en términos generales con la suplencia la competencia propia del órgano- persona es ejercida por quien no es el titular en virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la competencia, el suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene legalmente atribuido) y el derecho a voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional) dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictámenes C-358-2007 de 3 de octubre de 2007, C-383-2007 op.cit. y C-041-2008 de 8 de febrero de 2008).

Por todo ello, se considera que los miembros suplentes solo integran aquellos órganos colegiados cuando les corresponde sustituir temporalmente a un titular propietario. Y aun así hemos advertido que cuando la sustitución es necesaria y, por ende, el suplente pasa a sustituir al propietario, no se convierte en propietario. El suplente continúa siendo suplente, sin perjuicio de que al sustituir al propietario asuma de forma alternativa la función correspondiente, con la plenitud de los derechos propios del puesto propietario; solo será propietario cuando sea nombrado como tal ( dictámenes C-383-2007 op.cit y C-204-98 de 2 de octubre de 1998)”. (C-176-2009 del 22 de junio del 2009) Por otra parte, en nuestro criterio, es claro que el legislador estableció un sistema de remuneración por dietas para este tipo de funcionarios, según lo indicado expresamente por el artículo 71 de la Ley de la ARESEP y que dispone: “Los miembros suplentes del Consejo devengarán, por día de trabajo o sesión, dietas proporcionales de la remuneración de los propietarios. “ Dicha afirmación se confirma si se revisan las discusiones legislativas del artículo ocurridas en el trámite ante la Comisión Especial.

Así, en la sesión 45 del 14 de mayo del 2007, la Diputada Taitelbaum Yoselewich, explica el consenso al que se había arribado en relación con la remuneración de los suplentes, indicando en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:

“La otra parte que se refiere a los suplentes, también lo discutimos; ellos obviamente solo devengarán la dieta cuando sustituyan y no se les va a dar como lo habíamos dicho, dedicación exclusiva, puesto que no la tienen…” Esta forma de remuneración quedó plasmada en el artículo 71 bajo análisis. No obstante lo dispuesto, es claro que el sistema de dietas formulado en el artículo 71, se aparta del sistema de remuneración de dietas que comúnmente se utiliza en los órganos colegiados.

Sobre la remuneración mediante el sistema de pago de dietas, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General de la República ha señalado que:

“El mecanismo de remuneración de los miembros de un órgano colegiado es el de la dieta, lo que se comprende porque éste y no el salario o sueldo es el sistema remunerativo de las relaciones donde no media una relación de subordinación. La dieta se cancela normalmente por la asistencia efectiva a las sesiones, de modo que no remunera una prestación permanente y continúa de servicios.

Solo tiene derecho a recibir dieta el directivo que asiste a sesiones. Asistencia a sesiones que solo se considera cuando la sesión se ha celebrado efectivamente y el miembro de que se trata ha estado presente en la totalidad de la reunión. La Procuraduría General se ha referido en diversas oportunidades a esta circunstancia. Es jurisprudencia administrativa que la inasistencia a las sesiones acarrea la pérdida de la dieta, en cuanto esta depende necesariamente de la presencia del director en la sesión del colegio y su efectiva participación en ella. Participación que se identifica con la prestación del servicio (dictámenes N° C-194-99 del 5 de octubre de 1999) y C-162-2001, del 31 de mayo del 2001) La necesaria presencia para devengar la dieta lleva a denegar su procedencia cuando el directivo no asiste a las sesiones por atender asuntos relacionados con el cargo, como puede ser el integrar misiones oficiales o la representación oficial (dictámenes C-212-2002, C-214-2002 y C-215-2002 de 21 y 22 de agosto del 2002, respectivamente). En el dictamen C-214-2002 dirigido a la ARESEP se manifestó:

“Es claro entonces que por disposición legal expresa, solo es posible reconocer dietas cuando el receptor del emolumento haya asistido a la sesión respectiva. No otra cosa puede interpretarse de la frase que indica que los miembros de las juntas directivas devengarán dietas "por cada sesión a la que asistan".

Luego, en el dictamen N° C-228-2003 de 29 de julio del 2003 se afirmó la improcedencia de la dieta si la asistencia es sólo parcial:

“Si bien los pronunciamientos que hemos reseñado se relacionan con la improcedencia del pago de la dieta en los casos en los cuales el interesado está ausente en toda la sesión, o en los que esta última no se realiza por cualquier causa, consideramos que los argumentos empleados en ellos aplican también para los supuestos en los cuales la ausencia a la sesión es parcial.

No puede admitirse la tesis de que con sólo hacerse presente a una sesión remunerable se adquiere el derecho al pago de la dieta respectiva. Esa tesis podría propiciar abusos como el descrito en la consulta, en el que una persona que estuvo presente sólo una o dos horas en sesiones de tres o cuatro horas, pretende el pago de la dieta. (….).

Como se desprende de la lectura de las transcripciones anteriores, la ley prevé el pago de dietas para los directores de instituciones autónomas y semiautónomas "por cada sesión a la que asistan". Asistir, en este caso, significa no sólo hacerse presente a la sesión, sino estar presente durante ella. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española acepta que asistir puede significar tanto "Concurrir a una casa o reunión, tertulia, curso, acto público, etc."; como "Estar o hallarse presente." (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Madrid, 22 edición, 2001, consultado en la dirección electrónica http://www.rae.es/). Es claro que, en el asunto que nos ocupa, la acepción correcta del término asistir es la de estar presente durante la sesión.

Partiendo de lo anterior, debemos indicar que para tener derecho al pago de la dieta hay que asistir y estar presente en la sesión completa que se remunera.

(….).

Así las cosas, debemos de concluir entonces en que, por regla general, solamente es posible pagar la dieta a aquellos miembros de órganos colegiados que hayan estado presentes durante la sesión completa que se remunera. Lo anterior salvo que exista alguna norma que establezca un plazo razonable de tolerancia”. (Dictamen C-298-2007 del 28 de agosto del 2007) Como se señala en la cita anterior, el pago de una dieta supone, como regla de principio, que el directivo o miembro del órgano colegiado asistió efectivamente a la sesión del órgano colegiado, y no incluye la realización de otras labores que no sean la asistencia a la sesión. En el mismo sentido, ésta Procuraduría ha indicado que:

“Al respecto, es preciso indicar que con el pago de la dieta se cumplen simultáneamente dos objetivos: por una parte, el de reintegrar al funcionario los gastos normales en que ha podido incurrir al desplazarse del lugar donde tiene su residencia o su trabajo, al lugar donde se ha de realizar la sesión; y por otra, el de retribuirle el servicio prestado como integrante del órgano respectivo. Por ello, si el funcionario no se presentó a la sesión correspondiente por cualquier causa, o si, habiéndose presentado, la sesión no se realizó, no es posible pagar la dieta, pues de hacerlo se estarían restituyendo gastos en los cuales no se ha incurrido, o remunerando servicios que no se han prestado.

