ICE does not require municipal construction permits but must coordinateEl ICE no requiere licencia municipal de construcción pero debe coordinar

C-171-2009 June 19, 2009 Licenciado Alfredo Córdoba Soro Mayor Municipality of San Carlos Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter of May 18 last, in which you consult on the following points:

"a) Do the projects and processes for the construction of facilities for electricity generation carried out by ICE or its companies require a municipal construction license (construction permit)?

• b)Do the warehouse constructions (buildings in general) carried out by ICE require a municipal construction permit license?
• c)Must ICE and its companies pay the construction tax for the constructions they carry out?" The consultation is raised in relation to the construction of a warehouse being carried out by ICE and JASEC in the Canton of San Carlos, as well as regarding the Toro III Hydroelectric Project, in Marsella de Venecia.

You attach the opinion of the Legal Advisory Office, official letter of May 12 last. In the opinion of the Advisory Office, in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber, national entities, including ICE, regarding the construction of public buildings or public infrastructure works do not have to request municipal permits or a construction license, given their legal competence (Votos 6469-1997, 2806-1998, 959-1998, 14550-2006, 3881-2003). Regarding taxes, it adds that municipalities can only exonerate from the payment of taxes when a law expressly authorizes it, according to Article 68 of the Municipal Code. It adds that the Attorney General's Office has ruled in the sense that ICE has a generic subjective exemption, Article 20 of Law 449. An exemption that was affected by Article 50 of Law 7293 (Opinions C-109-2006 and C-151-2007). It considers that the point must be examined in accordance with numeral 18 of Law 8660, since this numeral ensures and broadens the exemptions contemplated in the Law Creating ICE, a situation that has not been the subject of analysis by the Attorney General's Office. Regarding the need for authorization by the Council for the ICE-JASEC projects, it considers that there is no injury to municipal autonomy. It adds that the autonomy of state entities is also constitutional, so what these entities must do is inform and coordinate the works they plan to execute within the jurisdiction of local governments.

A.- ICE HOLDS A NATIONAL COMPETENCE THAT EXCLUDES THE MUNICIPALITY'S PERMIT You consult whether the Instituto Costarricense de Electricidad requires a municipal construction license for the projects and processes for the construction of facilities for electricity generation or for the construction of buildings in general.

The national competence that the legal system recognizes to the Instituto Costarricense de Electricidad explains why its constructions do not require a municipal license. However, this does not exclude the duty to coordinate with the municipalities.

• a)The state-local relationship The Municipality is a territorial corporation responsible for the administration and management of local interests and services. It is by reason of this competence that the Constitution enshrines municipal autonomy. The municipality's competence allows it to exclude any interference that is incompatible with its powers regarding local matters. This is the Municipality's redoubt in the sense that it is proper for this Corporation to dedicate itself to matters in which the local community has an interest.

Based on a concept of local power, the subjection of every instance, not only private but also public, to the power of the Municipalities could be claimed. Which would imply subjection of the national spheres to said local power. However, the recognition of the existence of these distinct spheres of power cannot violate state unity or the sovereignty of the State, and given that the Constitution does not establish political decentralization, but rather simply administrative decentralization, they oblige us to consider the relationship between national and state power and local power in a different manner.

In the first place, this implies accepting the legislative power to grant competences of national scope, which cannot be subject to or conditioned by local power. It is enough to recall, in this regard, that it is the Political Constitution itself that attributes to the Legislative Assembly the power to create bodies "for the national service" (Article 121, subsection 20 of the Constitution), in the same way that the oversight of public services is entrusted to the Executive Branch (Article 140, subsection 8). Powers that cannot be usurped by any other body, including municipalities.

Municipal autonomy cannot imply the subordination of national entities to local power, and vice versa. The mechanism to achieve unity of action and direction between them is coordination.

In order to avoid conflicts between the national and local spheres, from its beginnings the Constitutional Chamber affirmed the need for them to coordinate their actions to achieve effective fulfillment of public purposes. This need is presented in jurisprudence as an imperative imposed by the Political Constitution itself. The constitutional nature of the duty to coordinate is thus affirmed. In Resolution No. 5445-99 of 14:30 hrs. of July 14, 1999, the Chamber states:

"Once the material competence of the municipality is defined in a determined territorial district, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be considered national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and other entities is national; from which it follows that municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require it. That is, municipalities can share their competences with the Public Administration in general, a relationship that must develop in the terms as defined in the law (Article 5 of the former Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of 'coordination' between the municipalities and public institutions that concur in the performance of their competences, to avoid duplications of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, being its expression. In other terms, the municipality is called upon to enter into relations of cooperation with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature -in many cases- of interests around a specific subject. In doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, which may eventually be discrepant; despite this, there must be a community of purposes by subject matter, but by concurrence, inasmuch as the final recipient of the results of the activity and of the acts of each one is common. So that coordination is the ordering of the relations between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence in the same object or entity, to make it useful to an overall public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. Since there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, the imposition of certain conducts on them is not possible, whereby the indispensable inter-institutional 'concert' arises, in a strict sense, inasmuch as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and overall scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relations of municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, which results in agreed-upon forms of coordination, with the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the 'administrative supervision' of the State, and specifically, in the function of control of legality that corresponds to it, with powers of general surveillance over the entire sector)." The emphasis is from the original.

This criterion, issued in relation to the former Municipal Code, has been maintained over time to the point that it has been recently ratified. Thus, in Resolution No. 139-2009 of 8:53 hrs. of January 13, 2009, the Chamber reaffirms that coordination becomes imperative in order to avoid the duplication of national and local efforts and the confusion of rights and obligations among the various parties involved.

So that coordination, a principle of administrative organization, becomes a duty for state and local Administrations. A duty of coordination that becomes all the more necessary when it involves the exercise of activities that would normally be subject to the power of the municipality, as is the case with constructions.

That duty of coordination is affirmed in Article 6 of the Municipal Code, which states:

"Article 6. — The municipality and the other organs and entities of the Public Administration must coordinate their actions. For this purpose, they must communicate, with due advance notice, the works they plan to execute." Coordination that allows the Municipality, in the exercise of its autonomy, to agree with public entities on the execution of services or works for the Canton, under the terms of Article 7:

"Article 7. — By means of an agreement with the competent public entity or organ, the municipality may carry out, jointly or individually, services or works in its canton." Thus, it is recognized that the local entity cannot exercise its competences with strict and absolute separation from the state organization, hence formulas of relationship are necessary which, like coordination, allow the integration of state and Municipal action in the exercise of their competences. Coordination implies mechanisms that permit reciprocal information, technical homogeneity in certain aspects, and the joint action of the coordinating and coordinated administrations in the exercise of their respective competences; all with the object of avoiding contradictions and reducing dysfunctions that affect the functioning of the State and the entity. The necessary objectives of all coordination are, indeed, to avoid duplications and contradictions between the activities carried out by different entities or organs and, above all, to order the actions so that the results of each one can be taken into account and even utilized by the other with a view to a final and overall purpose to be achieved in the area of concurrence. All of which contributes to the effectiveness and efficiency of state and local action.

Within the framework of the consultation presented to us, coordination takes on particular importance because the services that the Instituto Costarricense de Electricidad can provide are national services. It is appropriate to recall that according to Article 1 of the Decree-Law creating said entity, it is responsible for the "rational development of the sources of physical energy that the Nation possesses, especially hydraulic resources," for which it must "channel the utilization of hydroelectric energy in order to strengthen the national economy and promote the greater well-being of the people of Costa Rica." Obliged to satisfy the electrical energy needs that arise in the country, it is responsible for assuming the provision of the service that would correspond to other concessionaires in the cases of Article 22 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services. Likewise, ICE ensures basic telephone service and other telecommunications services. There can be no doubt, then, about the national character of its competences and the public interest they hold.

• b)ICE does not require a municipal license to build ICE is building a hydroelectric dam and other types of installations in the Canton of San Carlos, which raises the question of whether it requires a construction permit.

