Permitted Gaming Machines and Liquor License RenewalMáquinas de juego permitidas y renovación de patentes de licores

Opinion: 196 of 07/20/2009 C-196-2009 July 20, 2009 Mrs. Carmen Sequeira Gamboa Secretary of the Council Municipalidad de Guácimo Dear Mrs. Sequeira:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter number 655-2009 of June 10, 2009, received in this Attorney General's Office on the 16th of June following.

I. Object of the Consultation

By means of the official letter indicated, we are informed of the agreement taken by the Municipal Council of the canton of Guácimo, in ordinary session 22-09 of June 2, 2009, by which a legal opinion is requested on the following aspects:

"(…) 1. What characteristics must gaming machines effectively possess in order to be classified as permitted by law; what conditions must they meet to guarantee that in the final result of their gaming mechanism, the player's skill and dexterity participate and does not depend exclusively on chance or luck?

2. In the event that the presentation of a technical opinion, prepared by an electrical-mechanical engineer, describing the gaming mechanism is required as a prerequisite for obtaining a commercial license, in order to determine the player's dexterity or skill; what procedures can be applied, in the event that the Municipalidad has doubts regarding the opinion indicated by the technician hired by the company; on that same topic, we would like to know if the Attorney General's Office has a list of machines that identifies by name, both those that are permitted by law and those that are not?

3. In the event that gaming machines are found operating without a license and their owners are repeat offenders in said infractions; can the Municipalidad proceed to seizure, and if so, can it proceed to destroy or discard said machines, what procedures must be observed for such diligences.

4. We would like you to indicate, with respect to the provisions of Article 12 of the Ley de Lores and other related regulations, if the Municipalidades can subject patentees of special liquor licenses to the renewal of said licenses, every two years, and if the answer is affirmative, indicate to us if the municipalidad may charge a financial amount for said renewal and what would be the criteria to determine it; this since once the licenses are obtained through public auction, the individuals in the market carry out million-dollar transactions, by selling or leasing them, without the Municipalidad obtaining profit or economic benefit from said transactions." It is indicated that said Municipal Corporation is unable to attach a legal opinion, since they currently do not have a legal advisor nor resources to contract those services externally.

II. Background on the use of machines permitted by our Legal System

Before responding to the consultation posed, it is pertinent to briefly mention the opinion held by this Advisory Body regarding the use of permitted gaming machines.

To this effect, in previous pronouncements, this Attorney General's Office has conducted a review of the gaming machines permitted by the Legal System, according to various pronouncements of this Advisory Body and of the Constitutional Chamber itself.

On the matter, in opinion number C-078-2006 of February 28, 2006, returning to the opinions issued up to that time, we indicated that, based on the Ley de Juegos and the Reglamento de Máquinas para Juegos, the only machines permitted in our environment are those in which the result depends on the dexterity or skill of the player, with those in which that result is a consequence of chance being prohibited. To this effect, the following was stated:

"(…) Numerals 1 and 2 of the Ley de Juegos (Ley N° 3 of August 31, 1922 and its amendments) provide:

"Article 1: All games in which the loss or the gain depends on luck or chance and not on the player's ability or dexterity are prohibited. Those in which a bet is involved are also prohibited.

Article 2: Card games, that is, those where there is no bet, and those which by their nature contribute to the dexterity and exercise of the body, are permitted." For their part, the first and second articles of the Decreto Ejecutivo Número 8722-G of June 13, 1978 (Comprehensive Reform of the Reglamento de Máquinas para Juegos) state:

"Article 1.- Games and amusements that are carried out on machines in which the player's gain depends solely on an automatic uncontrollable mechanism or on luck are absolutely prohibited. Among such machines, the so-called slot machines (traganíqueles) and other similar ones are considered.

Article 2.- Machines that simulate sports or skill games, in which the player participates with their ability and through the payment of coins or tokens, are permitted in a restricted manner." Likewise, said regulations provide in their numerals 4 and 5 the following:

"Article 4.- These machines may operate from four p.m. to ten p.m. on school days and from one p.m. to eleven p.m. on school holidays, Sundays, and holidays.

Article 5.- The participation of persons over twelve years of age and under eighteen years of age in this class of games is permitted until eight p.m." As this Attorney General's Office has already stated, "from the above it is inferred that games are part of man's playful nature, and games with machines in which their operation is beyond the player's control are prohibited, that is, where there is no player ability or dexterity, such that the gain or loss depends on chance or luck. Consequently, machines that simulate sports or skill games in which the player participates with their ability are permitted." (Opinion C-138-94 of August 24, 1994, cited by Opinion C-105-2004 of April 12, 2004) Specifying the concept of "permitted gaming machine," and the oversight powers that the Municipalidades have over the commercial activity that its exploitation entails, we have indicated:

" B. Precedent of the Constitutional Chamber regarding the granting of a commercial license to gaming machines.

The Municipal Council of Valverde Vega cites a precedent of the Constitutional Chamber related to the object of its consultation. It also seems opportune to cite the considerations made by the High Court on that occasion, as they serve to specify the scope of what will be said later:

"I.-Object of the appeal and preliminary question. A complaint is made against the refusal of the Head of the Administrative Business License Unit of the Municipalidad de Tibás to grant a license to the appellant's company for the operation of machines known as "claw machines (saca peluches)" and "pinball". The requirement of certification of the legal capacity of the protected party is obviated since it was accredited in the administrative file whose certified copy has been provided by the respondent.

II.-According to the report rendered under oath by the Head of the Administrative Business License Unit, Jorge Rojas Arias, it is taken as accredited that the refusal to grant licenses to the appellant's company is due to the opinion that it is not possible to authorize an activity not permitted by express law (f. 33) and that according to Article 1 of the Ley de Juegos and the Regulation of that Law, published by Decreto Ejecutivo #3510-G of January 24, 1974, the claw machines and pinball machines are not incorporated within the non-permitted games; neither are they framed within the permitted ones; but, additionally, the Reglamento de Máquinas para Juegos issued by Decreto Ejecutivo #8722-G of June 13, 1978 must be considered, according to which 'games and amusements that are carried out on machines in which the player's gain depends solely on an automatic uncontrollable mechanism or on luck are absolutely prohibited. Among such machines, the so-called slot machines (traganíqueles) and other similar ones are considered.' In the machines in question, the gain depends on an automatic mechanism that is impossible to control for the person who activates the apparatus, in the same way that they operate through the introduction of a coin or token, which can be considered within the classification of 'other similar ones'. The Municipalidad has carefully analyzed the rule and has proceeded to compare each of the terms between what is established in the law and reality, not presumable, but observed in the apparatus that operates in many of the commercial establishments located in the Canton, without any authorization or control, so that in the interest of the Municipal Corporation exercising its police duty, it is required to normalize the situation in the event that this is possible, referring to other types of activities, and, if it is not permitted, considering the provisions of the legislation, the machines must be removed from the commerce located in the Canton of Tibás, for lack of express regulation, because the Municipality is obligated to observe the provisions of Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, regarding the principle of legality (f. 29).

III.-Although, in general, this Court has been excluding from amparo review the discussions on the propriety or impropriety of granting licenses, considering it a matter of mere legality, in the present case, in contrast, as the respondent's own report certifies that the refusal of the operating permit and granting of a license to the protected party is not due to matters of mere legality, but is based on an inversion or, better said, perversion of the constitutional principle of legality, which leads to an interpretation violative of the fundamental rights of the protected party, which is a matter for amparo, the merits of the matter are therefore examined. Because, in effect, the respondent's consideration, in the sense that the Municipalidad, by virtue of the principle of legality, cannot grant the license because the operation of the machines known as "claw machines (saca peluches)" and "pinball" is not expressly authorized by the legal system, confuses and inverts the fundamental principles of freedom for individuals and subjection to legality for the State and public subjects, contained in Articles 28 and 11 of the Constitution.

IV.-On the matter, what has been expressed by this Chamber is reiterated, in that:

"Article 28 of the Political Constitution thus enshrines the general principle and right of freedom:

'Article 28 No one may be disturbed or persecuted for the expression of their opinions nor for any act that does not infringe the law.

Private actions that do not harm morality or public order, or that do not harm a third party, are beyond the action of the law...'.

XII - That is to say: in accordance with paragraph 1, persons -read "private"- are empowered to do everything "that does not infringe the law", an expression totally equivalent to the so-called principle of freedom, according to which, for the human being, "everything that is not prohibited is permitted". Therefore, no one can be deprived of doing what the Constitution or the law do not prohibit or, at least, what they do not expressly and exhaustively authorize to prohibit.

XIII - But it is that the same Article 28, in its paragraph 2, goes even further: to harmonize that general principle of freedom, still merely formal, with a materially democratic conception that fills it with content, placing at its base what can be called the "system of freedom". According to this, the human being can not only do everything that the law does not prohibit them, but also has the guarantee that not even the law may invade their intangible sphere of freedom and, therefore, of autonomy and intimacy, outside of the cases exhaustively provided for by the Constitution itself, exceptional cases and, therefore, of restrictive interpretation, which can be summarized in the rightly understood concept of "common good".

XIV - On the other hand, both the principle and the system of freedom impose a series of formal and material consequences directly applicable to the case under study, all linked to the "general principle of legality", which is its necessary counterpart, enshrined and collected especially in Articles 11 of the Constitution and of the Ley General de la Administración Pública, thus:

'Article 11 (Political Constitution) Public officials are simple depositaries of authority and cannot arrogate powers that the law does not grant them. They must take an oath to observe and comply with this Constitution and the laws. The action to demand criminal liability for their acts is public'; 'Article 11 (Ley Gral. de la Admón. Pública) 1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only perform those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources.

2. The act expressly regulated by written norm shall be considered authorized, at least as to its motive or content, even if in an imprecise form'; principle of legality conditioned, in turn, in relation to the regime of fundamental freedoms and rights, by that of "reserve of law", derived from the former, according to which, in conformity with the same Ley General:

'Article 19 1. The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations.

2. Autonomous regulations in this matter are prohibited.' XV - The above gives rise to four corollaries of the greatest importance for the correct consideration of this action of unconstitutionality, namely:

• a)In the first place, the very principle of "reserve of law", from which it follows that only through formal law, emanating from the Legislative Branch by the procedure provided for in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms -all, of course, to the extent that the nature and regime of these permit, and within the applicable constitutional limitations-; b) Secondly, that only the executive regulations of those laws can develop their precepts, it being understood that they cannot increase the restrictions established or create those not established by them, and that they must rigorously respect their "essential content"; and c) Thirdly, that neither in executive regulations, much less in autonomous ones or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it is empowered to impose; from which a new essential consequence results:
• d)Finally, that all administrative activity in this matter is necessarily regulated, without being able to grant discretionary powers to the Administration, because these would obviously imply an abandonment of the reserve of law itself" (Sentencia #3550-92 of 4:00 p.m. of 24-XI-1992).

V.-The above considerations must be fully observed when deploying all administrative activity, and in light of that doctrine, it is completely contrary to the Constitution and to the fundamental rights of the appellant to interpret that from Article 1 of the Decreto Ejecutivo #8722-G of June 13, 1978, it is inferred that the operation of the protected company's machines is not permitted by the legal system or, even worse, as the Municipalidad has actually done, that such machines are prohibited. The Administrative Business License Unit of the Municipalidad de Tibás must bear in mind, first, that the activity carried out by the appellant corresponds to the exercise of a fundamental right of its owner, recognized in Articles 45 and 46 of the Constitution. The only thing the Municipalidad does when granting the license is the removal of a legal obstacle to that exercise. Therefore, the principle of legality contained in Article 11 of the Constitution and detailed in Article 11 of the Ley General de la Administración Pública cannot be applied to the protected party in the manner that the respondent intends. Thus, the assertion that by virtue of that principle "it is not possible to authorize an activity not permitted by express law" (f. 33) is evidently violative of both Article 11 and Article 28, because what follows from the principle of legality and the principle of freedom is, precisely, the opposite: the activity not prohibited by express law is permitted and, therefore, if it is subject, by law, to the fulfillment of certain legal requirements for its exercise, it must be authorized when such requirements are met. The consequence of this is that administrative silence operates in this matter, except by law to the contrary.

VI.-Based on the foregoing, the Chamber grants amparo to the appellant and declares that the denial of a license to the appellant because the activity for which authorization is requested is not found to be permitted by express law violates her fundamental rights recognized in Articles 28, 45, and 46 of the Political Constitution, as well as the constitutional principle of legality. It is appropriate to order the Administrative Business License Unit of the Municipalidad de Tibás that, upon prior fulfillment of the legal requirements by the protected party, grant them the respective licenses.

Therefore:

The amparo is granted, and it is declared that the denial of a license to the appellant due to the interpretation that the activity for which authorization is requested is not found to be permitted by express law violates her fundamental rights recognized in Articles 28, 45, and 46 of the Political Constitution, as well as the constitutional principle of legality, and the Administrative Business License Unit of the Municipalidad de Tibás is ordered that, upon prior fulfillment of the legal requirements by the protected party, grant them the respective licenses. The Municipalidad de Tibás is condemned to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that have given rise to this declaration, which shall be liquidated in the execution of the judgment of the administrative litigation court.- "(Voto 2307-2003 of the seventeen hours and twenty-six minutes of March eighteenth, two thousand three) C. On the assimilation made by the Municipalidad of Valverde Vega of "slot machines (máquinas tragamonedas)" as "games of chance".

Attending to the content of the agreement adopted by the Municipal Council of Valverde Vega, and which was transcribed at the beginning of this opinion, it is observed that the Corporation makes an equation of concepts that we find questionable. Specifically, we refer to the fact that a certain type of gaming machine (such as the case of the so-called "pin ball") are of the casino type, or what is the same, that they are machines where the player is subject solely to chance to achieve a positive result. This equation is not valid if the machines in question require the player's ability or dexterity to function. (…)

We can say, from a non-legal perspective, that the distinction between slot machines and pinball machines is similar to that which is established between genus and species. In other words, it is feasible to affirm that there is a set of machines that operate thanks to the introduction of a coin (legal tender or specially designed for that purpose), which allows the person to activate the internal mechanism of the apparatus. This type of apparatus can be called a "slot machine (tragamonedas)", and in that genus, both pinball machines and those used to award prizes without requiring the player's skill to win are found.

However, for the national Legal System, it has become customary to identify slot machines with those typically installed in casinos (see, to this effect, Article 8 of Ley N° 7088 of November 30, 1987; Article 17 of Ley N° 8343 of December 18, 2002 –not in force–; Article 7 of Decreto Ejecutivo N° 31033 –not in force– and Article 1 of Decreto Ejecutivo N° 8722 of June 13, 1978). It is to these that opinion C-220-2000 of September 14, 2000, partially transcribed in preceding pages, refers.

For its part, in order to establish the specific characteristics of pinball machines, it is feasible to resort to the definition of them that is found collected in the digital version of the "Encyclopædia Britannica" (the translation from the English version is the responsibility of the undersigned):

"Pinball Machine. The oldest of the popular coin-operated electromechanical games, usually found in candy stores, pool halls, beverage establishments, and amusement centers, some of which, at the peak of the game's popularity, were exclusively dedicated to pinball. Pinball originated, in its modern form, around 1930. Earlier machines were strictly mechanical. The earliest coin-slot machines used marbles and operated for a penny. Steel balls replaced marbles, and the single-cent price increased with inflation.

The pinball player inserts a coin, which releases a spring-loaded plunger with which the player may propel a ball up a side alley onto the inclined play area, covered by a glass lid. From the top, the ball descends through gates, between posts, and against bumpers, which have electrical contact points that produce an accumulation of points, which is recorded on an illuminated panel at the top of the machine. The score is accompanied by the ringing of bells and flashing lights. Finally, the ball falls into numerous holes, giving varied scores. As the game gained popularity, devices were added that allowed the player to control alternatives, through the use of levers or buttons. Ball lanes multiplied the score, making it go from thousands to hundreds of thousands and finally to millions. The player could apply physical force or momentum to the machine (called 'english body'), the amount of that allowable force being controlled by a system of cut-off switches, which could be adjusted so that excessive force made a 'tilt' sign glow, ending the game automatically.

For decades, almost all pinball machines were manufactured in the United States of North America, but the game expanded worldwide. After the Second World War, the Japanese developed a similar vertical machine, onomatopoeically called 'pachinko', which hung on a wall and had a payoff device similar to that of automatic service machines.

At the end of the twentieth century, electronic games replaced pinball machines in popularity in most countries, except for Japan, where pachinko retains its popularity. "Pinball Machine." Encyclopædia Britannica. 2004. Encyclopædia Britannica Premium Service. 9 Sept. 2004, http://www.britannica.com/eb/article?eu=61570>.

In Voto N° 2307-2003, the Chamber analyzed the unconstitutional practice of a Municipalidad that required that pinball machines be expressly permitted in the Reglamento de Máquinas para Juegos. That requirement is violative of the fundamental rights to exercise a commercial activity, besides the right of freedom and property. Equally, it is deducible from the ruling that the public authority must analyze, in each case, the nature of the machine to be authorized, to establish whether it meets the requirement of needing the player's dexterity or skill for its use.

Therefore, it can be concluded, in light of the existing regulation on gaming machines, that pinball machines, as they are defined here, are not prohibited in our Legal System, given that the player's dexterity is involved in their operation." (Opinion C-268-2004 of September 14, 2004)" (The underlining is not from the original).

In accordance with the above opinions, it is concluded that according to the regulations that govern the matter, our legal system permits the use of gaming machines (for example, video games and the so-called "claw machines (saca-peluches)" or "pin-ball"), to the extent that the result of the game depends on the player's ability or dexterity. A contrario sensu, machines in which the final result depends exclusively on the user's luck (chance) are not permitted by our Legal System.

In light of the foregoing, we must refer to the particular case of slot machines (máquinas tragamonedas), which, according to numeral 1 of the Reglamento de máquinas para juego, are prohibited, as they are mechanisms whose operation is beyond the player's control, such that the gain or loss obtained depends on chance or luck and not on the player's ability or dexterity (Opinion C-220-2000 of September 14, 2000).

However, this prohibition is not absolute, given that such machines are authorized to operate only and exclusively in gaming casinos, understanding casino as that "premises authorized to practice the permitted games and those duly approved, as a complementary service to the hotel activity, according to the requirements established for its operation" (Article 2 of the Reglamento de Casinos de Juego, Decreto Ejecutivo number 34581 of June 27, 2008) In that sense, Article 4 of the Reglamento de Casinos de Juegos states:

"Article 4º—Slot machines (máquinas tragamonedas) may operate within casinos, understood as manual or automatic, electronic or computer apparatus or instruments that, in exchange for a price in money, allow their use for the eventual obtaining of an economic prize. For the operation of these machines, the presentation before the Minister of Public Security, Governance and Police of a manufacturer's certificate indicating the mechanisms by which the integrity of the operating programs can be maintained, regulating the return percentage to the players at at least eighty-five percent, user safety, establishment of guarantee seals, and any other device preventing any abuse shall be an obligatory requirement.

Slot machines (máquinas tragamonedas) may only operate in casinos, and must have the seals authorized and placed by the Ministry's representatives, in such a way as to guarantee compliance with the corresponding programs and regulations." (The underlining is not from the original) For greater clarity, it is convenient to transcribe the opinion issued by this Attorney General's Office, when consulted on the basis that allows the operation of slot machines in casinos:

"(…) As you well point out in your official letter, the topic of games of chance has been addressed by the Advisory Body repeatedly. The two opinions you cite are the result of administrative jurisprudence established by the Attorney General's Office. From its position, it is clear what was indicated in opinion C-170-2007 of May 28, 2007, when it is affirmed that the legal system prohibits all games where the result depends on chance or luck, except those that are duly permitted by a law of the Republic. For its part, in opinion C-078-2006 of February 28, 2006, we indicated that, based on the Ley de Juegos and the Reglamento de Máquinas para Juegos, it is reiterated that the only machines permitted by our legal system are those in which the result depends on the player's dexterity or skill, while those in which that result is a consequence of chance are proscribed. If the above is correct, as it truly is, then, what is the legal basis for the machines and games you indicate in casinos to be permitted in our country? Therein lies the dilemma of the question.

Reviewing our legal system, it should be noted that the authorization is found in a set of tax laws that have been enacted in our country since 1987. By taxing casinos, gaming tables, and gaming halls, their activity was authorized. Thus, starting with Law No. 7088 of June 30, 1987, the Tax Adjustment Law and Resolution No. 18 of the Tariff and Customs Council CA, in its section 8, by creating the tax on casinos and gaming halls, the activities of casinos were authorized. Now, in this particular case, the argument we are following has some degree of difficulty, since the first paragraph of section 8 expressly and clearly states that it refers to the operation of legally authorized casinos or gaming halls. The same occurs in the second paragraph, since the 50,000 colones to be paid for each gaming table are those that, under the protection of the law, have been authorized by the competent body. However, in the tax regulation we do find the legal basis that allows the operation of casinos or gaming halls, since its third paragraph provides that casinos or gaming halls may only be authorized in those hotels classified as first-class, with three or more stars, as established by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo).

Subsequently, the Regulation to the Law on Taxes on Gaming Halls, Executive Decree No. 17883-H of December 1, 1987, in its section 1, subsection e), defines a gaming table as the installation, “(…) located within a gaming hall or casino, equipped to carry out a specific type of game and whose operation has been authorized by a competent body”. And in subsection f) of that same article, a gaming hall or casino is defined as the place “(…) or space intended for the operation of gaming tables. Places or spaces where games such as 'pool', billiards, checkers, chess and other similar games are exclusively operated are not included.” Continuing with the review of tax laws on the matter, Law No. 7218 of January 16, 1991, Tax Adjustment Law, in its Article 5, established a special tax of 20% on the gross income of natural or legal persons who operate duly authorized casinos or gaming halls. This regulation was declared unconstitutional by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in ruling No. 2359-94.

Finally, in Law No. 8342 of December 18, 2002, the Fiscal Contingency Law, an extraordinary tax on casinos and gaming halls was established. Indeed, in the second paragraph of Article 17, a tax of 100,000 colones is established for each slot machine that, under the protection of the law, has been authorized by the competent body. Also, regarding slot machines, in Article 50 of Law No. 6982 of December 19, 1985, the Ordinary Budget Law for the fiscal year 1985, it is established that owners of slot machines must pay the tax for the benefit of the National Theater (Teatro Nacional) established by Laws No. 3 of December 14, 1918 and No. 228 of October 13, 1948 [1].

(SINALEVI Note: The text cites Law No. 8342 of December 18, 2002, the Fiscal Contingency Law. The correct law number is No. 8343.)

Having established the foregoing, and since casinos and gaming halls are authorized, the games of chance practiced therein are logically authorized. We cannot ignore the fact that games of chance are activities inherent to this type of establishment. In this regard, the dictionary of the Royal Spanish Academy (Real Academia Española), when defining the word casino, in its fourth meaning, reminds us that it is a premises “(…) generally [that] is intended for the practice of games of chance.” Very much in line with this idea, precisely subsection f) of Article 1 of the Regulation to the Law on Taxes on Gaming Halls excludes games such as "pool", billiards, checkers, chess, and other similar games from gaming halls or casinos, precisely because what reigns in these places are games of chance. Thus, the games you mention are authorized in the third paragraph of Article 8 of Law No. 7088.” (OJ-045-2008 of July 10, 2008. The underlining is not from the original).

Thus, in our system, machines for games in which the result of the game depends on the player's skill or dexterity are permitted. However, in the particular case of slot machines, these are only permitted when they are located inside gaming casinos.

III. Regarding the inquiry

We proceed to answer the questions posed by the inquirer, in the order in which they have been formulated.

