Unfavorable opinion due to manifest incompetence of the body that ordered the annulment procedureImprocedencia de dictamen favorable por incompetencia manifiesta del órgano que ordenó el procedimiento anulatorio

Opinion : 233 of 08/26/2009 ( PARTIALLY RECONSIDERS ) C-233-2009 August 26, 2009 Mrs. Janina Del Vecchio U. Minister Ministry of Governance, Police and Public Security S. D.

Dear Madam Minister:

With the approval of the Madam Attorney General of the Republic, I respond to your official communication number 1420-2009 DM, dated April 20, 2009, received at this Institution on April 24 of the same year, by which the favorable opinion required by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública is requested, within the ordinary administrative procedure followed against Mrs. xxx, aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of resolution No. 477-2008 of 08:00 hours on April 2, 2008, issued by the Executive Branch – meaning the President of the Republic and the Minister of Governance, Police and Public Security – by which said official is recognized the payment of ¢ 434,977.25 (four hundred thirty-four thousand nine hundred seventy-seven colones and twenty-five céntimos) for per diem allowances (dietas) corresponding to the period from May 2006 to December 2007.

Regrettably, we must indicate that we cannot grant your request, since upon review of the administrative file (expediente) sent for this purpose, it can be inferred that in the present case, not only has the proceeding been based on erroneous premises regarding the role or intervention granted to the Office of the Attorney General (Procuraduría General) by the aforementioned numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, but substantial formalities of the administrative procedure have also been breached, to the detriment of the guarantees of the individual rights of the administrated party, and what is worse, all the procedural actions lack the essential subjective element, that is: “the competence (competencia)” of the body that issued them; therefore, the activity carried out by the Administration has been illegitimate.

I.- Background.

From the administrative file (expediente) attached to us, the following facts of interest for the resolution of this matter can be extracted:

1.- By official communication DND-1792-07 dated November 15, 2007, Licenciada xxx, National Director of Community Development, requests the then Minister of Governance, Police and Public Security, Fernando Berrocal Soto, to recognize her right to earn per diem allowances (dietas) as a member of the National Council for Community Development, and that since to date she has not been paid anything for said concept, the respective amounts owed to her be retroactively paid.

2.- By official communication DVG-1322-2007, dated December 18, 2007, the Director of the Office of the Vice Minister of Governance and Police, Gerardo Jiménez, referred the administrative claim of Mrs. xxx to Licenciado Adolfo Arguedas Fernández, Director of the Legal Advisory Department, for pertinent action.

3.- The Legal Advisory Department of the Ministry of Governance and Police verified the date on which Mrs. xxx assumed the position of Director, the number of sessions of the National Council for Community Development she attended, and its equivalent in terms of payment of per diem allowances (dietas) (official communications ALG-021-2008 of January 8, 2008, from the Acting Director of the Legal Advisory Department; DRH 024-2008 of January 17, 2008, from the Human Resources Department of DINADECO; certification issued at 11:38 hours on January 18, 2008, by the Executive Secretary of the National Council for Community Development; DFC 044-2007 of January 18, 2007, from the Head of the Financial Accounting Department; ALG-154-2008 dated February 7, 2008, from the Acting Director of the Legal Advisory Department; DFC 086-2008 of February 11, 2008, from the Head of the Financial Accounting Department; Certification of client account dated May 12, 2006, from the Portfolio Executive of the Banco de Costa Rica Naranjo Office).

4.- Based on the factual assumptions deemed accredited and based on the legal considerations made in the specific case, by resolution No. 477-2008-DMG, the Executive Branch – meaning the President of the Republic and the Minister of Governance, Police and Public Security – recognized Mrs. xxx the payment of ¢ 434,977.25 (four hundred thirty-four thousand nine hundred seventy-seven colones and twenty-five céntimos) for per diem allowances (dietas) corresponding to the period from May 2006 to December 2007. This resolution was communicated to the interested party on May 29, 2008.

5.- By resolution No. 850-2008 DMG, of 10:30 hours on June 13, 2008, the Minister of Governance, Police and Public Security ordered the opening of an ordinary administrative procedure in order to declare, based on numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, the absolute nullity of the cited resolution No. 477-2008-DMG, the Executive Branch – meaning the President of the Republic and the Minister of Governance, Police and Public Security – because it considers that said act is evidently and manifestly contrary to the provisions of Articles 8 and 12 of Law No. 3859, insofar as the Director of DINADECO is not an integral member of the National Council for Community Development, and therefore, has no right to earn per diem allowances (dietas). And it designates Licenciado Mario Fajardo Jiménez from the Legal Directorate of the Ministry of Governance as the directing body.

6.- By resolution No. 851-2008-ALG, of 10:35 hours on June 13, 2008, the single-member directing body summoned and formally notified the charges to Mrs. xxx and summoned her to a private oral appearance at 09:00 hours on July 21, 2007 (sic). Said resolution was personally served on the aforementioned on July 3, 2008.

7.- By official communication ALG 0681-2008, dated June 2, 2008, the Deputy Director of the Legal Advisory Department of the Ministry of Governance and Police requested the Financial Director of that Ministry not to issue or pay the payment of resolution No. 477-2008 DMG cited above.

8.- By resolution No. 1266-08-DMG of 12:15 hours on September 16, 2008, the directing body decided to postpone the day of the private oral appearance to October 8, 2008, at 10:00 am; this because in resolution No. 851-2008-ALG the year 2007 was erroneously recorded, the correct year being 2008; and since Mrs. xxx, even having been notified, did not attend the appearance, in order to avoid any defenselessness, it rescheduled the hearing. This resolution was served on the investigated party on September 17, 2008.

9.- As recorded in the respective minutes, drawn up by the single-member directing body at 10:15 hours on October 8, 2008, even having been duly notified, Mrs. xxx did not appear for the appearance.

10.- By official communication 1420-2009 of April 20, 2009, the Minister of Governance, Police and Public Security sent us the administrative file (expediente) and the draft resolution of the Executive Branch, No. 582-2009 DMG of 10 hours on April 15, 2009, by which the absolute nullity of the aforementioned resolution No. 477-2008 of 08:00 hours on April 2, 2008 is declared; which shows that on this matter the administrative will has already been formally constituted in relation to the declaration of nullity consulted.

II.- Prior and mandatory intervention of the Office of the Attorney General (Procuraduría General) as controller of legality.

It is important to clarify, first of all, that the intervention that the aforementioned numeral 173 grants to the Office of the Attorney General (Procuraduría General) constitutes another guarantee for the administrated party, as a controller of legality, when the Administration, exceptionally, intends to go against its own acts in the administrative venue.

As conceptualized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the participation of the Office of the Attorney General (Procuraduría) in a proceeding of absolute, evident, and manifest nullity fulfills a guarantee purpose of due process, as it involves an external and expert criterion outside the body that would issue the annulment act (see resolution No. 1563-1991 of fifteen hours on August fourteenth, nineteen ninety-one). This function is fulfilled to such an extent that only by previously having a favorable opinion from this Body could the Administration issue the final act declaring the defect of the act. It should be added that the peculiarity also arises that it is the only scenario (together with what Article 183 of the Ley General prescribes) in which the Office of the Attorney General (Procuraduría General) enters into the analysis of a specific case, which becomes an exception to the rule contained in numeral 5 of our Organic Law. In short, the Constitutional Chamber itself qualifies this opinion (dictamen) as a “preparatory act” of mandatory compliance for the administration that manages it (See in this regard resolution 2004-01003 of 14:40 hours on February 4, 2004. and in a similar sense, Nos. 2004-01005 of 14:42 hours on February 4 and 2004-01831 of 15:09 hours on February 24, both of 2004).

Based on the legal considerations set forth, and in attention to the literal wording of Article 173.1 of the Ley General de la Administración Pública, it is clear that the opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría General) or of the Office of the Comptroller General (Contraloría General) must be prior to the eventual declaration of nullity, but subsequent to the instruction of an ordinary procedure under the terms of numeral 308 and following of said Ley General (Among others, opinion C-158-2005 of May 28, 2005). In other words, after the directing body has completed the instruction of the procedure, it must render the respective report and communicate it thus to the decision-making body with competence to issue the final act; this for the exclusive purpose that it is the latter that, prior to issuing the corresponding final act, adopts the corresponding agreement to refer the matter to the Office of the Attorney General (Procuraduría General), or to the Office of the Comptroller General (Contraloría General), as appropriate, without the administrative will having yet been formally and specifically constituted in relation to the declaration of nullity consulted, since it will only be with the issuance of the favorable opinion (dictamen) that, subsequently, the decision-making body proceeds, effectively, to make the final decision, which must be communicated to the administrated party who had the status of a party during the processing of the procedure. That procedure, according to what subsection 6) of numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública indicates, becomes of absolute and imperative observance, because the contrary entails the absolute nullity of whatever is decided (opinions C-432-2007 of December 3, 2007, C-165-2008 of May 14, 2008, C-176-2008 of May 23, 2008, C-224-2008 of June 26, 2008, and C-361-2008 of October 6, 2008).

III.- Body competent to order the opening of the administrative procedure, request the opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría General), and subsequently resolve by final act the absolute, evident, and manifest nullity of declaratory acts emanating from the central State Administration.

• A)Art. 172.2 first paragraph of the Ley General de la Administración Pública.

According to the amendment introduced by the Código Procesal Contencioso Administrativo, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity of declaratory acts emanating from the central State Administration – meaning the Executive Branch (Poder Ejecutivo) – is the Minister of the relevant branch (Art. 173.2 first paragraph of the Ley General de la Administración Pública).

As a starting point, a fundamentally literal interpretation of the precept, according to the proper meaning of its words, would lead to the conclusion that it disregards that the Executive Branch, as a Branch of the State, has a complex constitutional structure; that is, it is composed of various bodies: the President of the Republic; the Executive Branch in exercise (strict sense): the President and his/her Minister of the relevant branch; the Council of Government (President and his/her Ministers) and the Ministers; all with constitutional attributions that are even differentiable and exclusive. And without a doubt, the unflinching application of that precept would also imply a singular derogation of the principle of parallelism of forms or principle of contrarius actus, according to which acts in law must be annulled in the same way they were created (resolution No. 2006-003671 of 14:30 hours on March 22, 2006, Constitutional Chamber); that is: by the same authority that issued it and after a procedure; that is, acts are undone in the same way they are done, or are modified or revoked following a symmetrical procedure to that applied for their elaboration and which in any case seeks to have the issuance of will from the same subject that in that case expressed itself through that act, beyond the form in which it was expressed, because this would give the possibility for Ministers individually considered to indiscriminately review declaratory acts issued by other constitutional bodies; even without their consent.