The need for a municipal license to build derives from Article 74 of the Construction Law:

"Article 74.- Licenses. Any work related to construction, which is executed in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality." Persons are not free to build on their own property or possessions. To do so, they require a municipal license: an administrative act that authorizes the construction intended to be carried out. Article 74 is a general norm that does not provide for exceptions. Therefore, the municipal license is required in relation to all construction works. From its text, it could be interpreted that the license must be requested by all persons regardless of their public or private nature. The principle that would thus be derived is that insofar as an activity (construction) is to be carried out within the Canton, the interested party submits to the jurisdiction of the corresponding Municipality, and this submission is manifested through the construction permit or license. Furthermore, the Municipality, as the holder of local police power, exercises control over the constructions carried out in its jurisdiction. Control aimed at determining not only compliance with regulatory plans or urbanization norms, but also the provisions regulating the safety and healthiness of constructions. This derives from Articles 1 and 87 of the Construction Law:

"Article 1.- The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and constructions erected on the lands thereof, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative organs." "Article 87.- The municipality shall exercise surveillance over the works executed in its jurisdiction, as well as over the use given to them. In addition, it shall have the mission of monitoring the observance of the precepts of this Law. The developer, the entity or company promoting public or private works that construct new urbanizations, shopping centers, multi-family buildings, constructions subject to the horizontal property regime, industry and commerce, in general, as well as any other building, shall be responsible for installing hydrants, in accordance with the respective legal system. This provision only applies in cases of buildings whose construction area exceeds 2000 square meters, provided there are no nearby hydrants, according to the parameters set forth in current regulations. The municipalities must verify, in the projects or buildings indicated in the preceding paragraph, that the hydrants are duly installed and connected to their sources. Compliance with this requirement shall be mandatory for the permits of operation, functioning, or acceptance of works." Powers that find their foundation in the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution and, therefore, in the competence that the Constitution attributes to the Municipalities to manage local interests.

Urban planning and its control form part of these local interests, as derived from Articles 15 and 57 of the Urban Planning Law and the Construction Law. It is the Municipality that plans urban development within the limits of its jurisdictional territory and controls due respect for the plans thus issued and, in general, for the urbanization process and the constructions that are required. The provision in Article 74 of the Construction Law is reaffirmed by numeral 57 of the Urban Planning Law, which prohibits carrying out construction works that do not have the respective municipal permit. Thus, the need for a municipal permit to build is reaffirmed.

However, Article 74 cannot be seen in isolation. On the contrary, it must be interpreted in accordance with the provisions of Article 75 of the same Construction Law and numerals 6 and 7 of the Municipal Code, to which we have already referred.

Article 74 provides that public buildings do not require a municipal license. By public buildings, the Law understands buildings constructed by the Government of the Republic or by other state entities, insofar as they are authorized and supervised by the Dirección General de Obras Públicas. An isolated interpretation of said numeral would imply that the Public Administration is obliged to request the construction permit when its constructions have not been authorized or supervised by the Dirección General de Obras Públicas. Articles 6 and 7 of the Municipal Code, as indicated, oblige municipalities and entities of the Public Administration to coordinate their actions. Coordination that, regarding construction, implies that entities must communicate to each other the works they plan to execute. That is, instead of the municipal license, the duty to communicate the works to be built is established.

In this same sense, in Resolution No. 1661-2006 of 16:49 hrs. of February 14, 2006, the Chamber affirmed in relation to ICE's power to carry out constructions:

"V.- Regarding municipal permits, it is necessary to indicate that even though institutions that administer national interests -like ICE- are called upon to collaborate with those that watch over local interests -like municipalities-, and to consider their reasonable and justified proposals and initiatives; national entities do not have to request municipal permits for the execution of works and projects they develop in fulfillment of their purposes. To understand it otherwise could lead to the division of the State understood as a unit, which is constitutionally consolidated. The foregoing finds its foundation in our Fundamental Charter -Article 188-, which recognizes the autonomy of the decentralized entities of the State, for the administration of the public interests and services entrusted to them, sometimes by the Constitution itself and others by law. While it is true, in accordance with numeral 5 of the Municipal Code, that institutions administering national interests are called upon to attend to their duty of information, coordination, and cooperation with the different municipal corporations of the country, that duty could never be considered as a limitation or barrier to the activity of national entities for the development of their specialized activities." Consequently, ICE's obligation regarding construction consists of the duty to communicate to the Municipality with sufficient advance notice which works it intends to erect.

B.- A NEW TAX FRAMEWORK FOR ICE It is consulted whether ICE must pay the construction tax for the constructions it carries out in the Canton of San Carlos. A question raised based on the provisions of Article 18 of Law 8660, insofar as it is considered that it modifies the legal situation existing up to this moment regarding taxation by ICE. In part, it involves determining if the cited numeral has revived the general exemption granted by the Decree Law Creating ICE.

• a)A generic subjective exemption The Decree Law creating ICE was added to by Law No. 764 of October 25, 1949, to establish:

"Article 20.- The Instituto Costarricense de Electricidad is exempt from the payment of national and municipal taxes and enjoys postal and telegraphic franking." ICE is exempted from the payment of national and municipal taxes. The Attorney General's Office has considered that Article 20 grants the Institute a generic subjective exemption. Thus, in Opinions C-109-2006 of March 15, 2006, C-081-2007 of March 19, 2007, and C-151-2007 of May 21, 2007.

The generic nature of the exemption derives from the fact that in its original text it is applicable to all taxes established by virtue of the State's taxing power, and is therefore open-ended. So it covers all types of taxes. The term subjective refers to the fact that the exemption is granted not in relation to an act or fact or by reason of socioeconomic objectives, but by virtue of the particular characteristics of the exempt subject. Consequently, the property, activity, or service taxed by the levy matters little. Doctrine indicates regarding the difference between objective and subjective exemptions:

"In the case of objective exemptions, we find, alongside the norm defining the taxable event, another that declares one or several businesses, acts, or events generically included within the first of the noted norms to be exempt, in relation to which, ultimately, the principal tax obligation does not arise. In the case of subjective exemptions, alongside the norm delimiting the taxable event, we find another that excludes, despite the realization of such taxable event, the birth of the tax obligation with respect to a specific taxpayer." L.M. CAZORLA PRIETO: Derecho Financiero y Tributario. Parte General, Thomson-Aranzadi, 2005, p. 342.

The scope of the exemption thus granted to ICE, however, underwent an important modification from the effective date of the Law Regulating All Current Exemptions, Their Derogation and Their Exceptions, Law No. 7293 of March 31, 1992.

In the exercise of the taxing power, the State decided to eliminate part of the exemptions that had been granted in different laws. To this end, Article 1 of the Law Regulating All Exemptions provided for a general derogation, which included both objective and subjective exemptions provided for in the different norms and that concerned import duty taxes, "on sales, on income, on consumption, on territorial, on vehicle property." As a consequence of which, only the exemptions that are expressly excluded by the same Law are maintained. These are the exemptions provided for in Article 2 of the Law, according to which:

"Exceptions. The tax exemptions established in this Law and those that are excepted from the derogation of the preceding article are:

(….).

• l)Those granted to the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Supreme Electoral Tribunal, the decentralized institutions, the municipalities, the state and municipal public enterprises, and the state universities.

(…)." To the extent that the Instituto Costarricense de Electricidad constitutes a public enterprise of the State, organized as an autonomous institution, it can be said that its situation is contemplated in subsection l) transcribed above. Which would suggest that the generic subjective exemption of Article 20 cited above is maintained.