1. What characteristics must gaming machines effectively meet so that they can be classified as permitted by law; what conditions must they meet to ensure that the final result of their game mechanism involves the player's dexterity and skill and does not depend exclusively on chance or luck?

As already stated in the preceding lines, machines that simulate sports or skill games in which the player participates with their skill are permitted, while those whose outcome is subject to chance are prohibited (Articles 1 and 2 of the Regulation for Gaming Machines, Decree 8722).

Therefore, it is this element –dexterity, skill– that must be carefully examined to determine whether it is possible to authorize a gaming machine. To this end, it must exercise the dexterity, mental capacity, and skill of the players, which implies or requires quick reactions, precise movements, and the capacity for attention to execute them, the player's skill being fundamental to achieving victory.

Based on these general considerations, it is the responsibility of the municipal corporations to analyze, in each particular case, the nature of the machine to be authorized, to establish whether or not it meets the requirement of needing the player's dexterity or expertise for its use, as is also inferred from the Constitutional Chamber ruling number 2307-2003.

In that sense, and by way of example, this Office of the Attorney General (Procuraduría) stated, referring to video games, the following:

"(…) Under this context, it is now appropriate to determine whether video games or electronic gaming machines are machines in which sports or skill games are simulated in which the player participates with their skill, in order to be able to apply the aforementioned schedule. Therefore, it is important to keep in mind what is understood – in very general terms – by electronic gaming machines (video games). In that sense, it can be indicated that they are artifacts or devices used as a recreational exercise, in which images and sounds are electronically recorded and reproduced, subject to certain rules, where depending on the dexterity and skill of the players, one wins or loses(2).

(2) See in this sense the Dictionary of the Royal Spanish Academy at the Virtual Library of the Royal Academy, located at www.rae.es /NIVEL 1/buscon/ AUTORIDAD2.HTM, pages 854 and 1481.

In this type of game, the dexterity, mental capacity, and skill of the players are also exercised, by virtue of the fact that quick reactions, precise movements, and a great capacity for attention are required to play them, the player's skill being fundamental to achieving victory.

In these recreational electronic machine games, luck, chance, betting, or the stake, penalized by section 1 of both the Gaming Law and its Regulation, play no role whatsoever; on the contrary, they exercise the dexterity, mental capacity, and skill of the players.

In accordance with the provisions of the aforementioned Regulation in its Article 2, by establishing as permitted in a restricted manner, machines that simulate sports or skill games, in which the player participates with their skill and through the payment of coins or tokens; it is concluded that this article provides a description of the type of machines that are permitted, although no express mention is made of video games, we can say that due to the qualities that the aforementioned games present, they are included in the description of Article 2.

The foregoing is due to the simple reason that it is impossible to list one by one the prohibited and permitted games, as they advance and evolve as science and technology do; for this reason, the regulation follows a general description from which, according to its characteristics, it is determined which games are prohibited and which are permitted in a restricted manner.

Thus, we can conclude that video games or electronic gaming machines are machines in which sports or skill games are simulated in which the player participates with their skill, in addition to the fact that the Gaming Law itself (aforementioned Articles 1, 2, and 3) establishes which games are prohibited; contrario sensu, since video games or electronic gaming machines are not included among the established prohibitions, it is understood that they are permitted; therefore, the same schedule established by Article 4 of Executive Decree 8722-G is applicable to establishments dedicated to video games. (…)" (Opinion number C-268-2000 of November 3, 2000. The underlining is not from the original).

In the event that the presentation of a technical opinion, prepared by an electrical-mechanical engineer, describing the game mechanism, in order to determine the player's dexterity or skill, is requested as a requirement for obtaining a commercial license; what procedures can be applied, in case the Municipality has doubts regarding the opinion given by the technician contracted by the company; on this same topic, we would like to know if the Office of the Attorney General has a list of machines that identifies by name, both those that are permitted by law and those that are not?

Regarding the inquiry, it must be noted that by reason of the powers granted to the Municipalities, and the special regulations surrounding authorization for gaming machines, it is possible for the Municipal Corporations to establish a series of requirements in order to process license applications for the operation of games.

On this matter, and referring to the subject of games, the Constitutional Chamber stated, in its ruling 3054-96 of 11:48 a.m. on June 21, 1996, the following:

"(…) III. ON THE ADMINISTRATION'S POWER TO REGULATE THE EXERCISE OF A LAWFUL COMMERCIAL ACTIVITY. As observed, no administrative or criminal proceeding has been brought against the plaintiff for non-compliance with the prohibitions challenged in this action; he simply makes the consideration that a permit for the operation of electronic gaming machines cannot be subjected to compliance with provisions established in the Regulation for Gaming Machines, considering that they lack legal basis. In this sense, it should be noted that the point under discussion was already known to this Chamber, which, in ruling number 2982-96, of two thirty-three p.m. on June nineteenth of the current year, stated:

II. ... the legal reserve is established in the Constitution for sanctioning and tax matters, constitutional articles 39 and 121 subsection 13.), and for the limitation of fundamental rights, as inferred from the provisions of Article 28 of the Political Constitution, and as this Chamber has previously interpreted on repeated occasions (rulings number 3550-92, at four p.m. on November twenty-fourth, nineteen ninety-two, and 3173-93, at two fifty-seven p.m. on July sixth, nineteen ninety-three, among others). However, this Court considers that in the case submitted for its examination, it is not contrary to this principle; inasmuch as, in application of the aforementioned principle claimed to be infringed—legal reserve—, only the determination of which games are prohibited and the determination of the sanctions to be applied constitute matters reserved to the law. Precisely based on the above principle, it is that through ruling number 3542-95, at three thirty p.m. on July eleventh, nineteen ninety-five, this Chamber declared the unconstitutionality, and consequently its annulment from the legal system, of Articles 9 and 10 of Executive Decree number 8722-G, which is the Regulation for Gaming Machines, which established criminal sanctions, under the consideration that they exceeded the regulatory power granted to the Executive Branch by constitutional mandate in subsections 3.) and 18.) of the Political Constitution. It should be noted that it is the Gaming Law itself, number 3, of August thirty-first, nineteen twenty-two, and its reforms, which, in Articles 1, 2, and 3, determines which games are prohibited; contrario sensu, by not including video games or machines among the established prohibitions, it is understood that they are permitted. But, contrary to the plaintiff's criterion, their operation is susceptible to being regulated, since the setting of the conditions under which an administrative permit is granted constitutes a properly administrative competence. Thus, the determination of a schedule within which the operation of electronic gaming machine establishments is authorized and the age of the users of these machines constitute minimum administrative conditions that regulate the exercise of a lawful activity, which do not alter any fundamental right. The freedom of commerce or enterprise regulated in Article 46 of the Political Constitution is guaranteed, insofar as the operation of electronic gaming machines is authorized; what the challenged provisions do is regulate its exercise. In relation to this point, this Chamber has already ruled previously, indicating that entrepreneurial freedom is not absolute or unlimited, and such guarantee must be submitted to the legal and regulatory regulations that must necessarily be previously complied with, especially when, as in the present case, there are regulations on the matter—precisely the ones being challenged in this unconstitutionality action—that impose a series of conditions to exercise a lawful commercial activity. Thus, the State is legitimized to regulate the development of any lawful commercial activity, and even to impose tax burdens on it, for example. (See among others in this sense, rulings number 1042-90, at three twenty-five p.m., on August thirty-first, nineteen ninety and number 0611-91, at two zero-five p.m. on March twenty-second, nineteen ninety-one, number 0143-94, at four p.m. on January eleventh, nineteen ninety-four.) This criterion was previously upheld by the Full Court (Corte Plena), which in an ordinary session on July ninth, nineteen seventy-nine, when reviewing the veto of legislative bill number 5098, considered:

"The freedom of commerce that exists as a constitutional guarantee is the right that any person has to choose, without further restrictions, the legally permitted commercial activity that best suits their interests. But once exercising that activity, the person must submit to the regulations established by law, such as the setting of consumer prices, the payment of certain wages to workers, and eventually the limitation of profits deemed convenient. Thus, the exercise of commerce does not entail the right to unrestricted freedom, especially when, as in the case, one is in the presence of a regulation deemed to be of general interest."

III.ON ADMINISTRATIVE AUTHORIZATIONS. The "authorization" is an administrative act that acts as a condition of validity for a certain activity to be developed, or behavior to be performed, legitimately. The authorization does not attribute a new power or right to the person to whom it has been granted, but only attributes to them the faculty to exercise an already existing power or right (as in the case under study, the existence of entrepreneurial or commercial freedom), that is, it implies solely the removal of a legal obstacle for the exercise of an existing power or right; in this way, the effects of the authorization begin to run from the moment it was issued. However, it should be noted that the Administration's competence is not limited to regulating a lawful commercial activity, and by virtue of it, granting the corresponding permit or authorization for its operation, but that the control and supervision of the administrative acts issued by it are inherent to the administrative function, which in doctrine is qualified as a "right-duty" of the Administration, and which responds to a logical consequence of its prerogatives.” (The underlining is not from the original)

As inferred from the cited ruling, the Administration is in a position to regulate a lawful commercial activity, imposing the necessary requirements to issue the respective authorization.

It is appropriate to analyze, then, whether the requirement to present a technical opinion from a professional is included within the municipal powers being discussed. It is the criterion of this Advisory Body that the matter must be analyzed from a double perspective: on the one hand, the reasonableness of its request is easily predicable from the restriction of the commercial activity at hand. However, from the perspective of the exercise of administrative competencies, these cannot be contrary to the rules of logic, science, and technique (Articles 14, 15, 16 of the LGAP—General Law of Public Administration). Therefore, if the requirement is requested, the Municipality itself must be able to review the technical appropriateness of the report, under penalty of placing the administrated party in an unreasonable situation, which is having to prove that the report they have provided is in conformity with the scientific branch it refers to. For this reason, to combine both analytical perspectives, it must be concluded that the Corporation may request those technical requirements that leave no doubt as to their technical appropriateness, and in the event that this requirement is not satisfied—Article 81 of the Municipal Code—deny, by means of a duly reasoned act, the license application in the face of evident contradictions or inconsistencies in the technical opinion provided.

On the other hand, we must indicate to you that this Office of the Attorney General does not keep a registry of permitted or prohibited gaming machines, since it is the responsibility of the active Administration to approve or disapprove their operation, carrying out the respective analysis in each specific case.

In the event that gaming machines are found operating without a license and their owners are repeat offenders in such infractions; can the Municipality proceed with confiscation (decomiso), and if so, can it proceed to destroy or discard said machines, what procedures must be observed for such proceedings.

As has been indicated, the operation of gaming machines requires having the respective licenses, issued by the Municipal Corporation—Article 11 of the Regulation for Gaming Machines in relation to Article 79 of the Municipal Code. Thus, the respective Municipality may proceed with the closure of the premises where an activity, such as gaming, is carried out when they do not have the respective authorizations, as it would be operating outside the regulations governing the matter, as well as the regulations of the Municipality where it is established.

Now, from the phrasing of the question at hand, it seems to refer to the system of sanctions applicable to those who carry out the activity without a license and are repeat offenders, but also inquires about the possibility of confiscation (decomiso) and destruction or disposal of the seized machines.

To this effect, we must point out that this Office of the Attorney General analyzed a topic related to the inquiry, concluding that the only sanctions in force regarding games are those in force in Articles 4, 5, 6, and 7 of the Gaming Law, which refer, essentially, to conduct punishable by fines and arrest for players, owners, or administrators of prohibited games that are in operation. Likewise, in accordance with the provisions of constitutional jurisprudence, it was indicated that it is not possible to impose sanctions via regulation. To this effect, in opinion C-078-2006 of February 28, 2006, the following was provided:

“(…) IV. Regarding the procedure related to the disposal of a prohibited machine that has been confiscated (decomisado) in a commercial business.

Your inquiry indicates that, based on the Patent Regulation (Reglamento de Patentes) of that Corporation, normative support could be found to carry out confiscations (decomisos) of prohibited machines, although not so regarding the forfeiture (comiso) thereof. For what will be stated later, it is appropriate to transcribe the content of the rules supporting the municipal action, contained in the Municipal Patent Regulation of Pérez Zeledón (No. 90-1, adopted by the Municipal Council in Article 5, subsection 1.a, of the ordinary session 90-99, held on October 5, 1999).

(…)

The Mayor’s Office of Pérez Zeledón questions the valid procedure to be followed to declare the forfeiture (comiso) of goods that have been confiscated (decomisados), starting from the assumption that there is no regulation –neither legal nor regulatory– that contemplates the case related to gaming machines. It is inferred from the opinion of the legal advisory service accompanying your inquiry that it is considered possible that via a municipal regulation, such a consequence derived from the development of a commercial activity that breaches the Legal System could be established.

This Office of the Attorney General does not share such a possibility. In the first place, it is clear that the cases regulated by the Municipal Patent Regulation do not contemplate the issue of gaming machines, for which reason its analogous application to address situations where an artifact falling within the notion of "prohibited machine" is being exploited assumes that there is no legislation applicable to that activity. However, upon reviewing the Gaming Law, it is confirmed that there are provisions that regulate the forfeiture (comiso) of the instruments used to carry out prohibited games, as well as typical criminal offenses. To this effect, note the following articles of the Gaming Law:

Article 4.– Players of prohibited games shall be imposed a fine of one hundred colones or sixty days' arrest. For the first repeat offense, the fine shall be two hundred colones and the arrest one hundred twenty days. Subsequent repeat offenses shall make them incur arrest of one hundred twenty to one hundred eighty days, commutable to a fine of four hundred to six hundred colones.

Article 5.– The banker, owner or administrator, agent, or person in charge of a prohibited game shall be punished with non-commutable arrest of sixty to one hundred eighty days. The same penalty shall be incurred by the occupant of the house, store, room, or land where the prohibited game was held, or where the objects, money, etc., referred to in Article 7 and subsection 4 of Article 16 were confiscated (decomisaren). The arrest shall be for one hundred eighty days, if the house where the game was played was a hotel, hostel, cafeteria, inn, tavern, club, casino, wine shop, ticket office, billiard hall, or other establishment frequented by the public, or if in the gaming house, persons under age had been admitted, even as mere spectators.

Article 6.– If the establishment does not belong to a private individual but to a company, the penalties designated for the entrepreneur shall be imposed on the administrator of the establishment, or if there is none, on the President of the Company or its Board of Directors.

Article 7.– The fines imposed benefit the Common Education funds of the place where the event occurred; and the money or effects put into play, the instruments, implements, and other objects intended for it, shall always be subject to forfeiture (comiso) in favor of said funds. The Education Boards (Juntas de Educación) shall have legal standing to intervene in all cases related to gaming, or to make the respective complaints before the authority responsible for hearing these proceedings.” The question arises, then, whether we can apply, analogously, these sanctions to cases where prohibited gaming machines are exploited by merchants. To answer this concern, it is necessary to recall the validity of some regulatory provisions that established sanctions regarding gaming machines. Thus, Executive Decree No. 8722 pronounced in this manner on the sanctioning regime for cases related to such equipment:

“Article 9.– Infractions of this regulation shall be sanctioned in the following manner:

• a)In accordance with Articles 4, 5, 13, 22, and 25 of the Gaming Law, when related to such provisions; and b) In accordance with Articles 25 and 29 of the Law on the Sale of Liquor, in the cases to which it refers.” “Article 10.– In the event of repeat offense in any of the indicated infractions, the patent for the machines shall be canceled, without this incurring any responsibility for the State or the respective Municipality.” These provisions were annulled by the Constitutional Chamber, by virtue of violating the principle of legal reserve (reserva legal) in the imposition of criminal sanctions:

“From the cited rulings, it is important to highlight for the purposes of the constitutional problem now examined that the principle of legality in criminal matters, of indisputable constitutional nature, implies that criminal law is the sole creative source of criminal offenses. Hence, it is the legislator who is solely authorized to decide—in each case—whether a certain conduct (positive or omissive) is deserving of a criminal sanction. While it is true, the Chamber has admitted that some elements of the criminal type, of a complementary nature, may be regulated in a regulation, it could not reasonably be deduced from this that it is admitted that it may be the Executive Branch or the corresponding Administration, in exercise of the regulatory power, who decides whether certain infractions of laws or regulations must be considered of a criminal nature. In the specific case, the rules contained in Article 9 of the Regulation for Gaming Machines refer, for the sanction of the infractions that occur to what is regulated therein, to provisions of a criminal nature established in the Gaming Law and the Liquor Law. Hence, it is observed, in this case, that an inversion of the competence corresponding to both the Administration and the Legislative Branch has occurred regarding the establishment of criminal types, since the Regulation for Gaming Machines, instead of complementing some element of the criminal types regulated in previous laws, determines that infractions of what is regulated in its provisions must receive the same—criminal—sanction as the conducts that constitute objective types in the articles to which it refers, replacing the legislator in the exercise of that power. The foregoing constitutes an evident excess in the regulatory power infringing upon the provisions of the Constitution regarding the legal reserve (reserva legal) prevailing in the determination of criminal offenses. Now, since it is not possible to accept a technique such as that employed in the challenged Article 9 for the determination of infractions to the Regulation for Gaming Machines and the sanctions applicable to them, it is also not possible to accept as valid that repeat offense in the commission of the same be penalized. That is, if as a consequence of the declaration of unconstitutionality of the provisions of Article 9 of the Regulation in question, for the aforementioned reasons, its annulment is produced, it is not seen how a provision—Article 10—can subsist that sanctions, with the cancellation of the machine patent, repeat offenses in the commission of any of those infractions. Hence, it is appropriate to declare not only the unconstitutionality of the provisions of Article 9, but also that of what is regulated in Article 10, both of the Regulation for Gaming Machines.

THEREFORE

The action is granted, Articles 9 and 10 of Executive Decree No.8722-G of June 13, 1978 (Regulation for Gaming Machines) are annulled.” (Resolution No. 3542-95 at three thirty p.m. on July eleventh, nineteen ninety-five) Along this same line of reasoning, the Constitutional Chamber emphatically establishes the impropriety of imposing criminal sanctions via regulation, in dealing with the matter at hand:

II.ON THE AUTHORITY OF THE ADMINISTRATION TO REGULATE THE EXERCISE OF A LAWFUL COMMERCIAL ACTIVITY. As can be observed, no administrative or criminal proceeding has been brought against the claimant for non-compliance with the prohibitions challenged in this action; he simply puts forward the consideration that a permit to operate electronic gaming machines cannot be subjected to compliance with provisions established in the Reglamento para Juegos de Máquinas, because he deems that they lack legal basis. In this regard, it should be noted that the legal reserve is established in the Political Constitution for punitive and tax matters, articles 39 and 121(13) of the Constitution, and for the limitation of fundamental rights, as follows from the provisions of article 28 of the Constitution; this has been previously interpreted by this Chamber on numerous occasions (see rulings number 3550-92, of sixteen hours on November twenty-fourth, nineteen ninety-two, and 3173-93, of fourteen hours fifty-seven minutes on July sixth, nineteen ninety-three, among others). However, this Court considers that in the case submitted for its examination, it is not contrary to this principle; inasmuch as, in application of the cited principle alleged to have been violated -legal reserve-, the determination of the games that are prohibited and the determination of the applicable sanctions constitute matters reserved exclusively to the law. It is precisely on the basis of the foregoing principle that, through ruling number 3542-95, of fifteen hours thirty minutes on July eleventh, nineteen ninety-five, this Chamber declared the unconstitutionality, and consequently its annulment from the legal order, of articles 9 and 10 of Decreto Ejecutivo number 8722-G, which is Reglamento para Juegos de Máquinas, which established criminal sanctions, under the consideration that they exceeded the regulatory power conferred upon the Executive Power by constitutional mandate in subsections 3) and 18) of the Political Constitution.” (Resolución 4305-96 of sixteen hours fifty-four minutes on August twenty-first, nineteen ninety-six)

This Procuraduría General interprets that the only illicit acts that are currently in force regarding prohibited games are those that were duly transcribed on preceding pages, and which correspond to the Ley de Juegos. In them, both the subjects who may be held liable are identified, as well as matters concerning the destination –forfeiture (comiso)– that may be given to the instruments with which the proscribed activity is carried out. Therefore, and in view of the principle of legal reserve, as developed by the Sala Constitucional for the matter at hand, this Advisory Body finds no possibility that, via municipal regulation, matters such as sanctions and forfeiture (comiso) of instruments related to games can be disposed of in a manner different from that which currently governs. This would entail an infringement of the constitutional principle derived from article 39 of the Fundamental Text, and which, from the standpoint of Administrative Law, is developed in numeral 19 of the Ley General de la Administración Pública.

Additionally, it should be noted that, as with liquor licenses (patentes de licores), the Ley de Juegos becomes a set of provisions with binding force at the national level, and it cannot be admitted that municipalities have normative powers (specifically via autonomous regulation) to vary the legal-rank precepts issued by the Asamblea Legislativa, nor over the corresponding regulations issued by the Executive Power in development of those laws, which are currently in force regarding permitted games. Moreover, this would imply a disregard for the hierarchical rank of the sources of Administrative Law (article 6 of the Ley General de la Administración Pública) (Highlighting is not from the original).

On the other hand, and regarding the seizure (decomiso) of property, the aforementioned opinion C-078-2006 clarified that figure in the following terms:

“(…) On the Conceptual Difference between ‘Seizure (Decomiso)’ and ‘Forfeiture (Comiso).’ On this matter, the División de Asesoría y Gestión Jurídica of the Contraloría General de la República, in its criterion DAGC-2553-2005, stated the following:

“…Regarding forfeiture (comiso) as such, it is a legal figure that although in doctrine it is sometimes treated interchangeably as a synonym for seizure (decomiso) or confiscation, in our legal system it is not understood in that way, since the term ‘forfeiture (comiso)’ is reserved for that accessory criminal sanction that takes effect once the conviction becomes final and consists of the loss in favor of the State of the instruments with which the crime was committed and its derived products (cf. Article 110 of the Código Penal), while the concept of ‘seizure (decomiso)’ is a precautionary measure applied while a criminal investigation is carried out by the Ministerio Público.” As a complement to the above, this Procuraduría in Opinión Jurídica OJ-073-98 of September 2, 1998, consigns:

“However, when referring to the term ‘seizure (decomiso)’, its scope of action must be limited to the stage prior to the issuance of a final criminal sentence, since it corresponds to the figure of sequestration (secuestro), which constitutes a limit to the right of property. It is concretized through a measure of apprehension of the thing or matter used in the alleged crime, subjecting them to temporary custody to secure the results of the declaration regarding the lawfulness of the act and to prevent the continuation or consummation of the criminally suspect activity…

While in the case of ‘forfeiture (comiso)’, it is the definitive seizure of said property, which is ordered by the competent judicial body through the issuance of the respective final sentence, when speaking of ‘seizure (decomiso)’, it must be understood that it is a provisional and apprehensive measure through which the goods of interest here are subjected to temporary custody, goods that are necessary to guard and ensure adequate maintenance…” Additionally, the Sala Constitucional, in Resolución 1724-94 of fifteen hours eighteen minutes on April twelfth, nineteen ninety-four, specified:

“I. The commission of a crime has consequences in the realm of responsibility, besides criminal, in civil matters, in accordance with the provisions of article 103 of the Código Penal, which provides: ‘Every punishable act has as a consequence civil reparation, which shall be determined in the conviction; this shall order: 1.- The restitution of things or in its absence the payment of their respective value; 2.- The reparation of all damage; and the compensation for the damages caused to both the offended party and third parties; 3.- The forfeiture (comiso).’ Thus, as a direct consequence of the commission of a criminal act, the legal system orders the seizure (decomiso) for the perpetrators, instigators, accomplices, financiers, beneficiaries, and accessories after the fact of all means of transport, vehicles, animals, and other utensils of their property, that were used for the commission of the crime under investigation, the corresponding judicial authority having to determine the destination of such seized goods or their proceeds in the conviction -forfeiture (comiso)-. Seizure (decomiso) is understood to be the accessory measure of a patrimonial nature, consisting of the deprivation of the instruments or effects of the crime insofar as they were intended to commit it, or constitute in themselves a criminal offense, to fulfill the purposes and objectives of the criminal process: verification of the real truth and pecuniary reparation of the damages caused. Forfeiture (comiso) is the loss in favor of the State of the instruments of the crime (instrumenta sceleris) and of the effects derived from it (producta sceleris). In this manner, article 110 of the cited Code provides what is pertinent to forfeiture (comiso) as follows: ‘The crime produces the loss in favor of the State of the instruments with which it was committed and of the things or values derived from its commission, or that constitute for the agent a profit derived from the same crime, without prejudice to the right that the offended party or third parties may have over them.’