As is obvious, the wording of the alluded legal precept is certainly not fortunate and is far from being clear. This already implies admitting an evident lack of precision in the precept; which confirms the need to address other possible interpretation criteria distinct from mere literal interpretation.

Based on the foregoing and in accordance with the requirement of the principle of preservation of the law, according to which the validity of the Law must be preserved when its text does not prevent an interpretation adequate to the Constitution, it is necessary to explore the interpretive possibilities of that legal precept because if there were one that, without ignoring or distorting the meaning of the clear legal statements, would allow safeguarding the primacy of the Constitution, an interpretive pronouncement in this regard would be appropriate.

Thus, starting from the assumption that the norm really admits a certain understanding, it is obligatory to delve deeper into the inquiry of the meaning of the discussed precept; an operation that places the Office of the Attorney General (Procuraduría General) in the field of interpretation of legality; an attribution that is proper to it according to its Organic Law (Arts. 2, 3 subsection b) and 4).

• B)Interpretation in accordance with the Constitution of Article 173.2 first paragraph of the Ley General de la Administración Pública.

It is undoubtedly desirable that for the sake of certainty and legal certainty, the clarity and precision of the norms should be such that they do not require interpretation for their application to the specific case. However, that “ought to be” is not always fulfilled, and it may happen that in the efficacy phase of the normative provisions – due to their deficiencies – problems arise regarding their interpretation or application, which necessarily, in some way, must be resolved. Therefore, the interpretation of legal norms is necessary to unravel in some cases the sense, purpose, objective, and scope of the law in the face of specific legal situations.

And it should be noted that in the absence of a definitive position in doctrine, despite the traditional-nineteenth-century position that interpretation cannot go against the text and sense of the law itself (declarative or strict interpretation), the truth is that the clarity of the text does not exclude interpretation, because the interpretive task is not reduced to cases in which the text of the norm is obscure, ambiguous, or contradictory, but also when the text is apparently clear[1], but does not harmonize with the Law of the Constitution. In this context, an interpretation is reasonable and often necessary, especially when that literal wording does not fit with the Law of the Constitution, in the face of which legal operators are not obliged to apply them unflinchingly; it being possible even in those cases to arrive at an understanding of the literal text based on constitutional values, principles, and norms (systematic or extensive interpretation), provided that the fruit of that interpretive activity is not arbitrary (due to insufficient reasons or lacking reasonableness - manifest unreasonableness -, or is the result of a patent error), but rather reasonable and coherent, and above all adjusted to law, especially when it is the product of an interpretation in accordance with the Constitution. It is not superfluous to indicate that when the text of the norm is clear and in accordance with the Law of the Constitution, the legal operator must adhere to the literalness of the text.

Without a doubt, the Constitution is the norm of norms (lex superior) and consequently the legal basis of validity for all the norms that make up the legal system. Consequently, all infra-constitutional norms have the former as a necessary reference and must adapt to its mandates; that is, that all normative legal production emanating from the organs of the State that have regulatory power, insofar as they are constituted and subordinated to the Constitution, cannot be in contradiction or opposition or prove incompatible with it.

As comparative constitutionalist doctrine well understands, the principle of interpreting the block of legality “in accordance with the Constitution” [2], accepted by our constitutional and administrative jurisprudence, starts from the principle of constitutional supremacy in the construction and validity of the legal system as a whole and indisputably constitutes a corollary of the direct efficacy of the constitutional clauses as a norm of immediate application (resolution No. 1655-97, Constitutional Chamber); which determines that the interpretation of infra-constitutional norms, carried out by legal operators, whether they be administrative or legislative officials, judges, or courts of justice, must be in accordance with constitutional norms, values, and principles [3]. Indeed, the direct and immediate efficacy of the Law of the Constitution inexorably binds the legal operator, without the need for laws or other norms or acts that develop or make it applicable.

It is then the duty of every legal operator to guarantee the observance and strict application of the Law of the Constitution, and therefore, in the exegetical and applicative work of the legal system, their function is to ensure constitutional supremacy and the unity of the system. Resolutions 3035-96, 3036-96, and 3038-96 of the Constitutional Chamber themselves openly admit a plurality of interpreters for the sake of that principle of the supremacy of the Constitution, because otherwise the immediate and direct normative value to which we have referred would be limited (See in this regard JINESTA LOBO, Ernesto. “Relaciones jurisdicción ordinaria y justicia constitucional” en http://www.ernestojinesta.com/ernesto%20jinesta/curriculum%20y%20art.%20rev/RELACION%20JURISDICCION%20ORD%20%20JUSTICIA%20CONST.PDF.).

The interpretation in accordance with the Constitution as an interpretation of the law whose parameter is the Constitution is reinforced by those other interpretation criteria positively admitted by our legal system, according to which, in the case of administrative norms, it is necessary to interpret them in the most rational direction and in accordance with the legal system; that is, in the one that best corresponds to the satisfaction or realization of the public interest; all in safeguard of the healthy balance between the efficiency of the Administration and the obligatory respect for the freedom, dignity, and other fundamental rights of the administrated parties (Arts. 8 and 10 [4] of the Ley General de la Administración Pública). And as we noted in opinion C-262-2005 of July 20, 2005, that interpretation criterion accepted by our positive law supposes a novel vision of the principle of administrative legality (principio de juridicidad administrativa), complemented with the requirement of efficiency, so that all administrative activity required in the exercise of public attributions, to be legitimate and legally admissible, besides coinciding with the Constitution, must be effective in achieving the objectives that have been set for it by the legal system, thus positively resulting in the attainment of general welfare.

It is clear then that as a general interpretive framework, in our environment, it constitutes an imperative of hermeneutic work that normative interpretation must be given in the most favorable sense (principle of favorability), in the sense that best develops and with the greatest effectiveness the rights, principles, and values enshrined in the constitutional order.

Therefore, and by virtue of the principle of unity and coherence of the legal system, as well as the need to avoid the void produced by normative invalidation, when faced with several possible interpretations of a precept, that which saves it from a potential constitutional conflict must be preferred (See in the same sense: Ignacio de Otto, “Derecho Constitucional, sistema de fuentes”, Ariel, Barcelona, p. 80). The same criterion must preside over the activity of integration of the legal system, to fill its insufficiencies. With this, constitutional norms and the principles they contain acquire a dominant role in the concretion of normative meanings; to which an implicit prohibition is coupled for the interpreter to resort to hermeneutic criteria that lead to results contradictory to said higher norms and principles.

For the reasons stated, the Office of the Attorney General (Procuraduría General) has conceptualized the interpretation of the block of legality “in accordance with the Constitution”, in the following terms:

“… by reason of the principle of unity of the legal system and the superior character of the Constitution as a legal norm, every law must be interpreted, formally and materially, in accordance with it, particularly with its values and principles. This is what in doctrine is called the principle of interpretation in accordance with the Constitution, which obliges the interpreter to opt for that interpretation that best realizes constitutional values and principles and to reject any interpretation that is contrary to said values and principles, or contrary to a specific provision of the Constitution. At bottom, interpretation in accordance with the Constitution is the result of the application of the systematic method, that is, interpretation according to context, which requires that norms be interpreted as forming part of a normative system constituted by the whole legal system, according to its normative hierarchy, and the specific normative body of which the interpreted norm forms part.- In synthesis, norms must be interpreted in accordance with constitutional values and principles, their context, historical and legislative background, and in attention to the public purpose they pursue”. (Opinion C-349-2006 of August 30, 2006 and in a similar sense C-444-2005 of December 23, 2005).

Thus, interpretation in accordance with the Constitution is that which harmonizes the law with the Constitution by choosing – among a double interpretive possibility – the meaning that avoids any contradiction between the law and the Constitution. The effect of interpretation in accordance with is to preserve the validity of a law that, otherwise, would have to be declared unconstitutional. And as we noted, according to comparative doctrine on the matter, that interpretation in accordance with the Constitution is not limited to being a criterion for defining two divergent interpretations, one of them unconstitutional and the other not, but is also appropriate even to extend the effects of a norm to cases that are usually considered outside what is provided for in it (systematic or extensive interpretation).

The foregoing is important because it may happen, as in this case, that a norm, although it does not properly expressly contain a precept contrary to the norms of the Constitution, when read and interpreted literally, shows a contradiction with express and clear mandates thereof. Faced with this situation, the legal operator must adopt the meaning that best harmonizes with the rest of the legal system and in the event that one of the possible meanings that the norm entails results in rendering the provision ineffective, it is advisable to choose the one that does produce an effect, because it must always be assumed that through it the legislator wanted to achieve something objectively useful (presumption of constitutionality). So there is no other way but to ensure the preservation of the Law of the Constitution, and make an interpretation of the norm in accordance with it.

Indeed, we consider that if it is possible to disapply an infra-legal legal norm for being manifestly contrary to the Constitution, with greater reason, in order to ensure the preservation of the law, it is appropriate that an interpretation of the law in accordance with the Constitution can be made, without the need to disapply the norm, especially when the situation of incompatibility of two provisions that cannot be applied and subsist at the same time does not arise. The interpreter or legal operator must then examine whether the norm can have an interpretation that proves compatible with the Political Constitution, and in such hypothesis must preferentially choose it.

We insist that we do not ignore the constant warnings, mainly from traditional doctrine, that when making an interpretation in accordance with the Constitution, one cannot go beyond what the text of the law allows (interpretation cannot go against the text and sense of the law itself). The truth is that the issue of the text as a limit of normative interpretation is too complex to be discussed here, but perhaps it is sufficient to indicate that no maxim, no interpretive criterion is sufficient by itself to definitively resolve the complex problems that normative interpretation entails. That said, we insist that when the literalness of the text fully harmonizes with the Law of the Constitution, the legal operator cannot go beyond the text. And in any case, we consider that based on precepts, rules, values, and principles that make up the Law of the Constitution, which have been widely specified by the supreme interpreter of that law – Constitutional Chamber (Sala Constitucional) – the legal operator can decide what is or is not in accordance with the Constitution, and with the same parameter can decide what are the interpretive limits imposed by the legal text itself when making an interpretation in accordance with the Constitution, provided that the fruit of that interpretive activity is not arbitrary (due to insufficient reasons or lacking reasonableness - manifest unreasonableness -, or is the result of a patent error), but rather reasonable and coherent, and above all adjusted to the Law of the Constitution. This argument gains greater force when that harmonization between the legal text and the constitutional one is supported by precedents and jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).