A consequence of generic exemptions is the fact that they apply not only to taxes existing at the time of their enactment, but also to those established in the future, unless expressly stated by law. However, the subjective exemption in favor of ICE must be interpreted in accordance with the rest of the legal system and, particularly, with the restrictive effect on exemptions present in the Law Regulating All Exemptions. An effect that led to the inclusion of provisions regarding the scope of the exemptions that were maintained, whereby—although their validity is maintained—their efficacy is restricted. Particularly, two provisions are important: Article 37 and the modification to the chapter on exemptions contained in the Tax Code. Numeral 37 of Law 7293 states:

"Of the efficacy of the exemption. In terms of their efficacy, the tax exemptions mentioned as current in this Law and others incorporated into the legal system are conditioned, in a resolutory manner, upon full compliance with the precepts, requirements, and purposes that regulate their granting, as well as upon the correct use and intended destination of the goods and services on which the exemption enjoyed by a specific subject has fallen." It could be said that the norm in question regulates the specific enjoyment of the exemption, indicating what conditions must be met so that the right of exemption can be exercised. This is combined with the regulation on the scope of the exemption.

As indicated, the Regulatory Law also modified the Tax Code. In this way, the concept and scope of tax exemptions were substantially restricted. Of the modifications, those concerning Articles 63 and 64 of the Code are of interest, whose current wording is:

"ARTICLE 63: Limit of application. Even if there is an express provision of the tax law, the exemption does not extend to taxes established after its creation. (Thus amended by Article 50 of Law No. 7293 of March 26, 1992).

ARTICLE 64.- Validity. The exemption, even when granted as a function of certain factual conditions, may be derogated or modified by a subsequent law, without liability for the State." (Thus amended by Article 52 of Law No. 7293 of March 26, 1992).

The taxing power of the State, manifested in the power to exempt, is a consequence of state sovereignty. As a power, the taxing power is not exhausted by its concrete exercise, whereby the legislator can modify or derogate what was previously provided for in tax matters, and therefore, regarding exemptions. Consequently, it can tax what was previously exempt or restrict the scope of the exemption. An aspect that should be clear. On this, it has been indicated:

"Exemptions, in no case, extend beyond the law that created them and even constitutional ones, which are generally the most permanent, are not eternal, and may be opportunely modified." W. LANZIANO: Teoría General de la Exención Tributaria, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1979, p. 275.

But, in addition, the effects of the exemption are limited, in such a way that from the effective date of Law No. 7293 and, consequently, of the reform to the Tax Code, it cannot purport to cover future taxes, even if it was thus established. In such a way that the exemption is limited to the taxes that existed at the time of the creation of the exemption law, so for taxes issued in the future, the general and original exemption is not sufficient; on the contrary, for its enjoyment, it will be necessary for it to be established in each case that certain persons are exempt from the payment of the tax. The exemption for future taxes must be concrete, thereby restricting, as indicated, the effects of general exemptions.

Applying the foregoing to the situation of ICE, it follows that it became, then, obligated to pay all taxes subsequent to Law 7293, except in cases where an exemption has been expressly granted in its favor. In application of which, the Attorney General's Office has been of the opinion, for example, that ICE must pay the immovable property tax. Indeed, in Opinion C-151-2007 of May 21, 2007, the Attorney General's Office indicated:

"Although the Instituto Costarricense de Electricidad, under Article 20 of Law No. 449, was exempt from the Territorial Tax created by Law No. 27 of March 2, 1939, and its reforms, upon the enactment of Law No. 7509 and the legislator's express derogation of Law No. 27, the Instituto Costarricense de Electricidad became – in principle – subject to the new regulation, this because by provision of Article 63 of the Code of Tax Norms and Procedures (amended by Article 50 of Law No. 7293), the exemption regimes that remained in force by provision of Article 2 of Law No. 7293 included the taxes in force at the time of the enactment of Law No. 7293, and it is a fact that Law No. 7509 and its reforms were not in force on the date of enactment of said law. Notwithstanding this, as Law No. 7509 contains a chapter on non-taxable assets (Chapter II), we must determine if ICE's assets are non-taxable under the new tax. Let us see:

Non-taxable properties for the tax. The following are not subject to this tax:

• a)The immovable property of the State, the municipalities, the autonomous and semi-autonomous institutions that, by special law, enjoy an exemption.

(…)” If we analyze subsection a) of article 4, we note that the legislator imposes a sine qua non requirement to benefit from the non-affectation contained in said provision, which is that the indicated institutions “by special law enjoy an exemption”; and it is true that the exemption contained in article 20 of Law No. 449 and its amendments was limited by article 63 of the Code of Tax Rules and Procedures, such that, since the Law on Immovable Property Tax is subsequent to the amendment of the cited article, it is irremediably required that the legislator expressly exempt the Costa Rican Electricity Institute from the tax in question.

Consequently, the Costa Rican Electricity Institute is obligated to pay the Immovable Property Tax, in favor of the Municipality of Grecia”.

Since the principle is that any tax subsequent to Law 7293 is applicable to ICE, unless there is a provision to the contrary, a doubt arises regarding the tax regime applicable as of Law 8660.

• b)A partial and conditioned exemption For purposes of interpreting article 18, the purpose of the “Law for the Modernization and Strengthening of the Public Entities of the Telecommunications Sector” must be taken into account. As its title indicates, it is a matter not only of modernizing the public entities but also of strengthening them, so that they can face the opening process posed by the country's new political-economic scenario. The Affirmative Majority Report of File No. 16397, which gave rise to the Law, is very clear regarding its objectives:

“1.- Strengthen, modernize, and provide the Costa Rican Electricity Institute (ICE), its companies, and its attached bodies with the legislation that allows it to adapt to any change in the legal regime for the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services.

2.- Supplement Decree-Law No. 449, of April 8, 1949, the Law Creating the Costa Rican Electricity Institute and its amendments, to provide ICE with the legal, financial, and administrative conditions necessary for it to continue with the provision and commercialization of electricity and telecommunications products and services, within and outside the national territory”.

Modification of the regulations that had traditionally governed the services under the responsibility of the Electricity Institute in order to allow it, within and outside the national territory, to generate, install, and operate networks, and the creation of a new legal framework that enables it to provide and commercialize electricity and telecommunications services.

But alongside this purpose of modernizing and strengthening ICE, the sphere within which the provision of services will take place must be considered. That is, a competitive market, particularly in the telecommunications sector. This aspect, which is a consequence above all of the approval of the General Telecommunications Law, determines the content of the regulation and particularly the differentiation that article 18 itself sets out. Said provision reads as follows:

“ARTICLE 18.- Tax treatment When ICE and its companies act as operators or providers in competitive national markets for telecommunications or electricity services and products, they will be subject to the payment of income and sales taxes. In all other cases, the exemptions conferred in Decree-Law No. 449 of April 8, 1949, as well as any others conferred upon them by the legal system, will remain in force.

The traditional basic telephone service is excluded from the payment of the income tax”.

Within this framework, it should be noted that article 18 sets forth three fundamental rules:

· The general rule is the exemption from the payment of taxes. ICE recovers the exemption contained in the Decree-Law that created it and any other Law that grants it an exemption.

· The exception referring to the obligation to pay income and sales taxes.

· However, that payment is conditioned on the existence of a competitive market. If that competitive market does not exist, ICE would not be obligated to pay the income and sales taxes.

It can be said that the legislator decided that operators and service providers in a competitive market would be subject to the payment of income and sales taxes. A competitive market must be understood as one that allows different operators or providers to compete on equal terms, so that the service user can freely decide which one provides the service in question. When that circumstance occurs, all operators and service providers in the market –including ICE– would have to pay the aforementioned taxes.