Específicamente, sobre la improcedencia del pago de dietas aún cuando el interesado se encuentre participando en actividades relacionadas con las competencias a cargo del órgano al que pertenece, debemos indicar que si bien la dieta constituye el "Estipendio que se da a quienes ejecutan algunas comisiones o encargos por cada día que se ocupan en ellos, o por el tiempo que emplean en realizarlos" (Diccionario de la Real Academia Española, 22 edición, 2001, consultado en la dirección electrónica http://www.rae.es/), lo que se retribuye no es el ejecutar una comisión de cualquier tipo, sino solamente, la de conformar el órgano al que se pertenece, participando en las sesiones de acuerdo con el orden del día previamente elaborado.

A pesar de que podría ser de sumo interés para el órgano respectivo que uno de sus miembros participe en actividades relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas, no es la dieta la forma de retribuir el ejercicio de tal labor. Al respecto, obsérvese que a quien cumple tareas de ese tipo, ya sea dentro del país, o con más razón fuera de él, es posible reconocerle gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., tomando en cuenta su condición de funcionario público y sin que sea óbice para ello el hecho de que no mantenga una relación de empleo permanente con la Administración. Así lo sostuvo incluso este Despacho en su dictamen C-351-2001 del 18 de diciembre del 2001, dirigido al Consejo de Salud Ocupacional. Entonces, si a ese funcionario se le están cancelando gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., con motivo de la tarea que se le ha encomendado, no sería posible pagarle además la dieta, pues esta última - como ya indicamos- tiene dentro de sus objetivos cubrir ese mismo tipo de gastos.” (Dictamen C-254-2004 del 01 de setiembre del 2004) Ahora bien, en el caso del miembro suplente del Consejo de la SUTEL, el artículo 71, al parecer, establece la posibilidad de remunerar, además de la asistencia a la sesiones del Consejo, “el día de trabajo”, con lo cual debemos entender que se rompe el principio general de que la dieta únicamente resulta procedente para remunerar la asistencia del directivo suplente a la sesión del órgano colegiado.

Bajo esta línea de pensamiento, consideramos que el significado de la frase “o día de trabajo” debe ser interpretado a partir de las características especiales que se asignan a la labor desempeñada por los miembros propietarios. En efecto, recordemos que como señalamos, los miembros propietarios son funcionarios a tiempo completo y con dedicación exclusiva, que reciben una remuneración permanente por las labores efectuadas, por lo que la remuneración en estos casos no está limitada únicamente a la asistencia a las sesiones del órgano.

A partir de lo anterior, si el miembro suplente sustituye al titular del Consejo en sus labores, entonces debemos concluir que al establecer el legislador que el día de trabajo le será remunerado al miembro suplente a través de una dieta que resulte proporcional a la remuneración recibida por el propietario, es porque al entrar a sustituir al miembro propietario, el suplente debe recibir una dieta correspondiente a todos los días que sustituyó al propietario, independientemente de que ese día exista sesión de Consejo de la SUTEL.

Solución similar debemos considerar para compatibilizar el ejercicio a tiempo completo y con dedicación exclusiva del miembro suplente, con el pago a través del sistema de dietas.

De conformidad con el Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, ejercer la autoridad es desempeñar sus funciones, mandar, y ejercicio es el uso de una atribución. Así, debemos considerar que al señalar el artículo 61 de la Ley de la ARESEP que el miembro suplente de la SUTEL ejercerán sus cargos a tiempo completo y con dedicación exclusiva, se está refiriendo al momento en que, por ausencia del propietario, el miembro suplente asume las competencias del propietario. Es decir, el miembro suplente deberá ejercer el cargo a tiempo completo y con dedicación exclusiva únicamente, y valga la redundancia, cuando suple al titular. El resto del tiempo, el miembro suplente no está obligado a dedicar su tiempo a labores del Consejo ni mucho menos tiene obligación de no realizar otra labor remunerada, excepción hecha de las incompatibilidades para el cargo, sobre las cuales volveremos en el siguiente apartado.

Dicha posición resulta compatible con lo externado durante la discusión del proyecto de ley antes reseñada, y de la que podemos extraer claramente que en el diseño de la norma del 71, sólo se estaba contemplando esa dedicación exclusiva para los casos en que sustituye al titular.

A partir de lo expuesto, podemos señalar que la forma de remuneración del miembro suplente del Consejo de la SUTEL es a través del sistema de dietas, sistema que, por disposición legal, modifica las reglas generales que rigen los órganos colegiados en cuanto al pago de dietas, para incluir en ellas la remuneración proporcional que recibiría el miembro propietario durante los días que el suplente lo sustituya, independientemente de que exista sesión del órgano colegiado durante esos días.

II.PARTICIPACIÓN DEL MIEMBRO SUPLENTE EN LAS SESIONES DEL CONSEJO DE LA SUPERITENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES Y RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD.

Nos consulta el diputado sobre la participación de los miembros suplentes en las sesiones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, cuando no asiste a dichas sesiones para sustituir a algún miembro propietario.

La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no regula, más allá de lo establecido por el artículo 68, la forma en que se desarrollarán las sesiones del Consejo Directivo. Dispone el artículo en mención, lo siguiente:

Articulo 68.- Sesiones, quórum y votaciones El Consejo de la Sutel se reunirá ordinariamente una vez por semana y en forma extraordinaria cuando lo considere necesario. Para sesionar serán convocados de oficio por el presidente. Sin embargo, a solicitud de uno de sus miembros, el presidente deberá convocar a sesión extraordinaria y para ello, quien lo solicite deberá señalar el tema de interés por tratar.

El quórum se integrará con la presencia de la mayoría de los miembros. Los acuerdos se tomarán con el voto concurrente de la mayoría de ellos. Cuando se produzca un empate, el Presidente resolverá con su voto de calidad. Quien no coincida debe razonar su voto. Salvo que tenga causal de impedimento o excusa, ningún miembro presente podrá abstenerse de votar. La renuncia o el cese de uno de los miembros no implicará la desintegración del órgano, siempre y cuando el quórum requerido, para sesionar se mantenga.

Ante la ausencia normativa, debemos integrar con el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública, y que establece como regla de principio, que las sesiones de los órganos colegiados, son sesiones privadas. Dispone el artículo, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 54.- 1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto.