Thus, the application of the stated interpretive criteria allows harmonizing the pure literalness of the questioned precept and understanding it in accordance with the Constitution, without distorting the sense of its statements. And this would not be the first time that the Office of the Attorney General (Procuraduría General) rejects a literal interpretation of a legal norm and instead opts to interpret said provision in accordance with the Constitution, in such a way that it not only turns out to be constitutional, but also simultaneously respects the normative systematic context in which the article is found (OJ-001-2001 of January 3, 2001).

Consequently, based on the idea of constitutional supremacy and its conception as a legal norm of direct and immediate application, and based on the constitutional principles of legality or administrative legality (juridicidad administrativa), legal certainty and normative hierarchy and parallelism of forms or principle of contrarius actus - principles to which all legal operators are bound -, more than a task, it is our duty to make compatible and preserve the symmetry that the rest of the infra-constitutional legal system must have with respect to the constitutionally provided norms, values, and principles; this as a clear expression of the expansive force that at the normative level is recognized to the Constitution as the source of Law in the proper sense, from which the rest of the legal system must be integrated, informed, and interpreted.

In the conditions noted, there is no doubt that the provision of Article 173.2, in relation to numeral 21 of the LGAP, read in harmony with the constitutional provisions incorporated into its precepts (Articles 139, 140, 146, and 147 of the Constitution), allows the interpreter to understand that when it refers to the exercise of the administrative annulment power over declaratory acts of the central State Administration, the competent bodies to declare absolute, evident, and manifest nullity are: the Ministers, the President of the Republic, the Executive Branch –Minister of the relevant sector and President of the Republic– and the Government Council; each one, obviously, within their own spheres of competence. Thus, for example, it follows from the normative text that in those cases where the act whose nullity is sought was issued by the Minister, or a body that forms part of that Ministry's structure, it is the Minister who can decide on the initiation of the procedure and it is they who will be responsible for issuing the final resolution. But if the act was issued by the Executive Branch (understood as the President and the respective Minister), it must be interpreted in accordance with constitutional law that the competent body to initiate the administrative procedure aimed at the declaration of nullity of an act and to issue the final act will be the Executive Branch itself and not the Minister.

It should be remembered that the Constitution establishes and configures insurmountable limits through the attribution of the order of competencies that can never be ignored. All normative legal production emanating from State bodies that have regulatory power, as they are constituted and subordinated to the Constitution, cannot be in contradiction or opposition to, or prove incompatible with, the latter. And for this reason, in the case of the lesivity process (proceso de lesividad), as a form of manifestation of the administrative self-protection power (autotutela administrativa), the Administrative Procedure Code itself, in frank recognition of that constitutional distribution of competencies, provides that the Administration that issued the final, declaratory act creating subjective rights is the one that must issue internally, through the supreme hierarchical superior body, the duly reasoned authorization to initiate the contentious-administrative lesivity process (proceso contencioso de lesividad).

Consequently, it is only possible to interpret Article 173.2 of the General Law on Public Administration in light of constitutional values, principles, rights, and guarantees, and especially in accordance with the functions and powers granted by the Constitution to the bodies that compose the Executive Branch, in the sense set forth. That is the only correct, imperative, and constitutionally compliant interpretation of the disputed precept.

In that sense, it is necessary to partially reconsider, and regarding this specific aspect, opinion C-132-2009 of May 13, 2009.

• C)Substantial defects due to lack of competence (incompetencia) of the body that ordered the opening of the administrative procedure.

As we have recognized on other occasions (pronouncements C-189-2004 of June 10, 2004, and C-071-2005 of February 17, 2005), the first requirement demanded by the legal system for the validity of any administrative conduct is that it be adopted by the body possessing the attributed competence (competencia) for it (Article 129 of the General Law on Public Administration); consequently, if an act, for example, is adopted by a body lacking competence, whether by reason of territory, time, subject matter, or degree (Article 60.1 Ibidem), it will irremediably be null (Article 166 Ibid).

Hence the importance of delimiting competence when verifying the validity of the ordinary procedure established in this case to administratively declare the absolute, evident, and manifest nullity of Resolution No. 477-2008 of 08:00 hours on April 2, 2008, issued by the Executive Branch –meaning the President of the Republic and the Minister of Governance, Police, and Public Security–, by which the official XXX was recognized payment of ¢ 434,977.25 (four hundred thirty-four thousand nine hundred seventy-seven colones and twenty-five céntimos) for per diem allowances (dietas) corresponding to the period from May 2006 to December 2007. For it is from the certain knowledge of which body issued the act sought to be annulled that one can establish with certainty which is the competent body to make both the decision to initiate the respective procedure and to make that declaration by final act.

We insist that in these cases, competence is not only a principle of organization but of administrative legality, by virtue of which the essential legal effect of the acts to be carried out to achieve the annulment of an act in administrative proceedings is predetermined. And this attribution, which is carried out by virtue of administrative self-protection, constitutes a power of authority (potestad de imperio), and therefore, is governed by the principle of legal reservation (Article 59 of the General Law on Public Administration) and is non-delegable.

Now then, based on the provisions of Articles 21 and 173.2 of the General Law on Public Administration, and through a systematic interpretation in accordance with the Constitution, this Attorney General's Office has determined that when referring to the exercise of the administrative annulment power over declaratory acts of the central State Administration, the competent bodies to declare absolute, evident, and manifest nullity are: the Ministers, the President of the Republic, the Executive Branch –Minister of the relevant sector and President of the Republic– and the Government Council; each one, obviously, within their own spheres of competence. Thus, for example, it follows from the normative text that in those cases where the act whose nullity is sought was issued by the Minister, or a body that forms part of that Ministry's structure, it is the Minister who can decide on the initiation of the procedure and it is they who will be responsible for issuing the final resolution. But if the act was issued by the Executive Branch (understood as the President and the respective Minister), it must be interpreted in accordance with constitutional law that the competent body to initiate the administrative procedure aimed at the declaration of nullity of an act and to issue the final act will be the Executive Branch itself and not the Minister.

As recorded in the unnumbered case file (expediente sin foliar) sent for this purpose, Resolution No. 477-2008 of 08:00 hours on April 2, 2008, which approved the sums in favor of official xxx for per diem allowances, whose nullity is sought in this process, was issued by the Executive Branch, that is, by the joint action of the President of the Republic and the head of the Governance, Police, and Public Security portfolio. Notwithstanding the foregoing, in the absence of the respective executive agreement (acuerdo ejecutivo) –which does not appear incorporated in the case file sent–, everything indicates that it was the Minister of that portfolio who unilaterally and without enabling legal norm ordered the opening or initiation of the annulment procedure in question; that is, a constitutional body different from the Executive Branch that authorized that payment, which contravenes the principle of parallelism of forms.

From the foregoing, it is apparent that there is a substantial defect in the subject who ordered the opening of this administrative annulment procedure, which results in its absolute nullity, since that act issued by the competent body for the purpose is a procedural prerequisite and a guarantee of the rights of the persons benefited by the resolution whose existence is sought to be removed from the legal system.

It should be remembered that from the harmonious relationship of the normative precepts contained in Articles 129 and 182 of the General Law on Public Administration, there is the inescapable obligation in our case –as controllers of legality– to declare, ex officio, the invalidity of an act when a defect related to the subject is present, as in the case sub judice.

Based on the foregoing, it is evident that in the present case we are indisputably facing an administrative procedure established by an absolutely and totally incompetent body for it, since it was not the Executive Branch, meaning the President of the Republic together with the Minister of Governance, Police, and Public Security, that agreed, according to the pertinent specific rules, to its initiation. And therefore, that act which ordered both the opening of the annulment procedure and the designation of the members of the directing body, as well as all those successive acts of the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the aforementioned Resolution No. 477-2008 of 08:00 hours on April 2, 2008, irremediably lack that essential subjective element, that is: the “competence” of the body that issued them (Article 129 of the General Law); which defects, absolutely, the entire procedure (Article 164.1 Ibidem).

Based on the provisions of ordinals 21, 129, 158, 165, 166, 169, 173, and 182 of the General Law on Public Administration, the pathology noted is sufficient to declare the absolute nullity of all proceedings with the pertinent effects, and obliges us to return the case file without the favorable opinion that was required in application of the aforementioned Article 173. However, in the event that the Administration maintains its will to reverse that act materialized in the aforementioned Resolution No. 477-2008 of 08:00 hours on April 2, 2008, we consider it advisable to note other serious defects at the procedural level that we have been able to verify upon review of the case file sent for that purpose and which we proceed to set forth below, all in order that such procedural wrongs may be properly corrected, in this and other similar procedures.

IV.- Competent body to request the opinion of the Attorney General's Office.

Likewise, we have reiterated that “the competent body to declare absolute, evident, and manifest nullity, in administrative proceedings, is the one that has the competence to decide the sending of the case file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office...” This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; one may consult, among others, opinions C-166-85 of July 22, 1985, C-173-95 of August 7, 1995, C-140-2004 of May 7, 2004, C-372-2004 of December 10, 2004, C-240-2007 of July 19, 2007, C-054-2007 of February 22, 2007, and C-361-2008 of October 6, 2008, and, especially, the directive issued under Official Letter No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000.

And in this case, by a parallelism of forms, referring to the body that issued the act sought to be administratively annulled, without a doubt the competent body to declare the evident and manifest nullity, and therefore, to also refer the matter to this office for what is appropriate, is none other than the Executive Branch –meaning the President of the Republic and the Minister of Governance, Police, and Public Security–.

V.- Proper conformation of the administrative case file forms part of the constitutional guarantee of due process (debido proceso).

All administrative action is subject to the legality block (bloque de legalidad), comprising the different norms and principles that make up the legal system. Therefore, subjection and conformity with that legality block will determine the validity of the administrative act, but also the duty of the Administration to ensure the regularity of its own action; a duty that, as we have indicated, finds limits, especially in relation to declaratory acts of rights, because while an absolutely null act is considered not to create rights and the Administration is obliged not to apply said act, having to annul it, the truth is that the declaration of nullity of an act is exceptional, particularly when that act generates rights in favor of an administered party (administrado).