II.The purpose of seizure (decomiso) is strictly evidentiary, that is, to preserve the things in their initial state so that they can be properly appreciated by the jurisdictional body competent for trial and judgment, which is why it constitutes a true precautionary measure -which tends, avoiding periculum mora, to enable the execution of the conviction-, since in this case, it is a simple measure of assurance and preservation of the goods and things that must be later appreciated by the court; this concept does not include sequestration (secuestro) for directly executive purposes, whether preceded or not by embargo (embargo). Notwithstanding that the evidentiary purpose is what differentiates seizure (decomiso) from embargo, in its generic procedural consideration it may serve as a means to provide for the execution of pecuniary sentences and the fulfillment of confiscation or forfeiture (comiso).

III.Seizure (decomiso) constitutes a measure aimed at the preservation of things related to the crime, which has a semi-cautelary nature of a real character. It is the coercive measure of greatest importance for the acquisition of material evidence in the process. It consists of the apprehension (sequestration, secuestro) and retention of the things and effects related to the act under investigation, carried out directly by the jurisdictional authority, by means of an order given by it or by its auxiliaries. It implies a limitation on the right of use and enjoyment of the goods to provide for the evidentiary needs of the criminal process, and eventually for the reparation of the damage caused or the restitution of the stolen good or goods. Its adoption entails restrictions regarding possession and the power of disposal over the seized (decomisados) goods and objects, preventing the owner or possessor from effectively exercising any action aimed at recovering possession or disposal of the same, as long as it is necessary for the purposes of the process, so that claims or third-party interventions (tercerías) aimed at the return of the effects constituting the body of the crime will not be admitted, whatever their class or the person claiming them may be, as in the case under study.

IV.Seizure (decomiso) falls solely on the instruments of the crime and the effects derived from it, but does not cover the total proceeds of the crime; stolen objects continue to belong to the owner or proprietor, for example. This measure covers all types of things or goods, provided they are related to the crime, regardless of where they are found, whatever their nature or encumbrance, economic value, or similar circumstances, and must remain in the custody of the judicial authority in charge of each stage of the process, whether in the office or in special agencies or warehouses. The things subject to seizure (decomiso) are those which, by virtue of their nature and the nature of the crime, may be subject to forfeiture (comiso) in the sentence. They must be objects that can serve as evidence, which by themselves, or by marks, signs, or traces left on them, act as data for obtaining elements of conviction about the act under investigation, which is why they must be permanently available to the judicial authority that oversees the case at each stage of the process.

V.The cessation of seizure (decomiso) occurs when, for the purposes and interests of the process -verification of the real truth of the investigated facts- the preservation of such goods is no longer necessary, which generally occurs when they have been used by the Judge as evidence, converting them into support for the grounds of the sentence, whether acquittal or conviction, to proceed to return them to their owners or to whomever has a better right, or, when in a conviction, forfeiture (comiso) is also ordered to compensate for the damages caused by the commission of the crime. It is important to note, however, that the purpose of seizure (decomiso) is not to cause pecuniary harm to the owners of such goods, or otherwise to hinder their use or disposal, and should a dispute arise over the possession or restitution of the good, the corresponding civil route must be followed to determine the better right.”

Having seen the conceptual difference between the terms of interest here, it can be validly concluded that, regarding forfeiture (comiso), only through a judicial sentence, rendered in a criminal process, could it be ordered that seized (decomisados) goods may leave the ownership of their possessor or owner and that this consequently empowers the public body or entity that had seized (decomisado) them to dispose of them.” In accordance with the foregoing, the purpose of seizure (decomiso) is evidentiary, that is, to preserve the things in their initial state so that they can be appreciated by the body competent to hear infractions of the Ley de Juegos, which is why it constitutes a measure of assurance and preservation of the goods and things that must be appreciated by the court that analyzes the case. Once the process is concluded, the return of the machines to their owner could well be ordered.

To that extent, it is not appropriate for the Municipality to destroy or discard gaming machines that have been seized (decomisadas). At most, forfeiture (comiso) would proceed under the terms established in article 7 of the Ley de Juegos.

We would like to be informed, regarding the provisions of article 12 of the Ley de Licores and other related regulations, whether the Municipalities can subject holders of special liquor licenses to the renewal of said licenses every two years, and if the answer is affirmative, to be informed whether the municipality can charge an economic amount for said renewal and what the criteria would be to determine it; this is because once the licenses are obtained through auction, individuals on the market carry out million-dollar transactions by selling or leasing them, without the Municipality obtaining any economic profit or benefit from said transactions.

The question raised refers to issues related to liquor licenses.

In the first place, it is queried whether the Municipalities must subject holders of special liquor licenses to biennial renewal in accordance with numeral 12 of the Law regulating the matter.

Before referring to the query, we must make a clarification regarding “special licenses (patentes especiales)”. A review of the Ley de Licores reveals that said regulation, in its original text, established the possibility of awarding special licenses (patentes especiales), their name deriving from the special schedule under which they operated; thus articles 27 and 32 established:

“Article 27.- No commercial establishment, except on-duty pharmacies, bakeries, and coffee shops that do not have a liquor counter, may open before six in the morning. In ports, opening one hour earlier will be allowed.

Public retail and wholesale liquor establishments may not remain open on Sundays or holidays after twelve o'clock. On other days, these establishments must close at twenty-two hours, with the exception of ports where closing may be delayed by one hour.

Clubs or casinos, hotels, restaurants, guest houses, coffee shops, and inns may delay closing by up to one hour at night; but this authorization will be immediately canceled if, in any way, it is abused, in the opinion of the higher police authority.

On election days and the day before and after them, all wholesale and retail liquor and beer establishments must remain closed.

The bars of clubs or casinos, hotels, restaurants, guest houses, coffee shops, and inns must close in the same manner as other liquor establishments, and while the bar remains closed, liquor may not be served in any department of said establishments.” “Article 32.- Notwithstanding the provisions of the second paragraph of article 27, a special national license (patente especial nacional) is created for the sale of foreign and domestic liquors, including beer, in the provincial capitals and canton seats, on Sundays and holidays, from twelve to twenty-two hours. Said special license (patente especial) may be obtained only by municipal license holders for the sale of foreign or domestic liquors, or who operate both licenses in the same establishment, and shall be issued by the respective Gobernador in each province. This special license (patente especial) will be granted at the request of the interested party, upon prior payment of its value at the Tesorería de Rentas Públicas” The articles transcribed above are currently repealed. Article 27 was rendered ineffective through numeral 11 of the Ley sobre Horarios de Expendios de Bebidas Alcohólicas, Ley number 7633 of September 26, 1996; meanwhile, article 32 was repealed by article 2 of ley 3791 of November 16, 1966, which states: "Article 32 of the ley de Licores is hereby repealed".

Therefore, it is possible to state that the so-called “special liquor licenses (patentes especiales de licores)” were established based on the special schedule under which they operated; however, the rules that supported their existence were repealed, and there is even express regulation on operating hours for liquor-selling establishments - Ley 7633 -, such that, at present, there is no legal rule supporting the granting of this type of licenses.

Thus, and regarding the object of the query, the question must be generically directed at whether liquor license holders are subject to biennial license renewal. To this question, the answer is affirmative.

In this regard, this Advisory body addressed the issue of the appropriateness of renewing liquor licenses in opinions numbers C-062-2007 and C-133-2008, the latter reviewing and confirming the former.

Fundamentally, and regarding the object of the query, this Advisory Body established, in accordance with constitutional jurisprudence, that liquor licenses must be renewed every two years in accordance with article 12 of the Ley de Licores.

Given that the matter of interest was examined in opinion C-133-2008, as indicated supra, we proceed to transcribe the relevant parts, despite its length, for the purpose of clarifying the point of concern for the inquirer:

“(…) As the inquirer states, this Advisory Body has indeed addressed the issue of biennial renewal of liquor licenses (patentes de licores) on previous occasions, both in its advisory function to the active Administration and in its capacity as an Advisory Body to the Sala Constitucional, in the proceedings of actions of unconstitutionality.

It is also true that in the precedents mentioned in the query, opinion C-154-99 and the report rendered in the Acción de Constitucionalidad processed under expediente 99-007676-0007-CO-M, this Procuraduría indicated that there was no obligation for the license holder to renew the liquor license biennially.

Thus, in opinion C-154-99 addressed to that Municipal Corporation, this Advisory Body indicated that “as the Ley de Licores No. 10 of October 7, 1936, and its Reglamento do not contain any provision regarding the obligation of biennial renewal of the liquor license (patente de licores) for the license holder, in accordance with the principle of legality, such an obligation cannot be demanded from the holder of a liquor license (patente de licores).” However, upon a new review of the issue and a re-reading of the constitutional jurisprudence, which is binding erga omnes as provided in article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it is determined that biennial renewal of liquor licenses (patentes de licores) is mandatory; consequently, the line maintained by this Superior Consultative Body up to that point was reconsidered, a situation that is possible by virtue of the provisions of article 3 subsection b) of our Ley Orgánica, which allows us to reconsider our opinions on our own motion.

Based on the foregoing, and having analyzed the arguments put forward by the Consulting Municipality, no sufficient reason is derived from them to reconsider the position expressed by this Advisory Body in opinion C-062-2007.

Contrary to what the Mr. Mayor states, the opinion in question does not prove to be contrary to the principles of legality and reasonableness, but rather in line with the criterion maintained by the Sala Constitucional on the matter.

In this sense, it is convenient to refer to the Constitutional jurisprudence issued on the matter of commentary, which highlights the obligation to renew liquor licenses (patentes de licores) every two years, a situation derived from the interpretation of article 12, first paragraph of the Ley de Licores.

Thus, in voto number 5646-96 of 15:48 hours on October 23, 1996, the following was established:

“(…) First of all, it is necessary to point out that the amparado did not file the request for renewal of the national liquor license (patente de licores nacionales) before a competent body, as article 12 of the Ley de Licores states ‘every two years and in the first fifteen days of the month of December, the Municipalities shall determine the number of foreign and domestic liquor sales establishments that may be opened or continue open in each of the towns within their jurisdiction ...’, so the law is clear that the only body that can grant the liquor license (patente de licores) and renew it is the Municipality of the locality and not the Gobernación, for this reason, once the claimant files the request before the Municipality and the latter, if it deems it appropriate, grants the renewal, it may in the same act order the reopening of the business -in case it had been closed- it will suffice that it informs the Gobernador of what was ordered by the Municipality regarding the renewal of the permit. Given that in this specific case, the request for renewal of the liquor license (patente de licores) was filed before an incompetent body and that the business has not yet been closed by the Gobernación de San José, it is appropriate to reject the recurso on the merits.(…)” (Highlighting is not from the original).

This interpretation is consistent with the one subsequently outlined in ruling number 6469-97 of 16:20 hours on October 8, 1997, in the sense that the authorization of commercial activities in general, and liquor sales in particular, is strictly within the municipal sphere:

"XIII.- Current legal system of the Ley sobre la Venta de Licores.- By way of a summary regarding the actions of unconstitutionality now being resolved, it is essential to indicate how the legal system regulating the lucrative activity of retail liquor sales is configured after the declaration of unconstitutionality that is being made. Summarizing what has been expressed in this ruling, everything concerning the granting of licenses (patentes, as they are commonly called) for the sale of liquors is a municipal matter; consequently, it is sufficient for a premises to open its doors and engage in such activity to possess the respective ‘license (patente)’ and comply with the formal requirements established by law, always within the local sphere and, eventually, with executive or municipal service regulations, when applicable. It is expressly forbidden by the Political Constitution for gobernadores -through the articulation of numerals 169 and 170- to intervene in the processes of granting licenses or so-called operating permits, which is not possible without harming municipal autonomy. It is not unconstitutional that the opening of such businesses requires health permits from the Ministerio de Salud, since public health is obviously involved in the operation of commercial premises. From this perspective, it is the responsibility of local governments to ensure the correct application of regulations concerning the operation of mercantile establishments that sell liquors, and the responsibility for the improper use of ‘licenses (patentes)’, for violations of the legal regime, and in general, for the excesses committed, falls upon the municipal government -aldermen and the Municipal Executive- in the first instance, and upon municipal officials within the hierarchy, as applicable. Because the communal public interest is involved, there is, of course, citizen action (acción popular) to report excesses. This summary does not imply, under any circumstance, that the Executive Power has lost all its participation in the matter of controlling the operation of establishments that sell liquors, whether it does so directly, or through the public force or designated officials, including provincial gobernadores..." (In a similar sense, rulings of that Chamber numbers 6763-97, 6764-97, 6765-97 and 6766-97, 6888-97, 6137-98).

The reasoning expressed in the previously cited rulings has been reiterated in subsequent rulings of that same Chamber. By way of example, we allow ourselves to transcribe, despite their length, some of them, from which emerges not only the competence of municipal corporations in the supervision of premises dedicated to the sale of alcoholic beverages but also, regarding what is of interest, the obligation of license holders to renew the liquor license (licencia de licores):

“(…) II.- On the merits. License Renewal (Renovación de Patentes). The Chamber, in ruling N° 6469-97 of 16:20 hours on October 8, 1997, stated:

"... Summarizing what has been expressed in this ruling, everything concerning the granting of licenses (patentes, as they are commonly called) for the sale of liquors is a municipal matter; consequently, it is sufficient for a premises to open its doors and engage in such activity to possess the respective ‘license (patente)’ and comply with the formal requirements established by law, always within the local sphere and, eventually, with executive or municipal service regulations, when applicable...." In the case at hand, exercising said authority and taking into account the expiration of the Liquor License Certificate (Certificado de Patente de Licores) No. 93 visible on folio 49 of the notification No. 169929 of July 29, 1998, warned the owner of the indicated license (patente), Mr. (…), to file a request for renewal of the mentioned license (patente) within the third day so that it could be operated in the business Bar La Confianza No. 2, warning him that otherwise, he would not be able to exercise the liquor sale activity. The current appellant and owner of the license (patente) in question, accepted in the initial writ of the amparo that he was late in filing the required request, as he did so only on August 21, 1998, a date by which the Municipality had already legitimately closed the premises, due to the lack of a valid authorization to carry out the commercial activity.

On the other hand, regarding the request filed belatedly, the Municipality rejected it, as it considered the request as new, by virtue of the lack of interest in renewing the previous license (licencia) within the corresponding period and the one warned to the owner, so the provisions of article 9 of the Reglamento a la Ley de Licores were applied, regarding the distances that must be respected between a liquor-selling establishment and others defined in the law, such as schools, hospitals, or churches. The Chamber does not consider that the actions of the Municipality are violative of the fundamental rights of the appellant here, since it must be taken into account that the respondent Municipality diligently warned about the renewal of the permit whose authorization period was expiring, without the interested party doing so within the granted period, which undoubtedly caused the previously granted authorization to expire for all legal purposes. Thus, despite the passage of time during which the appellant here carried out the commercial activity, the authorization request presented by Mr. (…) on August 21, 1998, had to be taken as a new application for the reasons stated, and therefore, susceptible to the application of the current regulations, which is why there is no retroactive application of rules in the present case, as alleged in the recurso.” (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto 2347-99 of fourteen hours and three minutes on March twenty-sixth, nineteen ninety-nine. Highlighting is not from the original) (…) I.- First, it is important to emphasize that the actions challenged and carried out by the appealed municipal authorities (prevention of patent renewal and closure of Bar La Tapita) are facts that were already known and timely ruled upon by this Chamber, when resolving amparo number 00-000668-007-CO-A, in which the actions indicated above were questioned. Indeed, through judgment number 2000-01697 of sixteen hours fifteen minutes of the eighteenth of February last, the Chamber stated:

"SINGLE.- The Chamber does not observe that the closure of the commercial establishment called "Bar La Tapita" occurred in violation of the petitioner's rights. It is striking to this tribunal, in the first place, that (…) appears here as "lessee" (arrendatario) of the mentioned business, but before the Municipality of San José has claimed to be "owner" (propietario). The holder of the national liquor license (patente de licores) on the basis of which the bar operated, with the standing to renew it, is another person, whose name the respondents cite. But, beyond this circumstance, it turns out that the person who was required to renew the license (patente), as provided by regulations, did not do so, and exposed themselves to the act now being challenged, that is, the closure of the business, which cannot operate in contravention of the provisions of the corresponding regulations. Hence the recourse must be dismissed." II.- In the case under review, the difference in the challenges stems from the petitioner's interpretation regarding the legal impossibility of the municipal authorities closing their commercial business, even though at this moment the Chamber has before it for study the challenge made against Article 12 of the Ley de Licores, the rule upon which the requirement for the renewal of commercial licenses (patentes) is based. While it is true that in the resolution that granted leave to the unconstitutionality action processed under case file number 99-007676-007-CO, of sixteen hours twenty-five minutes of the eighteenth of November of nineteen ninety-nine, the Chamber warned that "…the only thing that the action suspends in the administrative venue is the issuance of the final resolution in the procedures aimed at exhausting that venue, which are those that begin with and from the appeal for reconsideration (recurso de alzada) or motion to set aside (reposición) filed against the final act," this does not imply that the questioned rule has lost its legal validity; on the contrary, that provision remains in force and, consequently, its application is appropriate, except, as has been warned (in the administrative venue), that the issuance of the final resolution in the procedures aimed at exhausting that venue is suspended. Therefore, the Administration has not incurred the alleged contempt, inasmuch as the appeals for revocation (revocatoria) and appeal (apelación) that had been filed against the closure of the aforementioned commercial business were rejected ad portas due to lack of active standing, the latter being the appeal whose resolution the Administration would be obligated to suspend due to the challenged unconstitutionality of the rule it must apply.

III.- Stated differently, if the petitioner has not fulfilled the regulatory obligation to request the renewal of their commercial license (patente), the situation in which they find themselves (closure of their commercial business) is a result of the omission they have incurred, and which they can reverse by attending to the provisions demanded of them. For the foregoing, the appropriate course is the dismissal of the recourse, as is hereby declared. (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. Voto number 2000-5394 of twelve hours and twenty-five minutes of the thirtieth of June of two thousand, The highlighting is not from the original).

" (…) III.- Purpose of the recourse. The petitioners allege violation of due process, since in their judgment, the business of their protected party was arbitrarily closed due to the lack of a license (patente), when their renewal application was still pending study before the Municipality.

IV.- On the merits. Having analyzed the case under study, this Tribunal considers that even though the resolution of the liquor license (patente de licores) renewal was not notified until May 18, 2000, to the protected business, a date after its closure, which occurred on May 12, 2000, since December 4, 1999, the respondent Municipality had notified to this business that documents were missing to resolve the renewal application. The Chamber has indicated regarding affirmative administrative silence (silencio positivo):

"It is in this Chamber's judgment, once all the required legal requirements have been completed, including the verification of the physical conditions of the premises, that the month referred to in Article 331 of the General Law of Public Administration begins to run" (Judgments N° 681-91 and No. 4460-96).

In the case under study, the respondent reports under oath that the petitioners did not comply with the documents requested to renew the license (patente) and from that perspective, the respondent Municipality could not be required to resolve prior to the closure, since in fact it was not even obligated to resolve the application due to the failure to submit them. The petitioners cannot claim to maintain an irregular situation such as operating without a license (patente), if the resolution of such a renewal proceeding depended on them, as that would be taking advantage of their own fraud (dolo). For the reasons stated, the Chamber does not consider the act of closure to be a violation of any right, since in this recourse it was not possible to demonstrate that the documentation required for resolution was complete and that the period available to the Administration to resolve these cases had elapsed prior to the closure. Instead, the prevention made by the Municipality of the missing requirements and the prevention of 5 days to provide the license (patente) were considered proven. Regarding the petitioners' challenge that the notifications were not delivered to the legal representatives of the business and are therefore improperly notified, this is a matter that is not appropriate to be aired in this Tribunal, but rather in the legality venue. As regards this Tribunal, the appropriate course is to dismiss the recourse." (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. Voto 2002-2184 of ten hours and forty minutes of the first of March of two thousand two. The highlighting is not from the original) " (…) From the preceding partial transcripts of the indicated judgment, it is clear that the petitioner is not correct in asserting that the Municipality of Escazú -in this particular case- lacks the authority to request the requirements demanded for the renewal of the liquor license (patente de licores) operating in their commercial establishment, since in accordance with the terms of resolution 06469-97, it is the competent body for such purpose. For the foregoing, the amparo must be dismissed." (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. 2006-4988 of ten hours and thirteen minutes of the seventh of April of two thousand six. The highlighting is not from the original).

It is important to note that the consulting Municipality cannot lose sight of the fact that the activity of selling liquor, as a for-profit activity that it is, falls under the scope of control of local governments, with the latter holding the exercise of police power over the development of said activity by private parties, in order to ensure compliance with the regulations governing the matter.

The foregoing supposes that, as a regulated activity, it is subject to compliance with the requirements established for such purpose by the legal system, given that, in the specific case of selling liquor, private parties must possess the respective license (patente), according to the provisions of Articles 2, 3, 12, 13 and following of Law No. 10 and 1 of its Reglamento.

In this regard, the Constitutional Chamber itself has affirmed that the sale of liquor is a matter of public order that requires its oversight, in such a way that the licenses issued by the competent authority for the exercise of this activity cannot be presumed permanent but rather provisional, which obligates the licensee (patentado) to renew said permit:

" (…) the regulation of the sale of alcoholic beverages has been treated, correctly, as a problem of public order that requires not only supervision, but also that for its development a prior license from the competent public authority must be obtained. Compatible with these guidelines is the understanding of Article 12 of the Ley de Licores, according to which the provisional nature of the permit to sell alcoholic beverages is drawn from its first paragraph, and not that it is a permanent permit, only subject to oversight. The recourse, therefore, must be dismissed." (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. 6041-99 of seventeen hours and three minutes of the third of August of nineteen ninety-nine. The highlighting is not from the original).

In this line of reasoning, it is not superfluous to point out that within these oversight functions, and especially when dealing with the renewal process, municipal corporations are empowered to conduct an analysis of the conditions of each premises, in order to determine whether it is suitable or not for the exercise of the referred commercial activity:

" (…) II.- Purpose of the recourse: The petitioner alleges injury to due process because they were not notified of memorandum SDA-295-07 of the fifth of March of two thousand seven from the Head of the Environment Section of the Municipality of San José, which orders not to grant the environmental viability requirement to Hotel Bachata and, consequently, the application for the renewal of the liquor license (patente de licores) was denied.