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario…

La interpretación de la norma anterior ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Procuraduría, en los que se ha sostenido que corresponde a los miembros del órgano colegiado, determinar o autorizar, para una sesión o para todas las sesiones, la asistencia de otras personas que no sean miembros del colegio. Al respecto, nos permitiremos transcribir un dictamen de esta Procuraduría General en el que se analizaba la situación de la Junta Directiva del Instituto Costarricense del Café, número C-383-2007 del 1 de noviembre del 2007:

“En tratándose de la Administración Pública no territorial el principio que rige las sesiones de los órganos colegiados es que estas son privadas. Es el principio que se deriva del artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública: “las sesiones del órgano serán siempre privadas”. En ausencia de una norma que establezca el carácter público de la sesión, no existe un derecho a pretender la asistencia a una determinada sesión, salvo que ese derecho sea otorgado por una norma jurídica. Es el caso, por ejemplo, de los funcionarios ejecutivos a quienes se les impone la presencia con voz pero sin voto en las sesiones (artículo 54.-2 de la Ley General de Administración Pública). Obsérvese que a pesar de que la Ley les reconoce un derecho de asistencia, este derecho no es oponible al órgano colegiado. Ello por cuanto legalmente éste puede disponer que el represente ejecutivo no asista a las sesiones. En el dictamen C-237-2007 de 18 de julio del presente año, indicamos sobre ese carácter privado de la sesión:

“El primer aspecto regulado es el carácter público o privado de las sesiones. Al disponer la Ley General que las sesiones serán privadas, se sienta el principio en este ámbito. La sesión es privada, pero nada impide y por ende no se violenta el principio de legalidad, que el órgano colegiado decida abrir las sesiones a terceros. Interesa resaltar que, en ausencia de una disposición legal que disponga que las sesiones serán públicas, sólo el órgano colegiado puede disponer que lo sean. Se trata de una decisión que se ampara en el principio de autoorganización propio del órgano. Se sigue de lo expuesto, como lógica consecuencia, que en tanto la sesión sea privada ningún particular puede exigir la participación o asistencia en la sesión. Como regla de principio, no existe un derecho a la asistencia a las sesiones.

(…).

Por el contrario, en tratándose de la Administración Pública no territorial pareciera general que el principio es el carácter privado de las sesiones. Privacidad dirigida a asegurar la libertad, la participación e independencia de los distintos miembros del colegio, que no deben verse presionados por la asistencia de distintos grupos interesados en la adopción de determinadas decisiones. Se pretende, así, limitar la influencia de grupos de interés en las decisiones del colegio”.

Agregándose:

“Conforme lo expuesto, en el caso de las juntas directivas de entidades descentralizadas o de órganos desconcentrados en que una norma legal expresa no ha dispuesto que las sesiones sean públicas, estas serán privadas.

Ergo, no existe un derecho público subjetivo de los ciudadanos a asistir y presenciar las sesiones de los órganos colegiados respecto de los cuales no se haya establecido la publicidad de las sesiones.

En consecuencia, a las sesiones de los órganos colegiados cuyas sesiones sean privadas sólo pueden comparecer los miembros (que tienen el deber de asistencia), los funcionarios cuya participación haya sido dispuesta en forma expresa por ley, o bien aquéllos funcionarios que sean llamados a comparecer por decisión del propio órgano colegiado”.

Ahora bien, a efectos de determinar si el miembro suplente del Consejo de la SUTEL debe asistir en forma obligatoria a la sesiones del órgano, debemos determinar si el miembro suplente forma parte del Consejo.

De conformidad con lo dispuesto por los artículos 61 y 68 antes transcritos de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el miembro suplente del Consejo no forma parte del mismo, en razón de que únicamente conforman el órgano los miembros propietarios.

En efecto, el artículo 61 transcrito señala claramente que el órgano estará conformado por tres miembros propietarios, siendo que el miembro suplente sólo integrará el órgano colegiado, cuando sustituya al titular en sus ausencias.

Adicionalmente, el artículo 68 establece que sólo los miembros del Consejo de la SUTEL pueden concurrir con su voto para formar la voluntad del órgano colegiado, por lo que es claro que el miembro suplente no tiene participación con su voto en la formación de la voluntad del órgano, salvo cuando sustituya al titular.

Al respecto, hemos indicado:

“En fin, considérese que en el suplente no concurre un elemento intrínseco a la condición de miembro pleno de la Junta Directiva. Esto es el concurrir con su voto a la formación de la voluntad colectiva. Si bien a través del ejercicio del derecho de voz, el suplente puede expresar su criterio y de esa forma contribuir a determinar el sentido de esa voluntad, lo cierto es que al carecer del derecho de voto no puede concurrir efectivamente al acto colegiado y, por ende, a la voluntad misma del órgano. Parafraseando al Tribunal Supremo español, en sentencia de 15 de febrero 1991, “aunque no cabe duda de que su facultad de intervenir en las deliberaciones dotaba a este componente del Tribunal de una evidente capacidad para influir en el voto y, consecuentemente, en las decisiones que hubiera de adoptar el Tribunal, sin embargo, tampoco podemos dejar de tener en cuenta que la nota fundamental para poder ser considerado miembro en un sentido pleno de los órganos colegiados es la de poder contribuir a la formación de la voluntad de los mismos mediante la emisión del voto, lo que explica que en cualquier regulación de aquéllos, como la contenida, por ejemplo, en los arts. 9 y ss de la Ley de Procedimiento Administrativo, no solamente se regulen los votos necesarios para tomar acuerdos, sino que también, al señalar el quórum preciso para la valida constitución del órgano, se tengan en cuenta únicamente sus componentes con derecho de voto”. Transcrito por J, VALERO TORRIJOS: Los órganos colegiados. Análisis Histórico de la colegialidad en la organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Instituto Nacional de Administración Pública, 2002, p. 524. “(Dictamen C-383-2007 del 1 de noviembre del 2007) Ahora bien, al no formar parte el miembro suplente del órgano colegiado, tampoco está autorizado por la ley para asistir en forma obligatoria a las sesiones del Órgano Colegiado cuando no se encuentra sustituyendo a un titular.

Sin embargo, tal y como se apuntó líneas atrás, los miembros propietarios del Consejo de la SUTEL podrían autorizar la presencia del miembro suplente, sea en forma permanente o para una sesión específica.

Cabe acotar, sin embargo, que esta participación del miembro suplente no sería en calidad de miembro del órgano colegiado, pues como vimos, el miembro suplente sólo pertenece al órgano colegiado cuando suple al titular. Bajo este esquema, la participación del suplente implicaría la posibilidad de emitir opiniones durante la sesión, pero no podría ayudar a conformar la voluntad del órgano colegiado. Sobre este punto, en el dictamen antes trascrito, indicamos:

“En ausencia de una disposición en la Ley 2762 que regule la asistencia de los suplentes en las sesiones de Junta Directiva resulta aplicable lo dispuesto por la Ley General de Administración Pública, esto es que corresponde al propio órgano colegiado acordar que tengan acceso los suplentes y en su caso, que tengan el derecho de participar en las deliberaciones, excluyéndose el derecho del voto que es exclusivo de los miembros del colegio. ….

