Authority of the SFE Director and the Minister of Agriculture to sign agreements involving SFE resourcesFacultad del Director del SFE y del Ministro de Agricultura para suscribir convenios que involucren recursos del SFE

Opinion : 276 of 10/13/2009 C-276-2009 October 13, 2009 Licenciado Mario A. Molina Bonilla Internal Auditor Ministry of Agriculture and Livestock Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication no. AI 158-2008, of August 1, 2008, through which you request our criteria regarding the following points:

"1) Does the legal system empower the Executive Director of the State Phytosanitary Service to sign agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of human resources or other resources of the State Phytosanitary Service?

• 2)If the answer to the previous consultation is affirmative, is the exercise of said authority exclusive to the Executive Director of the State Phytosanitary Service, or can it also be exercised independently by the Minister of Agriculture and Livestock?" The foregoing is not without first expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, which is due to the high volume of work handled by this institution.

I.- Background of the case: Official communication no. FOE-PGAA-0291 (4482), of May 19, 2008, from the Office of the Comptroller General of the Republic.

You add that it is vital for the internal control system, and therefore for the performance of the oversight functions that the Internal Audit Office of that Ministry must carry out, to have full certainty about the powers that the Minister of Agriculture and Livestock and the Director of the State Phytosanitary Service have regarding the disposition of public resources generated as a result of the application of the Phytosanitary Protection Law (no. 7664 of April 8, 1997).

This circumstance, as also indicated in your letter, generated an initial consultation to the Office of the Comptroller General of the Republic in terms similar to that made to this body and on the occasion of the inter-institutional cooperation agreements signed between the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) and the University of Costa Rica; which was addressed through official communication no. FOE-PGAA-0291 (4482), of May 19, 2008, from the Area of General Public, Environmental and Agricultural Services of the Operational and Evaluative Oversight Division of the comptroller body in the following terms:

"...that Internal Audit Office questions the designation of the SFE official as a counterpart of the MAG, since, as indicated in the consultation, some criteria of this Office of the Comptroller General[1] have indicated that the resources of the State Phytosanitary Service, which is granted instrumental legal personality for the management of its own budget by the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, must be used independently from the MAG and only for those purposes previously established by law. Likewise, the consultation mentions this Office of the Comptroller General's official communication No. 00467 of January 12, 2006 (FOE-AM-0013), with which a consultation related to another inter-institutional cooperation agreement signed by the MAG with other entities was addressed, an occasion on which this comptroller body indicated that the SFE was not a party to that agreement, and was therefore not authorized to transfer resources for its execution.

Having stated the foregoing, this Office of the Comptroller General allows itself to point out that in accordance with the Phytosanitary Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, the SFE is assigned a series of generic functions in matters of phytosanitary protection, within which it is expressly established to 'promote, support and endorse the phytosanitary scientific research that is required...', which allows it to allocate economic, human and material resources for its fulfillment, including the signing of cooperation agreements with other public or private entities, always within the framework of the administrative legal system and, in particular, of what is established by the Administrative Contracting Law, No. 7494 of May 2, 1995 and its amendments, the Regulation to the Administrative Contracting Law, Executive Decree No. 33411 of September 27, 2006, and the Regulation on the Approval of Public Administration Contracts, Resolution No. R-CO-44-2007 of October 11, 2007, published in the Official Gazette La Gaceta No. 202 of October 22, 2007.

Thus, based on the foregoing, it is understood that the criteria issued by this Office of the Comptroller General in the official communications mentioned in the written consultation refer to specific situations related to the handling and administration of SFE resources and the legal impossibility of them being used by other MAG bodies, a matter very different from what is raised at this time. The Agreement signed by the Minister of Agriculture and Livestock in his hierarchical capacity and as responsible for the Rectoría of the agricultural sector, with a state higher education university institution, makes possible, through the conventional means, the allocation of human resources from a minimally deconcentrated body over which said Minister also exercises functions as superior hierarchical authority.

In this sense, the instrumental legal personality of the State Phytosanitary Service as a body attached to the MAG, which allows it the handling and administration of its own budget, entails its possible participation in agreements signed with other public or private bodies, when these aim at the fulfillment of legally established common objectives. This does not contradict what was previously indicated regarding the fact that the destination of the SFE's resources must be solely for the fulfillment of the purposes established for said body by law, since in the recitals of the repeatedly cited Framework Agreement, objectives are likewise established that are consistent with the purposes of the SFE, related to cooperation and 'union of efforts and resources to carry out research to achieve phytosanitary and environmental protection in food and export crops.'.

However, the allocation of the SFE's own resources for the purposes of said body materializes in the execution of specific projects according to the Inter-institutional Cooperation Agreements numbers CV-005-2000 and CV-005-2004, they could only be disposed of by that or another legally viable means and by whoever holds the representation of the body; a situation that leads us to the second consultation raised by that Internal Audit Office, regarding the power of its Director to '(...) sign agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of human resources or of another nature...'; a matter that does not fall within the competence of this comptroller body, and the response to which should be addressed by the Office of the Attorney General of the Republic, which could be processed by that Audit Unit in accordance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982 and its amendments." (The underlining is not from the original).

II.- Criteria of the Legal Advisory Department of the Ministry of Agriculture and Livestock.

Through official communication no. MAG-AJ-348-2008, dated August 6, 2008 – which you brought to our attention through official communication AI 165-2008, of the 12th of that month, and which supposes a rectification of the initial legal criteria that was attached to your letter, namely the one rendered through official communication MAG-AJ-317-2008, of July 21 of that year, as it was based on repealed norms of the Executive Decree no. 30111-MAG of January 14, 2002 – the Legal Advisory Department of the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), taking into account the consideration of the State Phytosanitary Service as a body with minimum deconcentration that enjoys instrumental legal personality (Article 4 of the Phytosanitary Protection Law and opinion of the Attorney General's Office C-175-2005, of May 11, 2005) and the powers that the first and second paragraphs, subparagraph i), of Article 4 of the Regulation of the organizational structure of the State Phytosanitary Service (Executive Decree no. 32994-MAG of March 14, 2006) confer upon its Executive Director, concludes that he "could sign agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of human resources or other resources of the State Phytosanitary Service, provided that the objectives of said documents are limited and strictly adjusted to the provisions contained in Article 64 of the Phytosanitary Protection Law." Because said article contains an express limitation related to the destination that must be given to the resources of said body, directed towards the fulfillment of the objectives of the cited Law and the strengthening, development, updating and improvement of the services provided by the State Phytosanitary Service.

III.- Scope of the degree of deconcentration and of the instrumental legal personality enjoyed by the State Phytosanitary Service in relation to the point consulted.

As stated above, the object of this consultation focuses on determining whether the Executive Director of the State Phytosanitary Service or the Minister of Agriculture and Livestock himself, on his own, can sign agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of human resources or other resources of the referred Service, such as, for example, its laboratories, equipment, and other infrastructure.

Adhering to the parameters indicated by the Office of the Comptroller General in the cited official communication no. FOE-PGAA-0291 (4482), to respond to this consultation it is necessary to return to the issue of the legal nature of the State Phytosanitary Service, delving into the implications derived from its consideration as a deconcentrated body to a minimum degree with instrumental legal personality within the hierarchical structure of the MAG and, consequently, into the scope of the powers that the legal system confers upon its Executive Director for this reason.

As indicated in your letter and by the Legal Advisory Department of the MAG in the mentioned official communication no. MAG-AJ-348-2008, this point was addressed by the Attorney General's Office in opinion C-175-2005, of May 11, 2005, in which it was indicated, on one hand, "...that the statement in Article 4 of the Law that the State Phytosanitary Service shall have 'for its operation and administration' instrumental legal personality, can only be interpreted in the sense that the Service was granted instrumental personality for the purposes proper to that personality, that is, for budgetary purposes. Therefore, it would not be valid to interpret, based on that provision, that the Service holds any functional independence." Adding that the "...instrumental personality is not, therefore, a full legal personality, but rather its scope of action is limited to the independent management of its own resources -in accordance with the purposes established in the law- as the legislators well expressed when justifying the granting of the referred personality to the State Phytosanitary Service." On the other hand, the cited opinion concluded that from "...the reading of the Law in question, it cannot be deduced that the Phytosanitary Service, understood as a body of the Ministry, has the power to exhaust the administrative channel, nor that it is removed from the power of command of the superior, that is, from compliance with his orders, instructions or circulars. There is no norm in the Law that allows affirming the inadmissibility of a hierarchical appeal against what is resolved by the Service.

Thus, in the absence of a specific provision to the contrary, the Minister exhausts the administrative channel and exercises, with respect to the Service, the functions of superior hierarchical authority. Hence, in this specific case we are in the presence of a body of minimum deconcentration." Elaborating on the previous considerations, in the pronouncement of the Attorney General's Office OJ-125-2008, of November 14, 2008, it was indicated regarding instrumental legal personality, that it "enables the inferior body to administer and execute its budget, independently of the budgetary management of the Entity to which it belongs. Likewise, instrumental legal personality allows it to enter into contracts charged to its own budget. But, in no way, does this lead to considering that the body with instrumental legal personality constitutes a kind of autonomous entity. It is important to take into consideration what is established in Legal Opinion OJ-030-2007 of April 10, 2007: 'From the above transcribed, it is derived that instrumental legal personality constitutes a budgetary personality, which allows administering a budget and, therefore, resources, independently of the Budget of the Entity to which the personalized body belongs. As indicated in the opinion whose reconsideration is requested, budgetary personality signifies a patrimonial autonomy determined by the ownership of own resources, as provided by the legislator; ownership of an own budget, separate from the budget of the organization to which it belongs, the administration and handling of resources independently of the Budget of the entity of belonging, which implies recognizing a power to contract. For budgetary purposes, the situation of the instrumental person is assimilated to that of a decentralized entity, in the sense that both have the ownership of a budget and the possibility of executing it independently.