III.- From the analysis of the evidentiary elements provided, this Chamber rules out injury to the fundamental rights of the applicant. From the report rendered by the representative of the respondent authority -which is accepted as given under oath with the consequences, including criminal, provided in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction- and the evidence provided for the resolution of the matter, it has been duly accredited that part of the procedure established by the Municipality of San José for the granting of permits or renewal of liquor licenses (patentes de licores) consists of having the commercial premises inspected by the Environment Office, this being an internal process of the Administration. Hence, the Chamber rejects that the non- communication of the memorandum issued by the Environment Office injures the interested party's due process, given that the latter has procedural opportunities to challenge the denial of the license (patente) in question, or to comply with the necessary provisions in order to obtain the liquor license (patente de licores) in question. Note that the proceeding was denied because it was determined that Hotel Bachata does not meet the minimum hygiene and safety conditions to operate as a bar. This Chamber has repeatedly stated that those actions by the Administration aimed at bringing into compliance any irregularity verified in the exercise of a commercial activity are not contrary to the fundamental rights of individuals, and therefore, this does not violate the right to work or freedom of commerce because these are not absolute or unrestricted but rather, in the case of these types of bar activities, can be subject to regulation and restrictions when superior interests are at stake. In that sense, it has also been indicated that when an administered party wishes to carry out a specific commercial activity, such as a bar, they must satisfy all the legal and regulatory requirements established, without the measures agreed to enforce compliance with those provisions, such as the closure or shutdown of the activity, being arbitrary given that municipal corporations are empowered to prevent the opening or to order the closure of establishments dedicated to for- profit activities that do not have the respective municipal license (licencia municipal) or license (patente). For the foregoing, the appropriate course is to dismiss the recourse." (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. Voto 2007-9101 of fifteen hours and fifty minutes of the twenty-sixth of June of two thousand seven. The highlighting is not from the original).

In fact, the Municipality is empowered to apply the closure of businesses in those cases where they do not meet the necessary requirements to operate, among them, having a valid liquor license (patente de licores):

" (…) I.- PURPOSE OF THE RECOURSE. The petitioner claims that the respondent authorities proceeded to close the business administered by the protected party, without previously granting the guarantees of due process. Likewise, they allege that perishable products and a considerable sum of money are located inside the commercial premises, without it having been possible to retrieve them to date. Finally, they argue that the respondents have not granted them access to the administrative file in order to exercise their right to defense, and therefore they are unaware of the reasons for the closure.

III.- ON DUE PROCESS. On repeated occasions this Chamber has indicated that the Administration's acts aimed at bringing into compliance any irregularity verified in the development of commercial activities are not unconstitutional nor injurious to the rights of work and free commerce, since these rights are not exercised in an unlimited manner; on the contrary, they must be exercised within certain limits and in compliance with the requirements that the law establishes to be able to develop a commercial activity, especially when superior interests, such as health, safety, and public order, are at stake. Likewise, it has been indicated that commercial licenses (patentes o licencias comerciales) constitute a precarious right, which is subject to a specific term and compliance with requirements. Now, regarding due process in matters of commercial licenses, municipal corporations are empowered to prevent the opening of businesses that do not have the respective municipal license (patente municipal) or to order the temporary closure of these when an irregularity is confirmed in the development of the activity. In this way, in cases where the lack of a license (licencia) to develop the commercial activity is confirmed, the Municipality may order the temporary closure of the business, without it being necessary to carry out a prior administrative procedure, since it is precisely the act of closure that initiates the administrative procedure, so that the interested party can exercise their defense, through the presentation of evidence and pertinent appeals.

IV.- SPECIFIC CASE. In the present matter, the petitioner claims that the respondent authorities proceeded to close the business administered by the protected party, without previously granting the guarantees of due process. Likewise, they allege that perishable products and a considerable sum of money are located inside the commercial premises, without it having been possible to retrieve them to date. Finally, they argue that the respondents have not granted them access to the administrative file in order to exercise their right to defense, and therefore they are unaware of the reasons for the closure. Notwithstanding the foregoing, from the list of proven facts, as well as from the evidence provided in the proceedings, it is clear that on the date the business closure was carried out, Bar Veritas did not have the corresponding liquor license (patente de Licores) to develop said activity, since it had expired, and its renewal was denied by the respondent municipal corporation due to complaints filed by residents of the area against the establishment for irregularities in the bar's operation. Thus, it is observed that Bar Veritas, administered by the protected party, did not have an up-to-date permit to carry out the bar activity, which caused the respondent Municipality to proceed with the closure of the commercial premises on May 14, 2007, at 9:00 p.m. In that sense, it is confirmed that the protected party did not hold a valid right that needed to be eliminated by the respondent through a prior administrative procedure. On the contrary, in the specific case, Bar Veritas was operating irregularly because it did not have the municipal license (patente municipal) to develop its commercial activity, a reason for which the Municipality, using its powers, ordered its closure in order to bring the situation into compliance. In that sense, it is from that moment that the protected party can appear before the respondent administration to exercise their right of defense, through the evidence they deem pertinent or by filing the appropriate appeals, an exercise not confirmed in this specific case. Moreover, even though the protected party claims not to know the reasons for the business closure, it is observed that the act of closing the premises and its reasons were notified to the protected party on the same day and at the same time that the closure was carried out, so the protected party is not correct in claiming they were unaware of the reasons for the closure and that it was carried out in their absence, since it is clearly observed that the closure notification was served at the very instant it was executed. In addition, it is verified that it was on the occasion of the premises' closure that the municipal licensee (patentado municipal), Mr. Amador Vargas, requested the renewal of the license (patente); however, said application was rejected by the Municipality, by resolution of 09:00 hours on June 21, 2007, which was effectively notified to the applicant on June 28, 2007. In this regard, it is important to highlight that said resolution was notified to Mr. Amador Vargas and not to the protected party, given that the liquor license (patente de licores) that had been granted to Bar Veritas was in the name of Mr. Vargas, who subsequently requested its renewal, so the lack of communication regarding the expiration of the license (patente) is an aspect attributable solely to the licensee (patentado) and the protected party." (…) (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. 2007-13325 of eleven hours and twelve minutes of the fourteenth of September of two thousand seven. The highlighting is not from the original).

In accordance with what has been indicated so far, this Advisory Body considers, regarding the subject of the consultation, that the conclusion reached in opinion C-062-2007 of February 17, 2007, is consistent with the position held by the Constitutional Chamber regarding the matter of the renewal of liquor licenses (patentes de licores).

On the other hand, regarding the judgment issued by the Administrative Contentious Court, Second Section, number 112-2007 of 15 hours 20 minutes of March 2, 2007, which the petitioner mentions as a precedent that, in their view, discredits the criterion of this Office of the Attorney General (Procuraduría) in the repeatedly cited opinion, we must indicate that it does not constitute a judgment issued in exercise of the jurisdictional function of the indicated Court, but rather, as is evident from its reading, it is a resolution issued by the Contentious Administrative Court as an improper hierarchical superior (jerarca impropio); consequently, we are dealing with an administrative resolution that exhausts the administrative venue prior to the judicial one.

This circumstance prevents granting said ruling the character of a judicial precedent, and much less that of jurisprudence (jurisprudencia), given that, even in such a case, the ruling would only have force between the involved parties.

It is worth adding, in support of the above, that after reviewing the rulings issued by the Administrative Contentious Court, it is possible to establish a contradiction among them, given that, apparently, it does not possess a univocal line on this subject, as can be seen from the resolution issued by the Administrative Contentious Court, Third Section, number 106-2007 of 10 hours 30 minutes of March 2, 2007, which outlines a thesis diametrically opposed to the one presented in the resolution invoked by the petitioner, and which is congruent with the position held by this Office of the Attorney General (Procuraduría) in opinion C-062-2007:

" (…) I. The dissatisfied party states their disagreement with the challenged act, alleging that it is not an obligation to renew licenses (patentes), according to an opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, aside from the fact that they are up to date with the payment for the biennium 2006-2007, also requesting that the municipality be required to auction off the licenses (patentes). Now, according to the agreement being reviewed here, the Municipal Council of Escazú ordered the rejection of the application for renewal of the foreign liquor license number 18 of the San Rafael District, to continue being operated in the commercial business 'Restaurante Henry's', located in the San Rafael Shopping Center, premises number 36, under the argument of having failed to comply with some legal requirements imposed by the Reglamento para Licencias Municipales of the Municipality of Escazú, published in Gaceta N° 130 of July 30, 2004, among which it indicated the following: a) the lack of a lease contract for the liquor license (licencia de licores), b) The omission of stating in the Sworn Declaration (Declaración Jurada) the commitment to respect the rules of social peace, and c) the late submission of the certification issued by the Public Entertainment Inspectorate of the National Theater.

II.As can be observed, the aspects of the petitioner's disagreement do not refer to the reasons that motivated the denial of the renewal of the license (patente), which in any case involves lacking requirements that prevent granting the application, in which case, having not been refuted in this instance, confirmation of what was resolved by the local government of the Canton of Escazú is appropriate. Furthermore, keep in mind not only that subsequent to this agreement denying the license, the petitioner company requests the renewal of the license (patente) in question for a second time (folios 112 and 115), which ultimately gives rise to a lack of interest in the decision of this matter, but also regarding the first allegation, the Constitutional Chamber has already determined the appropriateness of the renewal of liquor licenses (patentes de licores), as well as the authority of local governments to request requirements for that renewal, (Cf. Judgments N° 06041-07 of 17:03 hrs of August 3, 1999, and N° 2006-004988 of 10:13 hrs of April 7, 2006). Therefore, under that thesis, there is no alternative but to resolve as was originally ordered." (The underlining is not from the original).

Having established the foregoing, there are solid legal arguments for not reconsidering the questioned opinion. In the first place, because the Constitutional Chamber has established the obligation of licensees (patentados) to renew liquor licenses (patentes de licores) biennially, an obligation derived from the first paragraph of Article 12 of the Law on the Sale of Liquors. Ergo, and in accordance with Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which establishes that the jurisprudence and precedents of the Constitutional Chamber are binding erga omnes, except for itself, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) cannot reach a criterion different from that expressed by the Constitutional Court, and much less a contradictory one. From this perspective, as long as the High Constitutional Court of the Republic does not modify the upheld criterion, what is appropriate for legal practitioners is to act in accordance with it. In the second place, and directly related to the foregoing, the ex officio reconsideration of the opinions issued by this Advisory Body is an attribution that has been provided for in our Organic Law –Article 3 subsection b)- so that, given such competence and based on the jurisprudential analysis conducted, there is no basis to qualify what was done in opinion C-062-2007 as unexpected, much less contrary to the principles of reasonableness and legality.

In accordance with what has been indicated so far, this Advisory Body considers that there is no merit to reverse the criterion held in opinion C-062-2007.

Thus, regarding the subject of the consultation, we must indicate that the consulting Municipality, by virtue of this present petition, must abide by what is provided in this opinion, that is, that the biennial renewal of liquor licenses (patentes de licores) is mandatory for licensees (patentados) (…). (The underlining is not from the original. Reiterated in opinion number C-105-2009 of April 20, 2009) According to the considerations expressed in the opinion transcribed supra, and especially in attention to the criterion held by the Constitutional Chamber in relation to Article 12 of the Ley de Licores, the biennial renewal of liquor licenses (licencias de licores) by licensees (patentados) is mandatory; otherwise, the exercise of the activity of selling liquor would be carried out irregularly due to not having an up-to-date or valid permit, the municipal corporation being required to take the pertinent measures to rectify that situation (e.g., warning (prevención) to the licensee (patentado), closure of the premises).

Regarding the requirements that must be met to renew a liquor license (patente de licores), Article 12 of the Ley de Licores is not clear on the matter; however, it is plausible to interpret that this renewal is a formal act that cannot be subject to the accreditation of requirements other than those that already apply for the exercise of that commercial activity, or others that may have been imposed by the Legal System after the validity date of the conferred license (licencia).

The licensee (patentado) must pay the liquor license tax (impuesto de patente de licores) regulated in the Law on the Sale of Liquors, specifically in Articles 12 and 14, which sets it at three hundred colones in the provincial capitals, one hundred fifty colones in the canton capitals, and seventy- five colones in the other towns.

For new license holders (adjudicatarios), the Law does not define the amount of the tax for the first two years of the license's (licencia) validity, given that, according to the Article 12 under discussion, said amount will be the same as that set by the Municipality for the auction (remate). After those two years, the rates of Article 12 apply.

Despite the low amounts established in the indicated articles as the liquor license tax rate, the municipal corporation cannot vary them, much less attempt to establish a charge for the renewal of licenses (patentes) different from the tax established in the aforementioned Article 12.

V. Conclusion

In accordance with the foregoing, this Advisory Body concludes the following:

1. Based on the Ley de Juegos and the Reglamento de Máquinas para Juegos, machines that simulate sports or skill games in which the player participates with their ability are permitted, with those whose outcome is subject to chance being proscribed. However, an exception must be made regarding slot machines (máquinas tragamonedas), whose operation is permitted as long as they operate within gambling casinos (casinos de juego), in accordance with Article 4 of the Reglamento de Casinos de Juego, Decreto Ejecutivo number 34581 of June 27, 2008.

2. It is the responsibility of the Municipal Corporations to analyze, in each particular case, the nature of the machine to be authorized, to establish whether or not it meets the requirement of requiring the skill or expertise of the player for its use, as is also evident from judgment number 2307-2003 of the Constitutional Chamber.

3. In accordance with constitutional jurisprudence (jurisprudencia), Municipalities are empowered to regulate a licit commercial activity, such as that of games, by imposing requirements to issue the respective operating authorization.

4. The Municipality may well request, as part of the requirements for issuing the authorization under discussion, a technical report on the operating mechanism of the game. However, if such a requirement is requested, the Municipality itself must be capable of reviewing the technical appropriateness of the report.

5. In the event of evident contradictions or inconsistencies in the technical report that the Municipality requires as a requirement, it could deny the license (licencia) process, by means of a duly reasoned act, according to the provisions of Article 81 of the Municipal Code.

6. This Office of the Attorney General (Procuraduría) does not have a registry of permitted or prohibited games, since it is the responsibility of the active Administration, and not of this Advisory Body, to approve or disapprove the operation of a gaming machine in each specific case.

7. Regarding the sanctions applicable to those who operate non-permitted gaming machines, these are regulated in Articles 4, 5, 6, and 7 of the Ley de Juegos. It is worth noting that, in accordance with constitutional jurisprudence, it is not possible to establish sanctions via regulations (reglamentaria).

8. The purpose of seizure (decomiso) is probative, that is, to preserve things in their initial state so that they can be assessed by the competent body for hearing violations of the Ley de Juegos, which is why it constitutes a measure of assurance and conservation of the goods and things that must be assessed by the tribunal analyzing the case.

9. To that extent, it is not appropriate for the Municipality to destroy or discard gaming machines it has seized (decomisado). At most, confiscation (comiso) would proceed under the terms established in Article 7 of the Ley de Juegos.

10. The so-called "special liquor licenses" were established in consideration of the special hours under which they operated; however, the provisions that supported their existence –articles 27 and 32 of the Ley de Licores– were repealed by numeral 11 of the Ley sobre Horarios de Expendios de Bebidas Alcohólicas, No. 7633 of September 26, 1996, and article 2 of Law 3791 of November 16, 1966.

11. By reason of the provisions in the first paragraph of article 12 of the Ley sobre la venta de Licores, and the interpretation thereof rendered by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it is the obligation of the licensee (patentado) to renew the license for the sale of liquor every two years. This renewal cannot be subject to the accreditation of requirements other than those already applicable to the exercise of the commercial activity, or others that may have been imposed by the legal system subsequent to the effective date of the license granted.

12. Regarding the tax to be paid by liquor licensees (patentados), this shall be the amount established in numerals 12 and 14 of the Ley sobre la venta de licores, which corresponds to a quarterly payment of three hundred colones in the provincial capitals, one hundred fifty colones in the cantonal capitals, and seventy-five colones in other towns, amounts that cannot be brought to present value by the Municipal Corporation. For new awardees, the amount of tax payable during the first two-year period shall be the same amount established by the Municipality for the auction. After those two years, the rates under article 12 shall apply.

13. Despite the low amounts established as the tax rate for the liquor license, the municipal corporation cannot vary them, much less attempt to establish a charge for license renewal different from the tax established in numeral 12 of the Ley de Licores.

Without further ado, I am sincerely, Sandra Sánchez Hernández Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) Ssh

Dictamen : 196 del 20/07/2009 C-196-2009 20 de julio de 2009 Señora Carmen Sequeira Gamboa Secretaria del Concejo Municipalidad de Guácimo Estimada señora:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número 655-2009 del 10 de junio de 2009, recibido en esta Procuraduría, el día 16 de junio siguiente.

I. Objeto de la Consulta

Mediante el oficio indicado, se nos informa del acuerdo tomado por el Concejo Municipal del cantón de Guácimo, en sesión ordinaria 22-09 de 2 de junio de 2009, mediante el cual se solicita criterio sobre los siguientes aspectos:

“(…) 1. Qué características deben efectivamente reunir las máquinas de juego, para que puedan ser catalogadas como permitidas por ley; qué condiciones deben reunir para que se garantice que el resultado final de su mecanismo de juego, participa la destreza la habilidad del jugador y no dependen exclusivamente del azar o la suerte?

2. En caso de que se solicite como requisitos para la obtención de una licencia comercial, la presentación de un dictamen técnico, elaborado por un ingeniero eléctrico- mecánico, en donde se describa el mecanismo de juego, a fin de determinar la destreza o habilidad del jugador; qué procedimientos pueden ser aplicados, en caso de que la Municipalidad tenga dudas con respecto al criterio indicado por el técnico contratado por la empresa; sobre ese mismo tema, quisiéramos saber si la Procuraduría cuenta con un listado de máquinas que identifique con su nombre, tanto aquellas que sean permitidas por ley y las que no lo son?

3. En caso de que se encuentren máquinas de juego funcionando sin licencia y sus propietarios sean reincidentes en dichas infracciones; puede la Municipalidad proceder al decomiso, en caso de que así sea, puede proceder a destruir o desechar dichas máquinas, que procedimientos deben observarse para dichas diligencias.

4. Quisiéramos que se nos indique, con respecto a lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Lores y demás normativa relacionada, si las (sic) Municipalidad pueden sujetar a los patentados de licencias especiales de licores, a la renovación de dichas licencias, cada dos año, en caso de ser afirmativa la respuestas se nos indique si la municipalidad puede cobrar un monto económico por dicha renovación y cuales serían los criterios para determinar el mismo; esto ya que una vez que las licencias se obtiene (sic) mediante remate, los particular (sic) en el mercado realizan transacciones millonarias, al venderlas o arrendarlas, sin que la Municipalidad obtenga provecho o beneficio económico de dichas transacciones.” Se indica la imposibilidad de esa Corporación Municipal de adjuntar criterio legal, puesto que actualmente no cuentan con un asesor jurídico ni con recursos para contratar esos servicios de forma externa.

II. Antecedentes sobre el uso de máquinas permitidas por nuestro Ordenamiento Jurídico

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, resulta pertinente mencionar brevemente el criterio sostenido por este Órgano Asesor respecto al uso de máquinas de juego permitidas.

Al efecto, en pronunciamientos anteriores, esta Procuraduría ha realizado un repaso acerca de las máquinas de juegos permitidas por el Ordenamiento Jurídico, según distintos pronunciamientos de este Órgano Consultivo y de la propia Sala Constitucional.

Sobre el particular, en el dictamen número C-078-2006 de 28 de febrero de 2006, retomando los criterios emitidos hasta ese momento, indicamos que, con fundamento en la Ley de Juegos y el Reglamento de Máquinas para Juegos, las únicas máquinas permitidas en nuestro medio son aquellas en las que el resultado depende de la destreza o pericia del jugador, estando proscritas aquellas en las que ese resultado sea consecuencia del azar. Al efecto, se señaló lo siguiente:

“(…) Los numerales 1 y 2 de la Ley de Juegos (Ley N° 3 de 31 de agosto de 1922 y sus reformas) disponen:

“Artículo 1: Son prohibidos todos los juegos en que la pérdida o la ganancia dependa de la suerte o del acaso y no de la habilidad o destreza del jugador. Son también prohibidos aquellos en que intervenga el envite.

Artículo 2: Son permitidos los juegos carteados o sea aquellos donde no haya envite, y los que por su índole contribuyen a la destreza y ejercicio del cuerpo.” Por su parte, los artículos primero y segundo del Decreto Ejecutivo Número 8722-G del 13 de Junio de 1978 (Reforma Integral del Reglamento de Máquinas para Juegos) señalan:

“Artículo 1.- Son absolutamente prohibidos los juegos y diversiones que se realicen en máquinas en las que la ganancia del jugador depende, únicamente de un mecanismo automático incontrolable o de la suerte. Entre tales máquinas se consideran las llamadas traganíqueles y otras similares.

Artículo 2.- Son permitidos en forma restringida, las máquinas que simulen juegos deportivos o de destreza, en las que el jugador participe con su habilidad y mediante el pago de monedas o fichas”.

Asimismo, dicha normativa dispone en sus numerales 4 y 5 lo siguiente:

“Artículo 4.- Estas máquinas podrán funcionar de las dieciséis horas a las veintidós horas en días lectivos y de las trece a las veintitrés horas los días de asueto escolar, los domingos y días feriados.

Artículo 5.- Es permitida la participación en esta clase de juegos de los mayores de doce años y menores de dieciocho años hasta las veinte horas.” Como ya lo ha expuesto esta Procuraduría, “de lo anterior se colige que, los juegos son parte de la naturaleza lúdica del hombre, y son prohibidos los juegos con máquinas en las cuales su funcionamiento se encuentra fuera de control del jugador, es decir donde no hay habilidad o destreza del jugador, de tal modo que la ganancia o la pérdida depende del azar o de la suerte. Por consiguiente, son permitidas las máquinas que simulen juegos deportivos o de destreza en las que el jugador participe con su habilidad.” (Dictamen C-138-94 del 24 de agosto de 1994, citado por el Dictamen C-105-2004 del 12 de abril del 2004) Precisando sobre el concepto de “máquina de juegos permitida”, y las competencias de fiscalización que tienen las Municipalidades sobre la actividad comercial que supone su explotación, hemos indicado:

“ B.Antecedente de la Sala Constitucional sobre el otorgamiento de patente comercial a máquinas de juegos.

Cita el Concejo Municipal de Valverde Vega un antecedente de la Sala Constitucional que se relaciona con el objeto de su consulta. Nos parece igualmente oportuno citar las consideraciones que realizó el Alto Tribunal en esa oportunidad, pues sirven para precisar el alcance de lo que luego se dirá:

“I.-Objeto del recurso y cuestión previa. Se reclama contra la negativa del Jefe de la Unidad Administrativa de Patentes de la Municipalidad de Tibás de otorgar patente a la empresa de la recurrente para el funcionamiento de máquinas conocidas como “saca peluches” y “pinball”. Se obvia el requisito de certificación de personería de la amparada por cuanto fue acreditada en el II.-Según el informe rendido bajo juramento por el Jefe de la Unidad Administrativa de Patentes, Jorge Rojas Arias, se tiene por acreditado que la negativa del otorgamiento de patentes a la empresa de la recurrente obedece al criterio de que no es posible autorizar una actividad no permitida por ley expresa (f. 33) y que según el artículo 1 de la Ley de Juegos y el Reglamento de esa Ley, publicado mediante Decreto Ejecutivo #3510-G de 24 de enero de 1974 no se incorporan las máquinas saca peluches y pinball dentro de los juegos no permitidos; tampoco se enmarcan dentro de los permitidos; pero, adicionalmente, se debe considerar el Reglamento de Máquinas para Juegos emitido por Decreto Ejecutivo #8722-G de 13 de junio de 1978, según el cual “son absolutamente prohibidos los juegos y diversiones que se realicen en máquinas en que la ganancia del jugador depende, únicamente, de un mecanismo automático incontrolable o de la suerte. Entre tales máquinas se consideran las llamadas traganíqueles y otras similares”. En las máquinas en cuestión, la ganancia depende de un mecanismo automático que es imposible de controlar, para quien pone en ejecución el aparato, de la misma manera que funcionan mediante la introducción de una moneda o ficha, lo cual puede considerarse dentro de la clasificación de “otras similares”. La Municipalidad ha analizado cuidadosamente la norma y ha procedido a comparar cada uno de los términos entre lo establecido en la ley y la realidad, no presumible, sino observada en el aparato que funciona en muchos de los establecimientos comerciales ubicados en el Cantón, sin ninguna autorización ni control, por lo que en aras de que la Corporación Municipal ejerza su deber de policía, se requiere normalizar la situación en el caso de que esto sea posible, refiriéndose a otro tipo de actividades y, si no es permitido, considerando lo expuesto en la legislación, deberán retirarse las máquinas del comercio que se ubica en el Cantón de Tibás, por falta de regulación expresa, debido a que el Municipio está obligado a observar lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto al principio de legalidad (f. 29).