For the sake of the principle of intangibility of subjective legal situations and the rights of administered parties, the legal system prohibits the Administration from freely withdrawing declaratory acts of rights. Consequently, such withdrawal is exceptional and must also be based on the existence of an absolute nullity, under the terms of Article 173 of the General Law on Public Administration. This implies that the defect of the act must be of such gravity that it affects public order, which in turn gives rise to the legal duty to withdraw and not to execute the act thus vitiated. And it is for this reason that the Administration is allowed to exercise its self-protection power. Outside of that scenario, the Administration is not free to reconsider its own acts. Rather, in case of absolute nullity, but not evident and manifest, it must resort to the contentious-administrative process (proceso contencioso-administrativo), after previously declaring the act detrimental (lesivo). Therefore, in administrative proceedings, the declaration of nullity is subject to limits and only proceeds insofar as the nullity is absolute under the terms of Article 173 of the Law.

As inferred, the declaration of absolute, evident, and manifest nullity must be carried out subject to the rules and principles of Due Process. Article 173 of the General Law on Public Administration obliges the Administration to previously carry out an ordinary administrative procedure, as it is considered that the regulation of this procedure fully satisfies the fundamental right to due process and the value of justice. For this reason, the declaration of absolute nullity of an act without subjection to that procedure is absolutely null under the terms of the cited Law, but also of dubious constitutionality by virtue of violating the due process recognized in favor of the administered parties. And it is precisely in function of that administered party, and in order to ensure the legitimate and effective exercise of the right of defense – which includes the right to be heard, the right to offer and produce evidence, to obtain a reasoned decision, and the right to challenge the administrative decision – that the guarantor nature of the procedure established in Article 173 of the General Law on Public Administration is set forth, because without a doubt, the declaration of absolute nullity of an act creating rights strongly impacts the legal sphere of the administered party (See in this regard Resolutions Nos. 1563-91 of 15:00 hours on August 14, 1991, and 4639-2003 of 8:30 hrs. on May 23, 2003, both from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), among many others).

Thus, it is irrefutable in our context that said procedure has a double purpose. On one hand, –as we said–: to safeguard the integrity of the rights and interests of the administered parties. And on the other, to guarantee that the administrative action aimed at declaring the nullity of a declaratory act of rights responds to objective criteria, respects citizens' rights, and furthermore submits to the legal system.

In short, as we have concluded: the declaration of such nullity must be subject to the provisions of Article 173 of the General Law on Public Administration, insofar as it concerns a declaratory act of rights (See Opinions C-245-2005 of July 4, 2005, and in a sense similar to all the foregoing, Opinion C-249-2005 of July 7, 2005, and C-336-2005 of September 7, 2005).

It is clear then that in this context, the intervention that numeral 173 of the LGAP grants to the Attorney General's Office as a controller of legality undoubtedly constitutes an additional guarantee for the administered party in cases like the present one, where the Administration seeks to act against its own declaratory acts of rights in administrative proceedings, since in that sense, Article 176, subsection 6) of said legal body categorically provides that: "The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the formalities provided for or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null. Furthermore, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal responsibilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of Article 199." For this reason, and because compliance with the substantial norms of the administrative procedure constitutes an inexorable duty of public bodies, the observance of which guarantees the administered party not only the adequate and timely protection of their rights, but also the effective exercise of their right of defense, the Attorney General's Office always undertakes to corroborate in detail all actions aimed at annulling declaratory acts of rights through administrative channels, in order to thereby prevent eventual condemnations resulting from the annulment in administrative proceedings of declaratory acts of rights, in contravention of the procedures established in Article 173 of the cited law as guarantees for the administered party.

In that order of ideas, and as can be inferred from the analysis of the administrative case file attached to the request that concerns us, there is no doubt that it reveals at least two omissions of substantial formalities that vitiate the procedure with nullity. The first of these refers to the lack of foliation (foliatura) of all the documents that make up the administrative case file, and the second –as will be analyzed–, concerns the omission to advise the party about the ordinary appeals (recursos ordinarios) applicable against the initial act of the procedure, as well as the indication of the body and the timeframe within which they applied.

Referring to the first substantial omission indicated, we must recall that "The written form is the regular and ordinary way in which the administrative will and that of the interested party is instrumented and made known in the administrative procedure" (DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129); and orality is a significant complement. For this reason, during the course of the procedure, it is the duty of the Administration, under penalty of responsibility of the respective official, to form an administrative case file of all the successive and chronological actions that arise; as such, the case file is an indispensable piece that, in addition to keeping a rigorous order of presentation (Article 296 of the General Law on Public Administration in relation to ordinal 51 of the Contentious-Administrative Procedure Code, Law No. 8508), must reflect with due precision the procedural acts adopted in the course thereof (opinions C-263-2001 of October 1, 2001, and C-455-2006 of November 10, 2006).

Taking into account the exogenous position in which the Attorney General's Office finds itself in relation to public Administrations and the matters that they process, the administrative case file constitutes the evidentiary means par excellence to verify that the administrative will has duly followed the formal channel provided for in numeral 173 of the General Law on Public Administration; for which reason, with the aim of guaranteeing the right to effective defense and so that this Attorney General's Office may rule on the merits of the matter, and as a complement to the obligation to maintain a duly identified, complete, chronologically ordered, and properly foliated case file, there is also the obligation to give certainty of its content. Therefore, it is indispensable, in order to be able to issue the pronouncement referred to in Article 173 of the General Law on Public Administration, that the case file sent to this Institution be the original or a certified copy thereof, with an indication that it corresponds to the totality of the pieces and documents that compose it. Without these requirements, there can be no certainty of the veracity of the documentation sent, and therefore, the possibility of issuing an opinion on the specific case is truncated (See, among others, opinions Nos. C-054-2007 of February 22, 2007, C-110-2007 of April 11, 2007, and C-401-2008 of November 4, 2008). Therefore, the foliation of the case file becomes a necessary requirement to guarantee due process.

Despite the foregoing, we must note that in the administrative case file presumably prepared for the purpose by that Ministry, all the documents contained therein lack foliation; that is, they are not properly numbered in chronological order, which prevents us from verifying that they are a certain part of the procedure followed for the purpose. And we have indicated on repeated occasions in our administrative jurisprudence that the foliation of the administrative case file forms part of the constitutional guarantee of due process, regarding order in the processing of the administrative procedure, as it guarantees the effective access of the administered party to the information necessary to exercise a reasonable defense (See, among many others, pronouncement OJ-060-98 of July 15, 1998, as well as opinions C-164-99 of August 19, 1999, C-210-00 of September 4, and C-290-2000 of November 20, both from the year 2000, C-198-2005 of May 23, 2005, C-054-2007 of February 22, 2007, C-103 of April 10, 2007, C-110-2007 of April 11, 2007, C-131-2007 of April 30, 2007, and 175-2007 of June 4, 2007) and that an unfoliated case file produces insecurity, both for the interested party and for the Administration itself, regarding the complete content of the case file (opinion C-060-2001 of March 6, 2001, C-263-2001 of October 1, 2001).

As is obvious, such omission of substantial formalities, such as the chronological foliation of the administrative case file, absolutely vitiate the procedure (Article 223 Ibid); the reason is simple: as the case file is not duly foliated, it is clear that consubstantial elements of due process are missing, which would seriously affect the grounds for the final act that could be issued.

In the event that the Administration maintains its will to reverse that act materialized in the aforementioned Resolution No. 477-2008, we recommend, consequently, the corresponding chronological and consecutive foliation of the respective administrative case file, since in the present case the attached case file is not foliated, which is furthermore inconvenient, as it undermines the integrity of the administrative case file as a public document (opinions C-198-2005 of May 23, 2005, and C-455-2006 of November 10, 2006).

VI.- The appeals applicable against the initial act were not indicated.

Upon review of the documents that make up the main case file, and especially Resolution No. 851-2008-ALG, of 10:35 hours on June 13, 2008, by which the single-person directing body (órgano director unipersonal) formally communicates the opening or initiation of the respective ordinary procedure, it is observed that in said notification of charges (traslado de cargos), not only was the due indication of the applicable appeals (recursos) against said initial act omitted, but also the indication of the body that would resolve them, the one before which they should be filed, and the timeframe for filing them; a defect that in our judgment is serious, and we have so characterized it on other occasions in similar matters (opinion C-219-2005 of June 14, 2005), for contravening the provisions of Article 245 of the General Law on Public Administration (See in this regard Resolutions Nos. 5469-95 of 18:03 hours on October 4, 1995 [referring to the right to appeal resolutions], 05850-98 of 17:12 hours on August 12, 1998, 2000-02008 of 09:47 hours on March 3, 2000, Constitutional Chamber). For as the Constitutional Chamber has provided, such minimum and essential requirements of the act of notification are what ensure the administered parties the possibility of understanding the basis of the acts issued by public authorities and, if they deem it appropriate, exercising their right to refute them (Resolution No. 04553-98 of 13:09 hours on June 26, 1998). And if that omission of the requirements of Article 245 of the General Law on Public Administration occurs when the administered party exercises their own material defense, that is, without the representation or assistance of a lawyer, a gross violation of the constitutional order may occur (Resolutions Nos. 2003-04632 of 15:22 hours on May 27, 2003, 2005-17833 of 13:03 hours on December 23, 2005, 2007-07750 of 18:39 hours on May 31, 2007, and 2007-16597 of 10:10 hours on November 16, 2007).

VII.- Final considerations regarding the expiration (caducidad) of the administrative self-protection power.

It is noted that, by virtue of the modification to cited Articles 173 and 183 of the General Law, as a consequence of the issuance of the Contentious-Administrative Procedure Code, it is necessary to take into account the date of issuance of the act deemed null. The foregoing because, if it is verified that the adoption of the act occurred before January 1, 2008, the four-year period would apply, within which the declaratory act of absolute, evident, and manifest nullity must be issued, or else, the contentious-administrative process must be filed. On the contrary, if the act was issued after January 1, 2008, it must be understood that the annulment power remains open as long as the effects of the act persist over time, otherwise it expires (caduca) in one year, computed from the adoption of the act.

Conclusion:

In accordance with the foregoing, this Office finds itself legally unable to render the favorable opinion referred to in Article 173 of the General Law on Public Administration, since the proceedings in the corresponding administrative procedure are absolutely null.