Nótese que una regulación como la que se indica (asistencia de suplentes) no contraviene a la Ley, ya que el órgano puede decidir incluso que la sesión se abra al público en general, por ende que este asista a las sesiones. Por demás, una decisión en ese sentido no altera los principios propios del accionar administrativo, entre los cuales se encuentran los de publicidad y transparencia. Principios de rango constitucional que han cobrado una particular importancia sobre todo a partir de los años noventa como parámetros de constitucionalidad del accionar administrativo y que tienden a evitar que la actuación administrativa se realice dentro del marco del secretismo. “ Ahora bien, la circunstancia de que el miembro suplente sólo participe en las sesiones en las que no sustituye a un titular, en modo alguno puede significar que el miembro suplente pueda ser asimilado en esas sesiones a los miembros propietarios, por cuanto no contribuyen a formar la voluntad del órgano colegiado. Esta circunstancia tiene incidencia en el régimen de responsabilidad que pueda predicarse de la participación del suplente en el órgano colegiado cuando no está sustituyendo a un titular.

De conformidad con los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, se establece un régimen de responsabilidad subjetivo del servidor público por los daños que cause su accionar por dolo o culpa grave en el desempeño de sus funciones. Dicha responsabilidad, de conformidad con el artículo 210 de aquel mismo cuerpo normativo, lo podría obligar a responder pecuniariamente por los daños que cause. Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros Artículo 199.- 1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. 2. Estará comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta ley.

3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.

4. La calificación de la conducta del servidor para los efectos de este artículo se hará sin perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administración frente al ofendido.

Artículo 210.- 1. El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a tercero. 2. Para hacer efectiva esta responsabilidad se aplicarán los artículos anteriores, con las salvedades que procedan.

3. La acción de recuperación será ejecutiva y el título será la certificación sobre el monto del daño expedida por el jerarca del ente respectivo.

Sobre los alcances de la responsabilidad del funcionario público por el ejercicio de sus funciones, hemos indicado que, a diferencia de la responsabilidad de la Administración, estamos ante un sistema de responsabilidad subjetiva, por lo que la Administración debe demostrar en el procedimiento administrativo incoado para ello, la existencia de la conducta imputable al funcionario y los daños derivados de ese accionar. Al respecto, hemos señalado:

“VI.-El régimen de responsabilidad "subjetiva" del funcionario público frente a la Administración.

Como es sabido, cada organización administrativa y cada componente de ella ("órganos-personas", "órganos-individuos", "personas físicas") pueden ser efectivamente responsabilizados por el correcto o incorrecto cumplimiento de su misión y funciones.

Esa responsabilidad del Estado y del servidor público tiende a asegurar que la actividad de la Administración Pública, y en general toda la actividad del Estado, esté orientada al logro y satisfacción del interés público, y al mismo tiempo, salvaguardar la libertad, los derechos e intereses de los particulares (Véase al respecto ESCOLA, Héctor Jorge). "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". (Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p.225).

En reiteradas ocasiones hemos indicado que a diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la Ley General de la Administración Pública. Esto es así, porque el funcionario público responde personalmente, frente a terceros o ante la propia Administración, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (La diferencia entre ambos conceptos radica, según la doctrina, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión; en razón de lo cual habrá dolo cuando exista deliberada voluntad de dañar, y culpa cuando medie negligencia o imprudencia), según lo disponen los artículos 199 y 210 de la citada Ley General (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-127-98 de 30 de junio de 1998 y C-052-99 de 6 de marzo de 1999, C-276-2000 de 13 de noviembre del 2000, C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; así como las opiniones jurídicas O.J.-112-99 de 20 de setiembre de 1999, O.J.-135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y O.J.-081-2001 de 25 de junio del 2001). ….

Por otro lado, si el servidor produce un daño que sólo afecta a la Administración, sin trascender a terceros, o bien actúa o emite actos manifiestamente ilegales o los obedece sin objeción (artículo 199, en relación con lo dispuesto en los artículos 107, 108, 109 y 110 de la Ley General de la Administración Pública), u ordena la ejecución de actos absolutamente nulos, o los ejecuta por obediencia y sin objeción (Artículos 146.3.4, en relación con el 170.1.2 Ibídem), podría derivar responsabilidades personales en el ámbito civil, administrativo-disciplinario y eventualmente penal; siempre y cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes, y aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. Estos tres tipos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario.

En los supuestos anteriormente enunciados, a excepción de la posible comisión de un ilícito penal, la Administración se encuentra obligada a seguir un procedimiento administrativo, según sea el caso, conforme a lo que se establece en el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública; procedimiento que deberá ajustarse –según explicamos- a los principios y garantías del debido proceso, extraíbles de la Ley General y señalados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; y cuyo objeto, carácter y fin, será el determinar las responsabilidades consiguientes (Artículos 200, 211.3, en relación con el 308, siguientes y concordantes del cuerpo normativo aludido) en las que pudo haber incurrido el servidor.

Interesa indicar que en cuanto a la posible responsabilidad civil que puede igualmente imputarse a los funcionarios o exfuncionarios, ella sólo procederá en el tanto la Administración que corresponda logre determinar, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo imputable a la persona contra la que se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil. Para ello deberá determinarse y valorarse, previamente, si la persona contra la cual se pretende iniciar el procedimiento administrativo, se mantiene aún como funcionario público y si en cada caso particular no han mediado o acaecido términos de prescripción (téngase también en cuenta los plazos de prescripción que han sido establecidos mediante la Ley N° 7611 del 12 de julio de 1996, la cual reformó los numerales 198, 207 y 208 de la supracitada Ley General); todo lo cual deberá quedar bajo la absoluta responsabilidad de la Administración Activa el determinarlo. (O.J.- 118-2003 del 22 de julio del 2003) Ahora bien, en el caso de los miembros del Consejo de la SUTEL, el artículo 66 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, establece que serán responsables por su gestión, incluso patrimonialmente, por lo que únicamente podrán librar su responsabilidad si han salvado su voto en el acto generador de la supuesta responsabilidad. Al respecto, dispone el artículo en cuestión, lo siguiente:

Artículo 66.- Responsabilidad por lesión patrimonial Los miembros del Consejo de la Sutel desempeñarán su cometido con absoluta independencia y serán, por tanto, los únicos responsables de su gestión.

Sin perjuicio de las otras sanciones que les correspondan, responderán personalmente con su patrimonio por los daños que causen por el incumplimiento de esta Ley. Quedarán exentos de esta responsabilidad únicamente quienes hagan constar su voto disidente.

De conformidad con la norma anterior, es claro que el régimen de responsabilidad establecido en el artículo 66 será de aplicación al miembro suplente cuando actúe en sustitución del titular.

Sin embargo, en aquellos casos en que acuda a las sesiones de órgano colegiado sin sustituir a un miembro propietario, resulta de aplicación lo establecido en el artículo 38 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, que indica:

Artículo 38. —Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público que:

…..

• f)Con inexcusable negligencia, asesore o aconseje a la entidad donde presta sus servicios, a otra entidad u órgano públicos, o a los particulares que se relacionen con ella.