It is worth recalling that article 18 was the subject of a consultation before the Constitutional Chamber, precisely because it subjected ICE to the payment of the cited taxes. The Chamber resolved that there was no constitutional problem, as long as ICE operated in an open market:

“The provision refers to the payment of income and sales taxes when ICE and its companies act as operators or providers of telecommunications and electricity services and products, leaving the rest of the conferred exemptions intact or in force; likewise, paragraph 2 of the provision expressly excludes the traditional basic telephone service from the payment of the income tax. The arguments of the petitioners powerfully draw the attention of this Tribunal, given that the taxing power (article 121, subsection 13 of the Political Constitution) and the principle of equality in bearing public burdens (articles 18 and 33 of the Constitution) are absolutely inherent to the Social and Democratic State under the Rule of Law. Without the taxing power and the correlative duty of every person to contribute to public expenses, the various public entities that provide positive benefits to the inhabitants to eradicate real and effective inequalities –typical and characteristic of a Social State under the Rule of Law– could not exercise their functions, fulfill their competencies, and satisfy the public interest, since it would be impossible for them to have public resources for that purpose. The fact that ICE and its companies are subject to the payment of sales and income taxes, within the framework of an open telecommunications market, where the actors –network operators or service providers– can be of a public or private nature, prevents any competitive distortion or asymmetry –which would violate the principle of equality– that might dissuade other subjects from participating and investing in that segment of the economy, an extreme that would negatively impact the options or freedom of choice of the consumer or user, the cost of services or products, and the increase in productivity”. Constitutional Chamber, resolution No. 11210-2008 of 3:00 p.m. on July 16, 2008.

The payment of the income tax on the basic telephone service is excepted. In accordance with the provisions of article 28 of the General Telecommunications Law, said service can only be granted through a special concession approved by the Legislative Assembly, pursuant to the provisions of article 121, subsection 14 of the Political Constitution. This means that, in principle, said service may only be provided by ICE. It is for this reason that the legislator expressly indicates that it is not subject to the payment of the income tax. Regarding the sales tax, it is appropriate to remember that the person who pays it is the user of the service; consequently, none of the operators or service providers, including ICE, is the taxpayer of said service, but rather must be considered for all purposes a withholding agent.

Apart from these two taxes, the service operators and providers must cover any other tax for which they have not been granted an exemption. An exemption that for ICE is reaffirmed by article 18 in question. In the different bills related to ICE, total tax exemption for ICE was proposed. That total exemption was not, however, contemplated in the bill that gave rise to Law 8660. This was because it was taken as a starting point that in a competitive market it should pay income and sales taxes. The formula used by the legislator for the remaining taxes was to refer to the provisions of the Decree-Law of creation, which, as has been stated, originally established a generic subjective exemption. In this way, ICE retains the exemption granted by its Law of creation and by special laws.

Two observations are necessary. In the first place, Law 8660 takes effect as of August 13, 2008, and cannot be applied retroactively. Consequently, the tax rules, including the tax exemption, take effect as of that date. In the second place, that exemption is subject to the provisions of articles 63 and 64 of the Code of Tax Rules and Procedures previously transcribed. Consequently, the criterion applies that the exemption cannot predate the tax, and therefore article 18 does not govern taxes established subsequently, unless the law creating them grants a special exemption.

Does the foregoing have any consequence with respect to the construction tax?

As indicated in the previous paragraph, the Costa Rican Electricity Institute does not require a license to build, and therefore the payment of the license fee provided for in article 78 of the Construction Law is not applicable to it.

Regarding the construction tax, it has been established based on the provisions of article 70 of the Urban Planning Law, which provides as follows:

“Article 70.- Municipalities are authorized to establish taxes, for the purposes of this law, of up to 1% on the value of the constructions and developments (urbanizaciones) carried out in the future, and to receive special contributions for specific urban works or improvements. The municipal corporations must allocate part of the revenues generated in accordance with this article to cover the expenses caused by the centralization of construction permits. Constructions of the Central Government and autonomous institutions shall not pay said fee, provided they are works of social interest, nor those of medical-social assistance or educational institutions”.

A tax is established and an exemption is granted for the Central Government and autonomous institutions. Although the Decree-Law does not create ICE as an autonomous institution, the truth is that various laws have proceeded from the basis that it has that legal nature and, in any case, this aspect cannot generate any doubt as of Law No. 8660, whose article 4 provides:

“ARTICLE 4.- Purpose This title supplements the Law Creating the Costa Rican Electricity Institute, No. 449, of April 8, 1949, and its amendments, as an autonomous institution. Its provisions are of an imperative and non-waivable nature and, in the event of discrepancy, this Law shall prevail over previous ones”.

Given the nature of ICE and the rules on tax exemption applicable to the Institute, the only possible conclusion is that the Institute is exempt from the payment of the construction tax. Consequently, Law 8660 produces no modification regarding that tax, in the case of ICE. The Office of the Attorney General, in previous opinions, has already indicated that ICE is not subject to said tax, by virtue of the fact that the Urban Planning Law predates Law 7293; a basis to which is now added article 18 of Law 8660.

CONCLUSION

In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

• 1)In both the national and local spheres, constitutional jurisprudence has derived a duty of coordination, a duty that tends to maintain state unity.
• 2)That duty of coordination takes on particular importance when dealing with actions by state entities that may affect local interests and, in general, the sphere of action of the Municipalities.
• 3)This is the case of constructions that state entities may carry out in the exercise of their competencies. Constructions that by definition are carried out in a territory where a local power exists.
• 4)From articles 74 of the Construction Law and 6 and 7 of the Municipal Code, it is derived that public entities are not obligated to request a construction permit, but must communicate the works they intend or require to build to the Municipality in advance. That is, in place of the municipal license, the duty to communicate the works to be built is established.
• 5)Consequently, ICE is not obligated to request a construction permit from the Municipality of San Carlos for the hydroelectric generation installations it intends to build, nor for any other type of buildings. It must simply communicate such construction with sufficient advance notice.
• 6)Article 18 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, No. 8660 of August 8, 2008, subjects ICE to the payment of income and sales taxes insofar as it operates in a competitive market. The payment of income tax on fixed telephone service is excepted.
• 7)Consistent with the interest in strengthening the Institute so that it can face competition, the legislator maintains the generic subjective exemption granted by the Decree-Law that creates the Institute, as well as any exemption that has been granted to it by other laws.
• 8)That exemption is subject to the provisions of articles 63 and 64 of the Code of Tax Rules and Procedures, and therefore does not govern taxes established subsequently.
• 9)Since the Costa Rican Electricity Institute does not require a license to build, the payment of the license fee provided for in article 78 of the Construction Law is not applicable to it. Nor is the construction tax, established based on article 70 of the Urban Planning Law, applicable to it.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney MIRCH/mvc

Dictamen : 171 del 19/06/2009 C-171-2009 19 de junio, 2009 Licenciado Alfredo Córdoba Soro Alcalde Municipal Municipalidad de San Carlos Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio de 18 de mayo último, en la cual consulta en relación con los siguientes puntos:

“a) Requieren los proyectos y procesos de construcción de instalaciones para generación eléctrica que realice el ICE o sus empresas, la licencia municipal de construcción (permiso de construcción).

• b)Requieren las construcciones de bodegas (edificios en general) que realice el ICE de la licencia municipal de permiso de construcción.
• c)Debe el ICE y sus empresas, pagar el impuesto de construcción por las construcciones que realicen?”.

La consulta se plantea en relación con la construcción de una bodega que realizan el ICE y JASEC en el Cantón de San Carlos, así como respecto del Proyecto Hidroeléctrico Toro III, en Marsella de Venecia.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio de 12 de mayo anterior. En criterio de la Asesoría, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, las entidades nacionales, incluido el ICE, en materia de construcción de edificios públicos o de obras públicas de infraestructura no tienen que requerir permisos municipales o licencia de construcción, dada su competencia legal (votos 6469-1997, 2806-1998, 959-1998, 14550-2006, 3881-2003). En cuanto a los tributos, agrega que las municipalidades solo pueden exonerar del pago de tributos cuando una ley expresamente lo autorice, según el artículo 68 del Código Municipal. Añade que la Procuraduría ha dictaminado en el sentido de que el ICE tiene una exención genérica subjetiva, artículo 20 de la Ley 449. Exención que resultó afectada por el artículo 50 de la Ley 7293 (dictámenes 109-2006 y 151-2007) Considera que el punto debe ser examinado de acuerdo con el numeral 18 de la Ley 8660, ya que este numeral asegura y amplía las exoneraciones que contempla la Ley de Creación del ICE, situación que no ha sido objeto de análisis por la Procuraduría General. En cuanto a la necesidad de autorización por parte del Concejo para los proyectos ICE-JASEC, considera que no existe lesión a la autonomía municipal. Agrega que la autonomía de las entidades estatales también es constitucional, por lo que lo que esas entidades deben hacer es informar y coordinar las obras que proyectan ejecutar dentro de la jurisdicción de los gobiernos locales.