By reason of the foregoing, we return the administrative case file that was provided to us for this study, so that you may assess whether or not one is within the expiration period provided for by the legal system, and if so, that the corresponding procedures may be corrected anew.

Opinion C-132-2009 of May 13, 2009, is partially reconsidered, regarding the interpretation in accordance with the Constitution of ordinal 173.2 of the General Law on Public Administration.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera ATTORNEY GENERAL [1] “(…) the traditional aphorism according to which ‘what is clear does not need to be interpreted’ must be viewed as an authentic fallacy”. VELÁSQUEZ V, Fernando. Derecho Penal, Parte General, 3rd Edition, Editorial Temis, Santa Fé de Bogotá, Colombia, 1997, p. 131. Quoted in the article “El Control Constitucional a la Interpretación de la Legalidad ordinaria” at http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/descargas/articulos/CC-IIL_WDR.pdf [2] Also called “interpretation oriented to the Constitution,” “systematic constitutional interpretation,” or “systematic interpretation oriented to fundamental rights,” it is the one that, within the framework of the interpretive process itself, advocates for those results that, from a constitutional point of view, are preferable to others.

[3]“The supremacy of the Constitution over all norms and its central character in the construction and validity of the legal system as a whole oblige interpreting the latter at any moment of its application –by public operators or private operators, by Courts or by legislative or administrative bodies– in the sense resulting from constitutional principles and rules, both general and specific, referring to the matter in question” (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. “La constitución como norma y el Tribunal Constitucional”, Civitas, Madrid, p. 95).

[4] As we indicated in opinion C-349-2006 of August 30, 2006, during the legislative process of the General Law on Public Administration, Mr. Eduardo Ortiz referred to the scope of Article 10 in the following terms:

“... note that according to paragraph 2) interpretation is carried out taking into account the other related norms and also the nature of the facts, the value of the conduct that is being sought to regulate or harmonize within the case. That is, taking into account all those elements, naturally oblige the administrator and the judge to have a complete knowledge of the law in all its articles and of the situation being sought to resolve, one reaches the conclusion that an article of the law –and this often occurs– contradicts the rest or does not comport with the purpose that the others pursue, because it rather makes it impossible to achieve what the law seeks or hinders its achievement, and moreover disregards the reality to which the law must be applied, then in that case we choose to say that the administrator, or the judge, may disapply that article, adhering to the rest of the articles and to the nature of the social situation being contemplated.” (Legislative Assembly, Legislative File A 23 E5452. Transcribed by QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., first edition, 1996, pages 93 and 94. The underlining is ours).

Dictamen : 233 del 26/08/2009 ( RECONSIDERA PARCIALMENTE ) C-233-2009 26 de agosto de 2009 Señora Janina Del Vecchio U.

Ministra Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número 1420-2009 DM, de fecha 20 de abril de 2009, recibido en esta Institución el día 24 de abril del mismo año, por medio del cual se solicita el dictamen favorable exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro del procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de la señora xxx, tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución Nº 477-2008 de las 08:00 horas del 2 de abril de 2008, emitida por el Poder Ejecutivo –entiéndase Presidente de la República y Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública-, por la que se le reconoce a aquella funcionaria el pago de ¢ 434.977,25 (cuatrocientos treinta y cuatro mil novecientos setenta y siete colones con veinticinco céntimos) por concepto de dietas correspondientes al período de mayo de 2006 a diciembre de 2007.

Lamentablemente, debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista del premisas erróneas sobre el papel o intervención que le otorga el citado numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública a la Procuraduría General, sino que se incumplieron también formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado, y lo que es peor, falta en todas las actuaciones procedimentales el elemento subjetivo esencial, esto es: “la competencia” del órgano que los emitió; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima .

I.- Antecedentes.

Del expediente administrativo que se nos anexa, se logran extraer los siguientes hechos de interés para la resolución de este asunto:

1.- Por oficio DND-1792-07 de fecha 15 de noviembre de 2007, la licenciada xxx, Directora Nacional de Desarrollo de la Comunidad, solicita al entonces Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, Fernando Berrocal Soto, que se le reconozca el derecho a devengar dietas como miembro del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, y que cómo a la fecha no se le ha pagado nada por dicho concepto, se le cancelen retroactivamente los montos respectivos que se le adeudan.

2.- Por oficio DVG-1322-2007, de fecha 18 de diciembre de 2007, el Director de Despacho de la Viceministra de Gobernación y Policía, Gerardo Jiménez, le remite para lo pertinente al licenciado Adolfo Arguedas Fernández, Director de la Asesoría Jurídica, el reclamo administrativo de la señora xxx.

3.- La Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Gobernación y Policía verifica la fecha en la que asumió el cargo de Directora la señora xxx, el número de sesiones del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad a las que asistió y su equivalente en cuanto al pago de dietas (oficios ALG-021-2008 de 8 de enero de 2008, del Director a. i. de la Asesoría Jurídica; DRH 024-2008 de 17 de enero de 2008, de la Jefatura de Recursos Humanos de DINADECO; constancia expedida a las 11:38 horas del 18 de enero de 2008, por el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad; DFC 044-2007 de 18 de enero de 2007, de la Jefatura del Departamento Financiero Contable; ALG-154-2008 de fecha 7 de febrero de 2008, del Director a.i. de la Asesoría Jurídica; DFC 086-2008 de 11 de febrero de 2008, de la Jefatura del Departamento Financiero Contable; Certificación de cuenta cliente de fecha 12 de mayo de 2006, del Ejecutivo de Cartera Oficina Naranjo del Banco de Costa Rica).

4.- Con base en los presupuestos fácticos tenidos por acreditados y con base en las consideraciones jurídicas hechas en el caso particular, por resolución Nº. 477-2008-DMG, el Poder Ejecutivo –entiéndase el Presidente de la República y la Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública-, se le reconoce a la señora xxx el pago de ¢ 434.977,25 (cuatrocientos treinta y cuatro mil novecientos setenta y siete colones con veinticinco céntimos) por concepto de dietas correspondientes al período de mayo de 2006 a diciembre de 2007. Resolución que se le comunicó a la interesada el 29 de mayo de 2008.

5.- Por resolución Nº. 850-2008 DMG, de las 10:30 horas del 13 de junio de 2008, la Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, ordena la apertura de un procedimiento ordinario administrativo a fin de declarar, con base en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública, la nulidad absoluta de la citada resolución Nº. 477-2008-DMG, el Poder Ejecutivo –entiéndase el Presidente de la República y la Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública-, por cuanto estima que dicho acto es evidente y manifiesto contrario a lo dispuesto por los artículos 8 y 12 de la Ley Nº 3859, en el tanto la Directora de DINADECO no es miembro integrante del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, y por tanto, no tiene derecho a devengar dietas. Y designa como órgano director al licenciado Mario Fajardo Jiménez de la Dirección Legal del Ministerio de Gobernación.

6.- Por resolución Nº. 851-2008-ALG, de las 10:35 horas del 13 de junio de 2008, el órgano director unipersonal íntima y hace la imputación de cargos a la señora xxx y la cita a comparecencia oral privada a las 09:00 horas del 21 de julio de 2007 (sic). Dicha resolución fue notificada personalmente a la susodicha el 3 de julio de 2008.

7.- Por oficio ALG 0681-2008, de fecha 2 de junio de 2008, el Subdirector de la Asesoría Legal del Ministerio de Gobernación y Policía, le solicita al Director Financiero de ese Ministerio no girar o cancelar el pago de la resolución Nº 477-2008 DMG supra citada.

8.- Por resolución Nº. 1266-08-DMG de las 12:15 horas del 16 de setiembre de 2008, el órgano director decide trasladar el día de la comparecencia oral y privada para el 8 de octubre de 2008, a las 10:00 am; esto porque en la resolución Nº. 851-2008-ALG se consignó erróneamente el año 2007, siendo en lo correcto 2008; y como la señora xxx, aun habiendo sido notificada no asistió a la comparecencia, con el fin de evitar cualquier indefensión, mejor reprogramó la audiencia. Esta resolución fue notificada a la investigada el 17 de setiembre de 2008.

9.- Conforme se consigna en el acta respectiva, levantada por el órgano director unipersonal a las 10:15 horas del 8 de octubre de 2008, aun habiendo sido notificada oportunamente, la señora xxx no se presentó a la comparecencia.

10.- Por oficio 1420-2009 de 20 de abril de 2009, la Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, nos remite el expediente administrativo y el proyecto de resolución del Poder Ejecutivo, Nº 582-2009 DMG de las 10 horas del 15 de abril de 2009, por la que se declara la nulidad absoluta de la supra citada resolución Nº 477-2008 de las 08:00 horas del 2 de abril de 2008; lo cual evidencia que sobre este asunto ya se tiene formalmente constituida la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada.

II.- Intervención previa y obligatoria de la Procuraduría General como contralor de legalidad.

Es importante aclarar, en primer lugar, que la intervención que le otorga el citado numeral 173 a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración, de forma excepcional, pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.

Tal y como ha sido conceptualizado por la Sala Constitucional, la participación de la Procuraduría en un trámite de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cumple un fin garantista del debido proceso, por tratarse de un criterio externo y experto ajeno al órgano que dictaría el acto anulatorio (ver resolución N° 1563-1991 de las quince horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno). A tal punto se cumple dicha función que únicamente contando de previo con un criterio favorable de este Órgano, podría la Administración emitir el acto final que declare el vicio del acto. Cabe agregar que también se presenta la particularidad de que es el único supuesto (unido a lo que prescribe el artículo 183 de la Ley General) en el que la Procuraduría General entra al análisis de un caso particular, lo cual deviene en la excepción de la regla contenida en el numeral 5° de nuestra Ley Orgánica. En fin, la propia Sala Constitucional califica este dictamen como un “acto preparatorio” de obligatorio acatamiento para la administración que lo gestiona (Véase al respecto la resolución 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004. y en sentido similar, las Nºs 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004).

Con base en las consideraciones jurídicas expuestas, y en atención al tenor literal del artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública, resulta claro que el dictamen de la Procuraduría General o de la Contraloría General, debe ser previo a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Entre otros, el dictamen C-158-2005 de 28 de mayo de 2005). En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final; esto con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda, sin que se haya conformado aún formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. Ese procedimiento, por lo que indica el inciso 6) del ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública, deviene de absoluta e imperativa observancia, pues lo contrario, acarrea la nulidad absoluta de lo que se decida (dictámenes C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007, C-165-2008 de 14 de Mayo de 2008, C-176-2008 de 23 de mayo de 2008, C-224-2008 de 26 de Junio de 2008y C-361-2008 de 6 octubre de 2008).