Certainly, the instrumental person is subject to various provisions that regulate financial matters, and among them the directives of the Budgetary Authority, but its budget and, therefore, budgetary execution are not identified with the Budget of the entity to which it belongs. Budgetary execution that comprises the ordering of payment and the accounting aspect thereof, that is, the effective payment. For an instrumental person not to be able to exercise such powers, a legal norm whose content prohibited or restricted it would be required. This is the case, for example, where a legal norm centralizes, either generally or specifically, the administration of the resources corresponding to the instrumental person...." While in our opinion C-313-2008, of September 10, also corresponding to the year 2008, it was stated:

"Now, according to the legal norm that authorizes the instrumental legal personality, such will be the breadth of the attributions granted to the inferior body, since in some cases the capacity to contract will be granted, in addition to the financial and budgetary autonomy (National Road Council, National Concessions Council, Civil Aviation Technical Council all attached to the Ministry of Public Works and Transportation to cite some examples), which are the so-called body-persons for being deconcentrated bodies with powers that seem to go beyond a simple deconcentration, but that due to the type of work they deploy, the Central Administration sees the need to provide them with these powers so that they fulfill the objectives for which they were created, without this implying a constitutional error as jurisprudence has already stated.

But only budgetary attributions can also be granted so that the body can make use of the assigned resources with total independence and thus fully fulfill the tasks entrusted by law, it being possible to say that what differentiates it from the previous one is that its degree of personality does not allow it to go beyond a capacity of 'self-management' of the assigned budget. In both cases, the deconcentrated bodies do not thereby escape the legal controls that Costa Rican legislation establishes for the handling of funds." (The underlining is not from the original).

Deconcentration, on the other hand, supposes the organizational technique by virtue of which a permanent transfer – while the legal or regulatory norm that authorizes the deconcentration remains in force – of a competence or function takes place, with exclusive and exclusionary character, in favor of an inferior body located within the same hierarchical structure of the original holder of said attributions, considering its degree of specialization in the deconcentrated matter, with the purpose of achieving greater functionality, efficiency and effectiveness in decision-making (see in this regard, among many others, our pronouncements C-086-91, of May 23 and C-104-91, of June 19, both of 1991; C-004-1993, of January 4, 1993; C-171-96, of October 18, 1996; C-033-2002, of January 28, 2002; C-217-2007, of July 3, 2007; C-203-2008, of June 13, 2008; C-003-2009, of January 19, OJ-004-2009, of January 21 and C-084-2009, of March 20, all of the current year).

In the terms of pronouncement C-159-96, of September 25, 1996, an exponent of a reiterated doctrine of this consultative body on the matter:

"A-. DECONCENTRATION IMPLIES OWNERSHIP OF THE POWER TO DECIDE Deconcentration is a technique of distribution of competences in favor of bodies of the same legal person, by which an inferior body is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name and under its own responsibility.

Now, this is not any type of competence, but rather a competence to resolve, to decide definitively on a matter determined by the legal system. This attribution is based on the need to specialize certain bodies in specific matters, so that public duties are better satisfied. From that perspective, to deconcentrate is to functionally specialize certain bodies, without such competences being organically detached from the original structure.

On the other hand, the attribution of that competence breaks the normal principles regarding the hierarchical relationship.

In the first place, the head becomes incompetent to issue acts relating to the deconcentrated matter. That incompetence is not, however, absolute. The norm that deconcentrates delimits the deconcentrated matter as well as the powers conferred on the inferior body. But in the other aspects of its activity, this body remains subject to the hierarchical relationship.

Consequently, the head exercises his normal powers with respect to the non-deconcentrated areas. Hence, the norm that deconcentrates must establish how far the deconcentration extends, and what powers the head retains with respect to the deconcentrated matter.

In the second place, we speak of a power to decide, but that power to decide does not necessarily have to imply exhaustion of the administrative channel. That is, deconcentration does not oppose the hierarchical appeal in favor of the head or a third body, a circumstance that is provided for in Article 83.-2 of the General Law of Public Administration. Which indicates to us that the head maintains a certain tutelage over the inferior.

In the third place, depending on the degree of deconcentration (maximum or minimum), the head maintains the power of command and instruction over the deconcentrated body (Article 83, 3 ibidem).

This means that in the case of minimum deconcentration, the head could determine the exercise of the deconcentrated competence, without that implying disregard for the deconcentration. In that sense, the deconcentration of competences is compatible with a complete legal and material tutelage, which is expressed in the power that the body that deconcentrates has to set criteria and issue instructions that the body exercising deconcentrated competences must comply with." In accordance with the foregoing, even though the minimum degree of deconcentration of the State Phytosanitary Service supposes a relaxation or attenuation of the hierarchical relationship with respect to the Minister of Agriculture and Livestock (Article 83, paragraph 1 of the General Law of Public Administration), it remains subject, as indicated in opinion C-175-2005, to his orders, instructions or circulars (Article 83, first and third paragraphs and 102, subparagraph a) of the General Law of Public Administration), but also to the review of its conduct through the appeal for reversal (recurso de alzada) (Article 83, paragraph 4, same norm).

The possibility that the Minister of Agriculture and Livestock can hear on appeal – and exhaust the administrative channel – what is resolved by the State Phytosanitary Service implies a relative or partial concurrent competence of both bodies, not at all usual, in relation to the deconcentrated matter. Because, as explained above, deconcentration, even minimal, entails the attribution, with exclusive character, of the exercise of a competence in favor of the inferior body, or what is the same, of "the ownership of decision-making powers" (opinion C-217-2007, already cited). But outside of that scope, the superior head retains for himself the exercise of the competences foreign to the deconcentration, with respect to which, the hierarchical relationship between the superior and the deconcentrated body remains intact, which allows exercising all the attributes proper to that bond derived from Article 102 of the General Law of Public Administration (opinion C-203-2008, already cited). Hence, as indicated above, the norm that deconcentrates must clearly establish how far the deconcentration extends and what powers the head retains with respect to the deconcentrated matter:

"As deconcentration does not imply an absolute disregard for the principles regarding the hierarchical relationship, the head of the entity or organization with respect to which the deconcentration operates retains the normal hierarchical powers regarding the non-deconcentrated matter, which frequently includes the administrative aspects of the deconcentrated service. The norm that deconcentrates delimits the deconcentrated matter as well as the powers conferred on the inferior body. But in the other aspects of its activity, this body remains subject to the hierarchical relationship, so the head exercises his normal powers with respect to the non-deconcentrated areas.

Consequently, the head retains the power to appoint, remove and sanction the personnel of the deconcentrated body." (Opinion C-171-96 of October 18, 1996). The underlining is not from the original.

It happens, however, that by recognizing the Minister of Agriculture and Livestock the possibility of hearing on appeal what is resolved by the Executive Director of the State Phytosanitary Service precisely in the area of the deconcentrated matter, the ownership of the decision-making power of this latter body in that respect ceases to be exclusive or exclusionary, to become relatively exclusive or relatively concurrent; insofar as the possibility is opened, through the pertinent administrative appeals (recursos administrativos), for the Minister of the sector to review and even reverse the decision that the inferior may have taken within the framework of his deconcentrated competences.

Indeed, Article 254 of the Regulation to the Phytosanitary Protection Law (Executive Decree no. 26921-MAG of March 20, 1998), provides in its subparagraph 4, for the appeal (recurso de apelación) before the Minister of Agriculture and Livestock against administrative resolutions related to the technical measures contemplated in the Phytosanitary Protection Law and its regulations, while the following article, expressly, indicates that the exhaustion of the administrative channel is carried out by the Minister, in his capacity as Head of the Institution.

Similarly, Article 46 of the Regulation of the Organizational, Technical and Administrative Structure of the State Phytosanitary Service (Executive Decree no. 30111-MAG, already cited) establishes the appeal for review (recurso de revisión) before the referred Minister, as rector of the agricultural sector, against the resolutions of the Executive Director. This is not hindered by the fact that the General Law of Public Administration conceives the appeal for review as extraordinary (Article 343), and provided, consequently, only for the exhaustive grounds of its Article 353, because by express provision of subparagraph 3 of Article 48, in relation to 47, of the cited regulation, with the resolution by the Minister of Agriculture and Livestock of the appeal for review, the administrative channel in the State Phytosanitary Service shall be considered exhausted.

As we shall see, this particular form of configuration of the State Phytosanitary Service within the hierarchical structure of the MAG entails important consequences for the purpose of addressing this consultation. Since the Minister would not only exercise normal hierarchical powers regarding the non-deconcentrated matter, which as indicated in the recently cited opinion C-171-96, frequently includes the administrative aspects of the deconcentrated service, but would also extend to certain aspects of the deconcentrated competence.

It is necessary, therefore, to immediately proceed to the examination of the legislation that affects the State Phytosanitary Service regarding what is properly the object of consultation, which, as can be noted, is not unified under a single regulation.

IV.- The power of the Executive Director to sign cooperation agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of human or material resources of the State Phytosanitary Service.

Article 2 of the Phytosanitary Protection Law establishes as objectives of said regulation: a) protect plants from damages caused by pests; b) avoid and prevent the introduction and spread of pests that threaten food security and economic activity based on agricultural production; c) regulate the combat of pests in plants; d) promote integrated pest management within sustainable development, as well as other productive agricultural methodologies that allow pest control without environmental deterioration; e) regulate the use and handling of chemical, biological or related substances and equipment to apply them in agriculture; likewise, their registration, importation, quality and residues, seeking at the same time to protect human health and the environment; and f) prevent phytosanitary measures from unnecessarily constituting obstacles to international trade.

The previous provision implies, then, that any cooperation agreement or memorandum of understanding that the State Phytosanitary Service signs with other dependencies must be framed within or guided by the previous objectives, because it is the competent body to fulfill them and apply the Phytosanitary Protection Law (Articles 5 of the cited Law and 3 of Executive Decree no. 30111-MAG).