A.- EL ICE ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA NACIONAL QUE EXCLUYE EL PERMISO DE LA MUNICIPALIDAD Consulta Ud. si el Instituto Costarricense de Electricidad requiere licencia municipal de construcción para los proyectos y procesos de construcción de instalaciones para generación eléctrica o bien para construcción de edificios en general.

La competencia nacional que el ordenamiento reconoce al Instituto Costarricense de Electricidad explica que sus construcciones no requieran licencia municipal. Sin embargo, eso no excluye el deber de coordinar con las municipalidades.

• a)La relación estatal-local La Municipalidad es una corporación territorial encargada de la administración y gestión de los intereses y servicios locales. Es en razón de esa competencia que la Constitución consagra la autonomía municipal. La competencia de la municipalidad permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades respecto de lo local. Este es el reducto de la Municipalidad en el sentido de que es propio de esa Corporación el dedicarse a los asuntos en que la colectividad local tenga un interés.

A partir de un concepto de poder local podría pretenderse la sujeción de toda instancia no solo privada, sino también pública al poder de las Municipalidades. Lo que implicaría sujeción de las esferas nacionales a dicho poder local. No obstante, el reconocimiento de la existencia de estas distintas esferas de poder no puede atentar contra la unidad estatal ni contra la soberanía del Estado y dado que la Constitución no establece una descentralización política, sino simplemente administrativa, obligan a considerar en forma diferente la relación entre el poder nacional y el estatal y el poder local.

En primer término, implica aceptar la potestad legislativa para otorgar competencias de alcance nacional, las cuales no pueden resultar sujetas o condicionadas por el poder local. Baste recordar, al efecto, que es la propia Constitución Política la que atribuye a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los organismos “para el servicio nacional” (artículo 121, inciso 20 de la Constitución), de la misma forma que la fiscalización de los servicios públicos se confía al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 8). Potestades que no pueden ser usurpadas por ningún otro organismo, incluidas las municipalidades.

La autonomía municipal no puede implicar la subordinación al poder local de las entidades nacionales y viceversa. El mecanismo para lograr la unidad de acción y dirección entre unos y otros es la coordinación.

A efecto de evitar conflictos entre las esferas nacional y local, desde sus inicios la Sala Constitucional afirmó la necesidad de que coordinaran sus acciones para lograr un cumplimiento efectivo de los fines públicos. Esa necesidad se presenta en la jurisprudencia como un imperativo impuesto por la propia Constitución Política. Se afirma así el carácter constitucional del deber de coordinar. En la resolución N° 5445-99 de 14:30 hrs. De 14 de julio de 1999, la Sala manifiesta:

“Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” El énfasis es del original.

Dicho criterio, emitido en relación con el anterior Código Municipal, se ha mantenido en el tiempo al punto de que ha sido ratificado recientemente. Así, en resolución N° 139-2009 de las 8:53 hrs. de 13 de enero de 2009, la Sala reafirma que la coordinación deviene en imperiosa a fin de evitar la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.

De modo que la coordinación principio de organización administrativa deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales. Un deber de coordinación que deviene tanto más necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.

Ese deber de coordinación es afirmado en el artículo 6 del Código Municipal, al disponer:

“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar”.

Coordinación que le permite a la Municipalidad, en ejercicio de su autonomía convenir con entidades públicas la realización de servicios u obras para el Cantón, en los términos del artículo 7:

“Artículo 7. — Mediante convenio con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón”.

Así, se reconoce que el ente local no puede ejercer sus com­petencias con estricta y absoluta separación de la organización estatal, de allí que sean necesa­rias fórmulas de relación que, como la coordinación, permitan integrar la acción estatal y la Municipa­l en el ejerci­cio de sus competencias. La coordinación implica mecanis­mos que permitan información recíproca, la homoge­neidad técnica en de­terminados aspectos y la ac­ción conjunta de las admi­nistra­cio­nes coordina­dora y coordina­da en el ejercicio de sus respecti­vas competen­cias; todo con el objeto de evi­tar contradic­ciones y reducir disfun­ciones que afecten el funcio­na­miento del Estado y del ente. Los objetivos necesarios de toda coordina­ción son, en efecto, evitar duplica­cio­nes y contradicciones entre las activi­dades realizadas por distintos entes u órganos y, sobre todo, ordenar ­las acciones para que los resulta­dos de cada una pueden ser tomados en cuenta e incluso utilizados por la otra con vista de un fin último y global por realizar en la materia de concu­rren­cia. Todo lo cual contribuye a la eficacia y eficiencia de la acción estatal y local.

En el marco de la consulta que se nos plantea la coordinación cobra una particular importancia porque los servicios que el Instituto Costarricense de Electricidad puede prestar son servicios nacionales. Procede recordar que conforme el artículo 1 del Decreto-Ley que crea dicho ente, le corresponde el “desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos”, por lo que debe “encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica”. Obligado a satisfacer las necesidades de energía eléctrica que se presenten en el país, le corresponde asumir la prestación del servicio que correspondería a otros concesionarios en los supuestos del artículo 22 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. En igual forma, el ICE asegura el servicio telefónico básico y otros servicios de telecomunicaciones. No puede haber duda, entonces, del carácter nacional de sus competencias y del interés público que revisten.

• b)El ICE no requiere licencia municipal para construir El ICE construye una represa hidroeléctrica y otro tipos de instalaciones en el Cantón de San Carlos, por lo que se plantea si requiere permiso de construcción.

La necesidad de una licencia municipal para construir deriva del artículo 74 de la Ley de Construcciones:

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente”.

Las personas no son libres de construir en los inmuebles de su propiedad o posesión. Para hacerlo requieren una licencia municipal: acto administrativo que autoriza la construcción que se pretende realizar. El artículo 74 es una norma general que no prevé excepciones. Por lo que la licencia municipal se requiere en relación con toda obra de construcción. De su texto podría interpretarse que la licencia debe ser requerida de toda persona independientemente de su naturaleza pública o privada. El principio que así se derivaría es que en el tanto en que se va a realizar una actividad (la construcción) dentro del Cantón, el interesado se somete a la jurisdicción de la correspondiente Municipalidad y este sometimiento se manifiesta a través del permiso o licencia de construcción. Por demás, la Municipalidad titular de un poder de policía local ejerce control sobre las construcciones que se realizan en su jurisdicción. Control dirigido a determinar no solo el cumplimiento de los planes reguladores o normas sobre urbanización, sino también las disposiciones que regulan la seguridad y salubridad de las construcciones. Lo que deriva de los artículos 1° y 87 de la Ley de Construcciones:

"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.

"Artículo 87.- La municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como sobre el uso que se les dé. Además, tendrá la misión de vigilar la observancia de los preceptos de esta Ley.

Al desarrollador, la entidad o empresa promotora de obras públicas o privadas que construyan nuevas urbanizaciones, centros comerciales, multifamiliares, construcciones sujetas al régimen de propiedad horizontal, industria y comercio, en general, así como cualquier otra edificación, les corresponderá instalar los hidrantes, conforme al ordenamiento jurídico respectivo. Esta disposición solo se aplica en los casos de edificaciones cuya área de construcción supere los 2000 metros cuadrados, siempre y cuando no existan hidrantes cercanos, según los parámetros dispuestos en la normativa vigente.

Las municipalidades deberán verificar, en los proyectos o las edificaciones señalados en el párrafo anterior, que los hidrantes se encuentren debidamente instalados y conectados a sus fuentes. El cumplimiento de este requisito será obligatorio para los permisos de funcionamiento, operación o aceptación de obras”.