De conformidad con lo expuesto, en aquellos casos en que el miembro suplente asista a la sesión sin conformar el órgano colegiado por no sustituir a ningún miembro propietario, el miembro suplente podría ser responsable por las opiniones que emita durante las discusiones que se den en la sesión del Consejo de la SUTEL, al tenor de lo establecido en los artículos 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública, y 38 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

III.APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES AL MIEMBRO SUPLENTE DEL CONSEJO DE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES.

Nos consulta el Señor Diputado si resulta posible que el miembro suplente del Consejo de la SUTEL sea a su vez, un funcionario del nivel gerencial dentro de la SUTEL. Suponemos que la consulta va orientada a establecer si habría alguna incompatibilidad en el puesto para el miembro de la SUTEL que a la vez ocupe una plaza en propiedad como jefe en alguno de los departamentos u oficinas que tiene la Superintendencia.

Los artículos 63, 64, 65 y 71 en relación con el 51, establecen una serie de incompatibilidades e impedimentos para ser miembros del Consejo de la SUTEL. Disponen las normas en comentario, lo siguiente:

Artículo 63.- Impedimentos para ser miembros del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) No podrán designarse como miembros del Consejo:

• a)Las personas que estén ligadas entre sí por parentesco, por consanguinidad o afinidad, incluso hasta el tercer grado.
• b)Quienes, en el último año anterior al nombramiento, sean o hayan sido socios, apoderados o directivos de una empresa o de un grupo de empresas subsidiarias o filiales sujetas a la regulación de la Sutel Cuando, con posterioridad a sus nombramientos, se presente uno de estos impedimentos, procederá la destitución del miembro con menor antigüedad en el cargo.

Artículo 64.- Incompatibilidad con el cargo El cargo de miembro del Consejo de la Sutel es incompatible con los siguientes:

• a)Miembro o empleado de los Supremos Poderes o del Tribunal Supremo de Elecciones o quien lo sustituya en sus ausencias temporales.
• b)Accionista o miembro de la junta directiva de entidades sujetas a la regulación de la Sutel o persona que, a la fecha de su nombramiento, tenga parentesco, por consanguinidad o afinidad, incluso hasta el tercer grado, con quienes ostentan esta condición en dichas entidades.
• c)Gerente, personero o empleado de entidades sujetas a la regulación de la Sutel.
• d)Las causales por incompatibilidad establecidas en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, Ley N.° 8422, de 6 de octubre de 2004.

Las incompatibilidades a las que se refieren los incisos b) y c) de este artículo se aplicarán hasta dos (2) años antes del nombramiento. Cuando, con posterioridad al nombramiento, se compruebe la existencia previa de alguna de estas incompatibilidades, se procederá a la destitución del miembro del Consejo.

Artículo 65.- Causas de cese Los miembros del Consejo de la Sutel solo podrán ser cesados de sus cargos por alguna de las siguientes causales:

• a)Quien deje de cumplir los requisitos establecidos o incurra en alguno de los impedimentos señalados.

(…)

Articulo 71.- (…)

Los miembros del Consejo de la Sutel y los funcionarlos de la Superintendencia estarán sujetos a las disposiciones del artículo 51 de esta Ley.

Articulo 51.- Prohibición de prestar servicios Ningún funcionario de la Autoridad Reguladora, de las superintendencias o miembro de la Junta Directiva podrá prestar servicios a las entidades reguladas, ni a los prestadores de servicios públicos.

La violación de lo dispuesto en este artículo será considerada falta grave y, simultáneamente, será causal de destitución sin responsabilidad para la Institución, y de multa, en los términos del párrafo final del artículo 38 de la presente Ley para la empresa infractora.

Así reformado por el artículo 41 aparte i) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) La primera conclusión que podemos extraer de lo dispuesto por las normas anteriores, es que independientemente de que el miembro suplente del Consejo de la SUTEL no esté sujeto a la dedicación exclusiva durante el tiempo en que no esté supliendo a los propietarios, sí está sujeto en todo momento a las incompatibilidades del cargo señaladas en las normas anteriores, por lo que aún en aquellos momentos en que el miembro suplente no esté sustituyendo al titular, es claro que deberá cumplir con los impedimentos e incompatibilidades antes citados.

Ahora bien, en el caso específico se nos consulta si el miembro suplente puede al mismo tiempo ocupar algún puesto de jefatura en la Superintendencia.

El artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, establece una prohibición de principio, para que una persona pueda desempeñar simultáneamente más de un cargo remunerado en la Administración Pública. Dispone el artículo, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 17. —Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República.

Para que los funcionarios públicos realicen trabajos extraordinarios que no puedan calificarse como horas extras, se requerirá la aprobación previa de la Contraloría General de la República. La falta de aprobación impedirá el pago o la remuneración.

Igualmente, ningún funcionario público, durante el disfrute de un permiso sin goce de salario, podrá desempeñarse como asesor ni como consultor de órganos, instituciones o entidades, nacionales o extranjeras, que se vinculan directamente, por relación jerárquica, por desconcentración o por convenio aprobado al efecto, con el órgano o la entidad para el cual ejerce su cargo.

Asimismo, quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública, no podrán devengar dieta alguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, salvo si no existe superposición horaria entre la jornada laboral y las sesiones de tales órganos .

(Así reformado el párrafo anterior por el inciso a) del artículo 1° de la Ley N ° 8445 del 10 de mayo del 2005).

Quienes, sin ser funcionarios públicos integren, simultáneamente, hasta tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada cargo, siempre y cuando no exista superposición horaria. Cuando, por razones de interés público, se requiera que la persona integre más de tres juntas directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, deberá recabarse la autorización de la Contraloría General de la República.

Los regidores y las regidoras municipales, propietarios y suplentes; los síndicos y las síndicas, propietarios y suplentes; las personas miembros de los concejos de distrito; las personas miembros de los concejos municipales de distrito, propietarias y suplentes, no se regirán por las disposiciones anteriores.

(Así adicionados los dos últimos párrafos por el inciso b) del artículo 1° de la Ley N ° 8445 del 10 de mayo del 2005).

(La Sala Constitucional mediante resolución N° 13431-08 del 02 de setiembre del 2008, interpretó de este artículo el término "simultáneamente", en el sentido de que este implica una superposición horaria o una jornada superior al tiempo completo de trabajo, en el desempeño de dos cargos públicos) Como se desprende de la norma anterior, como regla de principio, los funcionarios sólo podrán ocupar simultáneamente dos o más cargos públicos y recibir dieta por su participación en las Juntas Directivas, cuando no existe superposición horaria en las sesiones del órgano, es decir, cuando las sesiones del órgano colegiado se realicen fuera de la jornada laboral del funcionario público.

En el caso del Consejo de la SUTEL, este supuesto no resulta de aplicación, toda vez que el órgano se encuentra en permanente actividad, por lo que siempre se presentaría la superposición horaria con el funcionario. En efecto, tal y como se advirtió, por disposición legal al diseñarse el Consejo de la SUTEL, éste órgano colegiado se encuentra permanentemente en actividades, ya que sus miembros desempeñan sus cargos a tiempo completo y con dedicación exclusiva.