In that sense, Article 4 of the Phytosanitary Protection Law recognizes the State Phytosanitary Service the condition of administrative authority, also having, as is known, instrumental legal personality for its operation and administration. So that, in addition to the set of competences and attributions that are deconcentrated in favor of the State Phytosanitary Service, it is provided with the economic, material and human means necessary to perform or exercise them, as is demonstrated by the first paragraph of Article 13 of Executive Decree no. 30111-MAG, by indicating that the MAG shall provide the State Phytosanitary Service with the resources and movable and immovable property it requires for the fulfillment of the functions established in Article 5 of the Phytosanitary Protection Law. This last article, in its subparagraph u), entrusts the administration, control and use of those resources to the State Phytosanitary Service (see also Article 65 of the Law); an aspect that is reaffirmed by the cited Article 13, by making said body responsible for its correct administration, care, maintenance and good use, while the second paragraph of said article, in support of what was stated above and complementing the provisions of Article 64 of Law No. 7664, provides that those resources "must be used solely and exclusively in the development of the functions of the State Phytosanitary Service for the achievement of the objectives of the Phytosanitary Protection Law." If one analyzes part of those functions that Article 5 of the Ley de Protección Fitosanitaria assigns to the Servicio Fitosanitario del Estado, we find that, in addition to ensuring the sanitary protection of plants (subsection a), advising on phytosanitary protection matters (subsection b), ordering and executing technical, legal, and administrative measures to avoid, prevent, and delay the introduction or establishment of new plant pests (subsection e), eradicating, controlling, or delaying the spread of already introduced pests (subsection f), formulating, executing, and supervising pest survey and detection programs, as well as emergency plans (subsection h), studying and diagnosing the phytosanitary status of the country (subsection i), controlling chemical, biological, or related substances for agricultural use and the equipment necessary to apply them (subsection o), as well as the phytosanitary quality of export plants to issue phytosanitary certificates (subsection p), among others; it is also entrusted with a range of powers that can well be understood as an authorization to enter into cooperation agreements (convenios de cooperación) or memoranda of understanding (cartas de entendimiento) as a means to execute them, such as: coordinating with other ministries and their dependencies the pertinent actions for compliance with Ley n.°7664 and its regulations (subsection c), promoting, supporting, and endorsing the required phytosanitary scientific research (subsection r), managing technical and financial support from national and international organizations to strengthen the Servicio Fitosanitario del Estado (subsection s), or providing, upon prior agreement, training, advice, and consultancies in phytosanitary protection matters (subsection v).

Thus, the third paragraph of Article 13 of Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG, in developing the attributions, functions, and general obligations of the Servicio Fitosanitario del Estado, expressly empowers it in subsection 24 to “Enter into agreements, cooperation accords (acuerdos de cooperación), memoranda of understanding (cartas de entendimiento), and similar instruments with public or private, national or international subjects in matters within its scope of competence.” Having said this, we must note that pursuant to Article 2 of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria and the first paragraph of Article 4 of the Reglamento de la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°32994-MAG, already cited), its Executive Director is the highest authority of said body and is responsible for technically and administratively directing its officials to ensure compliance with national legislation and international agreements on phytosanitary matters. Part of his functions, pursuant to the second paragraph of Article 4 of Decreto Ejecutivo n.°32994-MAG, are: ensuring compliance with the functions entrusted by legislation to the Servicio Fitosanitario del Estado (subsection a), coordinating with competent public and private bodies the development of activities, projects, studies, and specialized research in the phytosanitary field and following up on the results (subsection g), and managing and administering financial resources to comply with the programs and objectives of Ley n.° 7664 (subsection i).

In accordance with the foregoing, it is clear that the legal system confers upon the Servicio Fitosanitario del Estado broad powers of direction over its human resources and administration of the material means assigned to it for the execution of its functions, vested in the head of its Executive Director, as the highest technical and administrative authority of said body. Indeed, the powers of the Executive Director in the management of the Servicio Fitosanitario del Estado are enhanced given the configuration of said body as a deconcentrated body (órgano desconcentrado) with instrumental legal personality.

From this perspective, it is feasible to conclude, then, that part of the Executive Director’s powers includes the possibility of entering into agreements, cooperation agreements (convenios de cooperación), or memoranda of understanding (cartas de entendimiento) under the terms mentioned in the third paragraph of Article 13 of Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG, subsection 24, which involve the contribution of human or material resources of the Servicio Fitosanitario del Estado, insofar as he is entrusted with their proper administration to ensure the efficient and effective fulfillment of the objectives and functions that the phytosanitary legislation entrusts to said body.

Given that the effective and efficient achievement of the tasks assigned by Law to the Servicio Fitosanitario del Estado may well involve entering into agreements of that nature, its Executive Director is therefore recognized a margin of discretion in that regard, always subject to the unambiguous rules of science or technique and to the elementary principles of logic or convenience (Articles 16.2 and 160 of the Ley General de la Administración Pública).

It must not be forgotten that the principles of coordination, cooperation, and collaboration – which are, in the final analysis, what these kinds of cooperation agreements or memoranda of understanding translate into, the latter being understood as an agreement of wills entered into between two or more parties to formalize, apply, and execute specific activities, projects, and programs within the framework of a previously formalized cooperation agreement, which may involve the commitment of funds and resources previously identified and estimated in the framework or principal agreement – are organizing and operational principles of the organizational structure, of constitutional rank (Articles 50 and 140.8 of the Constitución Política), insofar as they manage to articulate the different administrative organizations and dependencies, and in some cases private ones, for the effective realization of the common constitutional order.[2] Note that these principles are not alien to the regulations reviewed above, in which constant reference is made to terms such as cooperation, agreements, or technical and financial support, as also demonstrated by the articles of the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. Thus, Article 16 provides that the Director or the Deputy Director, or the Department Heads, or any other dependency of the Directorate, shall coordinate and schedule whatever is necessary with the other ministerial and official dependencies for the fulfillment of the objectives and functions of the Servicio Fitosanitario del Estado. The following article entrusts its Director or Deputy Director, as appropriate, with managing in writing, in coordination with ministerial offices, all technical and financial support from national and international organizations, in order to achieve the objectives of the Service, adding that every management of support must be accompanied by the respective technical justification, as well as a program and budget through which it could be executed. Article 18, for its part, indicates that the Directorate of the Service, through its Director or the Deputy Director or with their approval, may offer training, advice, and consultancy services in phytosanitary protection matters at a national and international level. The costs entailed by such services shall be covered by the persons or institutions that requested them. Another example is found in Article 74, which establishes that the Directorate shall coordinate with other Directorates, public and private, national and international institutions, the implementation of integrated pest management, as well as the validation and dissemination of the processes related to such management. Meanwhile, Article 75 reiterates that the Directorate of the Service shall promote and support the phytosanitary scientific research required for the prevention and control of pests of economic and quarantine importance.

Finally, it is interesting to refer to Article 190 of the aforementioned regulation, which prohibits the importation of soil (suelo) or its transit movement through the national territory, except when dealing with soil samples for physical, chemical, or biological analysis, entrusting the Directorate of the Service with compliance with the importation provisions established in the Ley de Protección Fitosanitaria, its regulations, and administrative provisions. In such a way that it must analyze the application made in this sense by the interested party and, if resolved positively, “a biosecurity management memorandum of understanding (carta de entendimiento de manejo de bioseguridad) with the interested party shall be established, if necessary.” Thus, many of the functions and tasks that the legal system assigns to the Servicio Fitosanitario del Estado will require, on occasions, the participation of other public – or even private – bodies for their fulfillment, and it must be understood that its Executive Director, as the administrative head (jerarca) of said body, is empowered to sign the agreements (convenios) or accords (acuerdos) in which such participation would be expressed, and may commit part of its personnel and the equipment or facilities of the Service, insofar as they fall within the framework of the objectives indicated by the Ley de Protección Fitosanitaria and in compliance with the limits regarding public procurement (contratación administrativa) indicated by the Contraloría General de la República in the cited official communication n.° FOE-PGAA-0291 (4482).

V.- The power of the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) to enter into cooperation agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of human or material resources of the Servicio Fitosanitario del Estado.

In relation to the second question posed in your consultation, regarding whether the power that the legal system recognizes to the Executive Director of the Servicio Fitosanitario del Estado to enter into cooperation agreements or memoranda of understanding under the aforementioned terms is exclusive to him or can also be exercised independently by the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), we must respond by recalling what was stated above regarding the form in which said body is configured within the hierarchical structure of the MAG.

As explained before, the legal nature of the Servicio Fitosanitario del Estado as a body deconcentrated to a minimum degree does not remove it from the command authority (potestad de mando) of the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), especially when the latter can hear on appeal the decisions resolved by its Executive Director and exhaust the administrative channel (vía administrativa) before that dependency.

In addition to the above, pursuant to Articles 29 and 33 of the Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG (n.°7064 of April 29, 1987) and Article 3 of its regulation (Decreto Ejecutivo n.°26431-MAG of October 2, 1997), the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) holds the status of the governing Minister (Ministro rector) of the agricultural sector (sector agropecuario), bearing responsibility for its direction and coordination.

Therefore, pursuant to Article 32 of the Ley FODEA, the Minister is responsible for establishing agricultural policy (política agropecuaria) and approving the sector’s most important plans, programs, and projects, as well as their coordination and evaluation, and for this purpose, must count on “the obligatory collaboration of the other bodies that make up the system”; namely, the public bodies and programs that carry out, execute, or are linked with activities in specific areas of agriculture, livestock, and marine fisheries, such as research, technology transfer, training of producers and officials, production, certification, and distribution of inputs; financing and credit; transformation of agricultural products; prices and marketing; animal and plant health; irrigation and drainage; land titling, colonization, and other actions aimed at land planning and distribution, insurance, employment, and rural development; education, agricultural engineering, and other similar activities (Articles 30 and 31 of the Ley FODEA). This necessarily includes the Servicio Fitosanitario del Estado if we consider the competences, reviewed above, that the legal system confers upon it.

Furthermore, in addition to directing and coordinating the agricultural sector (Article 35.a of the Ley FODEA), the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) is responsible for, among other functions: identifying, establishing, promoting, and strengthening inter-institutional and regional coordination, and other coordination mechanisms that ensure the fulfillment of the objectives of said sector (Article 35.e of the Ley FODEA); promoting the diversification of exports and the substitution of imports of sector inputs and products (Article 35.i of the Ley FODEA); agricultural production, for the domestic market and for the export market (Article 35.j of the Ley FODEA); the development of agro-industry and rural industry, for which purpose it shall create the necessary mechanisms within the sector’s bodies (Article 35.ll of the Ley FODEA), as well as carrying out those necessary activities that, in accordance with current legislation, are assigned by the President of the Republic for the fulfillment of his functions as head (rector) of the agricultural sector (Article 35.m of the Ley FODEA).

Nor must it be forgotten that the competence of the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), as the supreme hierarchical superior of the Servicio Fitosanitario del Estado, encompasses, in more generic terms, the competences of this latter body (Article 101 of the Ley General de la Administración Pública), as inferred from Article 48 of the Ley FODEA, insofar as it is entrusted, as part of its substantive functions: with promoting agricultural development fundamentally based on research and agricultural extension (extensión agrícola), with socioeconomic objectives, in accordance with the needs of the agricultural producer (subsection a); addressing problems affecting agricultural activities, especially those related to diseases, pests, and environmental contamination (subsection ch); promoting and executing, jointly with other entities of the agricultural and renewable natural resources sector, actions aimed at achieving adequate food availability for the population (subsection d). In such a way that for the fulfillment of these tasks, Article 49 of the referenced law highlights as areas of competence of the MAG: agricultural research, agricultural extension, and the regulation, rationalization, and support for the development of the agricultural, livestock, and fisheries sub-sectors, through the establishment of controls, registries, and regionalization and zoning programs.