Potestades que encuentran su fundamento en lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y, por ende, en la competencia que la Constitución atribuye a las Municipalidades para gestionar los intereses locales.

Forman parte de esos intereses locales la planificación urbana y su control, tal como se deriva de los artículos 15 y 57 de la Ley de Planificación Urbana y de la Ley de Construcciones. Es la Municipalidad la que planifica el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional y controla el debido respeto de los planes así emitidos y en general, del proceso de urbanización y de las construcciones que se requiera. Lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Construcciones viene a ser reafirmado por el numeral 57 de la Ley de Planificación Urbana, que prohíbe realizar obras de construcción que no cuenten con el respectivo permiso municipal. Se reafirma así la necesidad de un permiso municipal para construir.

No obstante, el artículo 74 no puede verse en forma aislada. Por el contrario, debe interpretarse conforme lo dispuesto en el artículo 75 de la misma Ley de Construcciones y los numerales 6 y 7 del Código Municipal, a los cuales ya nos referimos.

El artículo 74 dispone que los edificios públicos no requieren licencia municipal. Por edificios públicos entiende la Ley los edificios construidos por el Gobierno de la República o bien, por otras entidades estatales, en tanto sean autorizadas y vigiladas por la Dirección General de Obras Públicas. Una interpretación aislada de dicho numeral implicaría que la Administración Pública está obligada a solicitar el permiso de construcción cuando sus construcciones no han sido autorizadas ni vigiladas por la Dirección General de Obras Públicas. Los artículos 6 y 7 del Código Municipal, como se indicó, obligan a las municipalidades y entes de la Administración Pública a coordinar sus acciones. Coordinación que respecto de la construcción implica que las entidades deberán comunicarse las obras que proyecten ejecutar. Es decir, en sustitución de la licencia municipal se establece el deber de comunicar las obras por construir.

En este mismo sentido, en resolución N° 1661-2006 de 16:49 hrs. De 14 de febrero de 2006 la Sala afirmó en relación con la facultad del ICE de realizar construcciones:

“V.- En cuanto a los permisos municipales es menester indicar que aún cuando las instituciones que administran intereses nacionales -como el ICE- están llamadas a colaborar con las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a considerar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; las entidades nacionales no tienen por qué requerir permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que desarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo, podría conducir a la división del Estado entendido como una unidad, mismo que se encuentra constitucionalmente consolidado. Lo anterior haya fundamento en nuestra Carta Fundamental -artículo 188-, la cual reconoce autonomía propia a las entidades descentralizadas del Estado, para la gestión de los intereses y servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia Constitución y otras por la ley. Si bien es cierto, de conformidad con el numeral 5 del Código Municipal, las instituciones que administran intereses nacionales, están llamadas a atender su deber de información, coordinación y cooperación, con las distintas corporaciones municipales del país, ese deber nunca podría considerarse como una limitante o barrera a la actividad de las entidades de carácter nacional para el desarrollo de sus actividades especializadas”.

Por consiguiente, la obligación del ICE en orden a la construcción consiste en el deber de comunicarle a la Municipalidad con suficiente anticipación cuáles obras pretende erigir.

B.- UN NUEVO MARCO TRIBUTARIO PARA EL ICE Se consulta si el ICE debe pagar el impuesto de construcciones por las construcciones que realice en el Cantón de San Carlos. Pregunta que se plantea a partir de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 8660, en tanto se estima que viene a modificar la situación jurídica existente hasta el momento en orden a la tributación por el ICE. En parte, se trata de determinar si el citado numeral ha revivido la exención general otorgada por el Decreto Ley de Creación del ICE.

• a)Una exención genérica subjetiva El Decreto Ley que crea el ICE fue adicionado por Ley N° 764 de 25 de octubre de 1949 para efectos de establecer:

“Artículo 20.-El Instituto Costarricense de Electricidad está exento del pago de impuestos nacionales y municipales y goza de franquicia postal y telegráfica”.

Se exonera al ICE del pago de impuestos nacionales y municipales. La Procuraduría ha considerado que el artículo 20 otorga al Instituto una exención genérica subjetiva. Así, en dictámenes C-109-2006 de 15 de marzo de 2006, C-081-2007 de 19 de marzo de 2007 y C-151-2007 de 21 de mayo de 2007.

El carácter genérico de la exención deriva de que en su texto original le resulta aplicable a todo tributo establecido en virtud de la potestad tributaria del Estado, por lo que es abierto. De modo que cubre todo tipo de tributo. El término subjetivo hace referencia a que la exención se otorga no en relación con un acto o hecho o en razón de objetivos socioeconómicos, sino en virtud de las particulares características que presenta el sujeto exento. Por consiguiente, poco importa el bien, actividad o servicio que grave el tributo. La doctrina señala en orden a la diferencia entre exenciones objetivas y subjetivas:

“En el caso de las exenciones objetivas nos encontramos, junto a la norma definitoria del hecho imponible, otra que declara como exentos uno o varios negocios, actos o hechos incluidos genéricamente dentro de la primera de las normas apuntadas, con relación a los cuales, a la postre, no nace la obligación tributaria principal.

En el caso de las exenciones subjetivas, junto a la norma delimitadora del hecho imponible, hallamos otra que excluye, a pesar de la realización de tal hecho imponible, el nacimiento de la obligación tributaria con respecto a un determinado contribuyente”. L.M. CAZORLA PRIETO: Derecho Financiero y Tributario. Parte General, Thomson-Aranzadi, 2005, p. 342.

El alcance de la exención así otorgada al ICE sufrió, empero, una importante modificación a partir de la vigencia de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, Ley N° 7293 de 31 de marzo de 1992.

En ejercicio de la potestad tributaria, el Estado decidió eliminar parte de las exoneraciones que habían sido otorgadas en distintas leyes. Para ello el artículo 1° de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones dispuso una derogatoria general, que comprendía tanto las exenciones objetivas como subjetivas previstas en las diferentes normas y que concernían impuestos a los derechos arancelarios, “a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos”. Como consecuencia de lo cual, sólo se mantienen las exenciones que expresamente resultan excluidas por la misma Ley. Se trata de las exenciones previstas en el artículo 2 de la Ley, de acuerdo con el cual:

“Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente Ley y aquellas que:

(….).

• l)Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales.

(…)”.

En la medida en que el Instituto Costarricense de Electricidad constituye una empresa pública del Estado, organizado como institución autónoma, puede decirse que su situación es contemplada en el l) antes transcrito. Lo que haría pensar que se mantiene la exención genérica subjetiva del artículo 20 antes citado.

Es consecuencia de las exenciones genérica el hecho de que se aplican no sólo para los tributos existentes en el momento de su sanción, sino respecto de los que en el futuro se establecieren, salvo disposición expresa de la ley. No obstante, la exención subjetiva a favor del ICE debe ser interpretada de conformidad con el resto del ordenamiento jurídico y, particularmente, con el efecto restrictivo de las exenciones presente en la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones. Efecto que condujo a incluir disposiciones respecto de los alcances de las exenciones que se mantenían, con lo cual –si bien se mantiene su vigencia- se restringe su eficacia. Particularmente, son importantes dos disposiciones: el artículo 37 y la modificación al capítulo de exenciones contenido en el Código Tributario. Dispone el numeral 37 de la Ley 7293:

“De la eficacia de la exención. En cuanto a su eficacia, las exenciones tributarias que se mencionan como vigentes en la presente Ley y las demás que se incorporen al ordenamiento jurídico, están condicionadas, de manera resolutoria, al pleno acatamiento de los preceptos, requisitos y fines que regulan el otorgamiento, así como al correcto uso y destino previsto, de los bienes y servicios sobre los que haya recaído la exención que disfruta determinado sujeto”.

Podría decirse que la norma en cuestión regula el disfrute específico de la exención, señalando qué condiciones deben ser cumplidas para que se pueda ejercitar el derecho de exoneración. A esto se une la regulación sobre los alcances de la exoneración.