III.- Órgano competente para ordenar la apertura del procedimiento administrativo, solicitar el dictamen de la Procuraduría General y resolver posteriormente por acto final la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios emanados de la Administración central del Estado.

• A)El art. 172.2 párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública.

Según reforma introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos declarativos emanados de la Administración central del Estado –entiéndase Poder Ejecutivo -, es el Ministro del ramo atinente (art. 173.2 párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública).

Como punto de partida, una interpretación fundamentalmente literal del precepto, según el sentido propio de sus palabras, llevaría a concluir que con él se desconoce que el Poder Ejecutivo, como Poder del Estado, tienen una estructura constitucional compleja; es decir, está integrado por diversos órganos: el Presidente de la República; el Poder Ejecutivo en ejercicio (sentido estricto): el Presidente y su Ministro del ramo; Consejo de Gobierno (Presidente y sus Ministros) y los Ministros; todos con atribuciones constitucionales incluso diferenciables y excluyentes. Y sin lugar a dudas, la aplicación impávida de ese precepto supondría también una derogatoria singular del principio de paralelismo de formas o principio contrarius actus, según el cual los actos en derecho deben dejarse sin efecto de la misma forma en que fueron creados (resolución Nº 2006-003671 de las 14:30 horas del 22 de marzo de 2006, Sala Constitucional); esto es: por la misma autoridad que lo dictó y previo procedimiento; es decir, los actos se deshacen de la misma forma en que se hacen, o que se modifican o revocan siguiendo un procedimiento simétrico al que se aplicó para su elaboración y que en todo caso busca contar con la emisión de voluntad del mismo sujeto que en ese caso se exteriorizó por aquel acto, más allá de la forma en que se exteriorizó, pues con ello se estaría dando la posibilidad de que los Ministros individualmente considerados revisen indiscriminadamente actos declaratorios emitidos por otros órganos constitucionales; incluso sin consentimiento de aquellos.

Como es obvio, la redacción del precepto legal aludido no es desde luego afortunada y dista bastante de ser clara. Lo que ya supone admitir un evidente déficit de precisión del precepto; lo que confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintas de la mera interpretación literal.

Con base en lo expuesto y de acuerdo con la exigencia del principio de conservación de la ley, según el cual la validez de la Ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución, es preciso explorar las posibilidades interpretativas de ese precepto legal ya que si hubiera alguna que, sin ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos, permitiera salvar la primacía de la Constitución, resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo al respecto.

Así, partiendo del supuesto de que la norma admite realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido del precepto discutido; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad; atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4).

• B)Interpretación conforme a la Constitución del artículo 173.2 párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública.

Indiscutiblemente es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

Y cabe advertir que ante la ausencia de una posición definitiva en doctrina, pese a la postura tradicional-decimonónica de que la interpretación no cabe contra el texto y sentido de la propia ley (interpretación declarativa o estricta), lo cierto es que la claridad del texto no excluye la interpretación, pues la labor interpretativa no se reduce a los supuestos en los que el texto de la norma es oscuro, ambiguo o contradictorio, sino también cuando el texto es aparentemente claro[1], pero no armoniza con el Derecho de la Constitución. En ese contexto es razonable y muchas veces necesaria una interpretación, especialmente cuando aquel tenor literal no encaja con el Derecho de la Constitución, frente a lo cual los operadores jurídicos no están obligados a aplicarlas impávidamente; pudiéndose llegar incluso en esos casos a un entendimiento del texto literal con base en los valores, principios y normas constitucionales (interpretación sistemática o extensiva), siempre y cuando el fruto de esa actividad interpretadora no sea arbitrario (por motivos insuficientes o carentes de razonabilidad -irrazonabilidad manifiesta-, o sea el resultado de un error patente), sino más bien razonable y coherente, y sobretodo ajustado a derecho, máxime cuando es producto de una interpretación conforme a la Constitución. No está de por demás indicar que cuando el texto de la norma es claro y conforme al Derecho de la Constitución, el operador jurídico debe de ceñirse a la literalidad del texto.

Sin lugar a dudas, la Constitución es norma de normas (lex superior) y por consiguiente el fundamento jurídico de validez de todas las normas que integran el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, todas las normas infraconstitucionales tienen como referente necesario a aquélla y deben adecuarse a sus mandatos; es decir, que toda la producción jurídica normativa emanada de los órganos del Estado que tienen poder de regulación, en cuanto constituidos y subordinados a la Constitución, no puede estar en contradicción o contraposición o resultar incompatible con ésta.

Como bien lo entiende la doctrina constitucionalista comparada, el principio de interpretación del bloque de legalidad “conforme a la Constitución” [2], receptado por nuestra jurisprudencia constitucional y administrativa, parte del principio de supremacía constitucional en la construcción y validez del ordenamiento jurídico en su conjunto e indiscutiblemente constituye corolario de la eficacia directa del clausulado constitucional como norma de aplicación inmediata (resolución Nº 1655-97, Sala Constitucional); lo que determina que la interpretación de normas infraconstitucionales, realizada por los operadores jurídicos, sean éstos funcionarios administrativos o legislativos, jueces o los tribunales de justicia, deba ser conforme a las normas, valores y principios constitucionales [3]. Efectivamente, la eficacia directa e inmediata del Derecho de la Constitución vincula inexorablemente al operador jurídico, sin necesidad de leyes u otras normas o actos que lo desarrollen o hagan aplicable.

Es deber entonces de todo operador jurídico garantizar la observancia y estricta aplicación del Derecho de la Constitución, y por ello, en la labor exegética y aplicadora del ordenamiento jurídico, su función es asegurar la supremacía constitucional y la unidad del ordenamiento. Las propias resoluciones 3035-96, 3036-96 y 3038-96 de la Sala Constitucional admiten abiertamente una pluralidad de intérpretes en aras de aquel principio de la supremacía de la Constitución, pues de no ser así se limitaría el valor normativo inmediato y directo al cual hemos hecho referencia (Véase al respecto JINESTA LOBO, Ernesto. “Relaciones jurisdicción ordinaria y justicia constitucional” en htt p://www.ernestojinesta.com/ernesto%20jinesta/curriculum%20y%20art.%20rev/RELACION%20JURISDICCION%20O RD%20%20JUSTICIA%20CONST.PDF.).

La interpretación conforme a la Constitución como interpretación de la ley cuyo parámetro es la Constitución, se refuerza con aquellos otros criterios de interpretación admitidos positivamente por nuestro ordenamiento, según los cuales, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretarlas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico; es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción o realización del interés público; todo en resguardo del sano equilibrio entre la eficiencia de la Administración el obligado respecto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (arts. 8 y 10 [4] de la Ley General de la Administración Pública). Y según advertimos en el dictamen C-262-2005 de 20 de julio de 2005, ese criterio de interpretación aceptado por nuestro derecho positivo, supone una novedosa visión del principio de juridicidad administrativa, complementado con la exigencia de eficiencia, de manera que toda actividad administrativa que se requiera en ejercicio de atribuciones públicas, para que sea legítima y jurídicamente admisible, además de coincidir con la Constitución, deberá ser eficaz para alcanzar los objetivos que le hayan sido fijados por el ordenamiento, redundándose así positivamente en la obtención del bienestar general.

Es claro entonces que como marco general interpretativo, en nuestro medio constituye un imperativo de la labor hermenéutica, que la interpretación normativa deba darse en el sentido más favorable (principio de favorabilidad), en el sentido que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagra el orden constitucional.

Por ello, y en virtud del principio de unidad y coherencia del ordenamiento, así como de la necesidad de rehuir del vacío que produce la invalidación normativa, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un potencial roce constitucional (Véase en el mismo sentido: Ignacio de Otto, “Derecho Constitucional, sistema de fuentes”, Ariel, Barcelona, pág. 80). Igual criterio debe presidir la actividad de integración del ordenamiento, para colmar sus insuficiencias. Con ello, las normas constitucionales y los principios que recogen, adquieren un rol dominante en la concreción de los sentidos normativos; a lo cual va aparejada una implícita prohibición para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con dichas normas y principios superiores.

Por las razones expuestas, la Procuraduría General ha conceptuado la interpretación del bloque de legalidad “conforme a la Constitución”, en los siguientes términos:

“… en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al intérprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.- En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persiguen”. (Dictamen C-349-2006 de 30 de agosto de 2006 y en sentido similar el C-444-2005 del 23 de diciembre del 2005).

Así, la interpretación conforme a la Constitución es aquella que armoniza la ley con la Constitución eligiendo –entre una doble posibilidad interpretativa- el significado que evite toda contradicción entre la ley y la Constitución. El efecto de la interpretación conforme es el de conservar la validez de una ley que, de otra forma, debería ser declarada inconstitucional. Y según advertimos, conforme a la doctrina comparada en la materia, esa interpretación conforme la Constitución no se limita a ser criterio de definición de dos interpretaciones divergentes, una de ellas inconstitucional y la otra no, sino que también es apropiada incluso para extender los efectos de una norma a casos que usualmente se consideran fuera de lo previsto en ella (interpretación sistemática o extensiva).

Lo anterior es importante porque puede ocurrir, como en este caso, que una norma aunque propiamente no contenga expresamente una preceptiva contraria a las normas de la Constitución, al ser leída e interpretada literalmente, muestre una contradicción con expresos y claros mandatos de ésta. Ante esta situación al operador jurídico debe adoptar el sentido que mejor armonice con el resto del ordenamiento jurídico y en caso de que uno de los sentidos posibles que entrañe la norma diere por resultado dejar sin efecto la disposición, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que por medio de ella el legislador quiso alcanzar algo útil objetivo (presunción de constitucionalidad). Así que no le queda otro camino que asegurar la preservación del Derecho de la Constitución, y hacer una interpretación de la norma conforme a ella.