Likewise, Article 68 of the Ley FODEA establishes that the State shall provide, to small and medium-sized producers, through the MAG, the technical and technological assistance necessary for agricultural development. And for this purpose, the regulation indicates that said ministry shall count on the collaboration of national institutions, and shall seek to obtain the help of international organizations specialized in the matter.

Complementing the previous attributions, Article 2 of the Reglamento a la Ley orgánica del MAG, provides as part of the functions of that ministry, the following: promoting the coordination and cooperation actions necessary for the development of rural communities in matters of health, education, and infrastructure, mainly, as essential prerequisites for agricultural development (subsection 8); preventing the introduction of exotic pests and diseases of economic importance to plant species, through the establishment and maintenance of quarantine measures and the execution of agricultural defense programs (subsection 14); contributing to the protection of crops and animals, and the country’s agricultural imports and exports, through the execution of phyto-zoo-sanitary diagnoses (subsection 15); regulating the use, commercialization, quality control, and residues of agricultural inputs, including fertilizers and related substances, pesticides, adjuvants, and application equipment (subsection 16); and producing beneficial organisms to combat pests in order to reduce the use of pesticides, protect the environment, and guarantee sustainable production and profitability of crops (subsection 18).

As can be seen from the foregoing list of competences, the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) is responsible for superior functions in phytosanitary matters. In fact, and as stated in the cited legal opinion C-175-2005, the very reading of the Ley de Protección Fitosanitaria reveals the ministerial protagonism in this specific area: “Hence, even when Article 5 of the Law establishes a series of attributions, functions, and obligations under the responsibility of the Servicio Fitosanitario, understood as a body, the truth is that the Law does not exclude the Ministry from exercising the competences created in the Law. On the contrary, Article 12 establishes the obligation of every person to report to the Ministry the presence of pests of economic or quarantine importance. This provision makes sense with the understanding that the Ministry is the body with national-level phytosanitary competence. In addition to the above, it is the Ministry’s competence, among others, to establish advisory commissions or committees for the application of the Law (Article 7), to invest qualified officials with phytosanitary authority for the performance of the tasks (Article 9), and to grant official status to public or private laboratories that the Service requires (Article 10).” Additionally, it is also necessary to highlight Article 65 of the Ley de Protección Fitosanitaria, by virtue of which, although the administration of resources is granted to the Servicio Fitosanitario del Estado, through a trust (fideicomiso), the MAG, in the person of its Minister, is empowered to establish agreements with international phytosanitary protection organizations, subject to the review and control of the Contraloría General de la República:

“ARTICLE 65.- Administration of resources Proceeds collected through the execution of this law shall be exclusively allocated to the normal operation of the Servicio Fitosanitario del Estado and shall be administered by the Ministerio de Agricultura y Ganadería through this Service, by means of a trust (fideicomiso), in accordance with the annual programs and budgets.

The funds shall be deposited in a special account in any bank of the Sistema Bancario Nacional. Furthermore, the Ministry may establish agreements with international phytosanitary protection organizations of which Costa Rica is a member. The review and control shall be the responsibility of the Contraloría General de la República.

When administration is carried out through a trust (fideicomiso), the contract shall be entered into with any of the banks of the Sistema Bancario Nacional.” (Underlining is not from the original).

All these considerations, “coupled with the hermeneutic principle according to which, in case of doubt, we must favor the hierarchical power” (legal opinion C-186-95 of August 28, 1995), lead us to affirm that the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), as the supreme hierarchical superior of the agricultural sector, is also empowered to independently enter into cooperation agreements or memoranda of understanding that imply the commitment of human or material resources of the Servicio Fitosanitario del Estado, with other public or private bodies; insofar as those means are allocated and effectively used to fulfill the objectives and functions that the legal system entrusts to the State in phytosanitary matters.

It being desirable that the Minister, prior to entering into an agreement of that nature, coordinate what is pertinent with the Executive Director of the Servicio Fitosanitario del Estado in order that the ordinary work or development plans of this latter body are not hindered or affected, given the disposition that would be made of part of its human resources and infrastructure.

VI.- Conclusions.

The analysis carried out on the preceding pages allows us to answer your consultation in the following terms:

1. The Servicio Fitosanitario del Estado is broadly empowered to make use of the resources assigned to it by Law in the manner that best suits the fulfillment of its functions, derived from the budgetary attributions deduced from its instrumental legal personality.

2. The Executive Director of the Servicio Fitosanitario del Estado, as the highest technical and administrative authority of said body, is responsible for making decisions involving the management of its human resources and the material means available for the execution of its tasks.

3. Therefore, the Executive Director of the Servicio Fitosanitario del Estado is indeed empowered to enter into cooperation agreements or memoranda of understanding that involve the contribution of personnel, equipment, and other infrastructure of said dependency insofar as they fall within the framework of the objectives indicated by the Ley de Protección Fitosanitaria and in compliance with the limits regarding public procurement indicated by the Contraloría General de la República in the cited official communication n.° FOE-PGAA-0291 (4482).

4. The effective and efficient achievement of the tasks assigned by Law to the Servicio Fitosanitario del Estado may well require the participation of other public or private bodies through the formalization of agreements or accords of that nature, given the relevance that the constitutional principles of coordination, cooperation, and collaboration acquire in the phytosanitary regulations. Hence the empowerment conferred in that sense to said body by Article 13, third paragraph, subsection 24, of the Reglamento de la Estructura Organizativa, Técnica y Administrativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG).

5. The Executive Director therefore enjoys a margin of discretion in the decision of whether or not to enter into a cooperation agreement or memorandum of understanding, under the aforesaid terms, for the fulfillment of the functions of the Servicio Fitosanitario del Estado, always subject to the unambiguous rules of science or technique and to the elementary principles of logic or convenience (Articles 16.2 and 160 of the Ley General de la Administración Pública).

6. Without prejudice to the foregoing, the configuration of the Servicio Fitosanitario del Estado within the hierarchical structure of the MAG as a body deconcentrated to a minimum degree and the status of the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), as the governing Minister of the agricultural sector, consequently bearing responsibility for its direction and coordination, allow concluding that he also possesses the legal power to independently commit the human and material resources of the Service through cooperation agreements or memoranda of understanding, provided they are allocated—and effectively used—to fulfill the objectives and functions that the legal system entrusts to the State in phytosanitary matters.

7. The possibility that the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) can hear on appeal—and exhaust the administrative channel—from resolutions made by the Servicio Fitosanitario del Estado implies a relative or partial concurrent competence of both bodies in relation to the deconcentrated subject matter. This implies that the Minister retains decision-making power in relation to phytosanitary matters, which empowers him to choose the means he deems most suitable for fulfilling the objectives set by the legislation in that area.

8. Furthermore, the Minister retains, in relation to the Servicio Fitosanitario del Estado, a substantial part of the attributes of the hierarchical relationship: the power of command (potestad de mando). That is, the possibility of issuing specific orders and instructions in relation to its personnel and the means or resources available for the exercise of their functions, as demonstrated by Article 65 of the Ley de Protección Fitosanitaria.

9. It being desirable, in any case, that the Minister, prior to entering into a cooperation agreement or memorandum of understanding, coordinate what is pertinent with the Executive Director of the Servicio Fitosanitario del Estado in order that the ordinary work or development plans of this latter body are not hindered or affected, given the disposition that would be made of part of its human resources and infrastructure.

Yours sincerely, Alonso Arnesto Moya Associate Attorney General (Procurador Adjunto) [1] Official Communication Nro. 9472 of August 9, 1994, and official communication Nro. 844 of February 3, 2003.

[2] See in this regard, PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, pp. 410 and 413.

Dictamen : 276 del 13/10/2009 C-276-2009 13 de octubre, 2009 Licenciado Mario A. Molina Bonilla Auditor Interno Ministerio de Agricultura y Ganadería Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° AI 158-2008, del 1.ero de agosto del 2008, por medio del cual solicita nuestro criterio en relación con los siguientes puntos:

“1) ¿Faculta el ordenamiento jurídico al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado a suscribir convenios o cartas de entendimiento que involucren el aporte de recursos humanos o de otra naturaleza del Servicio Fitosanitario del Estado?

• 2)De ser afirmativa la respuesta a la consulta anterior, ¿Es el ejercicio de dicha competencia exclusiva para el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado o puede ser ejercida además en forma independiente por el Ministro de Agricultura y Ganadería?” Lo anterior no sin antes manifestarle las disculpas del caso por la dilación en la emisión del presente pronunciamiento, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta institución.

I.- Antecedentes del caso: Oficio n.° FOE-PGAA-0291 (4482), del 19 de mayo de 2008, de la Contraloría General de la República.

Añade usted, que es vital para el sistema de control interno y por ende para el cumplimiento de las funciones de fiscalización que corresponde realizar a la Auditoría Interna de ese Ministerio, tener plena certeza sobre las facultades que tienen el Ministro de Agricultura y Ganadería y el Director del Servicio Fitosanitario del Estado en la disposición de los recursos públicos generados como resultado de la aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria (n.°7664 del 8 de abril de 1997).

Esa circunstancia, según se indica también en su misiva, generó una primera consulta a la Contraloría General de la República en términos similares a la realizada a este órgano y con ocasión de los convenios de cooperación interinstitucional suscritos entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y la Universidad de Costa Rica; la cual fue evacuada mediante el oficio n.° FOE- PGAA-0291 (4482), del 19 de mayo de 2008, del Área de Servicios Públicos Generales, Ambientales y Agropecuarios de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del órgano contralor en los siguientes términos:

“…esa Auditoría Interna cuestiona la designación de la funcionaria del SFE como contrapartida del MAG, por cuanto según se indica en la consulta, algunos criterios de esta Contraloría General[1] han señalado que los recursos del Servicio Fitosanitario del Estado, que por Ley de Protección Fitosanitaria, Nro. 7664 del 8 de abril de 1997, se le concede personería jurídica instrumental para el manejo de su propio presupuesto, deben ser utilizados en forma independiente del MAG y únicamente para aquellos fines que previamente ha establecido la ley. Asimismo, en la consulta se señala el oficio de esta Contraloría General Nro 00467 del 12 de enero de 2006 (FOE-AM-0013), con el cual se atendió una consulta relacionada con otro convenio de cooperación interinstitucional suscrito por el MAG con otras entidades, ocasión en la que este órgano contralor señaló que el SFE no era parte de ese convenio, por lo cual no estaba autorizado para el traslado de recursos para su ejecución.