III.-Aunque, en general, este Tribunal ha venido excluyendo de la materia de amparo las discusiones sobre la procedencia o improcedencia del otorgamiento de patentes, por considerar que se trata de un asunto de mera legalidad, en el presente caso, en cambio, como el propio informe del recurrido acredita que la negativa del permiso de funcionamiento y otorgamiento de patente a la amparada no obedece a cuestiones de mera legalidad, sino que se fundamenta en una inversión o, mejor dicho, perversión, del principio constitucional de legalidad, que conduce a una interpretación violatoria de los derechos fundamentales de la amparada, lo cual es materia de amparo, se entra a conocer del fondo del asunto. Porque, en efecto, la consideración del recurrido, en el sentido de que la Municipalidad, en virtud del principio de legalidad, no puede otorgar la patente por cuanto el funcionamiento de las máquinas conocidas como “saca peluches” y “pinball” no se encuentra fundamentales de libertad para los particulares y de sujeción a la legalidad para el Estado y los sujetos públicos, contenidos en los artículos 28 y 11 constitucionales.

IV.-Sobre el particular, se reitera lo expresado por esta Sala, en cuanto que:

“El artículo 28 de la Constitución Política recoge así el principio y derecho general libertad:

"Artículo 28 "Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley.

"Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley...".

XII - Es decir: de conformidad con el párrafo 1, las personas -léase "privadas"- están facultadas para hacer todo aquello "que no infrinja la ley", expresión totalmente equivalente al llamado principio de libertad, según el cual, para el ser humano, "todo lo que no está prohibido está permitido". Por ello, nadie puede ser privado de hacer lo que la Constitución o la ley no prohíban o, por lo menos, lo que no habiliten expresa y taxativamente a prohibir.

XIII - Pero es que el mismo artículo 28, en su párrafo 2, todavía llega a más: a armonizar aquel principio general de libertad, todavía meramente formal, con una concepción materialmente democrática que lo llena de contenido, colocando en su base lo que puede llamarse el "sistema de la libertad". Según éste, ya el ser humano, no sólo puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, sino que tiene también la garantía de que ni siquiera la ley podrá invadir su esfera intangible de libertad y, por ello, de autonomía e intimidad, fuera de los supuestos previstos taxativamente por la propia Constitución, supuestos excepcionales y, por ende, de interpretación restrictiva, que pueden resumirse en el concepto de "bien común" rectamente entendido.

XIV - Por otra parte, tanto el principio como el sistema de la libertad imponen una serie de consecuencias formales y materiales directamente aplicables al caso en estudio, vinculadas todas ellas al "principio general de legalidad", que es su contrapartida necesaria, consagrado y recogido especialmente en los artículos 11 de la Constitución y de la Ley General de la Administración Pública, así:

"Artículo 11 (Constitución Política) "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública"; "Artículo 11 (Ley Gral. de la Admón. Pública) "1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

"2. Se considerará autorizado el acto reglado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa"; principio de legalidad condicionado, a su vez, en relación con el régimen de las libertades y derechos fundamentales, por el de "reserva de ley", derivado de aquél, según el cual, conforme a la misma Ley General:

"Artículo 19 "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

"2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia".

XV - Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

• a)En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; y c) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial:
• d)Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley” (Sentencia #3550-92 de 16:00 hrs. de 24-XI-1992).

V.-Las anteriores consideraciones debe ser plenamente observadas al desplegarse toda actividad administrativa y a la luz de esa doctrina resulta completamente contraria a la Constitución y a los derechos fundamentales de la recurrente interpretar que del artículo 1 del Decreto Ejecutivo #8722-G de 13 de junio de 1978 se desprende que el funcionamiento de las máquinas de la empresa amparada no está permitido por el ordenamiento o, peor aún, como en realidad lo ha hecho la Municipalidad, que tales máquinas se encuentran prohibidas. La Unidad Administrativa de Patentes de la Municipalidad de Tibás ha de tener en cuenta, en primer lugar, que la actividad desarrollada por la recurrente responde al ejercicio de un derecho fundamental propio de su titular, reconocido en los artículos 45 y 46 de la Constitución. Lo único que la Municipalidad efectúa al otorgar la licencia es la remoción de un obstáculo legal para ese ejercicio. Por ello, a la amparada no puede aplicarse el principio de legalidad contenido en el artículo 11 constitucional y explicitado en el 11 de la Ley General de la Administración Pública en la forma en que pretende el recurrido. Así, la afirmación de que en virtud de ese principio “no es posible autorizar una actividad no permitida por ley expresa” (f. 33) resulta evidentemente violatoria tanto del artículo 11 cuanto del 28, porque lo que se desprende del principio de legalidad y del principio de libertad es, precisamente, todo lo contrario: la actividad no prohibida por ley expresa está permitida y, por ende, si está sujeta, por ley, al cumplimiento de ciertos requisitos legales para su ejercicio, debe autorizarse, cuando se cumplen tales requisitos. Consecuencia de ello es que en esta materia opera el silencio administrativo, salvo ley en contrario.

VI.-Por lo anterior, la Sala otorga amparo a la recurrente y declara que la denegatoria de licencia a la recurrente por cuanto la actividad cuya autorización solicita no se encuentra permitida por ley Política, así como del principio constitucional de legalidad. Procede ordenar a la Unidad Administrativa de Patentes de la Municipalidad de Tibás que previo cumplimiento de los requisitos legales por parte de la amparada le otorgue las patentes respectivas.

Por tanto:

Se declara con lugar el amparo y se declara que la denegatoria de licencia a la recurrente por interpretarse que la actividad cuya autorización solicita no se encuentra permitida por ley expresa viola sus derechos fundamentales reconocidos en los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución Política, así como del principio constitucional de legalidad y se ordena a la Unidad Administrativa de Patentes de la Municipalidad de Tibás que previo cumplimiento de los requisitos legales por parte de la amparada le otorgue las patentes respectivas. Se condena a la Municipalidad de Tibás al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados por los hechos que han dado lugar a esta declaratoria, los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.- “(Voto 2307-2003 de las diecisiete horas con veintiséis minutos del dieciocho de marzo del dos mil tres) C. Sobre la asimilación que hace la Municipalidad de Valverde Vega de las “máquinas tragamonedas” como “juegos de azar”.

Atendiendo al contenido del acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Valverde Vega, y que fuera transcrito al inicio del presente dictamen, se aprecia que la Corporación realiza una equiparación de conceptos que nos resulta cuestionable. Específicamente, nos referimos a que cierto tipo de máquinas de juegos (tal el caso de las denominadas “pin ball”) son del tipo casino, o lo que es igual, que son máquinas donde el jugador está sujeto únicamente al azar para lograr un resultado positivo. Esta equiparación no resulta válida si las máquinas que interesan requieren de la habilidad o destreza del jugador para funcionar. (…)

Podemos decir, desde una perspectiva no jurídica, que la distinción entre máquinas tragamonedas y las máquinas pinball es similar a aquella que se establece entre género y especie. En otras palabras, es dable afirmar que existen un conjunto de máquinas que funcionan gracias a la introducción de una moneda (de curso legal o especialmente diseñada para tal efecto), que permite a la persona activar el mecanismo interno del aparato. Este tipo de aparato puede ser denominado “tragamonedas”, y en ese género, se encuentran tanto las máquinas pinball como aquellas utilizadas para otorgar premios sin que, para efectos de ganar, se requiera la habilidad del jugador.

Sin embargo, para el Ordenamiento Jurídico patrio, se ha acostumbrado identificar a las máquinas tragamonedas con aquellas que típicamente se instalan en casinos (ver, al efecto, artículo 8 de la Ley N° 7088 de 30 de noviembre de 1987; artículo 17 de la Ley N° 8343 de 18 de diciembre del 2002 –no vigente-; artículo 7° del Decreto Ejecutivo N° 31033 –no vigente- y el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 8722 de 13 de junio de 1978). Es a éstas a que se refiere el dictamen C-220-2000 del 14 de setiembre del 2000, parcialmente transcrito en páginas precedentes.

Por su parte, a efecto de establecer las específicas características de las máquinas pinball, es dable acudir a la definición que de las mismas se encuentra recogida en la versión digital de la “Enciclopedia Británica” (la traducción de la versión inglesa es responsabilidad del suscrito):

“Máquina Pinball. El más antiguo de las populares juegos electromecánicos que funcionan con base a una moneda, usualmente encontrada en tiendas de confites, salones de pool, establecimientos de bebidas, y centros de diversión, algunos de los cuales, en la cumbre de la popularidad del juego, estaban exclusivamente dedicadas a las pinball. El pinball se originó, en su forma actual, alrededor de 1930. Máquinas anteriores eran estrictamente mecánicas. Las más antiguas máquinas con ranuras para monedas usaban canicas y funcionaban con un centavo. Las bolas de acero remplazaron a las canicas, y el precio de un solo centavo se incrementó con la inflación.

El jugador de pinball introduce una moneda, que descentraba un pistón de resorte con el cual el jugador puede impulsar una bola hacia arriba a través de un callejón que se ubica al lado del área inclinada de juego, cubierta por una tapa de vidrio. Desde arriba, la bola desciende a través de puertas, entre postes y contra parachoques, los cuales cuentan con puntos eléctricos de contacto que producen una acumulación de puntaje, mismo que se registra en un panel iluminado en la parte superior de la máquina. El puntaje se acompaña de tañidos de campanas y destellos de luces. Finalmente, la bola cae dentro de numerosos agujeros, dando puntaje variado. Conforme el juego fue ganando popularidad, se añadieron dispositivos que permitieron al jugador controlar alternativas, a través del uso de palancas o botones. Ranuras para las bolas multiplican el puntaje, haciendo que pasaran de miles a cientos de miles y finamente a millones. El jugador podía aplicar fuerza física o ímpetu a la máquina (llamada “cuerpo inglés”), la cantidad de esa fuerza permitida se controlaba por un sistema de interruptores de auto-apagado, que podían ajustarse de modo tal que un exceso de fuerza hacía resplandecer un signo de “inclinación”, terminando el juego de manera automática.

Por décadas, casi todas las máquinas de pinball fueron manufacturadas en los Estados Unidos de Norteamérica, pero el juego se expandió a nivel mundial. Después de la Segunda Guerra Mundial, los japoneses desarrollaron una máquina vertical similar, denominada onomatopéyicamente “pachinko”, que colgaba en una pared y tenía un dispositivo de pago similar al de las máquinas de servicio automática Al final del siglo XX, los juegos electrónicos reemplazaron a las máquinas pinball en popularidad en la mayoría de los países, excepcionando a Japón, donde el pachinko conserva su popularidad. "Pinball Machine." Encyclopædia Britannica. 2004. Encyclopædia Britannica Premium Service. 9 Sept. 2004, http://www.britannica.com/eb/article?eu=61570 >.

En el Voto N° 2307-2003, la Sala analizó la práctica inconstitucional de una Municipalidad que exigía que las máquinas pinball estuvieran expresamente permitidas en el Reglamento de Máquinas para Juegos. Esa exigencia resulta violatoria de los derechos fundamentales a ejercitar una actividad comercial, amén del derecho de libertad y propiedad. Igualmente, es deducible del fallo, que debe la autoridad pública analizar, en cada caso, la naturaleza de la máquina a ser autorizada, para establecer si cumple o no con el requisito de necesitar la destreza o pericia del jugador para su uso.

Por ello, puede concluirse, en atención a la regulación existente en materia de máquinas de juego, que las máquinas pinball, tal y como aquí se definen, no están prohibidas en nuestro Ordenamiento Jurídico, toda vez que en su funcionamiento interviene la destreza del jugador.” (Dictamen C-268-2004 del 14 de setiembre del 2004)” (El subrayado no es del original).

De conformidad con los anteriores criterios, se concluye que de conformidad con la normativa que regula la materia, nuestro ordenamiento permite el uso de máquinas para juegos (por ejemplo, video juegos y las llamadas “saca-peluches” o “pin-ball”), en la medida en que el resultado del juego dependa de la habilidad o destreza del jugador. A contrario sensu, las máquinas en las cuales el resultado final dependa exclusivamente de la suerte (azar) del usuario no son permitidas por nuestro Ordenamiento Jurídico.

En atención a lo antes indicado, debemos referirnos al caso particular de las máquinas tragamonedas, las cuales, de conformidad con el numeral 1 del Reglamento de máquinas para juego, se prohíben, por tratarse de mecanismos en los que su funcionamiento se encuentra fuera del control del jugador, de modo tal que la ganancia o la pérdida que se obtiene depende del azar o de la suerte y no de la habilidad o destreza del jugador (Dictamen C-220-2000 del 14 de setiembre del 2000).

Sin embargo, esta prohibición no es absoluta, toda vez que dichas máquinas se encuentran autorizadas para funcionar solo y únicamente en casinos de juego, entendiendo por casino aquel “local autorizado a practicar los juegos permitidos y aquellos debidamente aprobados, como servicio complementario a la actividad hotelera, según los requisitos que se establecen para su operación” (artículo 2 del Reglamento de Casinos de Juego, decreto Ejecutivo número 34581 de 27 de junio de 2008) En tal sentido, el artículo 4 del Reglamento de Casinos de Juegos señala:

“Artículo 4º—Podrán funcionar dentro de los casinos máquinas tragamonedas, entendidas éstas como los aparatos o instrumentos manuales o automáticos, electrónicos o informáticos que, a cambio de un precio en dinero, permiten su utilización para la eventual obtención de un premio económico. Para la operación de estas máquinas será requisito obligatorio la presentación ante el Ministro de Seguridad Pública, Gobernación y Policía de un certificado del fabricante en el que se indiquen los mecanismos mediante los cuales se pueda mantener la integridad de los programas de operación, regular el porcentaje de devolución a los jugadores en al menos un ochenta y cinco por ciento, seguridad de los usuarios, establecimiento de sellos de garantía y cualquier otro dispositivo que impida cualquier abuso.

Las máquinas tragamonedas únicamente podrán operar en los casinos, debiendo contar con los sellos autorizados y puestos por los personeros del Ministerio, de tal forma que se garantice el cumplimiento de los programas y regulaciones correspondientes.” (El subrayado no es del original) Para mayor claridad, resulta conveniente transcribir el criterio vertido por esta Procuraduría, al consultarse sobre el fundamento que permite el funcionamiento de máquinas tragamonedas en casinos:

“(…) Como usted bien señala en su oficio, el tema de los juegos de azar ha sido abordado por el Órgano Asesor en forma reiterada. Los dos dictámenes que usted cita son el resultado de una jurisprudencia administrativa sentada por la Procuraduría General de la República. De su postura, queda claro lo que se indicó en el dictamen C-170-2007 de 28 de mayo del 2007, cuando se afirma que el ordenamiento jurídico prohíbe todos los juegos en donde el resultado dependa del azar o de la suerte, salvo aquellos que se encuentran debidamente permitidos por una ley de la República. Por su parte, en el dictamen C-078-2006 de 28 de febrero del 2006, indicamos que, con fundamento en la Ley de Juegos y el Reglamento de Máquinas para Juegos, se reitera que las únicas máquinas permitidas por nuestro ordenamiento jurídico son aquellas en las que el resultado depende de la destreza o pericia del jugador, estando proscritas aquellas en las que ese resultado sea consecuencia del azar. Si lo anterior resulta correcto, como en verdad lo es, entonces ¿Cuál es fundamento jurídico para que en nuestro país se permitan las máquinas y los juegos que usted señala en los casinos? He ahí el dilema de la cuestión.

Revisando nuestro ordenamiento jurídico, cabe señalar que la autorización se encuentra en un conjunto de leyes tributarias que se han dictado en nuestro país a partir del año de 1987. Al gravarse a los casinos, a las mesas de juego y a las salas de juego, se autorizó su actividad. Entonces, a partir de la Ley n.° 7088 de 30 de junio de 1987, Ley de reajuste tributario y resolución n.° 18° del Consejo Arancelario y Aduanero CA, en su numeral 8, al crearse el impuesto sobre casinos y salas de juego, se autorizó las actividades de los casinos. Ahora bien, en este caso particular, el argumento que estamos siguiendo tiene algún grado de dificultad, toda vez que, en el primer párrafo del numeral 8, se indica, en forma expresa y clara, de que se trata de la explotación de casinos o salas de juego legalmente autorizado. Igual ocurre en el segundo párrafo, pues lo 50.000 colones a pagar por cada mesa de juego son aquellas que, al amparo de la ley, hayan sido autorizadas por el organismo competente. Sin embargo, en la norma tributaria sí encontramos el fundamento jurídico que permite el funcionamiento de los casinos o salas de juego, al disponer su tercer párrafo que solo se pueden autorizar los casinos o salas de juego en aquellos hoteles calificados de primera categoría, con tres o más estrellas, conforme lo establezca el Instituto Costarricense de Turismo.

Posteriormente, el Reglamento a la Ley de impuestos a las salas de juego, decreto ejecutivo n.° 17883-H de 01 de diciembre de 1987, en su numeral 1, inciso e), se define mesa de juego como la instalación, “(…) ubicada dentro de una sala de juego o casino, acondicionada para efectuar determinado tipo de juego y cuyo funcionamiento ha sido autorizado por un organismo competente”. Y en el inciso f) de ese mismo artículo se define sala de juego o casino como el lugar “(…) o espacio destinado a la explotación de mesas de juego. No se incluyen los lugares o espacios donde exclusivamente se exploten juegos como ‘pool’, billar, damas, ajedrez y otros similares”.

Siguiendo con el recuento de leyes tributarias sobre la materia, la Ley n.° 7218 de 16 de enero de 1991, Ley de reajuste tributario, en su artículo 5, estableció un impuesto especial del 20% sobre los ingresos brutos de las personas físicas o jurídicas que exploten casinos o salas de juego debidamente autorizados. Esta norma fue declara inconstitucional por la Sala Constitucional en el voto n.° 2359-94.

Por último, en la Ley n.° 8342 de 18 de diciembre del 2002, Ley de contingencia fiscal, se estableció un impuesto extraordinario a los casinos y salas de juego. Incluso, en el segundo párrafo del artículo 17, se establece un impuesto de 100.000 colones por cada máquina tragamonedas, que, al amparo de la ley, haya sido autorizada pro el organismo competente. También, en lo referente a las máquinas tragamonedas, en el artículo 50 de la Ley n.° 6982 de 19 de diciembre de 1985, Ley de presupuesto ordinario para el año fiscal de 1985, se establece que los propietarios de las máquinas tragamonedas deben pagar el impuesto en beneficio del Teatro Nacional que establecen las leyes n.° 3 de 14 de diciembre de 1918 y la n.° 228 de 13 de octubre de 1948 [1].

( Nota del SINALEVI: El texto cita la Ley N° 8342 de 18 de diciembre del 2002 Ley de Contingencia fiscal. El número correcto de Ley es el N° 8343.)

Establecido lo anterior, y al estar autorizado los casinos y las salas de juego, lógicamente se está autorizado los juegos de azar que en ellos se practican. No podemos dejar de lado de que los juegos de azar son actividades inherentes a este tipo de establecimientos. Al respecto, el diccionario de la Real Academia Española, al definir la palabra casino, en su cuarta acepción, nos recuerda que es un local “(…) generalmente [que] está destinado a la práctica de juegos de azar”. Muy a tono con esta idea, precisamente el inciso f) del artículo 1 del Reglamento a la ley de impuesto a las salas de juego excluye de las salas de juego o casino los juegos como “pool”, billar, damas, ajedrez y otros similares, precisamente, porque en estos sitios lo que reina son los juegos de azar. Así las cosas, los juegos que usted señala están autorizados en el tercer párrafo del artículo 8 de la Ley n.° 7088”. (OJ-045-2008 de 10 de julio de 2008. El subrayado no es del original).

Así las cosas, en nuestro sistema son permitidas las máquinas para juegos en que el resultado del juego dependa de la habilidad o destreza del jugador. Sin embargo, en el caso particular de las máquinas tragamonedas, éstas son permitidas únicamente cuando se ubiquen dentro de casinos de juego.

III. Sobre lo consultado

Procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por el consultante, en el orden en que han sido formuladas.

1. Qué características deben efectivamente reunir las máquinas de juego, para que puedan ser catalogadas como permitidas por ley; que condiciones deben reunir para que se garantice que el resultado final de su mecanismo de juego, participa la destreza la habilidad del jugador y no dependen exclusivamente del azar o la suerte?

Como ya se ha expuesto en líneas que preceden, son permitidas las máquinas que simulen juegos deportivos o de destreza en las que el jugador participe con su habilidad, quedando proscritas aquellas cuyo resultado quede sujeto al azar (artículos 1 y 2 del Reglamento de maquinas para juegos, Decreto 8722).

De manera que, es ese elemento –destreza, habilidad- el que debe examinarse cuidadosamente para determinar si es posible autorizar una máquina de juego. Al efecto, ésta debe ejercitar la destreza, capacidad mental y habilidad de los jugadores, lo que implica o requiere reacciones rápidas, movimientos precisos y capacidad de atención para ejecutarlos siendo fundamental la habilidad del jugador para conseguir el triunfo.

A partir de estas consideraciones generales, corresponde a las corporaciones municipales analizar, en cada caso particular, la naturaleza de la máquina a ser autorizada, para establecer si cumple o no con el requisito de necesitar la destreza o pericia del jugador para su uso, tal y como se desprende, inclusive de la sentencia de la Sala Constitucional número 2307-2003.

En ese sentido, y a modo de ejemplo, esta Procuraduría señaló, refriéndose a los juegos de video, lo siguiente:

“(…) Bajo ese contexto, procede ahora determinar si los juegos de vídeo o máquinas electrónicas de juegos son máquinas en las que se simulan juegos deportivos o de destreza en las que el jugador participe con su habilidad, ello con el fin de poder aplicar el horario de marras. Por lo tanto, es importante tener en cuenta qué se entiende - en términos muy generales - máquinas electrónicas de juegos (juegos de vídeo). En ese sentido, puede indicarse que son artefactos o aparatos utilizados como ejercicio recreativo, en el cual se registran y reproducen electrónicamente imágenes y sonidos, sometidos a ciertas reglas, donde dependiendo de la destreza y habilidad de los jugadores, se gana o se pierde(2).

(2) Ver en este sentido Diccionario de la Real Academia Española en Biblioteca Virtual de la Real Academia, situado en www.rae.es /NIVEL 1/buscon/ AUTORIDAD2.HTM, páginas 854 y 1481.