Efectivamente, consideramos que si es posible inaplicar una norma jurídica infralegal por ser manifiestamente contraria a la Constitución, con mayor razón, en aras de asegurar la preservación del derecho, es procedente que pueda hacerse una interpretación de la ley conforme con la Constitución, sin necesidad de inaplicar la norma, máxime cuando no se presenta la situación de incompatibilidad de dos disposiciones que no puedan ser aplicadas y subsistir al mismo tiempo. Debe entonces el intérprete u operador jurídico examinar si la norma puede tener una interpretación que resulte acorde con la Constitución Política, y en tal hipótesis debe preferirla de forma prevalente.

Insistimos en que no ignoramos las constantes advertencias, principalmente por parte de la doctrina tradicional, de que al hacer una interpretación conforme a la Constitución, no puede irse más allá de lo que el texto de la ley permite (la interpretación no cabe contra el texto y sentido de la propia ley). Lo cierto es que lo del texto como límite de la interpretación normativa es un asunto demasiado complejo para ser tratado aquí, pero quizás sea suficiente indicar que ninguna máxima, ningún criterio interpretativo es suficiente por sí sólo para resolver en definitiva los problemas complejos que la interpretación normativa entraña. Ahora bien, insistimos en que cuando la literalidad del texto armoniza plenamente con el Derecho de la Constitución el operador jurídico no puede ir más allá del texto. Y en todo caso consideramos que con base en preceptos, reglas, valores y principios que conforman el Derecho de la Constitución, los cuales han sido ampliamente precisados por el intérprete supremo de ese derecho –Sala Constitucional- el operador jurídico puede decidir lo que es o no conforme a la Constitución, y con igual parámetro puede decidir cuáles son los límites interpretativos que impone el propio texto legal al hacer una interpretación conforme a la Constitución, siempre y cuando el fruto de esa actividad interpretadora no sea arbitrario (por motivos insuficientes o carentes de razonabilidad -irrazonabilidad manifiesta-, o sea el resultado de un error patente), sino más bien razonable y coherente, y sobretodo ajustado al Derecho de la Constitución. Mayor fuerza tiene este argumento cuando esa armonización entre el texto legal y el constitucional está sustentado en precedentes y jurisprudencia de la Sala Constitucional.

Así, la aplicación de los criterios interpretativos expuestos permite armonizar la pura literalidad del precepto cuestionado y entenderlo conforme a la Constitución, sin distorsionar el sentido de sus enunciados. Y no sería esta la primera vez que la Procuraduría General rechaza una interpretación literal de una norma legal y en su lugar opta por interpretar dicha disposición conforme a la Constitución, de forma tal que no sólo resulte constitucional, sino que simultáneamente respete el contexto sistemático normativo en que se encuentra el artículo (OJ-001-2001 de 3 de enero de 2001).

Por consiguiente, a partir de la idea de supremacía constitucional y de su concepción como norma jurídica de aplicación directa e inmediata, y con base en los principios constitucionales de legalidad o juridicidad administrativa, seguridad jurídica y jerarquía normativa y paralelismo de formas o principio contrarius actus -principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos-, más que un cometido, es nuestro deber compatibilizar y preservar la simetría que debe tener el resto del ordenamiento infraconstitucional a las normas, valores y principios constitucionalmente previstos; esto como franca expresión de la fuerza expansiva que a nivel normativo se le reconoce a la Constitución como la fuente de Derecho en sentido propio, desde la que deberá integrarse, informarse e interpretarse el resto del ordenamiento jurídico.

En las condiciones anotadas, no cabe duda de que la disposición del art. 173.2, en relación con el numeral 21 de la LGAP, leída en armonía con las disposiciones constitucionales que se incorporan a su preceptiva (arts. 139, 140, 146 y 147 de la Constitución), permite entender al intérprete que cuando ésta se refiere al ejercicio de la potestad anulatoria administrativa de actos declaratorios de la Administración central del Estado, los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta son: los Ministros, el Presidente de la República, el Poder Ejecutivo –Ministro del ramo y Presidente de la República- y el Consejo de Gobierno; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, del texto normativo se desprende que en aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. Pero si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro), debe interpretarse conforme al derecho de la Constitución que el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo y no el Ministro.

Recuérdese que la Constitución establece y configura límites infranqueables mediante la atribución del orden de las competencias que no pueden ser jamás ignorados. Toda la producción jurídica normativa emanada de los órganos del Estado que tienen poder de regulación, en cuanto constituidos y subordinados a la Constitución, no puede estar en contradicción o contraposición o resultar incompatible con ésta. Y por eso en tratándose del proceso de lesividad, como forma de manifestación de la potestad de autotutela administrativa, el propio Código Procesal Administrativo, en franco reconocimiento de aquella distribución constitucional de competencias dispone que la Administración que dictó el acto propio, firme y declaratorio de derechos subjetivos es la que debe dictar a lo interno, por el órgano superior jerárquico supremo, la autorización debidamente motivada para incoar el proceso contencioso de lesividad.

En consecuencia, sólo es posible interpretar el artículo 173.2 de la Ley General de la Administración Pública a la luz de los valores, principios, derechos y garantías constitucionales, y especialmente conforme a las funciones y atribuciones otorgadas por la Constitución a los órganos que componen el Poder Ejecutivo, en el sentido expuesto. Esa es la única interpretación correcta, imperativa y conforme a la Constitución del precepto discutido.

En ese sentido, es necesario reconsiderar parcialmente, y en cuanto a este aspecto en concreto, el dictamen C-132-2009 de 13 de mayo de 2009.

• C)Vicios sustanciales por incompetencia del órgano que ordenó la apertura del procedimiento administrativo.

Tal y como lo hemos reconocido en otras oportunidades (pronunciamientos C-189-2004 de 10 de junio de 2004 y C-071-2005 de 17 de febrero de 2005), el primero de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la validez de toda conducta administrativa, es que ésta sea adoptada por el órgano que tenga atribuida competencia para ello (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública); por consiguiente, si un acto, por ejemplo, se adopta por un órgano que carece de competencia, ya sea por razón del territorio, del tiempo, de la materia o del grado (artículo 60.1 Ibídem), irremediablemente aquél será nulo (artículo 166 Ibíd).

De ahí la trascendencia de delimitación de la competencia al verificar la validez del procedimiento ordinario instaurado en este caso para declarar administrativamente la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución Nº 477-2008 de las 08:00 horas del 2 de abril de 2008, emitida por el Poder Ejecutivo –entiéndase Presidente de la República y Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública-, por la que se le reconoce a la funcionaria XXX el pago de ¢ 434.977,25 (cuatrocientos treinta y cuatro mil novecientos setenta y siete colones con veinticinco céntimos) por concepto de dietas correspondientes al período de mayo de 2006 a diciembre de 2007. Pues a partir del conocimiento cierto de cuál órgano emitió el acto que se pretende anular, es que se puede establecer con certeza cuál es el órgano competente para tomar tanto la decisión de iniciar el procedimiento respectivo, como para hacer por acto final aquella declaratoria.

Insistimos que en estos casos la competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa, en virtud del cual queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación de un acto en sede administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (art. 59 de la Ley General de la Administración Pública) y es indelegable.

Ahora bien, con base en lo dispuesto por los artículos 21 y 173.2 de la Ley General de la Administración Pública, y por una interpretación sistemática conforme a la Constitución esta Procuraduría General ha determinado que cuando se refiere al ejercicio de la potestad anulatoria administrativa de actos declaratorios de la Administración central del Estado, los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta son: los Ministros, el Presidente de la República, el Poder Ejecutivo –Ministro del ramo y Presidente de la República- y el Consejo de Gobierno; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, del texto normativo se desprende que en aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. Pero si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro), debe interpretarse conforme al derecho de la Constitución que el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo y no el Ministro.

Según consta en el expediente sin foliar remitido al efecto, la resolución Nº 477-2008 de las 08:00 horas del 2 de abril de 2008, que aprobó las sumas a favor de la funcionaria xxx por concepto de dietas, cuya nulidad se pretende en este proceso, fue emitida por el Poder Ejecutivo, es decir, por la actuación conjunta del Presidente de la República y el titular de la cartera de Gobernación, Policía y Seguridad Pública. No obstante lo anterior, a falta del acuerdo ejecutivo respectivo –que no aparece incorporado en el expediente remitido-, todo evidencia que fue la Ministra de aquella cartera la que ordenó unilateralmente y sin norma legal habilitante, la apertura o iniciación del procedimiento anulatorio de marras; es decir, un órgano constitucional distinto al Poder Ejecutivo que autorizó aquel pago, lo cual contraviene el principio del paralelismo de las formas.

De lo expuesto se aprecia que existe un vicio sustancial en el sujeto que ordenó la apertura de este procedimiento administrativo anulatorio, lo cual deriva en la nulidad absoluta de este, toda vez que aquel acto dictado por el órgano competente al efecto, es un presupuesto procesal y de garantía de los derechos de las personas beneficiadas por la resolución cuya existencia se pretende suprimir del ordenamiento jurídico.

Recuérdese que de la relación armónica de los preceptos normativos contenidos por los artículos 129 y 182 de la Ley General de la Administración Pública, existe la ineludible obligación en nuestro caso –como contralores de legalidad- de declarar, de oficio, la invalidez de un acto cuando se presente un vicio relacionado con el sujeto, como en el sub judice.

Con base en lo expuesto, es patente que en el presente caso estamos indiscutiblemente frente un procedimiento administrativo instaurado por un órgano absoluta y totalmente incompetente para ello, pues no fue el Poder Ejecutivo, entiéndase el señor Presidente de la República junto con la Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, el que acordó, según las reglas específicas pertinentes, su inicio. Y por lo tanto, irremediablemente aquel acto que ordenó tanto la apertura del procedimiento anulatorio, como la designación de los integrantes del órgano director, así como todos aquellos actos sucesivos del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la supra citada resolución Nº 477-2008 de las 08:00 horas del 2 de abril de 2008, les falta aquél elemento subjetivo esencial, esto es: “la competencia” del órgano que los emitió (art. 129 de la Ley General); lo cual vicia, de forma absoluta, todo el procedimiento (Art. 164 1 Ibídem).

Con base en lo dispuesto por los ordinales 21, 129, 158, 165, 166, 169, 173 y 182 de la Ley General de la Administración Pública, la patología apuntada es suficiente para declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado con los efectos pertinentes, y nos obliga a devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173. No obstante, en caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto materializado en la supra citada resolución Nº 477-2008 de las 08:00 horas del 2 de abril de 2008, consideramos conveniente acusar otros vicios graves que a nivel procedimental hemos podido constar con vista del expediente enviado al efecto y que seguidamente pasamos a enunciar, todo en aras de que enderecen debidamente tales entuertos procesales, en este y otros procedimientos similares.