Protección Fitosanitaria, Nro 7664 del 8 de abril de 1997, se le atribuyen al SFE una serie de funciones de carácter genérico en materia de protección fitosanitaria, dentro de las cuales que se requiera...”, lo cual le permite destinar recursos económicos, humanos y materiales para su cumplimiento, incluyendo la suscripción de convenios de cooperación con otras entidades públicas o privadas, siempre dentro del marco del ordenamiento jurídico administrativo y en particular, de lo que establece la Ley de Contratación Administrativa, Nro 7494 del 2 de mayo de 1995 y sus reformas, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo Nro 33411 del 27 de setiembre de 2006 y el Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, Resolución Nro R-CO-44-2007 del 11 de octubre de 2007, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 202 del 22 de octubre de 2007.

De manera que, con base en lo anterior se tiene que los criterios rendidos por esta Contraloría General en los oficios que se mencionan en el escrito de la consulta, se refieren a situaciones particulares relacionadas con el manejo y administración de los recursos del SFE y la imposibilidad legal de que sean utilizados por otros órganos del MAG, asunto muy distinto a lo planteado en esta oportunidad. El Convenio suscrito por el Ministro de Agricultura y Ganadería en su condición jerárquica y como responsable de la Rectoría del sector agropecuario, con una institución de educación superior universitaria del Estado, posibilita por la vía convencional, la asignación de recurso humano de un órgano desconcentrado en grado mínimo del cual ese Ministro también ejerce funciones de superior jerárquico.

En este sentido, la personalidad jurídica instrumental del Servicio Fitosanitario del Estado como órgano adscrito al MAG, que le permite el manejo y administración de su propio presupuesto, comporta su posible participación en convenios que se suscriban con otros órganos públicos o privados, cuando éstos tengan como finalidad el cumplimiento de objetivos comunes legalmente dispuestos, ello no contradice lo anteriormente indicado en cuanto a que el destino de los recursos del SFE deban ser únicamente destinados al cumplimiento de los fines dispuestos por ley a dicho órgano, pues en los considerandos del Convenio Marco de repetida cita, igualmente se establecen objetivos que resultan contestes con los fines del SFE, relacionados con la cooperación y “unión de esfuerzos y recursos para realizar investigación para lograr la protección fitosanitaria y del ambiente en cultivos alimenticios y de exportación.”.

No obstante, la asignación de recursos propios del SFE para los fines propios de dicho órgano se materializan en la ejecución de proyectos específicos según los convenios de Cooperación Interinstitucional números CV-005-2000 y CV-005-2004, solo podrían ser dispuestos por esa u otra vía legalmente viable y por quien ostenta la representación del órgano; situación que nos lleva a la segunda consulta planteada por esa Auditoría Interna, en cuanto a la potestad de su Director para “(…) suscribir convenios o cartas de entendimiento que involucren el aporte de recursos humanos o de otra naturaleza…”; materia que no resulta de la competencia de este órgano contralor, y cuya respuesta corresponde ser evacuada por la Procuraduría General de la República, lo cual podría gestionarse por esa Unidad de Auditoría de conformidad con lo que establece el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nro 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas.” (El subrayado no es del original).

II.- Criterio del Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

A través del oficio n.° MAG-AJ-348-2008, de fecha 6 de agosto del 2008 – del que usted nos puso en conocimiento mediante oficio AI 165-2008, del día 12 de ese mes, y que supone una rectificación del criterio legal inicial que se adjuntó con su misiva, a saber el rendido mediante oficio MAG- AJ-317-2008, del 21 de julio de ese año, al haberse sustentado en normas derogadas del Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG del 14 de enero del 2002 – el Departamento de Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), tomando en cuenta la consideración del Servicio Fitosanitario del Estado como un órgano con desconcentración mínima que goza de personalidad jurídica instrumental (artículo 4 de la Ley de Protección Fitosanitaria y dictamen de la Procuraduría C-175-2005, del 11 de mayo del 2005) y las facultades que los párrafos primero y segundo, inciso i), del artículo 4 del Reglamento de la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°32994-MAG del 14 de marzo del 2006) le confiere a su Director Ejecutivo, concluye que él “podría suscribir convenios o cartas de entendimiento que involucren el aporte de recursos humanos o de otra naturaleza del Servicio Fitosanitario del Estado, siempre y cuando los objetivos de dichos documentos estén limitados y ajustados estrictamente a las disposiciones contenidas en el artículo 64 de la Ley de Protección Fitosanitaria.” Por cuanto el numeral dicho contiene una limitación expresa relacionada con el destino que se le debe dar a los recursos de dicho órgano, dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la Ley de cita y al fortalecimiento, desarrollo, actualización y mejora de los servicios que presta el Servicio Fitosanitario del Estado.

III.- Alcances del grado de desconcentración y de la personalidad jurídica instrumental de que goza el Servicio Fitosanitario del Estado en relación con el punto consultado.

Según se expuso líneas atrás, el objeto de esta consulta se centra en determinar si el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado o el mismo Ministro de Agricultura y Ganadería, por su cuenta, pueden suscribir convenios o cartas de entendimiento que involucren el aporte de recursos humanos o de otra naturaleza del referido Servicio, como podría ser, por ejemplo, sus laboratorios, equipos, y demás infraestructura.

Ciñéndonos a los parámetros señalados por la Contraloría en el citado oficio n.° FOE- PGAA-0291 (4482), para dar respuesta a esta consulta es necesario volver al tema de la naturaleza jurídica del Servicio Fitosanitario del Estado, ahondando en las implicaciones que se derivan de su consideración como un órgano desconcentrado en grado mínimo con personalidad jurídica instrumental dentro de la estructura jerárquica del MAG y, consecuentemente, en los alcances de las facultades que el ordenamiento le confiere a su Director Ejecutivo por tal motivo.

Tal y como se indica en su misiva y por el Departamento de Asesoría Jurídica del MAG en el mencionado oficio n.° MAG-AJ-348-2008, este punto fue tratado por la Procuraduría en el dictamen C-175-2005, del 11 de mayo de 2005, en el que se indicó, de un lado, “…que la afirmación del artículo 4 de la Ley de que el Servicio Fitosanitario del Estado contará “para su funcionamiento y administración” con personalidad jurídica instrumental, únicamente puede interpretarse en el sentido de que al Servicio se le otorgó personalidad instrumental para los fines que son propios a esa personalidad, o sea, para efectos presupuestarios. Por lo que no sería válido interpretar, con base en esa disposición, que el Servicio ostenta independencia funcional alguna.” Añadiendo, que la “…personalidad instrumental no es, entonces, una personalidad jurídica plena, sino que su ámbito de acción se circunscribe al manejo independiente de los recursos propios -de conformidad con los fines establecidos en la ley- tal y como bien lo expresaron los legisladores al justificar el otorgamiento de la referida personalidad al Servicio Fitosanitario del Estado.” De otro, el dictamen de cita concluyó que de “…la lectura de la Ley que nos ocupa no se puede deducir que el Servicio Fitosanitario, entendido como órgano del Ministerio, tenga la potestad de agotar la vía administrativa, ni que se encuentre sustraído de la potestad de mando del superior, o sea, del cumplimiento de sus órdenes, instrucciones o circulares. No hay ninguna norma en la Ley que permita afirmar la improcedencia de un recurso jerárquico contra lo resuelto por el Servicio.

De manera que en ausencia de una disposición específica en sentido contrario, el Ministro agota la vía administrativa y ejerce respecto del Servicio las funciones de superior jerárquico. De allí que en este caso específico nos encontramos en presencia de un órgano de desconcentración mínima.” Profundizando en las consideraciones anteriores, en el pronunciamiento de la Procuraduría OJ-125-2008, del 14 de noviembre de 2008, se indicó acerca de la personalidad jurídica instrumental, que ésta “habilita al órgano inferior para administrar y ejecutar su presupuesto, con independencia de la gestión presupuestaria del Ente al que pertenece. Igualmente, la personalidad jurídica instrumental le permite celebrar contratos con cargo a su propio presupuesto. Pero, en modo alguno, esto conduce a considerar que el órgano con personalidad jurídica instrumental, constituya una suerte de ente autónomo. Importa tener en consideración lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-030-2007 del 10 de abril de 2007: “De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza. Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la personalidad presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma independiente.

Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente al que se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración de los recursos correspondientes a la persona instrumental....” Mientras que en nuestro dictamen C-313-2008, del 10 de setiembre, también correspondiente al año 2008, se dijo:

“Ahora bien, según la norma legal que autorice la personalidad jurídica instrumental, así será la amplitud de las atribuciones otorgadas al órgano inferior, pues en algunos casos se concederá la capacidad de contratación, además de la autonomía financiera y presupuestaria (Consejo Nacional de Vialidad, Consejo Nacional de Concesiones, Consejo Técnico de Aviación Civil todos adscritos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes por citar algunos ejemplos), que son los llamados órganos-persona por ser órganos desconcentrados con facultades que parecieran ir más allá de una simple desconcentración, pero que por el tipo de labor que despliegan, la Administración Central ve la necesidad de dotarles de estas potestades para que cumplan con los objetivos por los cuales fueron creados, sin que ello implique un yerro constitucional como ya lo ha dicho la jurisprudencia.

Pero también pueden otorgarse sólo atribuciones presupuestarias con el fin de que el órgano pueda hacer uso de los recursos asignados con total independencia y así cumplir a cabalidad las tareas encomendadas por ley, pudiendo decir que lo que lo diferencia del anterior es que su grado de personalidad no le permite ir más allá de una capacidad de “automanejo” del presupuesto asignado. En ambos casos los órganos desconcentrados no escapan por ello de los controles legales que para manejo de fondos establece la legislación costarricense.” (El subrayado no es del original).