En este tipo de juegos, también se ejercita la destreza, capacidad mental y habilidad de los jugadores, en virtud de que se requiere de reacciones rápidas, movimientos precisos y gran capacidad de atención para jugarlos siendo fundamental la habilidad del jugador para conseguir el triunfo.

En estos juegos de máquinas electrónicas recreativas, no funge papel alguno la suerte, el acaso, la apuesta ni el invite, que sanciona el numeral 1° tanto de la Ley de Juegos como de su Reglamento, por el contrario, con ellos se ejercita la destreza, capacidad mental y habilidad de los jugadores.

De acuerdo con lo que establece el supracitado Reglamento en su artículo 2, al establecer como permitidos de forma restringida, las máquinas que simulen juegos deportivos o de destreza, en las que el jugador participe con su habilidad y mediante el pago de monedas o fichas; se concluye que ese artículo, realiza una descripción del tipo de máquinas que se encuentran permitidas, si bien, no se hace mención expresa a los juegos de vídeo, podemos decir que por las cualidades que presentan los mencionados juegos, estos se encuentran contemplados en la descripción del artículo 2.

Lo anterior, obedece a la simple razón de que resulta imposible enumerar uno a uno los juegos prohibidos y los permitidos, pues los mismos avanzan y evolucionan conforme lo hace la ciencia y la tecnología, por tal razón la regulación obedece a una descripción general de la cual se extrae conforme a sus características cuales son juegos prohibidos y cuales son permitidos de forma restringida.

Así las cosas, podemos concluir que los juegos de vídeo o máquinas electrónicas de juegos son máquinas en las que se simulan juegos deportivos o de destreza en las que el jugador participa con su habilidad, además de que la propia Ley de Juegos (supratranscritos artículos 1° , 2 y 3) establece cuáles son los juegos que se prohiben; contrario sensu, al no incluirse los juegos de vídeo o de máquinas electrónicas de juego, entre las prohibiciones establecidas se entiende que los mismos están permitidos; por lo tanto, resulta aplicable a los establecimientos dedicados a los juegos de vídeo, el mismo horario que establece el artículo 4 del Decreto Ejecutivo 8722-G. (…)” (Dictamen número C-268-2000 de 3 de noviembre del 2000. El subrayado no es del original).

En caso de que se solicite como requisitos para la obtención de una licencia comercial, la presentación de un dictamen técnico, elaborado por un ingeniero eléctrico- mecánico, en donde se describa el mecanismo de juego, a fin de determinar la destreza o habilidad del jugador; qué procedimientos pueden ser aplicados, en caso de que la Municipalidad tenga dudas con respecto al criterio indicado por el técnico contratado por la empresa; sobre ese mismo tema, quisiéramos saber si la Procuraduría cuenta con un listado de máquinas que identifique con su nombre, tanto aquellas que sean permitidas por ley y las que no lo son?

Sobre lo consultado debe señalarse que en razón de las facultades que se le otorgan a las Municipalidades, y de la normativa especial que reviste la autorización para máquinas de juego, es posible que las Corporaciones municipales establezcan una serie de requisitos a efecto de dar trámite a las solicitudes de licencia para el funcionamiento de juegos.

Sobre el particular, y refiriéndose a la materia de juegos, la Sala Constitucional señaló, en su sentencia 3054-96 de las 11:48 horas del 21 de junio de 1996, lo siguiente:

“(…) III. DE LA FACULTAD DE LA ADMINISTRACION PARA REGULAR EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA. Como se observa, al accionante no se le ha seguido proceso administrativo ni penal, por el incumplimiento de las prohibiciones impugnadas en esta acción; simplemente hace la consideración de que no puede sujetársele un permiso de funcionamiento de máquinas electrónicas de juego al cumplimiento de unas disposiciones establecidas en el Reglamento para Juegos de Máquinas, por estimar que las mismas carecen de fundamento jurídico. En este sentido, cabe señalar que, el punto en discusión ya fue del conocimiento de esta Sala, la que, en sentencia número 2982-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del diecinueve de junio en curso, señaló:

II. ... la reserva legal está establecida en la Constitución para la materias sancionatoria y tributaria, artículos 39 y 121 inciso 13.) constitucionales, y para la limitación de los derechos fundamentales, según se desprende de lo establecido en el artículo 28 de la Constitución Política, y como lo ha interpretado esta Sala con anterioridad en reiteradas ocasiones (sentencias número 3550-92, de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos, y 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, entre otras). Sin embargo, estima este Tribunal que en el caso sometido a su examen no resulta contrario a este principio; por cuanto, en aplicación del citado principio que se alega infringido -reserva legal-, constituye materia reservada a la ley únicamente, la determinación de los juegos que se prohiben y la determinación de las sanciones a aplicar. Precisamente con fundamento en el anterior principio, es que mediante sentencia número 3542-95, de las quince horas treinta minutos del once de julio de mil novecientos noventa y cinco, esta Sala declaró la inconstitucionalidad, y en consecuencia su anulación del ordenamiento jurídico, de los artículos 9 y 10 del decreto ejecutivo número 8722-G, que es Reglamento para Juegos de Máquinas, que establecían sanciones de índole penal, bajo la consideración de que las mismas excedieron la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo por mandato constitucional en los incisos 3.) y 18.) de la Constitución Política. Cabe señalar que es la propia Ley de Juegos, número 3, de treinta y uno de agosto de mil novecientos veintidós, y sus reformas, la que, en los artículos 1° , 2 y 3, determina cuáles son los juegos que se prohiben; contrario sensu, al no incluirse los juegos de vídeo o de máquinas entre las prohibiciones establecidas, se entiende que los mismos están permitidos. Pero, contrariamente al criterio del accionante, su funcionamiento es susceptible de ser regulado, ya que la fijación de los presupuestos bajo los cuáles se otorga un permiso administrativo, constituye competencia propiamente administrativa. Así, la determinación de un horario dentro del cual se autoriza el funcionamiento de los locales de máquinas electrónicas de juego y la edad de los usuarios de estas máquinas, constituyen condiciones administrativas mínimas que regulan el ejercicio de una actividad lícita, las cuáles no alteran derecho fundamental alguno. La libertad de comercio o de empresa regulada en el artículo 46 de la Constitución Política está garantizada, en el tanto se autoriza el funcionamiento de las máquinas electrónicas de juego; lo que hacen las disposiciones impugnadas es regular su ejercicio. En relación a este punto esta Sala ya se ha manifestado con anterioridad, indicando que la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales y reglamentarias que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una serie de condiciones para ejercer una actividad comercial lícita. Así, el Estado está legitimado para regular el desarrollo de toda actividad comercial lícita, e inclusive, de imponerle cargas tributarias, por ejemplo. (Ver entre otras en este sentido, las sentencias número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y número 0611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno, número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

"La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general."

III.DE LAS AUTORIZACIONES ADMINISTRATIVAS. La "autorización" es un acto administrativo que actúa como condición de validez para que una determinada actividad sea desarrollada, o comportamiento sea realizado, en forma legítima. La autorización no le atribuye un nuevo poder o derecho a la persona a la que ha sido otorgado, sino que únicamente le atribuye la facultad de ejercer un poder o un derecho ya existente (como en el caso en estudio, la existencia de la libertad de empresarial o de comercio), es decir, implica únicamente la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de un poder o de un derecho existente; de este modo, los efectos de la autorización comienzan a correr a partir del momento en que fue emitida. Sin embargo, es de notar que la competencia de la Administración no se limita a regular una actividad comercial lícita, y en virtud de ella, otorgar el correspondiente permiso o autorización para su funcionamiento, sino que es propio de la función administrativa el control y fiscalización de los actos administrativos, por ella emitidos, lo que en doctrina se califica como "derecho-deber" de la Administración, y que responde a una lógica consecuencia de sus prerrogativas.” (El subrayado no es del original)

Tal y como se desprende de la sentencia citada, la Administración está en posición de regular una actividad comercial lícita, imponiendo los requisitos necesarios para extender la autorización respectiva.

Cabe analizar, entonces, si el requisito de presentación de un dictamen técnico de un profesional está comprendido dentro de las potestades municipales que se vienen comentando. Es criterio de este Órgano Asesor que el asunto debe analizarse desde una doble perspectiva: por un lado, la razonabilidad de su solicitud es fácilmente predicable de la restricción de la actividad comercial que nos ocupa. Sin embargo, desde la óptica del ejercicio de las competencias administrativas, éstas no pueden ser contrarias a las reglas de la lógica, la ciencia y la técnica (artículos 14, 15, 16 de la LGAP). Por ende, si se solicita el requisito, la propia Municipalidad debe estar en capacidad de revisar la procedencia técnica del informe, so pena de poner al administrado en una situación irrazonable, cuál es tener que probar que el informe que ha aportado resulta conforme con la rama científica a que se refiere. Por ello, para conjuntar ambas perspectivas de análisis, debe concluirse que la Corporación podrá pedir aquellos requisitos técnicos que no le dejen dudas en cuanto a su procedencia técnica, y en caso de que no se satisfaga ese requisito -artículo 81 del Código Municipal-, denegar, mediante acto debidamente motivado, el trámite de licencia ante evidentes contradicciones o inconsistencias dictamen técnico que se aporte.

Por otra parte, debemos indicarle que esta Procuraduría no lleva un registro de máquinas de juegos permitidos o prohibidos, toda vez que corresponde a la Administración activa aprobar o improbar el funcionamiento de éstos, efectuando el análisis respectivo en cada caso en concreto.

En caso de que se encuentren máquinas de juego funcionando sin licencia y sus propietarios sean reincidentes en dichas infracciones; puede la Municipalidad proceder al decomiso, en caso de que así sea, puede proceder a destruir o desechar dichas máquinas, que procedimientos deben observarse para dichas diligencias.

Tal y como se ha venido indicando, para el funcionamiento de máquinas de juego se requiere contar las licencias respectivas, expedidas por la Corporación Municipal –artículo 11 del Reglamento de máquinas de juego en relación al artículo 79 del Código Municipal-. De manera que, la Municipalidad respectiva puede proceder al cierre del local donde se ejerza una actividad, como la de juegos, cuando no cuenten con las autorizaciones respectivas, pues estaría funcionando al margen de la normativa que rige la materia, así como de las regulaciones propias del Municipio donde se establezca.

Ahora bien, del planteamiento de la interrogante que nos ocupa, parece referir al sistema de sanción aplicable a quienes ejerzan la actividad sin licencia y sean reincidentes, pero además se consulta sobre la posibilidad de decomiso y destrucción o desecho de las máquinas incautadas.

Al efecto, debemos señalar que esta Procuraduría analizó un tema relacionado con lo consultado, concluyendo que las únicas sanciones vigentes en materia de juegos son las vigentes en los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley de Juegos, que refieren, en lo esencial, a conductas castigadas con multas y arresto para jugadores, propietarios o administradores de juegos prohibidos que se encuentren en funcionamiento. Asimismo, a tenor de lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional, se indicó que no es posible imponer sanciones vía reglamento. Al efecto, en el dictamen C-078-2006 de 28 de febrero de 2006 se dispuso lo siguiente:

“(…) IV. Sobre el procedimiento relacionado con la disposición de una máquina prohibida que se ha decomisado en un negocio comercial.

Se indica en su consulta que, con vista en el Reglamento de Patentes de esa Corporación, se podría encontrar sustento normativo para realizar los decomisos de las máquinas prohibidas, aunque no así lo relacionado con el comiso de las mismas. Por lo que luego se dirá, conviene transcribir el contenido de las normas en que se sustenta la actuación municipal, contenidas en el Reglamento de Patentes Municipales de Pérez Zeledón (N° 90-1, adoptado por el Concejo Municipal en el artículo 5 inciso 1 .a, de la sesión ordinaria 90-99, celebrada el día 5 de octubre de 1999).

(…)

Se cuestiona la Alcaldía de Pérez Zeledón acerca del procedimiento válido que ha de seguirse para declarar el comiso de bienes que hayan sido decomisados, partiendo del supuesto que no hay normativa –ni legal ni reglamentaria- que contemple el supuesto referido a las máquinas de juego. Se desprende del criterio de la asesoría legal que se acompaña a su consulta, que se estima posible que vía reglamento municipal, se pueda disponer tal consecuencia derivada del desarrollo de una actividad comercial que incumpla el Ordenamiento Jurídico.

Esta Procuraduría General no comparte tal posibilidad. En primer término, es claro que los supuestos que regula el Reglamento de Patentes Municipales no contemplan el tema de las máquinas de juego, razón por la cual su aplicación analógica para atender situaciones en donde se esté legislación aplicable a esa actividad. Pero, revisada Ley de Juegos, se constata que sí existen disposiciones que regulan el comiso de los instrumentos utilizados para realizar juegos prohibidos, así como también figuras típicas –ilícitos penales-. Al efecto, repárese en los siguientes artículos de la Ley de Juegos:

Artículo 4º.- A los jugadores de juegos prohibidos se les impondrá una multa de cien colones o arresto de sesenta días. A la primera reincidencia, la multa será de doscientos colones y el arresto de ciento veinte días. Las siguientes reincidencias le harán incurrir en arresto de ciento veinte a ciento ochenta días, conmutable en multa de cuatrocientos a seiscientos colones.

Artículo 5º.- El banquero, dueño o administrador, agente o encargado de un juego prohibido, será castigado con arresto inconmutable de sesenta a ciento ochenta días. En igual pena incurrirá el ocupante de la casa, tienda, pieza o terreno donde se verificare el juego prohibido, o se decomisaren los objetos, dineros, etc. de que habla el artículo 7º e inciso 4º del artículo 16. El arresto será de ciento ochenta días, si la casa donde se hubiere jugado fuere un hotel, hostería, cafetería, fonda, posada, club, casino, vinatería, taquilla, billar u otro establecimiento frecuentados por el público, o si en la casa de juego se hubiese admitido, aun de simples espectadores, a personas menores de edad.

Artículo 6º.- Si el establecimiento no perteneciere a una persona particular sino a una sociedad, las penas señaladas para el empresario, se impondrán al administrador del establecimiento, o si no lo hubiere, al Presidente de la Sociedad o de su Junta Directiva.

Artículo 7º.- Las multas impuestas benefician los fondos de Educación Común del lugar donde el hecho ocurriere; y el dinero o efectos puestos en juego, los instrumentos, útiles y demás objetos destinados a él, caerán siempre en comiso a favor de los expresados fondos. Las Juntas de Educación tendrán personería para intervenir en todas las causas por juego, o para hacer las denuncias respectivas ante la autoridad encargada de conocer de estos procesos.” Surge, entonces, la interrogante de si podemos aplicar, analógicamente, estas sanciones a los casos en que se exploten máquinas de juegos prohibidas por comerciantes. Para responder esta inquietud, es necesario recordar la vigencia de algunas disposiciones reglamentarias que establecían sanciones en materia de máquinas de juegos. Así, el Decreto Ejecutivo N° 8722 se pronunciaba de esta manera sobre el régimen sancionatorio para los supuestos relacionados con esos equipos:

“Artículo 9º.- Las infracciones al presente reglamento serán sancionadas en la siguiente forma:

• a)Conforme a los artículos 4º, 5º, 13, 22 y 25 de la Ley de Juegos, cuando se relacione con tales disposiciones; y b) Conforme a los artículos 25 y 29 de la Ley sobre Venta de Licores, en los casos a que a ella se refiere.” “Artículo 10.- En caso de reincidencia en cualquiera de las infracciones señaladas se procederá a la cancelación de la patente de las máquinas, sin que esto acarré responsabilidad alguna para el Estado o la Municipalidad respectiva.” Estas disposiciones fueron anuladas por la Sala Constitucional, en virtud de que violentan el principio de reserva legal en la imposición de sanciones penales:

“De las sentencias citadas resulta importante destacar para los efectos del problema constitucional que ahora se examina que el principio de legalidad en materia penal, de indiscutible naturaleza constitucional, implica que la ley penal es la única fuente creadora de infracciones penales. De ahí que sea el legislador el único autorizado para decidir -en cada caso- si una determinada conducta (positiva u omisiva) es merecedora de una sanción penal. Si bien es cierto, la Sala ha admitido que algunos elementos del tipo penal, de carácter complementario, puedan regularse en un reglamento, de ahí no podría razonablemente deducirse que se admita que puede ser el Poder Ejecutivo o la Administración que corresponda, en ejercicio de la potestad reglamentaria, quienes decidan si determinadas infracciones a leyes o reglamentos deben considerarse de naturaleza penal. En el caso concreto, las normas contenidas en el artículo 9 del Reglamento de Máquinas para Juegos remite, para la sanción de las infracciones que se produzcan a lo ahí regulado, a disposiciones de naturaleza penal establecidas en la Ley de Juegos y en la Ley de Licores. De ahí que se observe, en este caso, que se ha producido una inversión de la competencia que corresponde, tanto a la Administración como al Poder Legislativo, en materia de establecimiento de los tipos penales, ya que el Reglamento de Máquinas para Juegos, en lugar de complementar algún elemento de los tipos penales regulados en leyes previas, determina que las infracciones a lo regulado en sus disposiciones deben recibir la misma sanción -penal- que las conductas que constituyen tipos objetivos en los artículos los que remite, reemplazando en el ejercicio de esa potestad al legislador. Lo anterior configura un evidente exceso en la potestad reglamentaria infractor de lo dispuesto en la Constitución en punto a la reserva legal que priva en la determinación de las infracciones penales. Ahora bien, dado que no es posible aceptar una técnica como la empleada en el artículo 9 impugnado, para la determinación de las infracciones al Reglamento de Máquinas para Juegos y de las sanciones a ellas aplicables, tampoco es posible aceptar como válido que la reincidencia en la comisión de las mismas sea penalizada. Es decir, si como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento en cuestión, por las razones ante dichas, se produce su anulación, no se ve como puede subsistir una disposición -artículo 10- que sanciona, con la cancelación de la patente de máquinas, la reincidencia en la comisión de cualquiera de esas infracciones. De ahí que proceda declarar no solo la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 9, sino también la de lo regulado en el 10, ambos del Reglamento de Máquinas para Juegos.

POR TANTO

Se declara con lugar la acción, se anulan los artículos 9 y 10 del Decreto Ejecutivo No.8722-G de 13 de junio de 1978 (Reglamento de Máquinas de Juegos).” (Resolución N° 3542-95 de las quince horas treinta minutos del once de julio de mil novecientos noventa y cinco) En esta misma línea de razonamiento, la Sala Constitucional es enfática en establecer la improcedencia de que se impongan sanciones penales vía reglamento, en tratándose del tema que nos ocupa:

“II. DE LA FACULTAD DE LA ADMINISTRACION PARA REGULAR EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA. Como se observa, al accionante no se le ha seguido proceso administrativo ni penal por el incumplimiento de las prohibiciones impugnadas en esta acción; simplemente hace la consideración de que no puede sujetársele un permiso de funcionamiento de máquinas electrónicas de juego al cumplimiento de unas disposiciones establecidas en el Reglamento para Juegos de Máquinas, por estimar que las mismas carecen de fundamento jurídico. En este sentido, cabe señalar que, la reserva legal está establecida en la Constitución Política para la materias sancionatoria y tributaria, artículos 39 y 121 inciso 13.) constitucionales, y para la limitación de los derechos fundamentales, según se desprende de lo establecido en el artículo 28 constitucional; así lo ha interpretado esta Sala con anterioridad en reiteradas ocasiones (ver sentencias número 3550-92, de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos, y 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, entre otras). Sin embargo, estima este Tribunal que en el caso sometido a su examen no resulta contrario a este principio; por cuanto, en aplicación del citado principio que se alega infringido -reserva legal-, constituye materia reservada a la ley únicamente, la determinación de los juegos que se prohíben y la determinación de las sanciones por aplicar. Precisamente con fundamento en el anterior principio, es que mediante sentencia número 3542-95, de las quince horas treinta minutos del once de julio de mil novecientos noventa y cinco, esta Sala declaró la inconstitucionalidad, y en consecuencia su anulación del ordenamiento jurídico, de los artículos 9 y 10 del Decreto Ejecutivo número 8722-G, que es Reglamento para Juegos de Máquinas, que establecían sanciones de índole penal, bajo la consideración de que las mismas excedieron la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo por mandato constitucional en los incisos 3) y 18) de la Constitución Política.” (Resolución 4305-96 de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y seis) Interpreta esta Procuraduría General que los únicos ilícitos que se encuentran vigentes en materia de juegos prohibidos son las que oportunamente fueron transcritos en páginas precedentes, y que corresponden a la Ley de Juegos. En ellos, se identifica tanto a los sujetos que pueden ser tenidos como imputados, así como lo referente al destino –comiso- que se puede dar a los instrumentos con que se realiza la actividad proscrita. Por ello, y atendiendo al principio de reserva de ley, tal y como lo desarrolla la Sala Constitucional para el tema que nos ocupa, no encuentra este Órgano Asesor que exista posibilidad de que, vía reglamento municipal, se pueda disponer en forma diferente de la que, en la actualidad, rige para temas como sanciones y comiso de instrumentos relacionados con juegos. Ello implicaría la afectación del principio constitucional que se deriva del artículo 39 del Texto Fundamental, y que, desde el punto de vista del Derecho Administrativo, se desarrolla en el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública.

Adicionalmente, cabe advertir que, al igual que en materia de patentes de licores, la Ley de Juegos deviene en un conjunto de disposiciones con fuerza vinculante a nivel nacional, sin que pueda admitirse que las municipalidades cuenten con potestades normativas (específicamente vía reglamento autónomo) para variar los preceptos de rango legal emitidos por la Asamblea Legislativa, como tampoco sobre los correspondientes reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo en desarrollo de aquellas leyes, y que se encuentran actualmente vigentes en la materia de juegos permitidos. Por demás, ello supondría un desconocimiento del rango jerárquico de las fuentes del Derecho Administrativo (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública” (Lo resaltado no es del original).

Por otra parte, y en lo relativo al decomiso de bienes, el referido dictamen C-078-2006, precisó esa figura en los siguientes términos:

“(…) Sobre la Diferencia Conceptual entre “Decomiso” y “Comiso”.

Sobre este tema, la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, en su criterio DAGC-2553-2005 manifestó lo siguiente:

“…Acerca del comiso como tal, se trata de una figura jurídica que aunque en doctrina en ocasiones es tratado indistintamente como sinónimo de decomiso o confiscación, en nuestro ordenamiento jurídico ello no se entiende así, puesto que se reserva el término “comiso” a aquella sanción penal accesoria que recae una vez que la sentencia condenatoria adquiere firmeza y que consiste en la pérdida a favor del Estado de los instrumentos con que cometió el delito y de sus derivados productos (cfr. Artículo 110 del Código Penal), mientras que el concepto de “decomiso” es una medida cautelar que se aplica mientras se realiza una investigación criminal por parte del Ministerio Público”.