Bajo esta premisa, si el miembro suplente debe sustituir al titular y por ello devenga una dieta que resulta proporcional al día laborado, es claro que existirá una inevitable coincidencia entre el horario que debe desempeñar como jefe de un determinado departamento y su horario como miembro del órgano colegiado.

Podría pensarse que la solución en estos casos sería, que el miembro suplente solicite un permiso sin goce de salario para poder asumir la condición de miembro del Consejo de la SUTEL.

La jurisprudencia administrativa de éste Órgano Superior Técnico Consultivo, ha señalado que no es posible solicitar un permiso sin goce de salario para asistir a las sesiones del órgano colegiado, pues se ha considerado que dicho permiso estaría siendo solicitado en evidente fraude de ley. Al respecto, hemos señalado:

“Ciertamente existen determinadas circunstancias que pueden justificar que al servidor se le otorgue un permiso sin goce de salario, condición en la cual se suspende la obligación del funcionario de prestar los servicios y a su vez deja de recibir ordinariamente su salario. Tomando como referencia general las disposiciones contenidas en el numeral 33 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, por ejemplo, se faculta al jerarca para otorgar licencia sin goce de salario hasta por un mes mediante resolución interna, y tratándose de períodos más prolongados, se exige el estricto cumplimiento de las condiciones que se establecen en cuanto a plazos y motivos que pueden invocarse, entre ellos, asuntos personales del servidor, tratamiento médico, la realización de estudios, ejecución de proyectos especiales, desempeño de cargos en sindicatos, en el extranjero, en organismos internacionales o en otras instituciones del Estado, o cuando su cónyuge sea becario o sea nombrado en el Servicio Exterior y el funcionario deba acompañarlo.

En todo caso, tratándose de personas sujetas a una relación de servicio –sea que provengan del Banco Popular o de cualquier otra entidad de la Administración Pública– con apego al Principio de Legalidad, el otorgamiento de este tipo de permisos debe ampararse a una norma, que usualmente se encuentra en reglamentaciones internas que prevén las condiciones y requisitos bajo los cuales puede concederse.

Asimismo, no sobra recordar que el otorgamiento de esta clase de permisos constituye una mera facultad y no una obligación para el jerarca, el cual tiene la potestad de valorar los motivos en que se fundamenta la correspondiente solicitud y determinar discrecionalmente si cabe la concesión de tal beneficio, sopesando las consecuencias que ello pueda tener sobre la prestación de los servicios en la institución, las condiciones del funcionario de que se trate, etc., con apego a principios de justicia, conveniencia y objetividad.

Ahora bien, tratándose de la separación temporal del puesto para desempeñar otro distinto dentro de la Administración, el permiso supone una cierta prolongación en el tiempo. Tan es así que la causal de nombramiento en otro cargo público (aparte c.5 del citado artículo 33) se permite por un plazo de cuatro años, prorrogable hasta por un período igual.

Asimismo, aunque el permiso no fuera concedido invocando esta causal específica, el servidor público que se separa temporalmente de su puesto por varios meses o años igualmente está facultado para desarrollar otras actividades, de tal suerte que eventualmente podría ser nombrado dentro de ese período como miembro de junta directiva o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública y devengar las dietas correspondientes, toda vez ahí no está desempeñando simultáneamente ambos cargos, ni incurriendo en superposición horaria –cualquiera que sea el momento en que se realicen las respectivas sesiones– ya que durante ese lapso el servidor está separado de la institución en la que ostenta su plaza.

Bajo este orden de ideas, puede advertirse que la licencia sin goce de salario gestionada con la intención de ocupar otro cargo, por su propia naturaleza y en apego a un sentido lógico, implica que ese otro nombramiento si bien es temporal, conlleva una vocación de permanencia mínima en el tiempo, es decir, que se formalice por un período razonable, determinado y continuo, de tal suerte que se produzca una verdadera separación temporal de su puesto.

Por ello no cabe pensar en su otorgamiento por tan solo unas horas, o por ciertos días de forma discontinua o irregular a lo largo del mes calendario, pues ahí no existe una verdadera separación del puesto y por ende tampoco del cumplimiento de las responsabilidades normales de éste, tan es así que el funcionario no podría ser excluido de la planilla. Esto último sumado a los problemas o inconvenientes de carácter administrativo que tal cosa podría implicar, en relación con el efectivo control del tiempo utilizado y su cálculo para ser rebajado del salario.

Incluso dejando de lado los inconvenientes administrativos que tal cosa aparejaría de modo inevitable, ubicándonos en el supuesto específico que aquí se consulta, es necesario detenerse a analizar el espíritu de la regla instaurada por la Ley N° 8422 relativa al desempeño simultáneo de cargos públicos, en el sentido de que las sesiones de junta directiva a las cuales va a asistir el funcionario público se realicen fuera de su jornada laboral.

Por un lado, se persigue impedir una doble remuneración, es decir, que el funcionario no perciba su salario y a la vez la dieta por su asistencia a las sesiones de un órgano colegiado cuya celebración coincide con su horario de trabajo.

Pero además, entendemos que la inteligencia de la norma está igualmente orientada a asegurar que el servidor público se dedique íntegramente a las funciones y responsabilidades que le demanda su puesto durante su horario de trabajo, lo que a su vez garantiza la sana prestación del servicio público en condiciones de eficiencia y continuidad, postulado consagrado con rango legal por virtud del artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública.

Bajo este entendido, y en armonía con el deber de probidad recogido en el artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el funcionario público está obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se manifiesta, entre otras cosas, en el cumplimiento de los deberes de su puesto de forma eficiente y continua, y teniendo como prioridad la correcta satisfacción de los objetivos propios de la institución en la que se desempeña. Lo anterior conlleva indiscutiblemente administrar bajo esos lineamientos todos los recursos involucrados en la relación de servicio, entre los cuales está justamente el tiempo de su jornada laboral.

Nótese que la modificación que sufrió el numeral 17 analizado se aprobó con una intención de flexibilizar la regla, al autorizar la posibilidad de percibir simultáneamente dietas y salario, pero sin soslayar la premisa fundamental de la que parte esa norma, cual es que las actividades adicionales ajenas a su puesto que un funcionario pueda desempeñar se realicen una vez cumplida su jornada, pues a fin de cuentas el objetivo que permea estas disposiciones es que el funcionario no desatienda indebidamente las labores sustantivas de su puesto, pues con ello se deteriora la eficiente y adecuada prestación del servicio público.

Así, como es bien sabido, la Ley N° 8422 se promulgó con el objeto de erradicar una serie de prácticas indebidas o al menos poco recomendables que venían dándose en la función pública, entre ellas el descuido o la desmejora en la atención de sus funciones por parte del servidor que se distrae en otros menesteres ajenos a su puesto, más propios de su interés personal.