La desconcentración, por otra parte, supone la técnica organizativa en virtud de la cual se da una transferencia o traslado permanente – mientras se mantenga vigente la norma legal o reglamentaria que autoriza la desconcentración – de una competencia o función, con carácter exclusivo y excluyente, a favor de un órgano inferior ubicado dentro de la misma estructura jerárquica del titular originario de dichas atribuciones, atendiendo a su grado de especialización en la materia desconcentrada, con la finalidad de alcanzar mayor funcionalidad, eficiencia y eficacia en la toma de decisiones (ver al respecto, entre muchos otros, nuestros pronunciamientos C-086-91, del 23 de mayo y C-104-91, del 19 de junio, ambos de 1991; C-004-1993, del 4 de enero de 1993; C-171-96, del 18 de octubre de 1996; C-033-2002, del 28 de enero de 2002; C-217-2007, del 3 de julio de 2007; C-203-2008, del 13 de junio de 2008; C-003-2009, del 19 de enero, OJ-004-2009, del 21 de enero y C-084-2009, del 20 de marzo, todos del año en curso).

En los términos del pronunciamiento C-159-96, del 25 de setiembre de 1996, exponente de una doctrina reiterada de este órgano consultivo sobre la materia:

“A-. LA DESCONCENTRACION IMPLICA TITULARIDAD DEL PODER DE DECIDIR La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.

Por otra parte, la atribución de esa competencia quiebra los principios normales en orden a la relación de jerarquía.

En primer término, el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Esa incompetencia no es, sin embargo, absoluta. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía.

Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados. De allí que la norma que desconcentra deba establecer hasta dónde llega la desconcentración, qué poderes conserva el jerarca respecto de lo desconcentrado.

En segundo término, hablamos de un poder de decidir, pero ese poder de decidir no necesariamente tiene que implicar agotamiento de la vía administrativa. Es decir, la desconcentración no se opone al recurso jerárquico en favor del jerarca o de un tercer órgano, circunstancia que está prevista en el artículo 83.-2 de la Ley General de la Administración Pública. Lo que nos indica que el jerarca mantiene una cierta tutela sobre el inferior.

En tercer término, dependiendo del grado de desconcentración (máxima o mínima), el jerarca mantiene el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado (artículo 83, 3 íbidem).

Lo que significa que ante una desconcentración mínima, el jerarca podría determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas.” Conforme con lo expuesto, aun cuando el grado de desconcentración mínima del Servicio Fitosanitario del Estado supone una relajación o atenuación de la relación de jerarquía respecto al Ministro de Agricultura y Ganadería (artículo 83, párrafo 1.ero de la Ley General de la Administración Pública), sigue sujeto, como se indicó en el dictamen C-175-2005, a sus órdenes, instrucciones o circulares (artículo 83, párrafos primero y tercero y 102, inciso a) de la Ley General de la Administración Pública), pero también a la revisión de su conducta a través del recurso de alzada (artículo 83, párrafo 4º, misma norma).

La posibilidad de que el Ministro de Agricultura y Ganadería pueda conocer en alzada – y agotar la vía administrativa – de lo resuelto por el Servicio Fitosanitario del Estado implica una competencia concurrente relativa o parcial de ambos órganos, nada habitual, en relación con la materia desconcentrada. Por cuanto, según se explicó líneas atrás, la desconcentración, aún la mínima, conlleva la atribución con carácter exclusivo del ejercicio de una competencia a favor del órgano inferior o lo que es lo mismo, de “la titularidad de poderes decisorios” (dictamen C-217-2007, ya citado). Pero fuera de ese ámbito, el superior jerarca retiene para sí, el ejercicio de las competencias ajenas a la desconcentración, respecto a las cuales, se mantiene intacta la relación de jerarquía entre el superior y el órgano desconcentrado, lo que permite ejercer todos los atributos propios de ese vínculo derivados del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública (dictamen C-203-2008, ya citado). De ahí, que como se indicó líneas atrás, la norma que desconcentra deba establecer con claridad hasta dónde llega la desconcentración y qué poderes conserva el jerarca respecto de lo desconcentrado:

“Como la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía, el jerarca del ente u organización respecto de la cual se opera la desconcentración conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada, lo que frecuentemente comprende los aspectos de administración del servicio desconcentrado. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía, por lo que el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados.

Por consiguiente, el jerarca mantiene la potestad de nombrar, remover y sancionar el personal del órgano desconcentrado.” (Dictamen C-171-96 del 18 de octubre de 1996). El subrayado no es del original.

Sucede, sin embargo, que al reconocérsele al Ministro de Agricultura y Ganadería la posibilidad de conocer en alzada, de lo resuelto por el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado justo en el ámbito de la materia desconcentrada, la titularidad del poder de decisión de este último órgano a ese respecto deja de ser exclusiva o excluyente, para pasar a ser relativamente exclusiva o relativamente concurrente; en el tanto, se abre la posibilidad, a través de los recursos administrativos pertinentes, para que el Ministro del ramo pueda revisar e incluso revertir la decisión que haya tomado el inferior en el marco de sus competencias desconcentradas.

En efecto, el artículo 254 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria (Decreto Ejecutivo n.°26921-MAG del 20 de marzo de 1998), prevé en su inciso 4, el recurso de apelación ante el Ministro de Agricultura y Ganadería contra las resoluciones administrativas relacionadas con las medidas técnicas contempladas en la Ley de Protección Fitosanitaria y sus reglamentos, en tanto que el numeral siguiente, de forma expresa, señala que el agotamiento de la vía administrativa la hace el Ministro, en su condición de Jerarca de la Institución.

Del mismo modo, el artículo 46 del Reglamento de la Estructura Organizativa, Técnica y Administrativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG, ya citado) establece el recurso de revisión ante el referido Ministro, como rector del sector agropecuario, contra las resoluciones del Director Ejecutivo. No obsta para ello, que la Ley General de la Administración Pública conciba el recurso de revisión como extraordinario (artículo 343), y previsto, en consecuencia, solo para las causales taxativas de su artículo 353, debido a que por disposición expresa del inciso 3 del artículo 48, en relación con el 47, del citado reglamento, con la resolución del Ministro de Agricultura y Ganadería del recurso de revisión se tendrá por agotada la vía administrativa en el Servicio Fitosanitario del Estado.

Como veremos, esta particular forma de configuración del Servicio Fitosanitario del Estado dentro de la estructura jerárquica del MAG conlleva importantes consecuencias a efectos de evacuar esta consulta. Ya que el señor Ministro, no sólo ejercería poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada, que como se indica en el dictamen C-171-96 recién citado, comprende frecuentemente los aspectos de administración del servicio desconcentrado, sino que se extendería a ciertos aspectos de la competencia desconcentrada.

Resulta necesario, por tanto, pasar inmediatamente al examen de la legislación que afecta al Servicio Fitosanitario del Estado en lo que es propiamente el objeto de consulta, que como se podrá notar, no se encuentra unificada bajo una sola normativa.

IV.- La facultad del Director Ejecutivo para suscribir convenios de cooperación o cartas de entendimiento que involucren el aporte de recursos humanos o materiales del Servicio Fitosanitario del Estado.

El artículo 2 de la Ley de Protección Fitosanitaria establece como objetivos de dicha regulación: a) proteger los vegetales de los perjuicios causados por las plagas; b) evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola; c) regular el combate de las plagas en los vegetales; d) fomentar el manejo integrado de plagas dentro del desarrollo sostenible, así como otras metodologías agrícolas productivas que permitan el control de plagas sin deterioro del ambiente; e) regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente; y f) evitar que las medidas fitosanitarias constituyan innecesariamente obstáculos para el comercio internacional.

La disposición anterior implica, entonces, que todo convenio de cooperación o carta de entendimiento que suscriba el Servicio Fitosanitario del Estado con otras dependencias deben enmarcarse o tener como norte los anteriores objetivos, debido a que es el órgano competente para cumplirlos y aplicar la Ley de Protección Fitosanitaria (artículos 5 de la Ley de cita y 3 del Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG).

En ese sentido, el artículo 4 de la Ley de Protección Fitosanitaria, le reconoce al Servicio Fitosanitario del Estado la condición de autoridad administrativa, contando, como también se sabe, con personalidad jurídica instrumental para su funcionamiento y administración. De manera que, además del conjunto de competencias y atribuciones que se desconcentran a favor del Servicio Fitosanitario del Estado, se le dota de los medios económicos, materiales y humanos necesarios para actuarlas o ejercerlas, como así se pone de manifiesto por el párrafo primero del artículo 13 del Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG, al indicar que el MAG dotará al Servicio Fitosanitario del Estado de los recursos y bienes muebles e inmuebles que requiera para el cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 5º de la Ley de Protección Fitosanitaria. Este último numeral, en su inciso u), encomienda la administración, el control y uso de esos recursos al Servicio Fitosanitario del Estado (ver también el artículo 65 de la Ley); aspecto que es reafirmado por el artículo 13 de cita, al hacer a dicho órgano responsable de su correcta administración, cuido, mantenimiento y buen uso, mientras que el párrafo segundo de dicho numeral, en abono de lo señalado líneas atrás y complementado lo preceptuado por el artículo 64 de la Ley n.°7664, dispone que esos recursos “deberán ser utilizados única y exclusivamente en el desarrollo de las funciones del Servicio Fitosanitario del Estado para el logro de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria.

Si se analizan parte de esas funciones que el artículo 5 de la Ley de Protección Fitosanitaria le atribuye al Servicio Fitosanitario del Estado, tenemos que, además de velar por la protección sanitaria de los vegetales (inciso a), asesorar en materia de protección fitosanitaria (inciso b), disponer y ejecutar las medidas técnicas, legales y administrativas para evitar, prevenir y retrasar la introducción o el establecimiento de nuevas plagas en los vegetales (inciso e), erradicar, controlar o retardar la propagación de plagas ya introducidas (inciso f), formular, ejecutar y supervisar los programas de reconocimiento y detección de plagas, así como los planes de emergencia (inciso h), estudiar y diagnosticar el estado fitosanitario del país (inciso i), controlar las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola y los equipos necesarios para aplicarlas (inciso o), así como la calidad fitosanitaria de los vegetales de exportación para expedir los certificados fitosanitarios (inciso p), entre otras; también se le encomiendan un abanico de competencias que bien pueden entenderse como una habilitación para suscribir convenios de cooperación o cartas de entendimiento como medio para ejecutarlas, tales como: coordinar con otros ministerios y sus dependencias las acciones pertinentes para el cumplimiento de la Ley n.°7664 y sus reglamentos (inciso c), promover, apoyar y avalar la investigación científica fitosanitaria que se requiera (inciso r), gestionar el apoyo técnico y financiero de organismos nacionales e internacionales para fortalecer el Servicio Fitosanitario del Estado (inciso s) o brindar, previo convenio, capacitación, asesoramientos y consultorías en materia de protección fitosanitaria (inciso v).