Como complemento a lo anterior, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica OJ-073-98 de 2 de setiembre de 1998 consigna:

“Sin embargo, cuando nos referimos al término “decomiso”, debe circunscribirse su ámbito de acción a la etapa anterior al dictado de la sentencia penal firme, toda vez que corresponde a la figura del secuestro, la cual constituye un límite al derecho de propiedad. Se concreta a través de una medida aprehensiva de la cosa o materia empleadas con el presunto delito, sometiéndolas a custodia temporánea para asegurar las resultas de la declaratoria acerca de la juridicidad del hecho e impedir la prosecución o consumación de la actividad de sospecha delictiva…

Mientras que en el caso del “comiso”, se tiene que es la incautación definitiva de dichos bienes, la cual es dispuesta por el órgano judicial competente mediante el dictado de la sentencia firme respectiva, cuando se habla de “decomiso”, debe entenderse que se trata de una medida provisional y aprehensiva por medio de la cual se someten a custodia temporánea los bienes que aquí interesan, los que son necesarios custodiar y procurar adecuado mantenimiento…” Adicionalmente, la Sala Constitucional, en Resolución 1724-94 de las quince horas dieciocho minutos del doce de abril de mil novecientos noventa y cuatro, precisó:

“I. La comisión de un delito tiene consecuencias en el ámbito de la responsabilidad, además del penal en lo civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 del Código Penal, el cual dispone: "Todo hecho punible tiene como consecuencia la reparación civil, que será determinada en sentencia condenatoria; ésta ordenará: 1.- La restitución de las cosas o en su defecto el pago del respectivo valor; 2.- La reparación de todo daño; y la indemnización de los perjuicios causados tanto al ofendido como a terceros; 3.- El comiso." Así, como consecuencia directa de la comisión de un hecho delictivo, el ordenamiento jurídico dispone el decomiso para los autores, instigadores, cómplices, financiadores, beneficiarios y encubridores de todo medio de transporte, vehículo, animal, y demás utensilios de su propiedad, que fuesen usados para la comisón del delito que se investiga, debiendo la autoridad judicial correspondiente determinar el destino de tales bienes decomisados o de su producto en sentencia condenatoria -comiso-. Por decomiso se entiende la medida accesoria de carácter patrimonial, consistente en la privación de los instrumentos o efectos del delito en cuanto fueron destinados para cometerlo, o constituyen por sí mismos un ilícito penal, para cumplir con los fines y objetivos del proceso penal: la verificación de la verdad real y la reparación pecuniaria de los daños causados. El comiso es la pérdida en favor del Estado de los instrumentos del delito (instrumenta sceleris) y de los efectos provenientes del mismo (producta sceleris). De este modo dispone el artículo 110 del citado Código lo pertinente al comiso de la siguiente manera: "El delito produce la pérdida en favor del Estado de los instrumentos con que se cometió y de las cosas o valores provenientes de su realización, o que constituyan para el agente un aprovechamiento derivado del mismo delito, salvo el derecho que sobre ellos tengan el ofendido o terceros."

II.La finalidad del decomiso es estrictamente probatoria, es decir, la de conservar las cosas en su estado inicial para que puedan ser apreciadas en su justa medida por el órgano jurisdiccional competente para el conocimiento y fallo, razón por la que constituye una verdadera medida cautelar -la cual tiende, evitando el periculum mora, a posibilitar la ejecución de la sentencia condenatoria-, ya que en este caso, se trata de una simple medida de aseguramiento y conservación de los bienes y cosas que deberán ser apreciadas por el tribunal con posterioridad; no comprendiendo en este concepto el secuestro con fines directamente ejecutivos, precedido o no del embargo. No obstante que la finalidad probatoria es lo que diferencia al decomiso del embargo, en su consideración procesal genérica puede servir de medio para proveer a la ejecución de las condenas pecuniarias y cumplimiento de la confiscación o comiso.

III.El decomiso constituye una medida tendente a la conservación de las cosas relacionadas con el delito, que tiene una naturaleza semi-cautelar de carácter real. Se trata de la medida coercitiva de mayor trascendencia para la adquisición de la prueba material en el proceso. Consiste en la aprehensión (secuestro) y retención de las cosas y efectos relacionados con el hecho que se investiga, cumplida directamente por la autoridad jurisdiccional, mediante orden impartida por él o por sus auxiliares. Implica una limitación al derecho de uso y goce de los bienes para proveer a las necesidades probatorias del proceso penal, y eventualmente a la reparación del daño causado o restitución del bien o bienes sustraídos. Su adopción comporta restricciones en lo que se refiere a la posesión y poder de disposición sobre los bienes y objetos decomisados, impidiendo al titular o poseedor el ejercicio eficaz de cualquier acción tendente a recobrar la posesión o disposición de los mismos, mientras ello sea necesario a los fines del proceso, de manera que no se admitirán reclamaciones o tercerías que tengan por objeto la devolución de los efectos que constituyen el cuerpo del delito, cualquiera que sea su clase y la persona que los reclame, como en el caso en estudio.

IV.El decomiso recae únicamente sobre los instrumentos del delito y los efectos provenientes del mismo, pero no alcanza el producto total del delito; los objetos robados siguen perteneciendo al dueño o propietario, por ejemplo. Esta medida abarca todo tipo de cosas o bienes, siempre y cuando tengan relación con el delito, no importando el lugar dónde se encuentren, cualquiera que sea su naturaleza o afectación, valor económico, o circunstancias semejantes, debiendo permanecer bajo la custodia de la autoridad judicial que se encargue de cada etapa del proceso, sea en el despacho o en organismos o depósitos especiales. Las cosas sujetas al decomiso son las que en virtud de su naturaleza y entidad del delito, en sentencia, puede ordenarse su comiso. Debe tratarse de objetos que puedan servir como medio de prueba, que por sí mismos, por marcas, señas o rastros dejados en ellas actuare como datos para obtener elementos de convicción acerca del hecho que investiga, razón por la cual deben estar a disposición permanente de la autoridad judicial que en cada etapa del proceso atienda la causa.

V.La cesación del decomiso se da cuando a los fines e intereses del proceso -verificación de la verdad real de los hechos investigados- no es necesaria la conservación de tales bienes, lo cual ocurre generalmente cuando han sido utilizados por el Juez como medio de prueba, convirtiéndolos en sustento de la fundamentación de la sentencia, sea absolutoria o condenatoria, para proceder a devolverlos a sus propietarios o a quien ostente un mejor derecho, o, cuando en sentencia condenatoria, se ordene además el comiso para resarcir los daños causados por la comisión del delito. Interesa sin embargo señalar que, no constituye finalidad del decomiso el causar perjuicio patrimonial a los propietarios de tales bienes, o en su defecto, obstaculizar el uso o disposición de los mismos, y en el caso de suscitarse controversia sobre la posesión o restitución del bien, deberá acudirse a la vía civil correspondiente a dilucidar el mejor derecho.”

Vista la diferencia conceptual entre los términos que aquí interesan, puede válidamente concluirse que, en punto al comiso, únicamente a través de una sentencia judicial, recaída en proceso penal, podría disponerse que los bienes decomisados puedan salir de la titularidad de su poseedor o dueño y que ello faculte, en consecuencia, a disponerse de ellos por parte del órgano o ente público que los había decomisado.” De conformidad con lo indicado, la finalidad del decomiso es probatoria, es decir, la de conservar las cosas en su estado inicial para que puedan ser apreciadas por el órgano competente para el conocer las infracciones a la Ley de Juegos, razón por la que se constituye en una medida de aseguramiento y conservación de los bienes y cosas que deberán ser apreciadas por el tribunal que analice el caso. Una vez finalizado el proceso, bien podría disponerse la devolución de las máquinas a su propietario.

En esa medida, no es procedente que la Municipalidad destruya o deseche máquinas de juego que han decomisadas. A lo sumo, procedería el comiso en los términos que establece el artículo 7 de la Ley de Juegos.

Quisiéramos que se nos indique, con respecto a lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Lores y demás normativa relacionada, si las Municipalidad (sic) pueden sujetar a los patentados de licencias especiales de licores, a la renovación de dichas licencias, cada dos año, en caso de ser afirmativa la respuestas se nos indique si la municipalidad puede cobrar un monto económico por dicha renovación y cuáles serían los criterios para determinar el mismo; esto ya que una vez que las licencias se obtiene (sic) mediante remate, los particular (sic) en el mercado realizan transacciones millonarias, al venderlas o arrendarlas, sin que la Municipalidad obtenga provecho o beneficio económico de dichas transacciones.

La interrogante que se plantea refiere a temas relacionados con licencias de licores.

En primer lugar, se consulta si las Municipalidades deben sujetar a los patentados de licencias especiales de licores a renovación bienal de conformidad con el numeral 12 de la Ley que regula la materia.

Antes de referirnos a lo consultado, debemos realizar una precisión en relación a las “patentes especiales”. Revisada la Ley de Licores se advierte que dicha normativa, en su texto original, establecía, la posibilidad de adjudicar patentes especiales, obedeciendo la denominación de las citadas patentes, al horario especial bajo el cual funcionaban, así los artículos 27 y 32 establecían:

“Artículo 27.- Ningún establecimiento de comercio, salvo boticas de turno, panaderías y cafeterías que no tengan puesto de licores, podrá abrir antes de las seis de la mañana. En los puertos se permitirá adelantar una hora la apertura.

Los puestos públicos de licores al por mayor y al menudeo no podrán permanecer abiertos los domingos ni los días feriados después de las doce horas. En los demás días estos puestos deberán cerrarse a las veintidós horas, excepción hecha de los puertos en donde podrá permitirse que el cierre se retarde una hora.

Los clubs o casinos, hoteles, restaurantes, casas de huéspedes, cafeterías y hosterías podrán atrasar el cierre hasta por una hora en la noche; pero esta autorización será cancelada inmediatamente que en cualquier forma se abuse de ella, a juicio de la autoridad superior de policía.

En los días de elecciones y en el anterior y posterior a éstas, deberán permanecer cerrados todos los establecimientos de licores y cerveza, al por mayor y al menudeo.

Las cantinas de los clubs o casinos, hoteles, restaurantes, casas de huéspedes, cafeterías y hosterías, deberán cerrarse del mismo modo que los otros puestos de licores, y mientras dure el cierre de la cantina no podrá servirse licores en ningún departamento de dichos establecimientos.” “Artículo 32.- No obstante lo dispuesto en el aparte segundo del artículo 27, créase una patente especial nacional para el expendio de licores extranjeros y del país, inclusive la cerveza, en las capitales de provincia y cabeceras de cantón, los domingos y días feriados, desde las doce a las veintidós horas. Dicha patente especial podrá ser obtenida solamente por los patentados municipales para la venta de licores extranjeros o del país, o que exploten ambas patentes en un mismo establecimiento, y la expedirá el respectivo Gobernador en cada provincia. Se dará esta patente especial a solicitud del interesado, previo pago de su valor en la Tesorería de Rentas Públicas” Los artículos antes transcritos se encuentran actualmente derogados. El artículo 27 fue dejado sin efecto mediante el numeral 11 de la Ley sobre Horarios de Expendios de Bebidas Alcohólicas, Ley número 7633 de 26 de setiembre de 1996; por su parte, el artículo 32 fue derogado por el artículo 2 de la ley 3791 de 16 de Noviembre de 1966 que al efecto señala: "Deróguese el artículo 32 de la ley de Licores".

Por ende, es posible afirmar que las llamadas “patentes especiales de licores” fueron establecidas atendiendo al horario especial bajo el cual funcionaban, sin embargo, las normas que sustentaban su existencia fueron derogadas, e inclusive, se cuenta con una regulación expresa sobre los horarios de funcionamiento para los locales expendedores de licores - Ley 7633-, de suerte que, en la actualidad no existe norma legal que respalde el otorgamiento de este tipo de licencias.

Así las cosas, y en lo que es objeto de consulta, la interrogante debe direccionarse en forma genérica, a si los patentados de licores están sujetos a la renovación bienal de la licencia. Ante tal cuestionamiento, la respuesta es afirmativa.

Al respecto, este órgano Asesor abordó el tema de la procedencia de la renovación de licencias de licores en los dictámenes números C-062-2007 y C-133-2008, éste último en cuanto revisa y confirma al primero.

En lo fundamental, y en lo que es objeto de consulta, este Órgano Asesor estableció, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, que las licencias de licores deben ser renovadas cada dos años de conformidad con el artículo 12 de la Ley de rito.

Dado que el tema de interés fue conocido en el dictamen C-133-2008, tal y como se indicó supra, procedemos a transcribir el mismo, en lo que interesa, a pesar de su extensión, y con la finalidad de dejar claro el punto objeto de inquietud por parte del consultante:

“(…) Tal y como manifiesta el consultante, ciertamente este Órgano Asesor ha abordado el tema de la renovación bienal de las patentes de licores en anteriores oportunidades, tanto en su función consultiva hacia la Administración activa, como en su atribución de Órgano Asesor de la Sala Constitucional, en el trámite de las acciones de inconstitucionalidad.

También es cierto que en los antecedentes que se mencionan en la consulta, dictamen C-154-99 y el informe rendido Acción de Constitucionalidad tramitada en el expediente 99-007676-0007-CO-M, esta Procuraduría señaló que no existía obligación del patentado de renovar bienalmente la licencia de licores.

Así, en el dictamen C-154-99 dirigido a esa Corporación Municipal, este Órgano Asesor indicó que “al no contemplar la Ley de Licores No.10 del 7 de octubre de 1936, y su Reglamento, disposición alguna de la obligación de la renovación bienal de la patente de licores para el patentado, de acuerdo al principio de legalidad, no puede exigirse tal obligación para el adjudicatario de una patente de licores” Sin embargo, de una nueva revisión del tema y una relectura de la jurisprudencia constitucional, la cual resulta ser vinculante erga omnes según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se determina que la renovación bienal de las patentes de licores resulta obligatoria, consecuentemente, se reconsideró la línea sostenida por este Órgano Superior Consultivo hasta ese momento, situación que es posible en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica que nos permite reconsiderar de oficio nuestros dictámenes.

Partiendo de lo anterior y analizados los argumentos esbozados por la Municipalidad Consultante no se deriva de ellos, motivo suficiente para reconsiderar la posición vertida por este Órgano Asesor en el dictamen C-062-2007.

Contrario a lo que manifiesta el Sr. Alcalde, el dictamen en cuestión no resulta ser contrario a los principios de legalidad y razonabilidad, sino, ajustado al criterio mantenido por la Sala Constitucional sobre el particular.

En tal sentido resulta conveniente, remitirnos a la Jurisprudencia constitucional emitida sobre el tema de comentario, la cual pone de manifiesto la obligatoriedad de renovar cada dos años las patentes de licores, situación que se deriva de la interpretación del artículo 12 párrafo primero de la Ley de Licores.

Así, en el voto número 5646-96 de las 15:48 horas del 23 de octubre de 1996 se estableció lo siguiente:

"(…) En primer término es preciso señalar que el amparado no hizo la solicitud de renovación de patente de licores nacionales ante un órgano competente, pues según lo señala el artículo 12 de la Ley de Licores “cada dos años y en los primeros quince días del mes de diciembre, determinarán las Municipalidades el número de ventas de licores extranjeros y del país que puedan abrirse o continuar abiertas en cada una de las poblaciones de su jurisdicción ...”, de manera que la ley es clara que el único órgano que puede otorgar la patente de licores y renovar la misma, es la Municipalidad del lugar y no la Gobernación, por esa razón, una vez que la accionante plantee la solicitud ante la Municipalidad y ésta, si lo considera conveniente, le otorgue la renovación y podrá en el mismo acto ordenar la reapertura del negocio -en caso de que se lo cerraran- bastará con que haga de conocimiento del Gobernador lo dispuesto por la Municipalidad en cuanto a la renovación del permiso. Dado que en este caso concreto la solicitud de renovación de patente de licores la planteó ante un órgano incompetente y que el negocio aún no ha sido cerrado por la Gobernación de San José, procede rechazar por el fondo el recurso.(…)" (El resaltado no es del original).

Esta interpretación resulta armónica con la que posteriormente se reseñó en la sentencia número 6469-97 de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997, en el sentido de que la materia de autorización de actividades comerciales en general y la de licores en particular es propia del ámbito municipal:

"XIII.- Sistema jurídico actual de la Ley sobre la Venta de Licores.- A manera de una síntesis sobre las acciones de inconstitucionalidad que ahora se resuelve, resulta imprescindible indicar en qué forma queda configurado el sistema jurídico que regula las actividades lucrativas de venta de licores al menudeo, luego de la declaratoria de inconstitucionalidad que se hace. Recapitulando lo comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes. Le está vedado expresamente por Constitución Política a los gobernadores -articulación de los numerales 169 y 170- intervenir en los procesos de otorgamiento de las licencias o de los llamados permisos de funcionamiento, lo que no es posible sin lesionar la autonomía municipal. No es inconstitucional que en la apertura de negocios de ese tipo, se deba exigir permisos sanitarios del Ministerio de Salud, puesto que en el funcionamiento de los locales comerciales, está involucrada, desde luego, la salud pública. Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal -regidores y Ejecutivo Municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso. Por estar involucrado el interés público comunal, existe, desde luego, acción popular para denunciar los excesos. Esta síntesis no implica, bajo ningún concepto, que el Poder Ejecutivo haya perdido toda su participación en el tema del control del funcionamiento de los establecimientos que venden licores, sea que lo haga directamente, o por medio de la fuerza pública o de los funcionarios que designe, incluyendo a los gobernadores de provincia..." (En similar sentido votos de esa Sala números 6763-97, 6764-97, 6765-97 y 6766-97, 6888-97, 6137-98).

El razonamiento vertido en los votos antes citados, ha venido siendo reiterado en posteriores votos de esa misma Sala. A modo de ejemplo, nos permitimos transcribir, a pesar de su extensión, algunos de ellos, de los cuales se desprende no solo la competencia de las corporaciones municipales en la fiscalización de los locales que se dedican al expendio de bebidas alcohólicas, sino también, en lo que interesa, la obligación de los patentados de renovar la licencia de licores:

“(…) II.- Sobre el fondo. Renovación de Patentes. La Sala en la sentencia N° 6469-97 de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997, indicó:

"... Recapitulando lo expresado en esta sentencia, todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes...." En el caso que nos ocupa, ejerciendo dicha facultad y tomando en cuenta el vencimiento del Certificado de Patente de Licores N° 93 visible a folio 49 del expediente, el que fue extendido para el bienio 1997-98, la Municipalidad de San José, mediante notificación N° 169929 del 29 de julio de 1998, previno al propietario de la patente indicada, el señor (…), para que dentro de tercer día presentara solicitud de renovación de la patente mencionada para poder ser explotada en el negocio Bar La Confianza N° 2, advirtiéndole de que en caso contrario no podría ejercer la actividad de venta de licores. El aquí recurrente y propietario de la patente en cuestión, aceptó en el escrito inicial del amparo, que se atrasó en la presentación de la solicitud prevenida, ya que lo realizó hasta el 21 de agosto de 1998, fecha para la cual ya la Municipalidad había legítimamente clausurado el local, por la falta de autorización vigente para desarrollar la actividad comercial.

Por otra parte, en cuanto a la solicitud presentada extemporáneamente, la Municipalidad la rechazó, ya que consideró la solicitud como nueva, en virtud del desinterés de renovar la anterior licencia dentro del plazo correspondiente y el prevenido al propietario, por lo que se aplicó lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, en lo referido a las distancias que deben respetarse entre un establecimiento de venta de licor con otros determinados en la ley como escuelas, hospitales o iglesias. No considera la Sala que lo actuado por la Municipalidad sea violatorio de los derechos fundamentales del aquí recurrente, toda vez que, debe tomarse en cuenta que la Municipalidad aquí recurrida, diligentemente previno la renovación del permiso que vencía en su periodo de autorización, sin que el interesado así lo hiciera dentro del plazo otorgado, lo que generó indiscutiblemente que la autorización otrora otorgada feneciera para todos los efectos legales. Así que, no obstante el transcurso del tiempo en el que el aquí recurrente desarrolló la actividad comercial, la gestión de autorización presentada por el señor (…) el día 21 de agosto de 1998, debía ser tomada como nueva solicitud por lo ya expuesto y por ello, susceptible de que se aplicara la normativa vigente, razón por la que no existe en la especie aplicación retroactiva de normas, como se aduce en el recurso.” (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto 2347-99 de las catorce horas con tres minutos del veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve. Lo resaltado no es del original) “(…) I.- En principio resulta de importancia destacar que las actuaciones acusadas y realizadas por las autoridades municipales recurridas (prevención de renovación de patente y clausura del Bar La Tapita), son hechos que ya fueron de conocimiento y de oportuno pronunciamiento de esta Sala, al resolver el amparo número 00-000668-007-CO-A, en el cual se cuestionaban las actuaciones arriba señaladas. En efecto, mediante sentencia número 2000-01697 de las dieciséis horas quince minutos del dieciocho de febrero pasado, la Sala dijo:

"UNICO.- No observa la Sala que la clausura del establecimiento comercial denominado "Bar La Tapita" se haya producido con infracción de los derechos del recurrente. Es llamativo para este tribunal, en primer lugar, que (…) comparece aquí como "arrendatario" del mencionado negocio, pero ante la Municipalidad de San José se ha dicho "propietario". El titular de la patente de licores nacionales con base en la cual operaba el bar, con aptitud para renovarla, es otra persona, cuyo nombre citan los recurridos. Pero, más allá de esta circunstancia, resulta que quien tenía que renovar la patente, como está reglamentariamente dispuesto, no lo hizo, y se expuso a que se produjera el acto que ahora se impugna, es decir, la clausura del negocio, que no puede operar en contravención con lo establecido en la normativa correspondiente. De allí que el recurso ha de desestimarse." II.- En el caso en examen, la diferencia en los cuestionamientos la hace la interpretación del recurrente en cuanto a la imposibilidad legal de las autoridades municipales de clausurar su negocio comercial, aún cuando es este momento la Sala tiene para su estudio la impugnación que se hizo del artículo 12 de la Ley de Licores, norma en la cual se fundamenta la exigencia de renovación de las patentes comerciales. Si bien es cierto en la resolución que dio curso a la acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente número 99-007676-007-CO, de las dieciséis horas veinticinco minutos del dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, la Sala advirtió que "…lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendientes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final", ello no implica que la norma cuestionada haya perdido su validez jurídica; por el contrario, esa disposición sigue vigente y en consecuencia resulta procedente su aplicación, excepto, tal y como se ha advertido (en vía administrativa), que se suspenda el dictado de la resolución final en los procedimientos tendientes a agotar esa vía. De manera que la administración no ha incurrido en el desacato acusado, en tanto los recursos de revocatoria y apelación que se habían interpuesto contra el cierre del negocio comercial aludido, fueron rechazados ad portas por falta de legitimación activa, recurso éste último cuya resolución sería el que la Administración se vería obligada a suspender por la inconstitucionalidad impugnada de la norma que tiene que aplicar.

III.- Dicho de otra forma, si el recurrente no ha atendido la obligación reglamentaria de solicitar la renovación de su patente comercial, la situación en que se encuentra (clausura de su negocio comercial) es propia de la omisión en que ha incurrido, y la cual puede revertir, atendiendo las disposiciones que se le demandan. Por lo anterior, lo procedente es el rechazo del recurso, como en efecto se declara. (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto número 2000-5394 de las doce horas con veinticinco minutos del treinta de junio del dos mil, Lo resaltado no es del original).

“(…) III.- Objeto del recurso. Los recurrentes reclaman violación al debido proceso, por cuanto a su criterio se les clausuró arbitrariamente el negocio de su amparada por la falta de patente, cuando su solicitud de renovación pendía aún de estudio ante la Municipalidad.

IV.- Sobre el fondo. Analizado el caso de estudio este Tribunal considera que si bien la resolución de la renovación de patente de licores se notificó hasta el 18 de mayo del 2000 al negocio amparado fecha posterior a la clausura del mismo, pues este se produjo el 12 de mayo del 2000, desde el 4 de diciembre de 1999 la Municipalidad recurrida había notificado en este negocio que faltaban documentos que aportar para resolver la solicitud de renovación. La Sala ha señalado respecto al silencio positivo:

"Es a juicio de la Sala, a partir de que se han completado todos los requisitos legales exigidos, incluyendo la verificación de las condiciones físicas del local, que empieza a correr el mes que alude el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública" (Sentencias N ° 681-91 y No. 4460-96).