Así las cosas, a nuestro entender no cabe adoptar una interpretación que favorezca evadir la exigencia que quiso imponer esta nueva legislación, avalando un mecanismo que pretende buscar un amparo en el ordenamiento –en este caso mediante un permiso sin goce de salario– el cual resultaría legítimo sólo en apariencia, habida cuenta de que en el fondo persigue sustraerse abiertamente de la regla impuesta por el legislador, mediante una deformación o desnaturalización de esta clase de licencias.

A esta altura de la exposición, reviste particular importancia recordar lo dispuesto por la misma Ley N° 8422, cuando señala:

“Artículo 5°. Fraude de ley. La función administrativa ejercida por el Estado y los demás entes públicos, así como la conducta de sujetos de derecho privado en las relaciones con estos que se realicen al amparo del texto de una norma jurídica y persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos y el ordenamiento jurídico, se considerarán ejecutadas en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma jurídica que se haya tratado de eludir.” Con fundamento en todo lo expuesto, y a partir de una interpretación y aplicación integral de los principios que fluyen de la Ley N° 8422, es criterio de este Despacho que no resulta posible que un funcionario utilice un “permiso sin goce de salario” otorgado por horas para acudir a sesiones de junta directiva o de otros órganos colegiados dentro de su jornada laboral, pues con ello se produce un fraude de ley a la regla de que esa posibilidad está sujeta estrictamente a que no se produzca superposición horaria entre esa jornada y las sesiones de tales órganos.” (Dictamen C-069-2009 del 10 de marzo del 2009) A partir de lo expuesto, ha sido criterio reiterado de ésta Procuraduría, que no resulta posible el solicitar un permiso sin goce de salario para asistir a las sesiones de la Junta Directiva de un órgano colegiado.

Sin embargo, consideramos que el criterio no puede ser aplicado a los miembros del Consejo de la SUTEL, en razón de que no estamos ante una Junta Directiva común, sino ante un verdadero órgano permanente. En efecto, como se señaló líneas atrás, el Consejo de la SUTEL tiene carácter permanente y sus miembros, a diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los casos de Juntas Directivas, deben desempeñar sus cargos a tiempo completo y con dedicación exclusiva, por lo que estamos ante una relación laboral a plazo fijo, el cual es determinado por la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

Bajo esta inteligencia, en criterio de este Órgano Asesor, la solicitud del miembro suplente para que se le otorgue un permiso sin goce de salario, se asemeja a la que solicitaría un funcionario público para ascender dentro de su trabajo a ocupar puestos de jefatura.

En efecto, en las relaciones de empleo público, es frecuente que los funcionarios sean ascendidos por cortos tiempos para ocupar cargos superiores, para lo cual se les otorga un permiso sin goce de salario. En estos casos, a diferencia de lo ocurrido en el caso de las Juntas Directivas, estamos ante una sustitución por días completos y para desempeñar labores de carácter permanente y durante todo el día, en los cuales el servidor desempeña las funciones de ese otro puesto que ocupa temporalmente.

El razonamiento anterior, resulta de aplicación al caso del Consejo de la SUTEL, en razón del carácter particular que le asignó el legislador a este órgano, por lo que en nuestro criterio, el miembro suplente sí podría ocupar además, el cargo de jefe dentro de la Superintendencia, y solicitar un permiso sin goce de salario para sustituir al titular.

No obstante, no podemos dejar de señalar lo inconveniente que resulta la situación descrita, pues estaríamos ante un escenario en donde podrían suscitarse fácilmente conflictos de interés que obligaran al miembro suplente a inhibirse del conocimiento de diversos asuntos, lo cual repercutiría en forma directa en la labor que realiza el Consejo de la SUTEL.

A efectos de ilustrar nuestra posición, nos permitiremos transcribir un pronunciamiento reciente en el que esta Procuraduría ha insistido en la necesaria inhibitoria que tendría que hacer una persona que se encuentre en situaciones como la descrita en el objeto de consulta:

“Afecta la imparcialidad cualquier forma de dependencia del juez. Dependencia que existe cuando no hay libertad de criterio dentro y con fundamento en el ordenamiento. Es decir, cuando el poder de decisión en un caso determinado resulta afectado o determinado por elementos distintos de aquellos que el ordenamiento determina. En ese sentido, la imparcialidad se pone en entredicho cuando existen circunstancias susceptibles de influenciar la libertad de apreciación del funcionario y estas circunstancias, ciertamente, no se reducen a la existencia de vínculos personales o profesionales. Sucede, además, por ejemplo, cuando el funcionario ha externado criterio sobre el punto objeto de decisión.

Lo anterior resulta plenamente aplicable al funcionario administrativo. Ello en el tanto la actuación de la Administración Pública y del funcionario debe estar dirigida a la satisfacción del interés general, para lo cual debe actuar con objetividad e imparcialidad. El irrespeto de estos valores afecta no solo los principios éticos en que debe fundarse la gestión administrativa, sino el buen funcionamiento administrativo. De allí que no sea de extrañar que el principio de imparcialidad haya sido establecido por el Consejo de Estado desde 1925. Así, en resolución de 26 de diciembre de 1925, se establece que una decisión tomada por un consejo del cual dos de sus miembros tenían interés directo en lo resuelto es irregular por vicio en el procedimiento. Imparcialidad que es considerada un principio general de Derecho a partir de la resolución CE 17 junio de 1949, Bourdeaux.

Estos principios éticos en la función pública quedan plasmados en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N° 8422 de 6 de octubre de 2004, al disponer:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente”.

Cuando estos valores o el interés público resulten afectados por una situación del funcionario, se le impone el deber de abstención.

El deber de abstención existe y se aplica en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la objetividad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. Es en ese sentido que se afirma que el deber de abstención se impone aún en ausencia de una expresa disposición escrita.

La independencia del funcionario a la hora de discutir y decidir respecto de un asunto es esencial y esa independencia es lo que funda todo el régimen de abstenciones, recusaciones e impedimentos. Normalmente, se le prohíbe al funcionario participar en actividades o tener intereses que puedan comprometer esa independencia. …..

La imparcialidad del funcionario público resulta afectada cuando el interesado interpone recursos administrativos con el objeto de que otra instancia conozca del asunto y el funcionario ha emitido criterio sobre el punto objeto de discusión o proceso y, consecuentemente, cuando ha adoptado una decisión sobre ese objeto. Se exceptúa el supuesto del recurso de reposición o reconsideración en cuya esencia va el ser conocido por el jerarca que emitió el acto impugnado. ….

Como hemos indicado, el motivo de abstención se genera cuando el interés personal que el funcionario pueda tener en el asunto sea de tal envergadura que razonablemente pueda pensarse que llegará a incidir en su criterio y decisiones, en detrimento del interés público que debe perseguir toda actuación administrativa. Es decir, cuando esa situación personal pueda llegar a viciar la voluntad del servidor al momento de discutir y eventualmente votar el asunto de que se trate. Pero también cuando el miembro ha deliberado y votado un asunto del cual debe decidir el órgano al que pertenece, el prejuzgamiento que permite dudar de la imparcialidad del funcionario obliga a la abstención.