Es así, que el párrafo tercero del artículo 13 del Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG, al desarrollar las atribuciones, funciones y obligaciones generales del Servicio Fitosanitario del Estado, le faculta de forma expresa en su inciso 24, para “Suscribir convenios, acuerdos de cooperación, cartas de entendimiento y similares con sujetos públicos o privados, nacionales o internacionales en materias dentro del ámbito de su competencia.” Dicho esto, tenemos que de conformidad con el artículo 2 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria y el párrafo 1.ero del artículo 4 del Reglamento de la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°32994-MAG, ya citado), su Director Ejecutivo es la máxima autoridad de dicho órgano y le corresponde dirigir técnica y administrativamente a sus funcionarios para que se cumpla con lo establecido en la legislación nacional y convenios internacionales en materia fitosanitaria. Parte de sus funciones, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 4 del Decreto Ejecutivo n.°32994-MAG, son: velar por el cumplimiento de las funciones encomendadas por la legislación al Servicio Fitosanitario del Estado (inciso a), coordinar con las instancias competentes públicas y privadas, el desarrollo de actividades, proyectos, estudios e investigaciones especializadas en el campo fitosanitario y dar seguimiento a los resultados (inciso g) y gestionar y administrar los recursos financieros para dar cumplimiento a los programas y objetivos de la Ley n.° 7664 (inciso i).

Conforme con lo expuesto, es claro que el ordenamiento le confiere al Servicio Fitosanitario del Estado amplias facultades de dirección de su recurso humano y de administración de los medios materiales que tiene asignados para la ejecución de sus funciones en la cabeza de su Director Ejecutivo, como máxima autoridad técnica y administrativa de dicho órgano. Incluso, las potestades del Director Ejecutivo en la gestión del Servicio Fitosanitario del Estado se ven potenciadas dada la configuración de dicho órgano como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental.

Desde esa perspectiva, es factible concluir, entonces, que como parte de las facultades del Director Ejecutivo, se encuentra la posibilidad de suscribir acuerdos, convenios de cooperación o cartas de entendimiento en los términos de que habla el párrafo tercero del artículo 13 del Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG, inciso 24, que involucren el aporte de recursos humanos o materiales del Servicio Fitosanitario del Estado, en el tanto a él se le encarga su correcta administración en aras de que se cumplan de forma eficiente y eficaz los objetivos y las funciones que la legislación fitosanitaria le encomienda a dicho órgano.

Siendo que, el logro eficaz y eficiente de los cometidos asignados por Ley al Servicio Fitosanitario del Estado bien puede pasar por la suscripción de convenios de esa naturaleza, reconociéndosele, por tanto, a su Director Ejecutivo, un margen de discrecionalidad en ese sentido, sujeto siempre a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y a los principios elementales de lógica o conveniencia (artículos 16.2 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).

No hay que olvidar, que los principios de coordinación, de cooperación y colaboración – que son al final de cuentas, en lo que se traducen esta clase de convenios de cooperación o cartas de entendimiento, entendidos estos últimos, como un acuerdo de voluntades suscritos entre dos o más partes para formalizar, aplicar y ejecutar actividades, proyectos y programas específicos dentro del marco de un convenio de cooperación previamente formalizado, que puede implicar el compromiso de fondos y recursos previamente identificados y estimados en el convenio marco o principal – son principios ordenadores y de funcionamiento de la estructura organizativa, de rango constitucional (artículos 50 y 140.8 de la Constitución Política), en el tanto logran articular a los distintas organizaciones y dependencias administrativas, y en algunos casos privadas, para la realización efectiva del orden constitucional común.[2] Nótese, que estos principios no son ajenos a la normativa reseñada líneas atrás, en la que constantemente se hace alusión a términos como cooperación, convenios o apoyo técnico y financiero, de lo que también es muestra el articulado del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria. Así, el artículo 16 dispone que el Director o el Subdirector, o bien, los Jefes de Departamento, o cualquier otra dependencia de la Dirección, coordinarán y programarán lo necesario con las otras dependencias ministeriales y oficiales para el cumplimiento de los objetivos y funciones del Servicio Fitosanitario del Estado. El numeral siguiente, encomienda a su Director o Subdirector, según corresponda, la gestión por escrito, en coordinación con los despachos ministeriales, de todo el apoyo técnico y financiero de organizaciones nacionales e internacionales, con el fin de hacer cumplir los objetivos del Servicio. A lo que agrega, que toda gestión de apoyo deberá ir acompañada de la justificación técnica respectiva, así como de un programa y presupuesto mediante el cual se podría ejecutar. El artículo 18, por su parte, señala que la Dirección del Servicio, a través de su Director o el Subdirector o con su visto bueno, podrá ofrecer a nivel nacional e internacional servicios de capacitación, asesorías y consultarías en materia de protección fitosanitaria. Siendo que, los costos que conlleven dichos servicios, serán cubiertos por las personas o instituciones que lo requirieron. Otro ejemplo, lo encontramos en el artículo 74, el cual establece que la Dirección coordinará con otras Direcciones, instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales, la implementación del manejo integrado de plagas, así como la validación y divulgación de los procesos relacionados con dicho manejo. En tanto que el artículo 75 reitera que la Dirección del Servicio promoverá y apoyara la investigación científica fitosanitaria requerida para la prevención y control de las plagas de importancia económica y cuarentenal.

Finalmente, es interesante referirse al artículo 190 del reglamento de cita, que prohíbe la importación de suelo o su traslado en tránsito por el territorio nacional, salvo cuando se trate de muestras de suelo para análisis físico, químico o biológico, encomendándole a la Dirección del Servicio el cumplimiento de las disposiciones de importación establecidas en la Ley de Protección Fitosanitaria, sus reglamentos y disposiciones administrativas. De tal forma, que deberá analizar la solicitud que en ese sentido haga el interesado y de resolverse positivamente, “se establecerá, si fuera necesario, una carta de entendimiento de manejo de bioseguridad con el interesado.” De manera que, muchas de las funciones y cometidos que el ordenamiento le asigna al Servicio Fitosanitario del Estado requerirá, en ocasiones, de la participación de otros organismos públicos – o incluso privados – para su cumplimiento, debiéndose entender que su Director Ejecutivo, como jerarca administrativo de dicho órgano, se encuentra habilitado para la firma de los convenios o acuerdos en los que se expresaría esa participación, pudiendo comprometer parte de su personal y del equipo o instalaciones del Servicio, en el tanto se inscriban en el marco de los objetivos que señala la Ley de Protección Fitosanitaria y con apego a los límites que en materia de contratación administrativa se señalaron por la Contraloría General de la República en el citado oficio n.° FOE- PGAA-0291 (4482).

V.- La facultad del Ministro de Agricultura y Ganadería para suscribir convenios de cooperación o cartas de entendimiento que involucren el aporte de recursos humanos o materiales del Servicio Fitosanitario del Estado.

En relación con la segunda interrogante que se plantea en su consulta, respecto a si la facultad que el ordenamiento le reconoce al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado para suscribir convenios de cooperación o cartas de entendimiento en los términos dichos es exclusiva de éste o puede ser ejercida también en forma independiente por el Ministro de Agricultura y Ganadería, debemos responder, recordando lo señalado líneas atrás, respecto a la forma en que se encuentra configurado dicho órgano dentro de la estructura jerárquica del MAG.

Como se explicó antes, la naturaleza jurídica del Servicio Fitosanitario del Estado como órgano desconcentrado en grado mínimo no lo sustrae de la potestad de mando del Ministro de Agricultura y Ganadería, sobre todo, cuando este último puede conocer en alzada de lo resuelto por su Director Ejecutivo y dar por agotada la vía administrativa ante esa dependencia.

Aunado a lo anterior, tenemos que a tenor de los artículos 29 y 33 de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG (n.°7064 del 29 de abril de 1987) y 3 de su reglamento (Decreto Ejecutivo n.°26431-MAG del 2 de octubre de 1997), el Ministro de Agricultura y Ganadería ostenta la condición de Ministro rector del sector agropecuario, correspondiéndole su dirección y coordinación.

Por lo que, de conformidad con el artículo 32 de la Ley FODEA al Ministro le compete el establecimiento de la política agropecuaria y la aprobación de los más importantes planes, programas y proyectos del sector, así como su coordinación y evaluación, y para tal efecto, deberá contar “con la obligada colaboración de los demás organismos que integran el sistema”; a saber, los organismos y programas públicos que realicen, ejecuten o se vinculen con las actividades en áreas específicas de la agricultura, la ganadería y la pesca marina, tales como investigación, transferencia de tecnología, capacitación de productores y funcionarios, producción, certificación y distribución de insumos; financiamiento y crédito; transformación de productos agropecuarios; precios y comercialización; sanidad animal y vegetal; riego y avenamiento; titulación, colonización y otras acciones orientadas al ordenamiento y distribución de tierras, seguros, empleo y desarrollo rural; educación, ingeniería agropecuaria y otras actividades similares (artículos 30 y 31 de la Ley FODEA). Lo que necesariamente incluye al Servicio Fitosanitario del Estado si atendemos a las competencias, reseñadas líneas atrás, que el ordenamiento le confiere.

Además, de dirigir y coordinar el sector agropecuario (artículo 35.a de la Ley FODEA), al Ministro de Agricultura y Ganadería le corresponde, entre otras funciones: identificar, establecer, impulsar y fortalecer la coordinación interinstitucional y regional, y demás mecanismos de coordinación que aseguren el cumplimiento de los objetivos de dicho sector (artículo 35.e de la Ley FODEA); fomentar la diversificación de las exportaciones y la sustitución de las importaciones de los insumos y productos del sector (artículo 35.i de la Ley FODEA); la producción agropecuaria, para el mercado interno y para el mercado de exportación (artículo 35.j de la Ley FODEA); el desarrollo de la agroindustria y la industria rural, para lo cual creará los mecanismos necesarios dentro de los organismos del sector (artículo 35.ll de la Ley FODEA), así como realizar aquellas actividades necesarias que, de acuerdo con la legislación vigente, le asigne el Presidente de la República para el cumplimiento de sus funciones de rector del sector agropecuario (artículo 35.m de la Ley FODEA).