IV.- Órgano competente para solicitar el dictamen de la Procuraduría General.

De igual forma, hemos reiterado que “el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho...” Esta interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-166-85 de 22 de julio de 1985 , C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-140-2004 del 7 de mayo del 2004, C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004, C-240-2007 de 19 de julio del 2007, C-054-2007 de 22 de febrero de 2007 y C-361-2008 de 6 octubre de 2008 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000.

Y en este caso, por un paralelismo de formas, referido al órgano que emitió el acto que se busca anular administrativamente, sin lugar a dudas el competente para declarar la nulidad, evidente y manifiesta, y por ende, para también remitir el asunto a este despacho para lo procedente, no es más que el Poder Ejecutivo –entiéndase el Presidente de la República y la Ministra de Gobernación, Policía y Seguridad Pública-.

V.- Conformación debida del expediente administrativo integra la garantía constitucional del debido proceso.

Toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación; un deber que, según hemos indicado, encuentra límites, especialmente en relación con los actos declarativos de derechos, porque si bien se considera que un acto absolutamente nulo no crea derechos y que la Administración está obligada a no aplicar dicho acto, debiendo anularlo, lo cierto es que la declaratoria de nulidad de un acto es excepcional, particularmente, cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado.

En aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados, el ordenamiento prohíbe que la Administración pueda retirar libremente los actos declaratorios de derechos. En consecuencia, ese retiro resulta excepcional y debe fundarse además en la existencia de una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo cual implica que el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto. Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.

Como se infiere, la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta debe realizarse con sujeción a las reglas y principios del Debido Proceso. El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la Administración a realizar previamente un procedimiento administrativo ordinario, ya que se considera que la regulación de este procedimiento satisface plenamente el derecho fundamental al debido proceso y el valor justicia. Por ello, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto sin sujeción a ese procedimiento es absolutamente nula en los términos de la citada Ley, pero además dudosamente constitucional en virtud de que se violenta el debido proceso reconocido a favor de los administrados. Y es casualmente en función de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa - que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa -, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).

Así las cosas, resulta irrefutable en nuestro medio que aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, -como dijimos-: salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados. Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico.

En fin, según hemos concluido: la declaratoria de dicha nulidad debe estar sujeta a lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto se trate de un acto declaratorio de derechos (Ver Dictámenes C-245-2005 de 4 de julio de 2005 y en sentido similar a todo lo expuesto, el Dictamen C-249-2005 de 7 de julio de 2005 y el C-336-2005 de 7 de setiembre de 2005).

Es claro entonces que en este contexto la intervención que como contralor de legalidad le otorga el numeral 173 de la LGAP a la Procuraduría General, configura sin duda alguna una garantía más para el administrado en casos como el presente, en que la Administración pretende ir contra sus propios actos declaratorios de derechos en sede administrativa, pues en tal sentido el artículo 176 inciso 6) de dicho cuerpo legal categóricamente dispone que: "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199".

Por ello y en razón de que el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, es que la Procuraduría General de la República se aboca siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado.

En tal orden de ideas y según se desprende del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el mismo evidencia al menos dos omisiones de formalidades sustanciales que vician de nulidad el procedimiento. La primera de ellas está referida a la falta de foliatura de la totalidad de los documentos que conforman el expediente administrativo y la segunda –según se analizará-, concerniente a la omisión de prevenir a la parte acerca de los recursos ordinarios que procedían contra el acto inicial del procedimiento, así como la indicación del órgano y el plazo en que procedían.

Refiriéndonos a la primera omisión sustancial indicada, debemos recordar que "La forma escrita es el modo regular y ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa y del interesado en el procedimiento administrativo" (DROMI, Roberto. " El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129); y la oralidad es un significativo complemento. Por ello, durante el curso del procedimiento, es deber de la Administración, so pena de responsabilidad del funcionario respectivo, conformar un expediente administrativo de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten; como tal, el expediente es una pieza indispensable que además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508), debe plasmar con la debida precisión, los actos de procedimiento adoptados en el transcurso del mismo (dictámenes C-263-2001 de 01 de octubre del 2001 y C-455-2006 de 10 de noviembre de 2006).

Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con las Administraciones públicas y los asuntos propios que estas tramitan, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública; razón por la cual, con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y a efectos de que esta Procuraduría pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto y como complemento de la obligación de mantener un expediente debidamente identificado, completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de dar certeza de su contenido. Por eso, es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta Institución sea el original o una copia certificada de aquel, con indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen. Sin esos requisitos, no puede existir certeza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir criterio sobre el caso en concreto (Véanse entre otros los dictámenes N°s C-054-2007 del 22 de febrero del 2007, C-110-2007 de 11 de abril de 2007 y C-401-2008 de 04 de noviembre del 2008). Por lo tanto, la foliatura del expediente deviene en un requisito necesario para garantizar el debido proceso.

Pese a lo expuesto, debemos acusar que en el expediente administrativo que presuntamente fuera levantado al efecto por ese Ministerio, todos los documentos que constan en él no tienen foliatura; es decir, no están debidamente numerados en orden cronológico, lo cual impide que podamos verificar que sean parte cierta del procedimiento seguido al efecto. Y en reiteradas ocasiones hemos indicado en nuestra jurisprudencia administrativa que la foliatura del expediente administrativo conforma parte de la garantía constitucional del debido proceso, en orden en la tramitación del procedimiento administrativo, por cuanto garantiza el efectivo acceso del administrado a la información necesaria para ejercer una defensa razonable (Véanse, entre otros muchos, el pronunciamiento OJ-060-98 de 15 de julio de 1998, así como los dictámenes C-164-99 de 19 de agosto de 1999, C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000, C-198-2005 de 23 de mayo de 2005, C-054-2007 del 22 de febrero del 2007, C-103 de 10 de abril de 2007, C-110-2007 de 11 de abril de 2007, C-131-2007 de 30 de abril de 2007 y 175-2007 de 4 de junio de 2007) y que un expediente sin foliar produce inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente (dictamen C-060-2001 de 6 de marzo del 2001, C-263-2001 de 01 de octubre del 2001) Como es obvio, tal omisión de formalidades sustanciales, como lo es la foliatura cronológica del es simple: al no estar debidamente foliado el expediente, es claro que faltan elementos consustanciales del debido proceso que afectarían gravemente el motivo del acto final que pudiera dictarse.

En caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto materializado en la supra citada resolución Nº 477-2008, recomendamos en consecuencia, la correspondiente foliatura cronológica y corrida del respectivo expediente administrativo, ya que en el presente caso el contra la integridad del expediente administrativo como documento público (dictámenes C-198-2005 de 23 de mayo de 2005 y C-455-2006 de 10 de noviembre de 2006).

VI.- No se indicaron los recursos que caben contra el acto inicial.

Con vista de los documentos que conforman el expediente principal y especialmente de la resolución Nº. 851-2008-ALG, de las 10:35 horas del 13 de junio de 2008, por la que el órgano director unipersonal comunica formalmente la apertura o inicio del procedimiento ordinario respectivo, se observa que en dicho traslado de cargos se omitió no sólo la debida indicación de los recursos procedentes contra dicho acto inicial, sino también la indicación del órgano que los resolvería, de aquél ante el cual debían interponerse y del plazo para interponerlos; vicio que a nuestro juicio es grave, y así lo hemos calificado en otras ocasiones en asuntos similares (dictamen C-219-2005 de 14 de junio de 2005), por contravenir lo dispuesto por el artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública (Véase al respecto las resoluciones Nºs 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995 (referida al derecho a recurrir las resoluciones), 05850-98 de las 17:12 horas del 12 de agosto de 1998, 2000-02008 de las 09:47 horas del 3 de marzo de 2000, Sala Constitucional). Pues según lo ha dispuesto la Sala Constitucional, tales requisitos mínimo y esenciales del acto de notificación son los que aseguran a los administrados la posibilidad de comprender el fundamento de los actos dictados por la autoridades públicas y, si lo estiman procedente, ejercer su derecho a rebatirlos (Resolución Nº 04553-98 de las 13:09 horas del 26 de junio de 1998). Y si esa omisión de los recaudos del artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública se da cuando el administrado es quien ejerce su propia defensa material, es decir, sin representación o asistencia de un abogado, puede producirse una grosera lesión al orden constitucional (Resoluciones Nºs 2003-04632 de las 15:22 horas de 27 de mayo de 2003, 2005-17833 de las 13:03 horas de 23 de diciembre de 2005, 2007-07750 de las 18:39 horas del 31 de mayo de 2007 y 2007-16597 de las 10:10 horas del 16 de noviembre de 2007).

VII.- Consideraciones finales atinentes a la caducidad de la potestad de autotutela administrativa.

Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo, de lo contrario caduca en un año, computado a partir de la adopción del acto.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo.

En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que valoren si se está o no dentro del plazo de caducidad previsto por el ordenamiento jurídico, y de ser así, se enderecen nuevamente los procedimientos correspondientes.

Se reconsidera parcialmente el dictamen C-132-2009 de 13 de mayo de 2009, en cuanto a la interpretación conforme a la Constitución del ordinal 173.2 de la Ley General de la Administración Pública.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera [1] “(…) el aforismo tradicional según la cual “lo que es claro no necesita ser interpretado”, debe ser mirado como una auténtica falacia”. VELÁSQUEZ V, Fernando. Derecho Penal, Parte General, 3 Edición, Editorial temis, Santa Fé de Bogotá, Colombia, 1997, pág. 131. Citado en el artículo “El Control Constitucional a la Interpretación de la Legalidad ordinaria” en http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/descargas/articulos/CC-IIL_WDR.pdf [2] También denominada como “interpretación orientada a la Constitución”, “interpretación constitucional sistemática” o “interpretación sistemática orientada a los derechos fundamentales”, es la que en el marco del propio proceso interpretativo, aboga por aquellos resultados que, desde el punto vista constitucional, resulten preferibles a otros.

[3]“La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate” (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. “La constitución como norma y el Tribunal Constitucional”, Civitas, Madrid, pág. 95).

[4] Según indicamos en el dictamen C-349-2006 de 30 de agosto de 2006, durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances del artículo 10 en los siguientes términos:

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. ( Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94. El subrayado es nuestro).