Como se indicó, la Ley Reguladora modificó también el Código Tributario. De esa forma, se restringió sustancialmente el concepto y alcances de las exenciones tributarias. De las modificaciones interesan las concernientes a los artículos 63 y 64 del Código, cuya redacción actual es:

“ARTICULO 63: Límite de aplicación.

Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación. (Así reformado por el artículo 50 de la ley Nº 7293 de 26 de marzo de 1992).

ARTICULO 64.- Vigencia.

La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado”. (Así reformado por el artículo 52 de la ley N° 7293 de 26 de marzo de 1992).

La potestad tributaria del Estado, manifestada en la potestad de exonerar, es consecuencia de la soberanía estatal. Como potestad, la tributaria no se agota con su ejercicio concreto, por lo cual el legislador puede modificar o derogar lo dispuesto anteriormente en materia de tributos, y por ende, de exenciones. En consecuencia, puede gravar lo que antes estaba exento o restringir el alcance de la exoneración. Aspecto que debería resultar claro. Sobre esto se ha indicado:

“Las exenciones, en ningún caso, se extienden más allá de la ley que las creó y aún las constitucionales, que son las que tienen por lo general más permanencia, no son eternas, pudiendo oportunamente modificarse”. W, LANZIANO: Teoría General de la Exención Tributaria, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1979, p. 275.

Pero, además, se limitan los efectos de la exoneración, de manera tal que a partir de la vigencia de la Ley N° 7293 y, consecuentemente, de la reforma al Código Tributario, no puede pretender abarcar los tributos futuros, aún cuando así se haya establecido. De manera tal que la exoneración se limita a los tributos que existían al momento de creación de la ley exonerativa, por lo que para los tributos que en el futuro se emitan, la exención general y originaria no es suficiente; por el contrario, para su disfrute será necesario que en cada caso se establezca que determinadas personas están exentas del pago del tributo. La exención para los tributos futuros debe ser concreta, con lo cual se restringen, como se indicó, los efectos de las exenciones generales.

Aplicando lo anterior a la situación del ICE se deriva que este devino, entonces, obligado al pago de todo tributo posterior a la Ley 7293, salvo en los supuestos en que expresamente se haya otorgado una exención en su favor. En aplicación de lo cual la Procuraduría ha sido del criterio, por ejemplo, de que el ICE debe pagar el impuesto sobre los bienes inmuebles. En efecto, en dictamen C-151-2007 de 21 de mayo de 2007, indicó la Procuraduría:

“Si bien el Instituto Costarricense de Electricidad a tenor del artículo 20 de la Ley N° 449, resultaba exento del Impuesto Territorial creado por Ley N° 27 del 2 de marzo de 1939 y sus reformas, al promulgarse la Ley N° 7509 y derogar el legislador en forma expresa la Ley N° 27, el Instituto Costarricense de Electricidad quedó – en principio- afecto a la nueva normativa, ello por cuanto por disposición del artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios ( reformado por el artículo 50 de la Ley N° 7293), los regímenes exonerativos que se mantuvieron vigentes por disposición del artículo 2 de la Ley N° 7293 comprendían los impuestos vigentes al momento de la promulgación de la Ley N° 7293 y es lo cierto que la Ley N° 7509 y sus reformas no estaba vigente en la fecha de promulgación de dicha ley.

No obstante ello, al contener la Ley N° 7509 un capítulo de bienes no afectos (Capitulo II), debemos determinar, si los bienes del ICE resultan no afectos al nuevo impuesto. Veamos:

Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto:

• a)Los inmuebles del Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas que por, por ley especial, gocen de exención.

(…)” Si analizamos el inciso a) del artículo 4°, advertimos que el legislador impone un requisito sine qua non para beneficiarse de la no afectación contenida en dicha norma, cual es que las instituciones indicadas “por ley especial gocen de exención”; y es lo cierto que la exención contenida en el artículo 20 de la Ley N° 449 y sus reformas fue limitada por el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de suerte tal, que al ser posterior la Ley de Impuesto sobre los Bienes Inmuebles a la reforma del citado artículo, irremediablemente se requiere que el legislador exonere al Instituto Costarricense de Electricidad en forma expresa del impuesto de comentario.

En consecuencia, el Instituto Costarricense de Electricidad está obligado al pago del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, a favor de la Municipalidad de Grecia”.

Puesto que el principio es que todo tributo posterior a la Ley 7293 es aplicable al ICE, salvo norma en contrario, surge la duda en orden al régimen tributario aplicable a partir de la Ley 8660.

• b)Una exención parcial y condicionada Para efectos de la interpretación del artículo 18 debe tomarse en cuenta la finalidad de la “Ley de Modernización y Fortalecimiento de las entidades públicas del Sector telecomunicaciones”. Como su título lo indica se trata no sólo de modernizar las entidades públicas sino también de fortalecerlas, de manera que puedan enfrentar el proceso de apertura que plantea el nuevo escenario político-económico del país. El Dictamen Afirmativo de Mayoría del Expediente N° 16397, que dio origen a la Ley es muy claro en cuanto a sus objetivos:

“1.- Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos de la legislación que le permita adaptarse a todo cambio en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia.

2.- Complementar el Decreto-Ley N° 449, de 8 de abril de 1949, Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad y sus reformas, para dotar al ICE de las condiciones jurídicas, financieras y administrativas necesarias para que continúe con la prestación y comercialización de productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro y fuera del territorio nacional”.

Modificación de la normativa que tradicionalmente había regulado los servicios a cargo del Instituto de Electricidad a efecto de permitirle dentro y fuera del territorio nacional, generar, instalar y operar redes y creación de un nuevo marco jurídico que le permita prestar y comercializar los servicios de electricidad y telecomunicaciones.

Pero a la par de ese fin de modernización y fortalecimiento del ICE debe contemplarse el ámbito dentro del cual se va desenvolver la prestación de los servicios. Esto es, un mercado competitivo particularmente en el sector de telecomunicaciones. Este aspecto, que es consecuencia sobre todo de la aprobación de la Ley General de Telecomunicaciones, determina el contenido de la regulación y particularmente la diferenciación que el propio artículo 18 plantea. Dispone tal numeral:

“ARTICULO 18.- Tratamiento tributario Cuando el ICE y sus empresas actúen como operadores o proveedores en mercados nacionales competitivos de servicios y productos de telecomunicaciones o de electricidad, estarán sujetos al pago de los impuestos sobre la renta y de ventas. En los demás casos, se mantendrán vigentes las exenciones conferidas en el Decreto Ley N° 449 de 8 de abril de 1949, así como a cualesquiera otras que les confiera el ordenamiento.

Se excluye del pago del impuesto sobre la renta el servicio telefónico básico tradicional”.

Dentro de este marco, cabe señalar que el artículo 18 plantea tres reglas fundamentales:

· La regla general es la exención del pago de tributos. El ICE recupera la exención contenida en el Decreto Ley que lo crea y cualquier otra Ley que le otorgue exoneración.

· La excepción referida a la obligación de pago de los impuestos de renta y de ventas.

· Empero, ese pago está condicionado a la existencia de un mercado competitivo. Si ese mercado competitivo no existe, el ICE no estaría obligado al pago de los impuestos de renta y de ventas.

Puede decirse que el legislador decidió que los operadores y proveedores de servicios en un mercado competitivo estarían sujetos al pago de los impuestos de renta y de venta. Por mercado competitivo debe entenderse el que permite que distintos operadores o proveedores compitan en condiciones de igualdad, de manera que el usuario del servicio pueda decidir libremente cuál le presta el servicio de que se trate. Cuando se dé esa circunstancia, todos los operadores y proveedores de servicios en el mercado –incluido el ICE- tendrían que pagar los citados tributos.