No hay que olvidar tampoco, que la competencia del Ministro de Agricultura y Ganadería, como superior jerárquico supremo del Servicio Fitosanitario del Estado, abarca, en términos más genéricos, las competencias de este último órgano (artículo 101 de la Ley General de la Administración Pública), según se desprende del artículo 48 de la Ley FODEA, en el tanto se le encomienda, como parte de sus funciones sustantivas: el promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y de la extensión agrícola, con objetivos socioeconómicos, de acuerdo con las necesidades del productor agropecuario (inciso a); atender los problemas que afecten las actividades agropecuarias, en especial los relacionados con las enfermedades, las plagas y la contaminación ambiental (inciso ch); impulsar y ejecutar, conjuntamente con otros entes del sector agropecuario y de recursos naturales renovables, acciones tendientes a lograr una adecuada disponibilidad de alimentos para la población (inciso d). De tal forma que para el cumplimiento de esos cometidos, el artículo 49 de la referida ley destaca como áreas de competencia del MAG: la investigación agropecuaria, la extensión agropecuaria y la regulación, racionalización y apoyo al desarrollo de los subsectores agrícola, pecuario y pesquero, mediante el establecimiento de controles, registros y programas de regionalización y zonificación.

Del mismo modo, el artículo 68 de la Ley FODEA establece que el Estado brindará, al pequeño y mediano productor, por medio del MAG, la asistencia técnica y tecnológica necesaria para el desarrollo agropecuario. Y para tal fin, la norma indica que dicha cartera contará con la colaboración de las instituciones nacionales, y procurará obtener la ayuda de los organismos internacionales especializados en la materia.

En complemento de las atribuciones anteriores, el artículo 2 del Reglamento a la Ley orgánica del MAG, dispone como parte de las funciones de ese ministerio, las que siguen: impulsar las acciones de coordinación y cooperación necesarias para el desarrollo de las comunidades rurales en materia de salud, educación e infraestructura, principalmente, como prerrequisitos esenciales del desarrollo del agro (inciso 8); prevenir la introducción de plagas y enfermedades exóticas de importancia económica de las especies vegetales, mediante el establecimiento y mantenimiento de medidas de cuarentena y la ejecución de programas de defensa agrícola (inciso 14); contribuir con la protección de cultivos y animales, y las importaciones y exportaciones agrícolas del país, mediante la ejecución de diagnósticos fito zoo sanitarios (inciso 15); regular el uso, comercialización, control de calidad y residuos de los insumos agrícolas, incluyendo fertilizantes y sustancias afines, plaguicidas, coadyuvantes y equipos de aplicación (inciso 16); y producir organismos benéficos para el combate de plagas con el fin de reducir el uso de plaguicidas, proteger el medio ambiente y garantizar una producción y rentabilidad sostenible de los cultivos (inciso 18).

Como se puede apreciar del elenco competencial anterior, al Ministro de Agricultura y Ganadería le corresponden funciones superiores en materia fitosanitaria. De hecho, y según se afirmó en el citado dictamen C-175-2005, de la lectura misma de la Ley de Protección Fitosanitaria se deriva el protagonismo ministerial en este ámbito en concreto: “De allí que aun y cuando el artículo 5 de la Ley establece una serie de atribuciones, funciones y obligaciones a cargo del Servicio Fitosanitario, entendido como órgano, lo cierto es que la Ley no excluye al Ministerio del ejercicio de las competencias creadas en la Ley. Por el contrario, en el artículo 12 se establece la obligación de toda persona de denunciar ante el Ministerio la presencia de plagas de importancia económica o cuarentenal. Disposición ésta que adquiere sentido en el entendido de que el Ministerio es el órgano con competencia fitosanitaria a nivel nacional. Además de lo anterior, es competencia del Ministerio, entre otras, establecer comisiones o comités asesores para la aplicación de la Ley (artículo 7), investir de autoridad fitosanitaria a los funcionarios calificados para el desempeño de las tareas (artículo 9) y otorgar carácter oficial a los laboratorios públicos o privados que requiera el Servicio (artículo 10).” Adicionalmente, es necesario destacar también el artículo 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria, en cuya virtud, si bien se le otorga la administración de los recursos al Servicio Fitosanitario del Estado, por medio de un fideicomiso, el MAG, en la cabeza de su Ministro, queda facultado para establecer convenios con organismos internacionales de protección fitosanitaria, sujetos a la revisión y el control de la Contraloría General de la República:

“ARTICULO 65.- Administración de recursos Lo recaudado por la ejecución de la presente ley se destinará, exclusivamente, a la operación normal del Servicio Fitosanitario del Estado y será administrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería mediante este Servicio, por medio de un fideicomiso, conforme a los programas y presupuestos anuales.

Los fondos se depositarán en una cuenta especial en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional. Además, el Ministerio podrá establecer convenios con organismos internacionales de protección fitosanitaria, de los que Costa Rica sea miembro. La revisión y el control estarán a cargo de la Contraloría General de la República.

Cuando la administración se realice mediante fideicomiso, el contrato se suscribirá con cualquiera de los bancos del Sistema Bancario Nacional.” (El subrayado no es del original).

Todas estas consideraciones, “aunado al principio hermenéutico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico” (dictamen C-186-95 del 28 de agosto de 1995), nos llevan a afirmar que el Ministro de Agricultura y Ganadería, como superior jerárquico supremo del sector agropecuario, también se encuentra facultado para suscribir por su cuenta, convenios de cooperación o cartas de entendimiento que impliquen el compromiso de recursos humanos o materiales del Servicio Fitosanitario del Estado, con otros organismos públicos o privados; en el tanto, esos medios vayan destinados y se empleen, efectivamente, en el cumplimiento de los objetivos y las funciones que el ordenamiento le encomienda al Estado en materia fitosanitaria.

Siendo deseable, que el señor Ministro de previo a celebrar un convenio de esa naturaleza, coordine lo pertinente con el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado en aras de que no se vaya a ver entrabada o afectada la labor ordinaria o los planes de desarrollo de este último órgano, dada la disposición que se estaría haciendo de parte de su recurso humano e infraestructura.

VI.- Conclusiones.

El análisis realizado en las páginas precedentes nos permite evacuar su consulta en los siguientes términos:

1. El Servicio Fitosanitario del Estado se encuentra ampliamente facultado para hacer uso de los recursos que tiene asignados por Ley de la forma que mejor convenga al cumplimiento de sus funciones, derivado de las atribuciones presupuestarias que se deducen de su personalidad jurídica instrumental.

2. Al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado, como máxima autoridad técnica y administrativa de dicho órgano, le corresponde tomar las decisiones que involucren la gestión de su recurso humano y de los medios materiales con que dispone para la ejecución de sus tareas.

3. Por lo que el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado sí se encuentra facultado para suscribir convenios de cooperación o cartas de entendimiento que involucren el aporte de personal, equipo y demás infraestructura de dicha dependencia en el tanto se inscriban en el marco de los objetivos que señala la Ley de Protección Fitosanitaria y con apego a los límites que en materia de contratación administrativa se señalaron por la Contraloría General de la República en el citado oficio n.° FOE-PGAA-0291 (4482).

4. El logro eficaz y eficiente de los cometidos asignados por Ley al Servicio Fitosanitario del Estado bien puede requerir de la participación de otros organismos públicos o privados a través de la formalización de convenios o acuerdos de esa naturaleza, dada la relevancia que adquieren los principios constitucionales de coordinación, de cooperación y colaboración en la normativa fitosanitaria. De ahí la habilitación que en ese sentido le confiere a dicho órgano el artículo 13, párrafo tercero, inciso 24, del Reglamento de la Estructura Organizativa, Técnica y Administrativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo n.°30111-MAG).

5. El Director Ejecutivo goza, por tanto, de un margen de discrecionalidad en la decisión de si suscribe o no un convenio de cooperación o carta de entendimiento, en los términos dichos, para el cumplimiento de las funciones del Servicio Fitosanitario del Estado, sujeto siempre a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica y a los principios elementales de la lógica o la conveniencia (artículos 16.2 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).

6. Sin perjuicio de lo anterior, la configuración del Servicio Fitosanitario del Estado dentro de la estructura jerárquica del MAG como un órgano desconcentrado en grado mínimo y la condición del Ministro de Agricultura y Ganadería, como Ministro rector del sector agropecuario, correspondiéndole en consecuencia, su dirección y coordinación, permiten concluir que a él también le asiste la potestad legal, para comprometer por su cuenta el recurso humano y material del Servicio a través de convenios de cooperación o cartas de entendimiento, siempre y cuando vayan destinados – y se empleen, efectivamente – al cumplimiento de los objetivos y las funciones que el ordenamiento le encomienda al Estado en materia fitosanitaria.

7. La posibilidad de que el Ministro de Agricultura y Ganadería pueda conocer en alzada – y agotar la vía administrativa – de lo resuelto por el Servicio Fitosanitario del Estado implica una competencia concurrente relativa o parcial de ambos órganos en relación con la materia desconcentrada. Ello implica que el Ministro conserva un poder de decisión en relación con la materia fitosanitaria, lo que le faculta a escoger los medios que estime más adecuados para el cumplimiento de los objetivos que la legislación fija en ese ámbito.

8. Además, el Ministro retiene en relación con el Servicio Fitosanitario del Estado una parte sustancial de los atributos de la relación de jerarquía: la potestad de mando. Es decir, la posibilidad de girar órdenes particulares e instrucciones en relación con su funcionariado y con los medios o recursos de que disponen para el ejercicio de sus funciones, de lo que es muestra el artículo 65 de la Ley de Protección Fitosanitaria.

9. Siendo deseable, en todo caso, que el señor Ministro, de previo a celebrar un convenio de cooperación o carta de entendimiento, coordine lo pertinente con el Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado en aras de que no se vaya a ver entrabada o afectada la labor ordinaria o los planes de desarrollo de este último órgano, dada la disposición que se estaría haciendo de parte de su recurso humano e infraestructura.

De usted, atento se suscribe; Alonso Arnesto Moya Procurador Adjunto [1] Oficio Nro. 9472 del 9 de agosto de 1994 y el oficio Nro. 844 del 3 de febrero de 2003.

[2] Ver a este respecto, PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, pp.410 y 413.