Consideramos que esa situación se presenta en el supuesto de que un directivo que integra también la Asamblea General participe con su voz y voto en las decisiones de la Asamblea. Ello en el tanto en la decisión que se impugna o que se conoce en Asamblea General ha participado en su deliberación y voto. ..

En la medida en que pueda afectarse el principio de imparcialidad, el deber de abstención cobra todo su sentido, aun cuando la causal no esté expresamente establecida en los códigos procesales. Por consiguiente, serán nulos los actos adoptados por funcionarios en quienes concurran los motivos de abstención (artículo 237 de la Ley General de la Administración Pública).

Por demás, procede recordar que la Procuraduría ha sido del criterio de que la Administración debe propiciar la imparcialidad del funcionario –por ende, la abstención- no sólo como garantía para el administrado, sino “para sí misma, en la búsqueda de la verdad real; de ahí que el tema siga siendo relevante aún cuando no exista parte” (dictamen N° C-377-2003 de 1 de diciembre de 2003). Por lo que se impone de suyo en materia recursiva:

“En lo atinente al procedimiento administrativo en vía de recurso, de impugnación administrativa o de segundo grado, como también se le conoce, de cierto modo distinto e independiente del que fue seguido para elaborar el acto recurrido, pero que al igual que éste tiene un innegable carácter administrativo, debemos señalar que está sujeto irremediablemente aquél principio de imparcialidad, y por ende, a aquellas normas que lo garanticen, pues los diversos recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia Administración. Por ello, en tratándose de recursos administrativos, existe también el deber de abstenerse o bien la posibilidad de recusar al funcionario que hubiera resuelto o intervenido en la decisión del acto que se impugna o incluso aquellos que intervinieron como auxiliares o asesores y que hubieren manifestado previamente opinión, de manera que pudieran prejuzgar sobre la resolución del asunto (artículo 230.2 de la citada Ley General)”. Dictamen C-334-2005 de 26 de setiembre del 2005.

En igual sentido, ha expresado:

“Por consiguiente, al ser los recursos administrativos un medio para revisar la legalidad y la oportunidad de la conducta de la Administración, no sólo en lo referente al fondo del asunto sino también del procedimiento seguido por el órgano director, no puede ocurrir que la misma persona que integró el órgano director, pueda ser parte o influir en la decisión que vaya a tomar el órgano administrativo superior, en virtud de que participó directamente en el iter procedimental.

Por lo que el Asesor Legal de la Institución no debe dar su opinión legal en aquellos casos en que se haya planteado un recurso de apelación contra la resolución final de procesos administrativos en los cuales ha participado como miembro del órgano director, pues en la apelación necesariamente se conoce y se revisa el procedimiento en el cual participó o instruyó”. Dictamen N° C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001.

Nótese incluso que la Sala Constitucional ha considerado que la imparcialidad se ve afectada cuando el órgano director de procedimiento lo integra un director legal que ha dado su criterio sobre la procedencia de entablar ese mismo procedimiento:

“Este Tribunal considera que para evitar falsear el equilibrio inherente a todo procedimiento, es esencial que no exista una incompatibilidad de funciones como la que es evidente en el presente caso en cuanto el Director Legal Luis Paulino Salas Rodríguez actúa como órgano director del procedimiento, habiendo previamente motivado con su manifestación ante la Junta Directiva que los hechos denunciados fueran remitidos a la Gerencia para su correspondiente investigación”. Sala Constitucional, resolución N°2911-93 de 16:00 de 18 de junio de 1993.

De allí que no podamos compartir el criterio de que el director que ha conocido de un asunto y con mucho mayor razón ha votado una resolución, que luego es objeto de conocimiento de la Asamblea General, concurra a la deliberación y voto de la decisión de este Colegio. Sencillamente en el tanto en que el directivo haya adoptado previamente una decisión o emitido un criterio respecto de lo que debe conocer la Asamblea General, es difícil que sea neutral respecto del contenido y resultado del acuerdo o resolución que deba adoptar la Junta Directiva. Y un funcionario imparcial debe ser neutral. (Dictamen C-302-2009 del 27 de octubre del 2009. Lo resaltado no es del original) Al tenor de lo expuesto, es claro que si bien no existiría formalmente un impedimento para que un funcionario que ostente un puesto de jefatura dentro de la SUTEL ostente también el puesto de miembro suplente del órgano, es claro que en la práctica dicha circunstancia implicaría que el miembro suplente debe abstenerse de conocer y de votar cualquier situación o acto en el que tenga algún interés por su condición de jefe del departamento, situación que incluye aquellos supuestos en los cuales emitió su criterio previamente o emitió el acto administrativo que se discute.

VI. CONCLUSIONES

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1. El sistema de remuneración del miembro suplente de la SUTEL es el sistema de dietas, la cual deberá calcularse en forma proporcional a lo que recibiría un miembro propietario por un día de trabajo.

2. El miembro suplente no forma parte del órgano colegiado, por lo que no está autorizado por la ley para asistir en forma obligatoria a las sesiones del Órgano Colegiado cuando no se encuentra sustituyendo a un titular.

3. Los miembros propietarios del Consejo de la SUTEL podrían autorizar la presencia del miembro suplente, sea en forma permanente o para una sesión específica. En estos casos la participación del miembro suplente no sería en calidad de miembro del órgano colegiado, por lo que sólo tendría derecho a voz pero no a voto.

4. En aquellos casos en que el miembro suplente asista a la sesión sin conformar el órgano colegiado por no sustituir a ningún miembro propietario, el miembro suplente podría ser responsable por las opiniones que emita durante las discusiones que se den en la sesión del Consejo de la SUTEL, al tenor de lo establecido en los artículos 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública, y 38 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

5. En razón del carácter especial que se ha otorgado el órgano colegiado, el miembro suplente sí podría ocupar además, el cargo de jefe dentro de la Superintendencia, y solicitar un permiso sin goce de salario para sustituir al titular.

6. Es claro que si bien no existiría formalmente un impedimento para que un funcionario que ostente un puesto de jefatura dentro de la SUTEL ostente también el puesto de miembro suplente del órgano, es claro que en la práctica dicha circunstancia implicaría que el miembro suplente debe abstenerse de conocer y de votar cualquier situación o acto en el que tenga algún interés por su condición de jefe del departamento, situación que incluye aquellos supuestos en los cuales emitió su criterio previamente o emitió el acto administrativo que se discute.

Atentamente,

Grettel Rodríguez Fernández Procuradora Adjunta [1] Sobre el tema de los funcionarios a plazo, es posible ver los dictámenes C-262-2002 del 07 de octubre del 2002 y C-232-2005 del 23 de junio del 2005