En el caso de estudio el recurrido informa bajo juramento que los recurrentes no cumplieron con los documentos solicitados para renovar la patente y desde esa perspectiva no podía exigírsele a la Municipalidad recurrida que resolviese de previo a la clausura, pues de hecho ni siquiera estaba obligada a resolver la solicitud por el incumplimiento de la presentación de éstos. Los recurrentes no pueden pretender mantener una situación irregular como la de funcionar sin patente, si dependía de éstos la resolución de tal gestión de renovación, pues sería sacar provecho de su propio dolo. En razón de lo expuesto es que la Sala no estima que el acto de clausura sea violatorio de derecho alguno, pues en este recurso no se logró demostrar que la documentación requerida para resolver estuviese completa y que hubiese transcurrido el plazo con el que cuenta la administración para resolver estos casos de previo a la clausura. En su lugar, se tuvo por demostrada la prevención realizada por la Municipalidad de los requisitos faltantes y la prevención de 5 días para que aportaran la patente. Lo que respecta al cuestionamiento de los recurrentes en el sentido de que las notificaciones no le fueron entregadas a los representantes legales del negocio y que por ende están mal notificados, es un asunto que no procede ser ventilado en este Tribunal, sino en la vía de legalidad. En lo que respecta a este Tribunal, lo procedente es declarar sin lugar el recurso.” (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto 2002-2184 de las diez horas con cuarenta minutos del primero de marzo del dos mil dos. Lo resaltado no es del original) “(…) De las anteriores transcripciones parciales de la sentencia indicada, se desprende que el recurrente no lleva razón al afirmar que la Municipalidad de Escazú -en este caso particular- no tiene la facultad de solicitar los requisitos exigidos para la renovación de la patente de licores que funciona en su establecimiento comercial, pues de conformidad con los términos de la resolución 06469-97, es el órgano competente para tal efecto. Por lo expuesto, el amparo debe desestimarse”. (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. 2006-4988 de las diez horas y trece minutos del siete de Abril del dos mil seis. Lo resaltado no es del original).

Es importante señalar, que no puede perder de vista la Municipalidad consultante que la actividad de venta de licores, como actividad lucrativa que es, se encuentra bajo el ámbito de control de los gobiernos locales, ostentando éstos, el ejercicio del poder de policía sobre el desarrollo de dicha actividad por parte de los particulares, a fin de velar por el cumplimiento de la normativa que rige la materia.

Lo anterior supone que, como actividad reglada, está sujeta al cumplimiento de los requisitos que para tal efecto establece el ordenamiento jurídico, siendo que, en el caso específico de la venta de licores los particulares deben contar con la patente respectiva, según lo dispuesto en los artículos 2, 3, 12, 13 y siguientes de la Ley No. 10 y 1° de su Reglamento.

En tal sentido, la misma Sala Constitucional ha afirmado que la venta de licores es un asunto de orden público que obliga a su fiscalización, de manera que, las licencias expedidas por la autoridad competente para el ejercicio de esta actividad no pueden presuponerse como permanentes sino provisionales, lo que obliga al patentado a renovar dicho permiso:

“(…) la regulación del expendio de bebidas alcohólicas se ha tratado, correctamente, como un problema de orden público que obliga no solo a la supervisión, sino a que para su desarrollo medie previa licencia de la autoridad pública competente. Con estos lineamientos es compatible la comprensión del artículo 12 de la Ley de Licores, según la cual de su párrafo primero se extrae la provisionalidad del permiso para vender bebidas alcohólicas y no que se trate de una venia permanente, tan solo sujeta a fiscalización. El recurso, por tanto, debe desestimarse”. (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. 6041-99 de las diecisiete horas con tres minutos del tres de agosto de mil novecientos noventa y nueve. Lo resaltado no es del original).

En este orden de ideas, no está demás señalar que dentro de esas funciones de fiscalización, y máxime tratándose del trámite de renovación, las corporaciones municipales están facultades para efectuar un análisis de las condiciones de cada local, a efecto de determinar si este es apto o no para el ejercicio de la actividad comercial referida:

“(…) II.- Objeto de recurso: Acusa el accionante lesión al debido proceso por cuanto no le fue notificado el oficio SDA-295-07 del cinco de marzo del dos mil siete de la Jefe de la Sección del Ambiente de la Municipalidad de San José que dispone no otorgar el requisito de viabilidad ambiental al Hotel Bachata y en consecuencia se le denegó la solicitud de renovación de patente de licores.

III.- Del análisis de los elementos probatorios aportados esta Sala descarta la lesión a los derechos fundamentales del promovente. Del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tiene por dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto ha sido debidamente acreditado que parte del procedimiento establecido por la Municipalidad de San José para el otorgamiento de permisos o renovación de patentes de licores consiste en contar con la inspección del local comercial por parte de la Oficina de Ambiente, siendo éste un trámite interno de la Administración. De ahí que, la Sala rechaza que no comunicación del oficio emitido por la Oficina de Ambiente lesione el debido proceso del interesado, dado que éste cuenta con oportunidades procesales para impugnar la denegatoria de la patente en cuestión, o bien cumplir con las disposiciones necesarias a efectos de obtener la patente de licores en cuestión. Nótese que la gestión fue denegada por determinarse que el Hotel Bachata no cumple las condiciones mínimas ni de higiene ni de seguridad para funcionar como bar. Esta Sala en reiteradas ocasiones ha manifestado que no son contrarias a los derechos fundamentales de las personas aquéllas actuaciones de la Administración tendientes a poner a derecho cualquier irregularidad que se verifique en el ejercicio de una actividad comercial y por ende, ello no vulnera el derecho al trabajo ni a la libertad de comercio porque éstos no son absolutos ni irrestrictos sino que, entratándose de este tipo de actividades de bar, pueden ser objeto de reglamentación y restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores. En ese sentido se ha indicado además que cuando un administrado desea realizar una determinada actividad comercial, como la de bar, debe satisfacer todas las exigencias legales y reglamentarias establecidas, sin que las medidas acordadas para obligar al cumplimiento de esas disposiciones, como es el cierre o clausura de la actividad, resulten arbitrarias habida cuenta de que las corporaciones municipales están facultadas para impedir la apertura o bien para ordenar el cierre de establecimientos dedicados a actividades lucrativas que no cuenten con la respectiva licencia municipal o patente. Por lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso”. (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto 2007-9101 de las quince horas y cincuenta minutos del veintiséis de junio del dos mil siete. Lo resaltado no es del original).

Inclusive, la Municipalidad se encuentra facultada para aplicar el cierre de negocios en aquellos casos en que éstos no cumplan con los requisitos necesarios para funcionar, ente ellos, contar con una patente de licores vigente:

“ (…) I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente reclama que las autoridades recurridas procedieron a clausurar el negocio que administra el amparado, sin que de previo se le otorgara las garantías del debido proceso. Asimismo, alega dentro del local comercial se ubican productos perecederos y una suma considerable de dinero, sin que a la fecha haya sido posible el retiro de los mismos. Finalmente, aduce que los recurridos no se le han brindado acceso al expediente administrativo, a fin de ejercer su derecho de defensa, por lo que desconoce los motivos del cierre.

III.- SOBRE EL DEBIDO PROCESO. En reiteradas ocasiones esta Sala ha señalado que los actos de la Administración, tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se verifique en desarrollo de las actividades comerciales, no resultan inconstitucionales ni lesivas a los derechos de trabajo y libre comercio, pues éstos derechos no se ejercen de manera ilimitada, por el contrario, deben ejercitarse con ciertos límites y en cumplimiento de los requisitos que la ley establece para poder desarrollar un actividad comercial, sobre todo, cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como la salud, la seguridad y el orden público. Asimismo, se ha indicado, que las patentes o licencias comerciales, constituyen un derecho precario, que esta sujeto a un plazo determinado y al cumplimiento de requisitos. Ahora bien, en cuanto al debido proceso en materia de licencias comerciales, las corporaciones municipales se encuentran facultadas para impedir la apertura de negocios que no cuenten con la respectiva patente municipal o bien, ordenar la clausura temporal de éstos cuando se constate alguna irregularidad en el desarrollo de la actividad. De esta manera, en los casos en los que se constata la falta de licencia para desarrollar la actividad comercial, la Municipalidad podrá disponer del cierre temporal del negocio, sin que para ello resulte necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo previo, ya que es precisamente, el acto de clausura el que da inicio al procedimiento administrativo, para que el interesado ejerza su defensa, mediante la presentación de prueba y recursos pertinentes.

IV.- CASO CONCRETO. En el presente asunto, el recurrente reclama que las autoridades recurridas procedieron a clausurar el negocio que administra el amparado, sin que de previo se le otorgara las garantías del debido proceso. Asimismo, alega dentro del local comercial se ubican productos perecederos y una suma considerable de dinero, sin que a la fecha haya sido posible el retiro de los mismos. Finalmente, aduce que los recurridos no se le han brindado acceso al expediente administrativo, a fin de ejercer su derecho de defensa, por lo que desconoce los motivos del cierre. No obstante lo anterior, del elenco de hechos probados, así como de las pruebas aportadas a los autos, se desprende, que a la fecha en que se llevó a cabo la clausura del negocio, el Bar Veritas no contaba con la patente de Licores correspondiente para desarrollar dicha actividad, ya que la misma había vencido, cuya renovación fue denegada por la corporación municipal recurrida, debido a las denuncias planteadas por los vecinos de la zona en contra del lugar, por irregularidades en el funcionamiento del bar. Así las cosas, se observa que el Bar Veritas que administra el amparado, no contaba con permiso al día para desarrollar la actividad de bar, lo que provocó que el 14 de mayo del 2007, a las 21:00 horas, la Municipalidad recurrida, procediera a la clausura del local comercial. En ese sentido, se constata que el amparado no contaba con un derecho vigente, que debiera ser eliminado por el recurrido a través de un procedimiento administrativo previo. Por el contrario, en el caso concreto, el Bar Verita se encontraba funcionando en forma irregular, porque no contaba con la patente municipal para desarrollar su actividad comercial, motivo por el cual, la Municipalidad en uso de sus potestades, ordenó la clausura del mismo a fin de poner a derecho la situación. En ese sentido, es a partir de ese momento, en que el amparado puede acudir ante la administración recurrida a ejercer su derecho de defensa, a través de las pruebas que estime pertinente o interponer los recursos procedentes, ejercicio que no se constata en el caso concreto. Por otra parte, aún cuando el amparado asegura no tener conocimiento de los motivos de la clausura del negocio, se observa, que el acto de clausura del local y sus motivos, fueron notificados al amparado el mismo día y a la misma hora, en que se procedió a la clausura, por lo que no lleva razón el amparado al reclamar que desconocía los motivos del cierre y que éste fue efectuado sin su presencia, pues claramente se observa, que la notificación de cierre le fue notificada en el mismo instante en que éste se ejecutó. Aunado a ello, se verifica, que fue con ocasión de la clausura del local, que el patentado municipal, el señor Amador Vargas, solicitó la renovación de la patente, sin embargo, dicha solicitud fue rechazada por la Municipalidad, mediante resolución de las 09:00 horas del 21 de junio del 2007, la cual fue efectivamente notificada al solicitante el 28 de junio del 2007. Al respecto, es importante resaltar, que la citada resolución fue notificada al señor Amador Vargas y no al amparado, dado que la patente de licores que había sido otorgada al Bar Veritas, se encontraba a nombre del señor Vargas, quien posteriormente solicitó la renovación de la misma, por lo que la falta de comunicación del vencimiento de la patente, es un aspecto atribuible únicamente al patentado y al amparado.” (…) (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. 2007-13325 de las once horas y doce minutos del catorce de setiembre del dos mil siete. Lo resaltado no es del original).

De conformidad con lo hasta aquí indicado, estima este Órgano Asesor, en lo que es objeto de consulta, que la conclusión a que se arribó en el dictamen C-062-2007 de 17 de febrero de 2007 resulta acorde con la posición sostenida por la Sala Constitucional en torno al tema de la renovación de patentes de licores.

Por otra parte, respecto a la sentencia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, número 112-2007 de las 15 horas 20 minutos del 2 de marzo del 2007, que menciona el consultante a modo de precedente que, a su criterio, descalifica el criterio de esta Procuraduría en el dictamen de repetida cita, debemos indicar que el mismo no constituye una sentencia dictada en ejercicio de la función jurisdiccional del Tribunal señalado, sino que, tal y como se desprende de su lectura, se trata de una resolución dictada por el Tribunal Contencioso como jerarca impropio, consecuentemente, estamos ante una resolución de carácter administrativo que agota vía administrativa previa a la judicial.

Tal circunstancia impide otorgar a dicho fallo el carácter de precedente judicial, y mucho menos el de jurisprudencia, siendo que, aún en tal caso, el fallo tendría fuerza únicamente entre las partes involucradas.

Cabe agregar, en abono a lo anterior, que revisado los fallos dictados por el Tribunal Contencioso Administrativo, es posible establecer contradicción entre los mismos, siendo que, al parecer, éste no posee una línea univoca en este tema, tal y como puede apreciarse de la resolución dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, número 106-2007 de las 10 horas 30 minutos del 2 de marzo del 2007, que esboza una tesis diametralmente opuesta a la expuesta en la resolución que invoca el consultante, y que resulta congruente con la postura sostenida por esta Procuraduría en el dictamen C-062-2007:

“ (…) I. Manifiesta el inconforme, su desacuerdo con el acto impugnado, alegando que no es obligación renovar patentes, según Dictamen de la Procuraduría General de la República, aparte que se encuentra al día en el pago del bienio 2006-2007, solicitando asimismo, se exija a la municipalidad sacar a remate las patentes. Ahora bien, conforme al acuerdo que aquí se conoce, el Concejo Municipal de Escazú, dispuso rechazar la solicitud de renovación de la licencia de licores extranjeros, número 18 del Distrito de San Rafael, para seguir siendo explotada en el negocio comercial "Restaurante Henry's, ubicado en el Centro Comercial San Rafael, local número 36, bajo el argumento de haber incumplido algunos requisitos legales que impone el Reglamento para Licencias Municipales de la Municipalidad de Escazú, publicado en la Gaceta N° 130 de 30 de julio del 2004, entre los cuales señaló los siguientes: a) la falta del contrato de arrendamiento de la licencia de licores, b) La omisión de manifestar en la Declaración Jurada, el compromiso de respetar las reglas de la paz social y c) la presentación extemporánea de la constancia extendida por la fiscalía de Espectáculos Públicos del Teatro Nacional.

II.Como puede observarse, los aspectos de inconformidad del recurrente, no se refieren a las razones que motivaron la denegatoria de la renovación de la patente, que como quiera, se trata de la falta de requisitos, que impiden acceder a la gestión, en cuyo caso, al no haber sido desvirtuadas en esta instancia se impone confirmar lo resuelto por el gobierno local del Cantón de Escazú. Téngase en cuenta además, no solo, que posterior a este acuerdo denegatorio de la licencia, la empresa impugnante, solicita por segunda vez la renovación de la patente en cuestión, (fls 112 y 115) lo que a la postre hace surgir una falta de interés, en la decisión de este asunto, sino que además, respecto al primer alegato, ya la Sala Constitucional, determinó la procedencia de la renovación de las patentes de licores, como la facultad que tienen los gobiernos locales de solicitar requisitos exigidos para esa renovación, (Cfr Sentencias N° 06041-07 de 17:03 hrs del 3 de agosto de 1999, y N° 2006-004988 de 10:13 hrs del 7 de abril del 2006). De manera que bajo esa tesitura, no queda alternativa más, que resolver tal y como en principio se dispuso.” (El subrayado no es del original).

Establecido lo anterior, hay argumentos jurídicos sólidos para no reconsiderar el dictamen cuestionado. En primer lugar, porque la Sala Constitucional ha establecido la obligatoriedad de los patentados de renovar bienalmente las patentes de licores, obligación derivada del párrafo primero del artículo 12 de la Ley sobre la venta de Licores. Ergo, y de conformidad con el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece que la jurisprudencia y los precedentes de la Sala Constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, la Procuraduría General de la República no puede llegar a un criterio distinto del expuesto por el Tribunal Constitucional y, mucho menos, contradictorio. Desde esta perspectiva, mientras el Alto Tribunal Constitucional de la República no modifique el criterio sustentado, lo que corresponde a los operadores jurídicos es actuar en consonancia con él. En segundo lugar, y relacionado directamente con lo antes dicho, la reconsideración de oficio de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor es una atribución que ha sido prevista en nuestra Ley Orgánica –artículo 3 inciso b)- de manera que, ante tal competencia y con fundamento en el análisis jurisprudencial efectuado, no cabe calificar lo actuado en el dictamen C-062-2007 como inesperado y mucho menos contrario a los principios de razonabilidad y legalidad.

De conformidad con lo hasta aquí indicado, estima este Órgano Asesor que no existe mérito para revertir el criterio sostenido en el dictamen C-062-2007.

Así las cosas, en lo que es objeto de consulta debemos indicar que la Municipalidad consultante, en virtud de la presente gestión, debe atenerse a lo dispuesto en el presente dictamen, esto es, que la renovación bienal de las patentes de licores resulta obligatoria para los patentados (…)”. (El subrayado no es del original. Reiterado en el dictamen número C-105-2009 de 20 de abril de 2009) De acuerdo a las consideraciones vertidas en el dictamen supra transcrito, y especialmente en atención al criterio sostenido por la Sala Constitucional en relación al artículo 12 de la Ley de Licores, resulta obligatoria la renovación bienal de las licencias de licores por parte de los patentados, de lo contrario, el ejercicio de la actividad de venta de licores se ejercería de forma irregular por no contar con un permiso al día o vigente, debiendo la corporación municipal tomar las medidas pertinentes para ordenar esa situación (v.gr. prevención al patentado, clausura del local).

En cuanto a los requisitos que deben cumplirse para que pueda renovar una patente de licores, el numeral 12 de la Ley de Licores no es claro sobre el particular, no obstante, es dable interpretar que esta renovación es un acto formal que no puede estar sujeto a la acreditación de otros requisitos que no sean los que ya aplican para el ejercicio de esa actividad comercial, o bien otros que hayan sido impuestos por el Ordenamiento Jurídico con posterioridad a la vigencia de la licencia conferida.

El patentado deberá cancelar el impuesto de patente de licores regulado en la Ley sobre la venta de licores, concretamente en los numerales 12 y 14 que lo fija en trescientos colones en las cabeceras de provincia, ciento cincuenta colones en las cabeceras de cantón y setenta y cinco colones en las demás poblaciones.

Para los nuevos adjudicatarios, la Ley no define el monto del impuesto para los dos primeros años de vigencia de la licencia, siendo que, de acuerdo al artículo 12 de comentario, dicho monto será el mismo que fije la Municipalidad para el remate. Pasados esos dos años, se siguen las tarifas del artículo 12.

A pesar de los bajos montos establecidos en los artículos indicados, como tarifa del impuesto de patente de licores, no puede la corporación municipal variarlos, ni mucho menos pretender establecer un cobro por renovación de patentes distinto al impuesto establecido en el artículo 12 referido.

V. Conclusión

De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:

1. Con fundamento en la Ley de Juegos y el Reglamento de Máquinas para Juegos, son permitidas las máquinas que simulen juegos deportivos o de destreza en las que el jugador participe con su habilidad, quedando proscritas aquellas cuyo resultado quede sujeto al azar. No obstante, debe hacerse la salvedad respecto de las máquinas tragamonedas, cuyo funcionamiento está permitido en tanto operen dentro de casinos de juego, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento de Casinos de Juego, decreto Ejecutivo número 34581 de 27 de junio de 2008.

2. Corresponde a las Corporaciones Municipales analizar, en cada caso particular, la naturaleza de la máquina a ser autorizada, para establecer si cumple o no con el requisito de requerir la destreza o pericia del jugador para su uso, tal y como se desprende, inclusive, de la sentencia de la Sala Constitucional número 2307-2003.

3. De conformidad con la jurisprudencia constitucional las Municipalidades están facultadas para regular una actividad comercial lícita, como la de juegos, imponiendo requisitos para extender la autorización de funcionamiento respectiva.

4. La Municipalidad bien puede solicitar dentro de los requisitos para la emitir la autorización de comentario un dictamen técnico sobre el mecanismo de funcionamiento del juego. Sin embargo, si se solicita tal requisito, la propia Municipalidad debe estar en capacidad de revisar la procedencia técnica del informe.

5. En caso de evidentes contradicciones o inconsistencias del informe técnico que requiera la Municipalidad como requisito, podría denegar el trámite de licencia, mediante acto debidamente fundamentado, según lo dispuesto en el artículo 81 del Código Municipal.

6. Esta Procuraduría no cuenta con un registro de juegos permitidos o prohibidos, toda vez que corresponde a la Administración activa, y no a éste Órgano Asesor, aprobar o improbar el funcionamiento de la máquina de juego en cada caso en concreto.

7. En lo relativo a las sanciones aplicables a quienes tengan en funcionamiento máquinas de juego no permitidas, éstas se encuentran reguladas en los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley de Juegos. Cabe indicar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no es posible establecer sanciones vía reglamentaria.

8. La finalidad del decomiso es probatoria, es decir, la de conservar las cosas en su estado inicial para que puedan ser apreciadas por el órgano competente para el conocer las infracciones a la Ley de Juegos, razón por la que se constituye en una medida de aseguramiento y conservación de los bienes y cosas que deberán ser apreciadas por el tribunal que analice el caso.

9. En esa medida, no es procedente que la Municipalidad destruya o deseche máquinas de juego que ha decomisado, A lo sumo, procedería el comiso en los términos que establece el artículo 7 de la Ley de Juegos.

10. Las llamadas “patentes especiales de licores” fueron establecidas, atendiendo al horario especial bajo el cual funcionaban, sin embargo, las normas que sustentaban su existencia –artículo 27 y 32 de la Ley de Licores- fueron derogadas mediante el numeral 11 de la Ley sobre Horarios de Expendios de Bebidas Alcohólicas, No. 7633 de 26 de setiembre de 1996, y el artículo 2 de la ley 3791 de 16 de Noviembre de 1966.

11. En razón de lo dispuesto en el artículo 12 párrafo primero de la Ley sobre la venta de Licores, y la interpretación que del mismo ha realizado la Sala Constitucional, es deber del patentado renovar la licencia para la venta de licores cada dos años. Renovación que no puede estar sujeta a la acreditación de otros requisitos que no sean los que ya aplican para el ejercicio de la actividad comercial, o bien otros que hayan sido impuestos por el Ordenamiento Jurídico con posterioridad a la vigencia de la licencia conferida.

12. Sobre el impuesto a pagar por lo patentados de licores, este será el fijado en los numerales 12 y 14 de la Ley sobre la venta de licores, que corresponde a un pago trimestral de trescientos colones en las cabeceras de provincia, ciento cincuenta colones en las cabeceras de cantón y setenta y cinco colones en las demás poblaciones, montos que no pueden ser traídos a valor presente por la Corporación Municipal. Para los nuevos adjudicatarios, el monto del impuesto a pagar durante el primer bienio será mismo fijado por la Municipalidad para el remate. Pasados esos dos años, se siguen las tarifas del artículo 12.

13. A pesar de los bajos montos establecidos como tarifa del impuesto de patente de licores, no puede la corporación municipal variarlos, ni mucho menos pretender establecer un cobro por renovación de patentes distinto al impuesto establecido en el numeral 12 de la Ley de Licores.

Sin otro particular, se suscribe, Sandra Sánchez Hernández Procuradora Adjunta Ssh