Cabe recordar que el artículo 18 fue objeto de consulta ante la Sala Constitucional, precisamente porque se sujetaba al ICE al pago de los citados impuestos. La Sala resolvió que no existía un problema de constitucionalidad, en el tanto el ICE operara en un mercado abierto:

“La norma se refiere al pago de los impuestos de renta y ventas cuando el ICE y sus empresas actúan como operadores o proveedores de servicios y productos de telecomunicaciones de electricidad, dejando incólumes o vigentes el resto de las exenciones conferidas, asimismo el párrafo 2° del numeral excluye, expresamente, del pago del impuesto sobre la renta el servicio telefónico básico tradicional. Llama poderosamente la atención a este Tribunal la argumentación de los consultantes, cuando resultan absolutamente consustanciales al Estado Social y Democrático de Derecho la potestad tributaria (artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política) y el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 constitucionales). Sin la potestad tributaria y el deber correlativo de toda persona de contribuir con los gastos públicos, los diversos entes públicos que brindan prestaciones positivas a los habitantes para erradicar las desigualdades reales y efectivas -propios y típicos de un Estado Social de Derecho-, no podrían ejercer sus funciones, cumplir con sus competencias y satisfacer el interés público, puesto que, les resultaría imposible contar con recursos públicos para tal efecto. El que se someta al ICE y sus empresas al pago del impuesto de ventas y de renta, en el marco de un mercado de las telecomunicaciones abierto, donde los actores -operadores de redes o prestadores de servicios- pueden ser de naturaleza pública o privada, evita cualquier distorsión o asimetría competitiva -que sí violenta el principio de igualdad-, que puede disuadir a otros sujetos para participar e invertir en ese segmento de la economía, extremo que sí impactaría negativamente en las opciones o libertad de elección del consumidor o usuario, el costo de los servicios o productos y el incremento de la productividad”. Sala Constitucional, resolución N° 11210-2008 de 15:00 hrs. Del 16 de julio de 2008.

Se exceptúa del pago del impuesto sobre la renta el servicio de telefonía básico. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley General de Telecomunicaciones, dicho servicio solo puede ser concesionado mediante concesión especial aprobada por la Asamblea Legislativa, según lo dispuesto en el artículo 121, inciso 14 de la Constitución Política. Lo que significa que, en principio, dicho servicio sólo podrá ser prestado por el ICE. Es por ello que el legislador expresamente señala que no está sujeto al pago del impuesto sobre la renta. En orden al impuesto sobre las ventas, procede recordar que quien lo paga es el usuario del servicio, por consiguiente ninguno de los operadores o proveedores de servicios, incluido el ICE es el sujeto pasivo de dicho servicio, debiendo tenerse para todos los efectos como agente recaudador.

Fuera de estos dos impuestos, los operadores y proveedores de servicio deben cubrir cualquier otro tributo respecto del cual no se le haya otorgado exención. Exención que para el ICE es reafirmada por el artículo 18 de mérito. En los distintos proyectos de ley relativos al ICE se proponía la exoneración total de impuestos para el ICE. Esa exoneración total no se planteó, empero, en el proyecto de Ley que dio origen a la Ley 8660. Ello en el tanto en que se partió de que en un mercado competitivo debía pagar renta e impuesto de venta. La fórmula empleada por el legislador para el resto de tributos fue remitirse a lo dispuesto en el Decreto-Ley de creación, que como se ha dicho estableció originalmente una exención genérica subjetiva. De ese modo, el ICE conserva la exención otorgada por su Ley de creación y por leyes especiales.

Dos acotaciones se imponen. En primer término, la Ley 8660 rige a partir del 13 de agosto de 2008, sin que pueda ser de aplicación retroactiva. Por consiguiente, las reglas tributarias, incluida la exención de impuestos rige a partir de esa fecha. En segundo término, esa exención se sujeta a lo dispuesto en los artículos 63 y 64 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios antes transcrito. Consecuentemente, se aplica el criterio de que la exoneración no puede ser anterior al tributo, por lo que el artículo 18 no rige los tributos establecidos con posterioridad, salvo que la ley creadora otorgue una exención especial.

¿Tiene lo anterior alguna consecuencia respecto del impuesto de construcciones?

Como se indicó en el anterior parágrafo, el Instituto Costarricense de Electricidad no requiere de licencia para construir, por lo que no le resulta aplicable el pago del derecho de licencia previsto en el artículo 78 de la Ley de Construcciones.

En cuanto al impuesto de construcción, tenemos que este ha sido establecido con base en lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley Planificación Urbana, en cuanto dispone:

“Articulo 70.- Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativas”.

Se establece un impuesto y se otorga una exención para el Gobierno Central e instituciones autónomas. Si bien el Decreto-Ley no crea el ICE como institución autónoma, lo cierto es que diversas leyes han partido de que tiene esa naturaleza jurídica y, en todo caso, este aspecto no puede generar duda alguna a partir de la Ley N° 8660 cuyo artículo 4 dispone:

“ARTÍCULO 4.- Objeto El presente título complementa la Ley de creación del Instituto Costarricense de Electricidad, N° 449, de 8 de abril de 1949, y sus reformas, como institución autónoma. Sus normas son de carácter imperativo e irrenunciable y, en caso de discrepancia, prevalecerá esta Ley sobre las anteriores”.

Dada la naturaleza del ICE y las normas sobre exención tributaria aplicables al Instituto, no puede sino concluirse que el Instituto está exento del pago del impuesto sobre construcciones. Por consiguiente, la Ley 8660 no produce ninguna modificación respecto de ese tributo, en tratándose del ICE. Ya la Procuraduría en anteriores dictámenes ha señalado que el ICE no está sujeto a dicho tributo, en virtud de la Ley de Planificación Urbana es anterior a la Ley 7293; fundamento al cual se agrega ahora el artículo 18 de la Ley 8660.

CONCLUSION

Conforme lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

• 1)En tratándose de las esferas nacional y local, la jurisprudencia constitucional ha derivado un deber de coordinación, deber que tiende a mantener la unidad estatal.
• 2)Ese deber de coordinación cobra una particular importancia cuando se está en presencia de actuaciones de los entes estatales susceptibles de afectar los intereses locales y, en general, la esfera de acción de las Municipalidades.
• 3)Es este el caso de las construcciones que pueden realizar los entes estatales en ejercicio de sus competencias. Construcciones que por definición se realizan en un territorio donde existe un poder local.
• 4)De los artículos 74 de la Ley de Construcciones y 6 y 7 del Código Municipal se deriva que los entes públicos no están obligados a solicitar permiso de construcción, debiendo a comunicar a la Municipalidad con anticipación las obras que pretenden o requieran construir. Es decir, en sustitución de la licencia municipal se establece el deber de comunicar las obras por construir.
• 5)Por consiguiente, el ICE no está obligado a solicitar a la Municipalidad de San Carlos permiso de construcción para las instalaciones de generación hidroeléctrica que pretenda realizar, así como tampoco de otro tipo de edificaciones. Simplemente, debe comunicarle con suficiente anticipación, tal construcción.
• 6)El artículo 18 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, N° 8660 de 8 de agosto de 2008, sujeta al ICE al pago de los impuestos de renta y de venta en tanto opere en un mercado competitivo. Se excepciona el pago de impuesto de renta sobre el servicio telefónico fijo.
• 7)Congruente con el interés de fortalecer al Instituto a efecto de que pueda enfrentar la competencia, el legislador mantiene la exención genérica subjetiva otorgada por el Decreto-Ley que crea el Instituto, así como cualquier exención que le haya sido otorgada por otras leyes.
• 8)Esa exención está sujeta a lo dispuesto en los artículos 63 y 64 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por lo que no rige los tributos establecidos con posterioridad.
• 9)Como el Instituto Costarricense de Electricidad no requiere de licencia para construir, no le resulta aplicable el pago del derecho de licencia previsto en el artículo 78 de la Ley de Construcciones. Tampoco le resulta aplicable el impuesto de construcción, establecido con base en el artículo 70 de la Ley Planificación Urbana.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc